（经济法学专业论文）我国社会救助立法研究.pdf

厂- 就成为我国改革社会救助制度、建立健全社会保障体系、 维护社会稳定、 推动 社会进步的当务之急。 此外， 还有一点需要说明的是， 本文虽为一篇法学论文， 但并未囿于其中， 而是采取了多学科综合研究方法。 从理论上讲， 社会救助的实施过程，比如资 金筹集、 支付等， 实质上是国民收入的分配与再分配过程， 它属于经济学范畴; 从实践上看， 社会救助的直接目的也是为了维护社会稳定， 是国家和社会通过 法律强制实施的一种社会政策， 其行为本身就是一种社会控制， 基于此种目 的 而确立的具体内容和任务用以解决各种特定的社会问题， 从而其涉及范围又同 时与政治学和社会学相交叉;同时还参阅了 各种国 家统计年鉴， 为本文内容提 供 了 很 好 的 ” 料 ” 据 。) 关 键 词 : 社 、 乖 法 社 会 救 助 法 生 。 丫 贫困 最低生活标准了 ab s t r a c t t h e s o c i a l a s s i s t a n c e s y s t e m , a s t h e l a s t s a f e l i n e o f t h e s o c i a l s e c u r l y s y s t e m , i s f u n d a m e n t a l l y t o s a f e g u a r d t h e r i g h t t o m a i n t a i n a n d d e v e l o p e x i s t e n c e o f s o m e p a r t i c u l a r p o o r s o c i a l m e m b e r s . h o w e v e r , f o r t h e l a c k o f a c c o m p a n y i n g l a w s o r r e g u l a t i o n s , t h e s o c i a l a s s i s t a n c e s y s t e m h a s n o t b e e n w e l l e s t a b l i s h e d . u p t o n o w , t h e r e a r e e v e n n o a u t h o r i t a t i v e l e g a l p r o v i s i o n s i n m o s t a s p e c t s o f s o c i a l a s s i s t a n c e ; a s t o s o m e a b s t r a c t p r o v i s i o n s i n t h e c o n s t i t u t i o n l a w h a s u s u a l l y b e e n i g n o r e d . t h e r e f o r e , t h e s o c i a l a s s i s t a n c e s y s t e m i n c h i n a h a s j u s t b e e n l a g g i n g b e h i n d c h i n a s e c o n o m i c r e s t r u c t u r i n g o v e r r e c e n t y e a r s , a n d t h a t h a s a p p e a r e d t o b e i n c r e a s i n g l y o b v i o u s . e v e n w e s t i l l u s e t h e n a m e o f s o c i a l s u c c o r , w h i c h i s s o m e w h a t a n t i q u a t e d . a s a r e s u l t t h a t l e g i s l a t i o n i n t h i s r e s p e c t i s l a g g i n g b e h i n d , i t i s v e r y d i f f i c u l t t o f o r m a n i n d e p e n d e n t l e g a l s y s t e m a n d c a u s e a s e r i e s o f n e w s o c i a l p r o b l e ms . s o , l e g i s l a t i o n f o r s o c i a l a s s i s t a n c e s h o u l d b e p u t o n t h e a g e n d a a s a ma j o r i s s u e . t h e a r t i c l e i s c o m p o s e d o f t h r e e m a i n p a r t s . p a r t i i s t h e s t u d y o f t h e g e n e r a l t h e o ry o f s o c i a l a s s i s t a n c e i n o r d e r t o o p e n o u t t h e g e n e r a l r u l e s o f i t s e m e r g e n c e a n d d e v e l o p m e n t a n d t h e e s s e n t i a l c h a r a c t e r i s t i c s o f i t s e l f . p a r t i i f o c u s s o n i n t r o d u c i n g t h e s o c i a l a s s i s t a n c e s y s t e m i n d i f f e r e n t c o u n t r i e s a n d t h e ir c o n c r e t e p r a c t i c e . e s p e c i a l l y a m o n g h e m , t h e a r t i c l e a t t a c h m u c h i m p o rt a n c e t o c r i t i c i z e t h e d e f e c t s o f t h e t r a d i t i o n a l s o c i a l s c o u r s y s t e m i n c h i n a , w h i c h a r e r e g a r d e d a s t h e b a s i s o f e l a b o r a t i n g s o c i a l a s s i s t a n c e t h e o r i e s a n d s u mm a r i z i n g s o c i a l a s s i s t a n c e r u l e s . b a s e d o n t h e c o n t e n t s o f t h e f o r m e r t w o p a r t s , p a rt i i i m a i n l y s e t s f o rt h t o e s t a b l i s h t h e s o c i a l a s s i s t a n c e l e g a l s y s t e m l e g i s l a t i v e l y i n c h i n a , a n d t h e m o s t i m p o rt a n t t h i n g i s to e n a c t a n u n i t e d a n d o v e r a l l s o c i a l a s s is t a n c e l a w a c c o r d i n g t o t h e p r e s e n t s i t u a t i o n i n c h i n a . t h u s , i c a n c o n f i r m t h e s o c i a l a s s i s t a n c e s s t a t u s a n d f u n c t i o n s i n t h e w h o l e s o c i a l s e c u r i t y s y s t e m , a n d m a k e c l e a r t h e s o c i a l a s s i s t a n c t s c h a r a c t e r i s t i c s , o b j e c t s , c o n t e n t s a n d s t a n d a r d i n t h e s o c i a l c l i m a y, a n d s t a n d a r d i z e t h e d u t i e s o f e x e c u t i v e o r g a n s a n d t h e i r s t a f f m e m b e r s a n d t h e a c c o m p a n y i n g p r o c e d u r e s o f r e p o r ti n g , e x a m i n i n g a n d a p p r o v i n g . i n v i e w o f t h e c o n s p i c u o u s p o v e rt y r e a l i t y o f t h e c h i n e s e e c o n o m y i n a p e r io d o f t r a n s f o r m a t i o n , t o e s t a b l i s h a c o m p r e h e n s i v e s o c i a l a s s i s t a n c e l e g a l s y s t e m t h a t w i l l s u i t t h e s o c i a l i s t m a r k e t e c o n o m y s y s t e m i n c h i n a h a s b e c o m e a v e r y i m p o rt a n t a n d a l s o i m p e r a t i v e t a s k c o n c e r n i n g r e f o r m , d e v e l o p m e n t a n d t h e g e n e r a l s i t u a t i o n o f s t a b i l i t y i n t h e c o u n t r y . wh a t s m o r e , t h e a r t i c l e a l s o a d o p t s t h e c o m p r e h e n s i v e s t u d y m e t h o d o f m a n y o t h e r s u b j e c t s , s u c h a s e c o n o m i c s , p o l i t i c s a n d s o c i o l o g y e t c . me a n w h i l e , i t i n c l u d e s s o m e s t a t i s t i c a l d a t a f r o m t h e k i n d s o f s t a t e s t a t i s t i c a l y e a r b o o k s , w h i c h m a k e t h e a r t i c l e v e r y c o n v i r c i n g . k e y w o r d s : a n d d e v e l o p s o c i a l a s s i s t a n c e , l e g i s l a t i o n , e x i s t e n c e , p o v e r t y , m i n i mu m s o c i a l a s s is t a n c e l a w , r i g h t t o m a i n t a i n l i v i n g l e v e l 引 言 “ 社会救助”这个词是由社会救济演化而来的。社会救济曾是当时社会保 障的主要形式， 具有恩赐和施舍的性质，因此现代社会保障摒弃“ 救济” 而采 用 “ 救助” 一词，表明享受社会救助是社会成员的一种权利，维护了接受救助 者的人格尊严。 社会救助是世界上最古老的社会保险， 起源于原始社会末期出 现的出于恻隐之心或宗教信仰对贫困者给以援助的慈善事业。 英国1 6 世纪 济 贫法的颁布标志着现代社会救助制度的诞生。 其问世奠定了英国乃至欧美各 国现代社会救助立法的基础， 开创了用国家立法推动社会保障事业的先例。 二 战后，由 于经济危机及战争的影响， 社会矛盾尖锐， 各国 政府纷纷加强社会保 障， 社会救助立法也获得迅速发展。 据统计，现在己经有一百多个国家颁布了 社会救助法规，国外社会救助立法己形成一个相对完备的体系， 既包括一些原 则性法规，也有社会救助整体法规及部分分类法规。 中国社会现正处在由传统型社会向现代型社会迅速转型的过程之中，当前 中国的各种社会现象无不带有转型的特点。 社会成员也无不这样或那样地受到 转型的影响和制约。 在从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转 轨过程中，出现了一个以残疾人、老年人、儿童、下岗失业人员、 灾民等为主 体的社会弱者群体， 尤其是下岗失业人员这一当前体制转换的伴生物， 存在日 益扩大的趋势。 在这种社会背景下， 建立和健全社会保障制度，为这些社会弱 者群体构筑新时期社会保护体系， 是我国经济体制改革和社会主义市场经济日 益发展的迫切需要。 目 前我国的社会保障法律制度是在计划经济条件下的社会保障制度基础 上， 顺应社会主义市场经济条件下新的客观要求而重新构建起来的， 尤其是近 2 0多年来的成绩是有目 共睹的。 城镇养老保险、医疗保险制度经过步步深入 的改革，内容已有很大改变; 失业保险在近十几年中逐步建立起来并正在完善 之中; 其他社会保险项目和社会救助、 社会福利、优抚安置等制度，同样在进 行多种内 容的改革。 但是，现实工作中明显存在 “ 重保险，轻救济”的现状。 诚然， 社会保险在社会保障体系中的作用是至关重要的， 在以保险方式实施的 社会保障方案中， 缴费义务是获得保障利益的一般条件， 对于没有任何收入来 源、 处于物质社会最低层的社会成员来说， 这种义务的 存在无疑为他们通过社 会保险机制获得生活保障设置了无法逾越的障碍。 换言之， 无论社会保险这张 安全网编织得如何严密， 总会有些人从网眼中漏掉而得不到应有的保障。 而这 些社会弱者群体作为社会的一员，他们同样享有生存和发展的权利，社会也同 样有义务对这一部分最需要帮助的成员提供救济， 使他们能够作为人而生存， 并逐步摆脱已经陷入的生活困境。 而作为社会保障制度一个分支的社会救助制 度，其存在的价值即在于此。 现代社会救助制度来源于传统的济贫制度，是一道最低层次的社会保障。 然而，时代进步已经不允许我们将一部分社会成员的生存问题建立在基于怜 悯、同情的善心发现和恩施之上;同时我国社会救助制度长期以来都没有明确 的法律界定，缺乏法律规制，也缺乏恒定化的程序， 具有很大的主观随意性， 在现实工作中已越来越明显地暴露出自身的严重缺陷。由此可见，我国目前必 须建立和健全符合社会主义市场经济要求的、 体现中国文化传统和经济发展水 平的现代社会救助法律制度，实现中国社会救助的法制化、规范化、程序化。 同时一直以来， 在我国，对于社会保障体系问题的研究，更多的是在经济 学、社会学方面而在法学方面的比较少见。 近十几年， 法学界在此方面也倾注 了较多的笔墨，但明显表现出“ 重保险、轻救济”的特点，在社会保险领域研 究成果层出不穷，但在社会救助制度方面明显欠缺。 现代社会救助己从原来传统的消极性急救性 “ 社会救济” 渐转变为一种积 极性、生产性 “ 公共救助” 。 原有的社会救济制度具有明显的安贫贩济的性质， 注重对无依无靠、 无生活来源的孤老残幼和无固定职业、 无固定收入、生活确 实很困难的居民进行救济， 而对于在经济转型过程中 越来越严重的城市贫困问 题及其他贫困人群缺乏有力的保障措施， 存在很大的立法空缺。因此，我国很 有必要对社会救助进行更深层次的理论探讨， 借鉴其他国家的有益经验， 并结 合我国实际，创制适合我国现实国情的社会救助法律制度。 一、社会救助的一般理论 ( 一)杜会救助的界定 在漫长的人类社会发展史上，曾经有多少生命被滔滔洪水、 熊熊烈火所吞 噬，人类在大自 然的灾害面前显得如此脆弱无力;随着生产力的发展，社会内 部出现了社会分工和阶级分化， 优胜劣汰的结果使部分社会成员不得不陷入贫 困;灾难和贫困使他们面临严重的生存危机。 “ 人之初，性本善” ， 善良的人们 总是怀有慈悲之心， 恻隐之情; 同情与怜悯促使他们向陷入危机的人伸出援手， 施舍、救济，使之免遭灭顶之灾。 此即历史上社会救济 ( 济贫)之始，是一种 世俗和宗教的慈善事业。 这时的社会救济没有形成一个特定的概念，也没有一 个确定的标准， 作为一项措施或政事而推行。 此时的济贫仅仅是用一定的金钱 或物资帮助生活困难的人，以防止其流浪， 引起社会动荡。 这样的传统社会救 济概念随着社会生活的发展变化而不断变化拓展， 历史赋予其新的内容， 逐渐 演变成当今通用的现代社会救助概念。 当代世界各国己经普遍将社会救助当作 是国 家和政府的一项责任，来保障社会成员的基本生存权利。 社会救助英文为s o c i a l a s s i s t a n c e ， 又可将其译为社会救济、 社会援助、 社 会帮助等意。 当代中 外一些学者对于社会救助含义的理解各有不同， 在名词本 身的使用上也存在一定的混乱，社会救助、社会救济、公共救助等不一而足。 笔者拟结合一定的理论基础和实践情况对此进行相应的分析， 为之正名， 从根 本上将其与历史上的救灾济贫相区别。 只有确定一个科学、 合理的概念，才能 在此基础上进行立法及制度建设的理论探讨。 1 、社会救助的概念表述 社会救助概念在表述和理解上，中外学者各有不同。 根据美国经济学家弗 里德里希 . 海依尔克的解释，社会救济是保证 “ 每个人都能得到维持其生存的 最少量的物质条件” ，即 “ 维护其健康和工作能力的最少量的事物、住所和衣 服， ii i 。 英国著名的 贝 弗 里奇报告2 1 中将传统上 一直 称为贫民救济的概念 改称为社会救助，其含义是， 因各种原因达不到国民最低生活标准的公民， 有 权从社会获得救助，以达到这一最低标准。按照德国 社会法典第9 条的规 定， 社会救济是指 “ 对不能以自己的能力为其提供生活费用或者在特殊生活状 况下不能自 助， 也不能从其他方面获得足够救济的人， 获得与他的 特殊需要相 适应的人身和经济帮助的资格，以 使他有能力自 助， 能够参与社会生活， 使其 合乎人道的生活得到保障。 n 13 1在当 代中国，学者们主要有以 下 几种认识: “ 社 会救济亦称社会救助， 是国家通过国民收入的再分配， 对因自 然灾害或其他经 济、 社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以 保障其最低生 活水平的制度. ” 4 1“ 社会救助， 是对社会上的老弱病残和生活困 难的低收入 者及遭受紧急患难或非常灾害的人或家庭， 政府通过政策和法律给予多种救济 和 提 供 社 会 福 利服 务。 ” 5 1“ 社 会 救 助， 是 指国 家 和 社 会 对 因 各 种原因 导 致陷 入生存困境的社会成员， 给予财物接济和生活扶助，以使其基本生活得到保证 的 一 种 社 会 保 障 制 度。 ” 6 1 以上观点有一点己 达成共识， 即社会救助是张在最低生活水平之上的最后 一张安全网。其含义首先应明确社会救助的对象。一般而言，社会中的个人， 如果具备劳动能力，都能够借助工作取得收入以保证其基本生活。 但是，也存 在以下一部分人:( 1 )由于先天或后天的因素而失去劳动能力;( 2 )虽有劳动 能力但因客观环境限制以致失业、无法获得收入，或收入中断、收入减少，而 且又无法获得社会保险给付;( 3 )因受到天灾、人祸等因素的突然打击，如果 不接受紧急救助就无法维持生活。 那么， 基于维系社会整体安全和共同发展这 一现代文明的基本理念， 对于生活陷入困境的社会成员， 社会和国家是有义务 给予救助的，帮助他们渡过难关，克服生活面临的困境，同时，每一个社会成 员， 作为社会的一分子， 也有权利要求社会关注其所处的生活困境， 并为其生 活提供基本的保障和支持。 其次， 现代救助的目的不单纯是为被救助者提供相 适应的人身和经济帮助， 最终要使其有能力自 助。 第三， 现代救助最大的特色 就是国家或社会必须依据法律或者相应的政策、规定实施救助， 对救助方式、 救助标准等都有明确的规定，不能任意而为或不为。 基于以上认识，笔者对社会救助给出如下定义: 社会救助是国家和杜会， 通过国民 收入的分配和再分配， 运用资金、 实物或服务等手段， 依据法律规定 对无收入、 无生活来源、 无劳动能力， 生活在最低生活标准以下的个人或家庭， 以及因自然灾害、 不幸事故而陷入生活困 境的人， 提供一定物质帮助以保障其 基本生活， 并有能力摆脱生活困境的一种社会保障制度。 2 、现代社会救助与传统救灾济贫 传统济贫救济制度基础上发展演变而来的现代社会救助制度， 在本质上与 前者有根木不同 首先， 两者性质不同 历史上的救灾济贫，因为国宇是 “ 夭 子”的，政权也是私人的，提供救灾济贫作为统治者的 “ 仁政” ，只是为了维 护和巩固以 君主为核心的统治阶级的 统治 秩序; 另一方面， 传统的 济贫救济是 建立在怜悯和恩惠的基础之上的， 反映的是一部分社会成员对于另一部分成员 的施舍救济性互助关系。在现代社会，政权不再是 “ 一家之天下” ，民主与法 制取代了专制，国家实施社会救助是为了消灭贫困现象、 促进社会的发展和文 明的进步。 所以， 现代社会救助制度是建立在社会安全、共同发展和基本人权 保障的基础之上， 它反映的是社会整体与个体之间的权利义务关系。 其次，保 障程度不同。 获得社会救助是特定社会成员的一种权利， 是对其生存权的合理 保障。 社会救助作为一项制度，已 成为一个国家法律体系的重要组成部分，因 此具有法定性、 确定性的特点。 而传统救灾济贫作为一种慈善活动， 则带有很 大的主观随意性，给哪些人、 给多少，都是依据施舍者的主观意愿所决定的。 从某种意义上说是一种可有可无的施舍。 再次， 给予帮助者与接受帮助者双方 的地位不同。 现代社会救助作为社会的责任， 是政府的职能之一。 被救助者在 接受社会帮助时是享受自 身的一种基本权利， 而不必以人格的屈辱为代价。 实 施社会帮助与接受帮助之间是一种平等的 关系。 如果认为自己具备获得社会救 助条件而没有得到相应的救助， 公民 还享有提出申 诉的权利， 法律保护公民的 这种权利。 相形之下， 传统的救灾济贫作为一种慈善事业， 是统治者居高临下 的 “ 恩赐” ，接受救助的社会成员则处于被动的、感恩戴德的地位，施舍者与 被施舍者的 地位是不平等的: 正是由于这样一种不平等， 导致双方心理状态的 明显差异:被施舍者所拥有的只能是感激，因而施舍者则被视为 “ 救世主， 其他社会成员对领取救济金的公民 往往实行歧视，在 i s世纪的英国甚至剥夺 领受者的选举权。 尽管现代社会中也有民间慈 善事业， 但这只是国 家社会救助 5 的补充， 加之现代慈善事业是捐献者与接受救助者分离， 并通过慈善机构来实 施， 从而从根本上消除了封建时代的不平等。又次，内容和方式不同。传统的 救灾济贫仅仅以维持社会成员的生存为其最终目 的，主要直接提供食品和衣 物， 水平极为低下，并不能解决贫民、灾民的生存危机问 题;而现代社会救助 的终极目 标是不仅要使处于生活困境的人能够继续生存下去， 而且要努力地使 他们能够摆脱困境。因此， 在形式上除了为生活困境者提供各种必要的生活物 质帮助之外，还有一些积极的措施，如 “ 以工代贩” 、 “ 生产自 救”的形式，使 被救助者感受到接受帮助并非接受施舍，而是以力谋生，是劳动所得。这样， 既维护了自身的人格尊严， 又发展了 谋生能力。 最后， 对象不同。 传统救济济 贫，资金有限， 救济范围 仅限于极少数赤贫的社会成员。 与此不同， 现代社会 救助的对象不仅包括了绝对贫困者， 而且还包括了相对于其他社会成员的生活 困难者。而且按照一定的标准确立一条生活基线“ 贫困线” 。其实，社会 救助与其说是济贫， 还不如说是一种国民收入的再分配， 使低收入者与高收入 者之间的差距趋于缩小。 此外， 现代社会救助与历史上的救灾济贫在救济项目、 救济水平、资金来源、管理方式等方面，也存在着很大的差异。因此，现代社 会救助与历史上的救灾济贫虽同出一源，却不可同日 而语。 ( 二)社会救助的特征 历史上的救济济贫活动， 一般只是临时性、片段性的， 并未形成一种经常 性的社会救助制度; 现代社会中的社会救助发展成为一种经常性、 制度化的社 会保障事业，并在实践中表现出以 下特征: 1 、最低保障性 从现代社会保障体系来看， 社会保险、 社会福利、 社会优抚等都是水平较 高的社会保障制度， 不仅保证社会成员的基本生存问题， 而且还保证其一定的 生活质量， 防范因社会危险事件的发生而使社会成员失去生活保障。 社会救助 则在于对己经遭受社会危险并处于生活困境的社会成员给予帮助和支持， 使他 们能够战胜困难， 摆脱困境， 具有救治性的目的，且其救助水平是整个社会保 障体系中最低的，是最后一张生活 “ 安全网，. 6 硕士学位论文 m a s t e r s t i i e s i s 2 、救助对象特定性 天有不测风云，人有旦夕祸福。古今中外， 任何时候，总会有一些缺乏劳 动能力又没有生活来源的孤、 老、 残、幼者和疾病患者， 或者因遭遇重大灾害 生活陷入困境的人。 这时国 家和社会不能依照自 然竞争的优胜劣汰的规律来对 待这些处于不利境况的人， 而应对其提供一定的救助，以使其能生存下去。 也 就是说， 社会救助的实施对象不像社会保险和社会福利那样具有广泛性。 随着 国家与社会经济水平日 益提高，其救助对象也日 益减少。 3 、权利义务单向性 享受社会救助的社会成员只要符合救助的条件就有权利申 请得到救助， 并 不要求救助对象预先缴纳任何费用，对受益者而言，其享受的是单纯的权利; 社会救助作为国家和社会的一项基本义务， 社会救助所需费用完全由国家和社 会承担，其强调的是国家和社会的责任。当需要社会救助而不能提供或提供救 助不足时，社会便会出现严重的问题。 在实施方式上， 社会救助通过单向单纯 的利益给付的形式对处于生活困境的社会成员提供物质帮助， 体现的是一种直 接的单向的利益给付关系。 4 、社会救助短期性 除小部分长期救助对象外， 大部分社会救助对象， 是突然遭遇困境， 因此， 对他们的帮助是临时性的， 如救灾、扶贫。一旦救助对象的困境解除， 其基本 生活有了保障，社会救助就不再对之继续。 5 、救助的无条件性 国家和社会通过社会救助方式赋予特定社会成员一定的利益， 帮助其克服 生活困难， 摆脱生活困境是没有对价条件的， 凡是属于救助范围内的社会成员， 国家和社会都应该对其实施帮助， 并不以 接受救济的 对象支付一定的金钱或履 行一定的义务为条件。 这是由于社会救助在整个社会保障体系中的最低保障地 位决定的，作为一种最低水平的保障， 它是社会安全的最后屏障，如果社会救 助给予的物质帮助也附有一定的对价条件， 那么， 必然导致仍然有一批社会成 员得不到救助。因此， 作为最基础层次的社会保障， 社会救助在利益赋予上必 须是绝对的、无条件的。 、实行按需分配 7 社会救助是有别于按劳分配与按资分配的国民收入再分配渠道。一方面， 只有生活陷入困境或遇到特殊困难的社会成员才需要社会救助， 只有需要社会 救助的社会成员才能获得社会救助; 另一方面，国家或社会提供的社会救助包 括现金救助、实物救助、服务救助等， 一般根据不同社会救助的社会救助对象 的需要来提供， 如实物救助就有口粮救济、 衣被救济等形态。因此，社会救助 具有在确定的标准范围内向救助对象按需分配的特征， 从而是对按劳分配与按 资分配形式的重要形式。 ( 三)社会救助的内容 社会救助作为 保障社会安全的“ 最后一道防线” 。其内容自 然有别于其他 社会保障制度， 它给予其他社会安全网 保护不了的人群以一定的救助， 通常将 这一类社会成员称为社会救助的对象，此即其内容之一。 社会救助对象， 通常指需要国家和社会向其提供社会救助的公民或社会成 员。 现代社会救助， 一般都是根据相关的社会救助立法中的统一标准确定救助 对象。 一般而言， 在一个国家内， 凡是生活水平低于法定最低生活标准的个人 和家庭 ( 居民) ，即贫困人口，都属于社会救助对象。社会救助立法对于社会 救助对象的确定通常都是通过确定一条科学、 合理最低生活水平线。 对于最低 生活水平，根据各地区或国家的具体情况不同就有绝对和相对两种不同的理 解。绝对意义上的最低生活水平， “ 指保证维持生命所需的最低限度的饮食和 居住条件， 常称为绝对贫困; 就相对意义而言， 最低生活水平指享有当时当地 生产力水平下相对数量最少的消费资 料和服务， 可称为相对贫困。 ” 月 国际 上通 常有三种方法来确定最低生活水平标准: 按成年劳动者人均年收入确定最低生 活水平标准、恩格尔系数法、基数方法。 由于各国情况不同， 在救助对象上各国也有不同的划分和偏重。 一般根据 导致社会救助对象需要社会救助的原因不同， 可将社会救助对象划分为三类: c 1 ?无依无靠，完全没有生活来源的人。这主要是指孤儿、孤寡老人、 领取社会保险津贴仍不能维持最低生活的人。 他们通常都是一些长时间 不具备 工作能力的人， 他们中的许多人甚至不具备从社会保险中获益的资格 ( 如无法 s 投保) ，也始终不能从经济增长过程中直接得到好处。这部分人为养活自己所 能做的事是有限度的， 负责照料他们的家庭要想将他们的收入提高到贫困线之 上也会遇到极大的困难。因此， 对这部分人， 就需要政府出面， 给予明显的社 会救助， 长期的救助行为，以保证其始终能够维持其基本生活， 不致陷入生存 危机。 ( 2 )在出现不利情况时可能暂时处于危险的人。这一类人通常有劳动能 力，也有收入， 但因为意外灾害降临而遭受沉重的财产甚至人身损失，暂时陷 入生活困 难。 这类灾害， 包括自 然灾害的 和社会灾祸， 。 严重自 然灾害以 及社 会灾祸绝非短期内所能消除的， 即使是科学技术再发达， 天灾人祸都是无法避 免的。因此，灾害救助将是长期不可缺少的部分。 但从另外的意义上来说，此 类救助往往是暂时性的短期行为。 这一类社会成员一般具有工作能力，仅仅因 为暂时的失业或突然变故而暂时失去工作能力， 他们从经济活动中退出是暂时 的。而一旦开始工作，他们的贫困就能很快得到减轻。因此，对这一类人，最 好通过各种社会保险制度来给予补偿 ( 如建立失业、养老及医疗保险制度) ， 并辅之以必要的社会救助。 ( 3 )有收入来源， 但生活水平低于或仅相当于国家法定最低标准的国民 和家庭。 这主要包括家庭收入过低， 不能达到最低生活水平的在职人员、下岗 人员、 离退休人员及家庭成员。 不少残疾人也属于此类社会救济。国外社会救 助立法中普遍规定了社会救助适用对象的普遍性。即， 任何人只要达不到国家 公布的最低生活水平， 国家和社会就有义务为他们提供救助，以 保证其正常的 基本生活，而不论救助对象陷入生活困难的原因如何。甚至包括因好吃懒做、 赌博、 犯罪而陷入生活困境的人都有权申 请社会救助。 这样的社会救助似乎有 助于滋养 “ 懒汉”和 “ 犯罪” ，对于这一类人的社会救助也常引起异议。 社会救助的内容之二所涉及的是社会救助的范围，可以分为两大块: 其一，是急难、灾害救助。这种救济是暂时的、 应急的，被救助者并非都 是低收入者。如果接受救助后， 被救助者仍然无法解决其困难， 那么，应该由 当地部门依法核列为低收入贫困群体， 给予长期补助。 其二， 是一般性的救助。 它包括:家庭补助、收容安置、 伤病医疗补助、失业救助等等。 对于一般性救 助的项目 设定，世界各国根据本国具体的情况各不相同. 9 ( 四)社会救助的功能 一个完整的社会保障体系不仅应当具有良 好的危险防范功能， 而且， 也应 当具备有效的危险救治功能， 在整个社会保障体系中， 其基本功能就是为了帮 助社会群体中己经陷入生活困境的社会成员维持生存， 并使他们摆脱目前所处 的生活困境， 而不至于马上被淘汰出局。 这根本区别于一般动物界遵循的残酷 的优胜劣汰的生存竞争规律， 而表现出人作为高级动物的一种特殊的同情和温 j清。社会救助的功能可以分为直接功能和间接功能。 1 、直接功能 社会救助作为社会保障的最后一张安全网， 直接保障处于生存困境的人们 的基本生活需要， 将许多不稳定因素消灭在萌芽状态， 从而实现社会保障的最 后安全，维护社会秩序稳定和促进社会政治、 经济、文化等方面持续、 全面发 展。不仅如此， 社会救助通过帮助陷入生活困境的人渡过难关，也保证了劳动 力的再生产， 为将来经济的发展提供了丰富的人力资源， 从而有利于经济的发 展。 中国是一个有 1 3亿人口的发展中国家，也是一个各种自 然灾害频繁发生 的国家。目 前全国有数千万人尚未解决温饱问 题， 每年有几亿的受灾人口， 加 上近些年在经济结构“ 转轨”的过程中产生了许多下岗职工，此外，全国还有 6 0 0 0 多万的残疾人口。 这些特殊群体的生活景况多 数比较差， 生活面临严重威 胁，根本无力负担社会保险费用，社会福利覆盖面又太窄， 各种社会矛盾一触 即发，如没有适当的社会救助措施， 后果不堪设想。因此只有通过社会救助措 施使他们能渡过难关，才能维护社会稳定，促进社会的发展。 2 、间接功能 人人都有生存的权利，人权最基本的内容就是人的生存权。没有生存权， 其他任何权利都形同 海市度楼。 当某些人的生存条 件由于种种原因得不到保障 时，就需要国家或社会为其提供保障最低生活的救助， 这种救助就成为其生存 权的基本保障。因此， 社会救助的作用之一就在于“ 使受救助人得到符合人的 尊严的生活上的保障，保证失去自我生存能力而不可能得到其他外界救助的 人，或者是生活状况发生不利变化的人， 有一个合乎人道的生活状况。 ”1 0 1 无论是在当代世界各国， 还是在我国， 社会救助不但是使处于各种困境的 人，例如各种残疾人、患有特种疾病的人和处于其他各种特殊生活状况的人， 能够获得生存条件的保障， 而且应为他们提供进行恢复和发展与整个社会发展 前景相适应的救助，以最大限度的可能性实现社会机会的均等。 这不但体现出 对受救助人的尊严的尊重， 而且保护了他们理应享有的与其他社会成员平等的 发展权。因此，联合国大会 1 9 9 2 年 1 2 月通过的 发展权利宣言第 8 条第 1 项规定: “ 各国应在国家一级采取一切必要措施，实现发展权利，并确保除其 他事项外所有人在获得基本资源、 教育、 保健服务、 粮食、 住房、 就业、 收入、 公平分配等方面的 机会均等” 。m 对暂时 处于生活困境的人予以 救助， 帮助其 渡过难关，是保障公民发展权的重要方面，也是社会救助所具有的作用之一。 在当代社会， 尤其是在社会主义市场经济条件下， 价值规律发挥着十分重 要的作用。 价值规律倡导竞争， 讲求效率优先。 但是现实生活中，由于人们的 先天基础不同， 后天机遇不一， 天灾人祸常常不期而至，使得一部分社会成员 在竞争中处于弱势或劣势地位，以至于陷入生存危机之中。 这就是社会成员在 发展结果上的不公平。社会救助就是要缩小这种不公平结果，为每个人的生存 和发展，进而实现社会公平提供一个基本的条件。 二、社会救助立法发展进程评析 ( 一)社会救助立法历史考察 社会救助是世界上最古老的社会保障， 起源于原始社会末期出现的出于恻 隐之心或宗教信仰对贫困者给以援助的慈善事业。 从前面的分析不难看出，社 会救助作为社会保障制度的一个部分，是随着社会脆弱群体的出现而出现的， 主要是那些贫困者和遭受不幸的人们，因此在人类社会发展史上， 它首先是以 救灾济贫的形式出现的， 其中西方国家既有政府组织的救灾济贫事业， 也有教 会组织的各种慈善事业;中国历史上则主要是由历代政府出面组织救灾济贫， 但也有个别的民间慈善活动。 在当时的社会条件下， 没有社会保险，没有社会 福利，更谈不上有面向军人的优待抚恤， 历史上的所谓社会保障就是社会救助 性质的救灾济贫事业。 只是随着工业社会的到来， 社会保险开始普及，社会福 利变得日益重要， 加之生产力的发展使社会成员的生活水平普遍得到提高，社 会救助主体地位便逐渐让位于社会保险等。 不过， 贫困 现象仍然是迄今未能消 灭的社会问题， 先天与后天的灾祸更是不可避免的现象。因此，社会救助不仅 仍然必要，而且仍然发挥着不可替代的重要作用。 1 、社会救助立法的起源 尽管社会救助事业在几千年的人类社会发展史上发挥了重要的作用， 向成 千上万遭灾受难的穷苦人民伸出援助之手， 但其大多是作为君主的一道命令或 者是一项政策存在，以突显其 “ 德政” ，又或者是人们秉承内心的怜悯、恻隐 之心所为之 “ 善行” 。被救济者本人也只是被动地接受施舍，而感恩戴德。这 仅仅是社会救助事业的一种存在， 往往都是通过君主的救令， 将其公之于众而 发挥作用;既没有形成一定的制度体系，更没有专门的法律来加以规定。 人类 社会因循这样的救济方式浑浑噩噩地过了几千年。及至 1 6世纪，欧洲出现了 国家济贫制度才真正开现代社会救助制度之先河。该制度是由国家通过立法， 直接出面接管或兴办慈善事业， 救济贫民。 1 6 0 1 年， 处在资本主义原始积累阶 1 2 硕士学位论文 m a s t e r s t i ie s i s 段的英国社会在圈地运动中产生动荡。为消除劳动力流动引发的失业、流浪和 贫困，英国伊丽莎白一世颁布了 济贫法 ，后世称为 “ 伊丽莎白济贫法”( 史 称旧 济贫法 ) 。 其中认定国家有保障公民生存的义务， 并明确救济的行政机 构、 经费来源及救济形式。 济贫法的问世， 奠定了 英国乃至欧美各国现代救助 立法的基础。这也是国家以 立法形式介入济贫的开始。 可以说， 工业革命的激 烈的社会变迁促成了现代社会救助制度的诞生。 但当时的济贫法以当时的新教 伦理观为其立法理念， 即认为财富是在没有政府干预的情况下， 通过劳动努力 得来的。 贫穷引起道德沦丧和社会动荡， 它是个人懒惰的结果， 因而必须对贫 穷者进行必要的压制和惩戒。 根据该法， 英国征收“ 济贫税” 用于救济完全没 有劳动能力的贫民。 对有劳动能力的贫民则采取强制就劳的措施，建立 “ 贫民 习艺所” ，强迫贫民劳动，防止流浪，拒绝劳动者将被送入惩罚性监狱。 从1 6 6 2 年开始， 英国 政府又制定了一系列法律法规， 如1 6 6 2 年制定的 定 居法 ，1 7 2 2 年制定 劳动场所法 ，1 7 9 5 年制定 低工资补助法 ，1 8 3 4 年颁 布 济贫法修正案等。 济贫法和后来的这些法律法规的立法目的只是以 矫治贫穷来消除社会的不安定， 政府也只是对慈善意义上的对象予以救济。 这 并不能真正解决由英国社会制度和社会发展阶段所引起的贫穷问题， 但 济贫 法开始以立法形式认定济贫事业是政府的职责， 对获得社会发展所需的秩序 和缓解贫困有着积极的作用。 2 、近代社会救助立法的发展 在近代西方一些国 家中， 德国最先比较全面实行社会保障措施， 其内容包 括社会救济。早在 1 7 9 4 年5 月，普鲁士王国颁布的 全国通用法律中，对 国家的贫民救济就作出了具体规定， 此后又颁布了一系列包含有关对贫困、 伤 残以及不是因个人原因而失去劳动机会的人的救济规定。 就是在这个时期， 德 国初步建立起社会救济制度以及制定了相应的法律法规。 但是这种救济制度和 立法，包括宗教界、社会团体的慈善事业和诸侯国的局部性立法，都只是从自 由资本主义人道主义的价值观出发的。法国在1 8 5 0 年通过 公共救济与预防 法令，规定了要以公共救济补充私人或宗教慈善事业。 荷兰的社会救济制度及 其立法有其独特之处。 早在1 8 5 4 年，荷兰制定了 济贫法 ，规定了济贫工作 由 教会和私人团体承担， 地方当 局只在社会治安受到破坏时实行救济。1 8 7 0 1 3 年经 修 改 启的 济 贫法 规定， 当 地 政 府负 责 穷 人的 安置 和救 济 工 作。 瑞 典 是 “ 从摇篮到坟墓” 的福利国家的典型， 其社会救济制度及其立法， 也是较完备 的。 早在1 7 世纪， 瑞典就制定了 济贫法 。当时的济贫等慈善事业都由 天主 教会承担。直到1 8 世纪中期，济贫工作正