（西方经济学专业论文）教育财政结构问题研究.pdf

摘要 近年来，教育发展已经是人们普遍关注的话题之一，对教育发展起至关重要 作用的就是政府的公共教育支出。如今在我国，政府大幅度增加教育支出困难重 重，因而，优化教育财政结构在实践中就显得较为可行。本文就是从三个层次来 专门研究教育财政结构阚题的。 ( 1 ) 教育财政结构合理的“标准”是什么? 该问题需要从规范研究和经验研 究两方面回答，分别为文章的第二部分和第三部分。第二部分从理论上明确了政 府介入教育领域的边界：教育服务具有公共产品属性，政府应该根据公共产品属 性的强弱来分配公共教育支出。第二部分还分析了各级政府的比较优势，从而在 理论上界定了各级政府之间的职责。第三部分利用国际比较分析法，试图找出大 国间教育财政结构的国际平均值和发展趋势。( 2 ) 我国教育财政的现实状况如 何? 第四部分对我国政府介入教育领域的状况、教育财政体制结构状况和教育财 政分配结构状况进行了透彻分析。( 3 ) 怎样调整我国教育财政结构? 第五部分首 先阐述了教育财政结构的偏差后果，其次明确了结构调整的目标是将教育财政结 构的“重心”向基础教育和高层级政府转移，最后指出结构调整的措施乃是加大 高层级政府对基础教育的补助力度，并分析了该措施的可行性。 关键词：教育财政结构、公共产品、教育补助 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，e d u c a t i o n a ld e v e l o p m e n tiso n eo ft h et o p i c st ow h i c h p e o p l eg e n e r a l l yp a i dc l o s ea t t e n t i o n ，a n dt h eg o v e r n m e n t se d u c a t i o n a l e x p e n d i t u r ei sp l a y i n ga ne s s e n t i a lr o l et oe d u c a t i o n a ld e v e l o p m e n t i n o u rc o u n t r y ，i ti s v e r yd i f f i c u l tt oi n c r e a s eg o v e r n m e n te x p e n d i t u r ei n e d u c a t i o n t h e r e f o r e ，0 p t i m i z i n g t h e p u b l i c e d u c a t i o n a lf i n a n c i a l s t r u c t u r es e e m sc o m p a r a t i v e l yf e a s i b l ei np r a c t i c e ( 1 ) w h a ti st h es t a n d a r do ft h er e a s o n a b l es t r u c t u r eo f p u b l i c e d u c a t i o n a lf i n a n c e ? s e c t i o n2d e f i n e st h eb o r d e ro fd o m a i ni nt h e o r yt h a t g o v e r n m e n tg e t si n v o l v e di ne d u c a t i o n p a p e ra l s oa n a l y z e st h ec o m p a r a t i v e a d v a n t a g e so ft h eg o v e r n m e n t sa ta l ll e v e l sa n dd e f i n e st h ed u t yo ft h e g o v e r n m e n t si nt h e o r y s e c t i o n3c o m p a r a t i v e l ya n a l y z e st h ei n t e r n a t i o n a l f i n a n c i a ls t r u c t u r eo fp u b l i ce d u c a t i o n ( 2 ) w h a ti st h es i t u a t i o no ft h e s t r u c t u r ei no u r c o u n t r y ? s e c t i o n4a n a l y z e s t h e p u b l i c e d u c a t i o n a l f i n a n c i a ls t r u c t u r eo fo u rc o u n t r y ( 3 ) h o wt o a d j u s tt h es t r u c t u r eo f p u b l i ce d u c a t i o n a lf i n a n c ei no u rc o u n t r y ? s e c t i o n5a n a l y z e sas e r i e so f q u e s t i o n si ne d u c a t i o n a ld e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r ya n dp r o p o s e st h a tt h e g o v e r n m e n t o nt h e s e n i o rl e v e ls h o u l d s t r e n g t h e n t h e e x p e n d i t u r e r e s p o n s i b i l i t y t h e n ，r e s e a r c h e st h ef e a s i b i l i t yo fe d u c a t i o na l l o w a n c e i no u rc o u n t r y k e yw o r d s ：t h es t r u c t u r eo fp u b l i ce d u c a t i o n a lf i n a n c e 、p u b l i c g o o d s 、e d u c a t i o na l l o w a n c e 浙江大学硕士学位论文教育财政结构问题研究 1 刖菁 1 1 研究教育财政结构问题的现实背景 教育的重要作用，特别是西方发达国家先进教育所带来的科技优势已向我们 表明，没有教育的兴旺根本就没有国家、民族的强大。在此背景条件下，如何促 进教育发展已经是世界各国普遍关注的问题之一。作为发展中国家，我国一直在 积极探索完善教育发展的有效途径。 改革开放前，政府财政包揽了全部教育投入，所有教育机构都是全额拨款对 象。由于当时政府财力极为有限，教育供求基本上处于很低的水平，这极大地限 制了经济发展和社会进步。改革开放以来，我国市场经济体制日益完善，政府财 政支出不断向公共需求倾斜，各级财政对竞争性经济活动的投资大幅度减少，教 育支出占全部财政支出的比重逐步上升。2 0 0 1 年预算内教育支出占政府财政支出 的比重己达1 3 6 6 ，在一些县级财政内教育支出占全部财政支出的比重甚至超过 4 0 。 即便如此，中国教育发展还是面对许多实际问题，如教育公平问题、教育观 念问题、民办教育问题等等。笔者以为，在诸多问题之中，贫困地区的基础教育 乃是最为紧迫的问题。据2 0 0 1 年的一项调查数据显示，“青海省只有7 0 地区的 人口实现了“普6 ”，还有1 0 地区的人口“普3 ”、“普4 ”都没有完成。，【注1 江 西省余干县有5 8 所小学靠租借民房上课；修水县大桥乡山口村因校舍届一类危 房而封存，有6 个班级的学生分别在民房、寺庙中上课，亟待新建校舍。”i 洼2 1 近年来，不少学者对此发表看法，献计献策，试图找到解决这一难题的方法 和途径。但是，绝大多数学者提出的看法总是局限于教育支出总量的增加上，包 括增加政府的教育拨款和吸引私人部门增加教育投入。目前在我国。由于经济发 展水平及体制原因，政府大幅度增加教育经费的困难重重。因而，优化教育财政 结构，既是理论界相对忽视的问题，又是在实践中较为可行的措施。而且，合理 的教育财政结构，有利于总支出的节约，使有限的资金发挥更大的效益。具体来 说，研究教育财政结构问题的意义在于： 【注1 】张海育，青海农村基础教育现状与发展对策，青海民族研究( 社会科学版) ，2 0 0 2 年4 期 【注2 】胡定南，农村税费改革；基础数育的问题与对镱江西省四市九县的调查与思考t 江西毂育科 研，2 0 0 2 年8 期。 浙江大学硕士学位论文教育财政结构问题研究 首先，教育财政结构是否合理直接影响教育结构的合理化，因为定的教育 结构的形成和改变要以教育财政的分配为条件。教育财政结构是否合理、是否适 应各级学校的规模，直接影响到各级学校的发展。因此，研究教育财政结构问题， 探求其合理化，可以促使教育结构的合理化，使其适应经济社会发展的需要；其 次，研究教育财政结构问题可以提高教育和教育投资的经济效益。教育投资的经 济效益大小，不仅取决于教育在总量上是否适应经济和社会发展的需要，还取决 于教育结构与经济结构是否相适应。 1 2 前人对教育财政结构问题的研究 结构是指组成整体的各部分之间的构成及其比例关系，因此，前人对教育财 政结构问题的研究成果还需要从教育财政研究成果中总结。 教育财政于2 0 世纪6 0 年代首先在西方发达国家兴起，在短短的4 0 年时间 里，出现了大量的教育财政研究论文和专著，先后就有：莫特保尔等著的公 立学校财政、本森著未来十年的教育财政、加姆斯等著学校财政等等等。 这期间，台湾学者也相继出版了一批教育财政学著作，如林文达著教育财政学、 盖浙生著教育财政学和邓运林著教育财政学研究。我国教育财政研究起 步比较晚，直到2 0 世纪9 0 年代才有专著问世，如由武汉工业大学出版社出版陈 彬编著的教育财政学( 1 9 9 2 年出版) 、魏新主编教育财政学简明教程( 2 0 0 0 年出版) 、陈国良主编教育财政国际比较( 2 0 0 0 年出版) 、孙国英等著教育 财政：制度创新与发展趋势( 2 0 0 2 年出版) 。前人对教育财政结构问题的研究成 果，归纳起来，被学者们比较认同的观点有以下几点： 1 、在非义务教育阶段，教育经费中非财政性成本补偿具有社会公平性的效 果。非义务教育的准公共产品的性质决定了高等教育的投资主体应该多元化，政 府仅仅是高等教育的投资主体之一；高等教育的重要性又决定了政府的公共投资 必须在高等教育中起引导性作用。0 1 2 、乡镇财政难以保证义务教育的经费供给，这在贫困地区尤甚。中央财政 对地方义务教育专项补助规模小，较难平衡各省区之间义务教育的服务水平。”1 3 、从教育外部看，促进落后地区教育发展是缩小地区间经济发展差距的一 个重要手段。我国现行的教育财政体制未考虑各地区自然条件的差别和经济发展 极不平衡的现实，未能从根本上解决义务教育的经费问题国家应加强中央财政 2 浙江大学硕士学位论文 教育财政结构问题研究 对地方教育的宏观平衡能力，采取特殊政策给予西部地区教育以支援和扶植。“1 4 、就教育的公平效应而言，政府用于初等教育的投资比用于中、高等教育 更加公平有效。在今后的财政分配中要加大初等教育经费比例，使初等教育投资 比例增长快于中等、高等教育投资比例的增长。改革投资体制，提高教育财政的 使用效率，尤其提高高等教育投资的使用效率，减少政府对高等教育的不必要投 资。“1 1 3 本文的研究思路和方法 教育财政结构的划分有很多种，常见的有以下几种：( 1 ) 教育经费来源结构： 政府、企业和家庭；( 2 ) 教育财政体制结构：中央政府、省级政府和地方政府； ( 3 ) 教育财政区域结构：东部、中部和西部：( 4 ) 教育财政使用结构：教育事 业经费支出和教育基本建设支出；( 5 ) 教育财政分配结构：初等、中等和高等教 育；( 6 ) 教育事业费经费内部结构：人员经费和公用经费；( 7 ) 教育财政城乡结 构。本文主要讨论三级教育财政分配结构和教育财政体制结构。这是因为： 笔者对教育财政结构问题的兴趣主要来自于对我国基础教育的关注。众所周 知，我国基础教育正面临两大问题：第一，基础教育经费短缺；第二，基础教育 区域发展极不平衡。基础教育经费缘何短缺? 除了教育经费投入不足之外，政府 是不是把大部分的公共教育支出投向了中、高等教育? 因此，研究教育财政结构 首先需要面对公共教育支出在三级教育之间分配的问题。教育财政如何在三级教 育中分配，包括三级教育经费总量如何分配和三级教育生均经费的如何分配? 回 答该问题，规范研究需要从理论上界定政府介入教育领域的范围，经验研究则选 用国际平均值作为“参照系”较为可行。用国际平均值还可以考察：与国际平均 值相比，我国三级教育生均经费是多了还是少了? 三级教育生均经费与各自国际 平均值的比例是多少? 从而可以考察我国三级教育生均经费的相对差异。 基础教育区域发展不平衡的主要原因之一是，基础教育支出的大部分责任落 在低层级地方政府头上。相对较发达地区而言，欠发达地区财源不足，导致欠发 达地区基础教育经费短缺，从而基础教育发展不平衡。因此，规范研究需要界定 各级政府在教育领域的比较优势和各自职责，实证研究则需要考察中央政府的教 育支出占教育财政支出的比例。以及该比例是否随着时间的推移呈现出动态变 化? 中央政府教育支出中分别有多少比例投向三级教育? 省级政府对教育支出 浙江大学硕士学位论文 教育财政结构问题研究 是不是存在区域上的差距? 如果有，又是什么原因? 由此展开对教育财政体制结 构问题的研究。 基于上述研究思路，在撰写本文时，笔者采用“倒叙”方法，即：理论分析 国际比较实证分析偏差后果调整目标调整措施，理论分析 和国际比较是分别从规范研究和经验研究的角度提出教育财政合理结构的“标 准”。具体安排如下：在文章第一部分，研究教育财政结构的现实背景、意义以 及前人对教育财政结构问题的研究成果。第二部分理论基础，政府介入教育领域， 需要在理论上明确政府介入的边界以及政府怎样分配公共教育支出。此外，还要 在理论上界定了各级政府之间的职责。第三部分对教育财政结构国际比较分析， 以国际平均值与我国实际值进行比较，找出差距。第四部分实证分析，需要深入 考察各级政府的教育支出结构和三级教育财政分配结构。第五部分分析我国教育 财政结构的偏差后果以及矫正思路。教育财政结构不合理带来哪些问题? 实施哪 种政策可以解决上述问题? 这种政策实施的可行性如何? 如果可行，又如何实 施? 在研究方法上，本文将规范分析、实证分析和结构分析三种方法结合起来。 规范分析主要回答“应该是什么”的价值判断问题。本文的规范分析方法体现在， 运用经济学原理界定政府介入教育领域的范围和各级政府之间的职责分工，从而 在理论上明确各级政府在教育领域“应该做什么”。实证分析主要回答“是什么” 的问题，这种方法在本文的运用体现在两方面：一是通过对世界各国的经验研究， 采用经济计量学模型为政府教育财政合理的结构提供数量上的“参照系”；二是 对我国教育财政结构的现状进行详细考察。对比规范分析和实证分析两种方法， 结构分析方法则贯串论文的始终：在规范分析中，将政府介入对象教育领域 分解为初等、中等和高等三部分，又将政府按层级分解为中央、省级和地方三部 分。 4 浙江大学硕士学位论文 教育财政结构问题研究 2 教育财政结构：理论依据 为评估政府教育财政结构的合理性，理想的做法是对每个环节作仔细的成本 效益分析，按照各自的成本收益值进行排序，由此形成“什么是合适的教育财政 结构”这一参照系，据此与实际的结构进行比较分析。但问题在于，由于价格机 制不起作用，大多数项目的成本收益分析在技术层面存在难以克服的困难。在这 种情况下，需要借助有关政府行为和各级教育经济特性的规范理论，作为“合理” 的教育财政结构的理论参照系。 本节首先在理论上明确了政府介入教育领域的边界：教育服务具有公共产品 属性，政府应根据公共产品属性的强弱来分配公共教育支出。其次还分析了各级 政府的比较优势，从而在理论上明确各级政府之间的职责。 2 1 界定政府介入教育领域的范围 2 1 1 政府干预教育的理论回顾 在现代市场经济社会里，几乎所有国家的政府在为社会提供教育服务中都起 着主导作用，比如政府开办教育事业、为教育事业筹措主要经费来源等。所有这 些的理论依据经济学家们都从不同的视角进行阐述，概括以来有代表性的观点主 要有以下几种： 1 、优值品需求理论。美国经济学家马斯格雷夫( m u s g r a v e ) 假设，政府具 有三种职能或目标，即配置资源、分配职能和稳定职能，同时，他认为政府必须 提供优值品的需求。政府提供优值品需求，其基本假设是消费者并不能明确地表 达他们的“合适”偏好，例如，消费者不能充分地认识到教育、欣赏古典音乐或 健康保护所带来的好处，所以政府有责任对消费者偏好和指令不予理睬，而应该 考虑统治精英们判断出来的“合适”的偏好。1 2 、公共选择理论。格莱斯坦( m a r kg r a d s t e i n ，2 0 0 0 ) 指出，私人教育投资 会带来收入较大的不确定性( v a r i a b i l i t y ) ，这意味着未来的大部分收入将被中 间投票人重新分配。这种再分配的结果是，父母预期到这种扭曲的收入分配，从 而会减少在子女教育方面的投资。而与此相对应，公共教育对下一代产生更加公 平的收入分配，因而会激励父母在教育方面的投资。因此，公共教育系统可能导 致人力资本更快地积累，而且大部分父母的观点是作为私人教育制度的替代，公 共教育更可取( p r e f e r a b l e ) 。“3 浙江大学硕士学位论文 教育财政结构问题研究 3 、收入分配理论。王雍君( 2 0 0 0 ) 认为，与其他目标相比，政府对收入分 配的关注在各种目标中居于重要地位。公共教育支出的一个重要特征是具有较强 烈的再分配功能，能够从受益再分配和收入再分配两个方面设计得对穷人比对富 人相对有利。”1 4 、公平理论。社会的公平的观念也许要求每个人都能获得某些商品，这种 观念有时被称作为商品平均主义。”1 ( 托宾，1 9 7 0 ) 商品平均主义也许有助于解 释公共提供教育的对人们的广泛吸引力人们认为每个人都应该受到最起码 的学校教育。 5 、价格理论。教育市场上供求价格不能得到真实的反映，具有不确定性， 无法作为一种市场信号来调节供求关系，达到竞争的均衡。所以完全依靠竞争市 场机制来调节教育的运行，势必出现教育供给膨胀和教育需求不足的资源配置失 效的局面。 2 1 2 政府干预教育的理论依据：公共产品理论 如果要问政府干预教育的理论依据。我们最先想到的是公共产品理论，因为 公共产品理论是公共财政的理论基础。保罗萨缪尔森( p s a m u e l s o n ，1 9 5 4 ) 对 公共产品的严格定义是：纯粹的公共产品是指这样的产品，即每个人消费这种产 品不会导致别人对该产品消费的减少。萨缪尔森还以数学形式表述纯粹公共产品 与纯粹私人产品之间的区别。“” 对于纯粹私人产品而言， x = x ， i m l 即某一商品的总量( x ) 等于每一消费者i 所消费的该商品数量( z ) 的总和， 这说明私人产品在效用上具有可分割性。 对于纯粹公共产品而言， x = x ， 即对于任何一个消费者f 来说，他所消费的公共产品数量( 工，) 就是全社会的公 共产品总量( x ) ，这说明纯粹公共产品在效用上具有不可分割性。 相对于纯粹私人产品的特征来说，纯粹公共产品具有以下两个基本特征：非 6 浙江大学硕士学位论文 教育财政结构问题研究 竞争性和非排他性。 ( 1 ) 非竞争性。非竞争性即某人对公共产品的消费不排斥和妨碍他人同时 享用，也不会减少他人消费该种公共产品的数量或质量。也就是说，对于既定的 公共产品产出水平，消费者人数的增加所引起的边际成本为零。比如不拥挤的道 路，增加一个消费者时，不用增加额外的成本，也不会减少他人对同一道路的消 费。 ( 2 ) 非排他性。非排他性即在技术上无法将那些不愿意为消费行为付款的 人( 即“免费搭车者”) 排除在某种公共产品的受益范围之外，或在技术上虽然 可以排他，但排他的成本很高，以至于在经济上不可行。同时，任何人也不能用 拒绝付款的办法，将与其消费偏好不一致的公共产品排除在他的消费之外。比如， 国防就具有这样的性质，不可能排斥本国任何公民从国防安全中受益。 教育服务就具有公共产品的特征，某些教育服务是由全体居民享用的，一个 人消费这种服务并不排除其他人对该种服务的消费，甚至也不减少其他人对该种 公共产品的消费。而且，教育属于社会公益事业，教育通过提高劳动考素质，推 动社会经济发展，带来社会经济效益。举例来说，义务教育、特殊教育【捷”、以广 播、电视等形式进行的公共教育就具有纯公共产品性质，因为它们与公共产品的 含义完全相符：接受这些教育服务的人，不直接付费，丽维持这些教育服务的费 用则由政府的财政部门承担，不享用这些教育服务的人也需要为此支付费用( 如 纳税) 。1 公 共 产 品 0b 图2 1 公共产品由私人提供导致低效率 人产品 【注3 】指由政府提供经费对盲、聋哑、弱智等有生理缺陷的儿童、青少年进行的教育，以及对有违法、轻微 犯罪行为而不适宜于在普通中学就读的中学生进行的工读教育。 7 浙江大学硕士学位论文 教育财政结构问题研究 具有公共产品属性的教育服务需要政府的介入，因为公共产品如果由私人部 门提供，其结果必然是社会效率低下，如图2 1 所示。在图2 。t 中，纵、横轴分 别为公共产品和私人产品的数量，a b 为生产可能性边界，i ，、i 。、i ，分别是社会 无差异盐线，e 点表示两类产品的组合所表示的社会福利达到最大化。若由私人 部门提供，两类产品的组合只能在c 点，这样就会造成效率损失，无差异曲线i ， 和i 。之间的社会福利水平的差额就是损失的数量。 这是因为，公共产品的非竞争性和非排他性的特征，决定了竞争性市场不可 能提供公共产品。一方面，非竞争性使新增一个消费者的边际成本等于零，这就 意味着，如果按边际成本定价，公共产品必须免费供给。这样，私人部门供给公 共产品的无法补偿。另一方面，非排他性使公共产品无法从技术上排他，“免费 搭车者”的问题不可避免。这样，私人部门供给公共产品的成本就不可能通过市 场得到补偿。 2 1 3 公共产品属性的强弱决定政府介入的范围 在现实世界中，同时具备非竞争性和非排他性的纯粹公共产品是很少的，更 为普遍的是介于私人产品和公共产品之间的混合产品。区分公共产品和私人产品 的意义，不在于它清楚地界定了政府与市场分别应该生产哪类产品，而在于它认 识到了介于纯粹公共产品和纯粹私人产品两个极端之间的混合产品。 教育服务就是一种典型的混合产品。受教育者学到知识和技能，增加了获得 收入的能力，在生活中能够获得更多的精神享受，从这一角度看，教育服务具有 明显的私人产品属性；但是，个人受了教育以后，有助于提高社会生产率，有助 于提高整个社会的文化水平和民族素质，保证了国家的民主制度得以在一个更为 良好的环境中运行，促进了社会交流与经济发展，从这一角度看，教育服务存在 外部收益，具有公共产品属性。 实际上，混合产品的公共供给和私人供给都不是理想的方式。假定社会只有 a 和b 两个人，e 为教育服务。图2 2 ( a ) 代表个人a 和个人b 对于教育服务中 具有私人产品属性的那部分的需求，其中d p 是个人a 的需求曲线，哦是个人b 的需求曲线，社会对于私人产品属性的那部分的需求曲线是由这两条需求曲线横 向相加而得到的，即d 曲线。图2 2 ( b ) 代表个人a 和b 对于具有公共产品属 性的那部分的需求，其中d c 是个人a 的需求曲线，d 6 。是个人b 的需求曲线，社 浙江大学硕士学位论文 教育财政结构问题研究 会对于公共产品性质的那部分的产品的需求曲线是由这两天需求曲线纵向相加 而得到的，即d g + b 曲线。 p p p p + p 0( a ) 教育服务 0( b )教育服务 d e = d i 。+ 以+ 。 o( c ) 教育服务 图2 2 教育服务的供需均衡 图2 2 ( c ) 反映出教育服务达到均衡时的情况：第一，教育服务e 的社会需 求量是由d p + 。曲线与d 6 。曲线垂直相加得到的，即d e = d p 。+ 以+ b 第二，当教育服 务e 的供给曲线为m c 曲线，并且m c 既定时，d 。曲线与m c 曲线的交点就决定了教 育服务的均衡产量；第三，当教育服务e 的供给量达到均衡时，相应的均衡价格 为p + t 。其中p 为市场价格，它与教育服务中私人产品属性的部分相对应，可以 通过市场机制收费；t 相当于税收，它与教育服务中公共产品属性的部分相对应， 只能通过政府部门的预算拨款得到补偿。 从图形分析中还可以看出，政府对教育拨款的多少取决于0 p 的大小，即教 9 浙江大学硕士学位论文 教育财政结构问题研究 育服务中公共产品属性的强弱。当某些教育服务的公共产品属性较强时，政府介 入程度较深，是政府财政支出的重点；当某些教育服务的私人产品属性较强时， 政府应减少在该领域支出的力度，因为大部分可以在市场上得到解决。因此，政 府应根据公共产品属性的强弱来分配公共教育经费。 2 2 明确各级政府问的责任分工 实践部门一般采用受益性原则来划分中央政府和地方政府的各自职责，即， 凡是政府提供服务的受益对象是全体国民，就应该由中央政府承担责任；如果受 益对象是地方居民就应该由地方政府承担。但如果要从理论上明确中央政府和地 方政府在教育领域的各自职责，还必须对中央政府和地方政府的比较优势进行总 结。 2 2 1 中央政府的比较优势 1 、有利于矫正教育服务的正外部性 正外部性( p o s i t i v ee x t e r n a l i t y ) 是指未能在交易价格中得以反映的，对 交易双方之外的第三者所带来的收益。“”具有正外部性的产品如果没有政府的介 入会导致其提供量严重不足。下面用图形分析这个问题。 图2 4正外部效应导致消费不足 教育服务 图2 4 中横轴表示教育服务量q ，纵轴表示价格p 。曲线m c 表示私人消费教 育服务的私人边际成本，曲线p m r 表示教育服务给消费者本人带来的私人边际收 益，s m r 表示教育服务带来的社会边际收益，社会边际收益减去私人边际收益等 于由于教育服务具有正外部效应而外溢的收益。受教育者是由私人边际成本m c 等于私人边际收益p m r 来确定教育服务消费量q ，而不考虑外溢到其他各方的边 1 0 浙江大学硕士学位论文 教育财政结构问题研究 际收益。既然人们得不到教育服务的全部收益，他们就会尽可能地减少教育服务。 所以，教育服务如传染病的防治一样，应根据其正铃部性的范囝决定政府的层级。 否则，其社会资源的配置不可能达到帕累托最优状态，即最佳消费量q 。 教育服务具有正外部性，如学校培养的一些学生毕业后去其他地区工作，会 产生地区闻的正外部性。如果公共教育服务完全由地方政府决策，地方政府难以 矫正这种正的外部性，结果公共教育服务的提供量严重不足。比如有两个辖区a 和b ，如果辖区a 培养的学生到辖区b 工作生活，而辖区b 并未对溢进的收益缴 纳任何税收，于是便会挫伤辖区提供教育服务的积极性。因此，各个辖区希望 中央政府来矫正消除这种外部性。 2 、有利于实现教育公平 随着经济发展而来的公民权利平等意识的日益发展，人们容易认为，政府应 该在被社会认同为“权利产品”的教育投入更多的支出。“权利产品”反映这样 一种社会价值观：教育的消费水平和质量不应该因人而异，也不应该取决于个人 的支付能力。穷人即使没有钱，也应该和富人享受大致相同的基础教育服务。因 此，有学者( 邰秋爽，1 9 3 5 ) 指出，“教育经费的中心问题是教育机会均等问题， 实现教育最高理想，当谋求本国内全体儿童教养机会的均等。”【诖q 教育“机会均 等韵原则意昧着任1 可自然的、经济的、社会的或文化方面的低下状况，都应尽可 能从教育制度本身得到补偿。”【洼”( 查尔斯赫梅尔，1 9 8 3 ) 只有中央政府可以 解决由于自然条件和历史条件造成的地区发展差异，保证让贫穷地区居民至少享 受到最低公共产品供给水平，如义务教育的普及。 2 2 2 地方政府的比较优势 1 、有利于充分显示居民的偏好 美国著名经济学家斯蒂格勒( g s t i g l e r ) 对于地方分权的合理性作了一个 公理性的解释：第一，与中央政府相比，地方政府比中央政府更了解管辖范围内 居民的需求偏好；第二，辖区内的居民容易通过对地方事务的参与把自己的偏好 转化为地方政府的政策。因此，教育财政一部分由地方政府负担，更有利于充分 显示居民对教育消费需求的偏好。“2 1 t 注4 】转引自t 政府与社会一近代公共教育经费配置研究，商丽洽著，河北教育出版社。2 0 0 1 年，1 3 5 页- 【注5 】转引自中国教育问题报告，程方平主编，中国社会科学出版社，2 0 0 2 年版本， 8 3 页。 浙江大学硕士学位论文 教育财政结构问题研究 2 、有利于发挥地方政府的信息优势 美国经济学家特里西( r w t r e s c h ) 认为，现实经济生活中，存在信息不完 全和不确定的现象。与地方政府相比，中央政府对全体居民的公共教育消费偏好 了解得不够清楚，因而，由中央政府提供的公共教育就会有一定的偏差，不是不 足就是过量。相反，地方政府对辖区内居民的公共产品消费偏好比较了解，也即 地方政府的偏好误识率比中央政府低，因而由地方政府提供公共教育更有可能使 社会福利达到最优化。 3 、有利于推动制度创薪 集权体制下地方政府没有或者很少有自主决策权，只是中央政府行政命令的 执行者。分权体制可使地方政府有机会根据自己的特点进行制度创新，形成地方 政府相互竞争的局面。就居民而言，可会因地方政府在提供公共教育方面相互 竞争而获得广泛的选择，迁往提供公共教育提供较好的地区，即按照自己的偏好 “以足投票”。 2 2 3 中央政府和地方政府的各自职责 由于固有特性，中央政府总是倾向于在全国范围内提供整齐划一的服务，对 于国防、法律和货币稳定这类“偏好一致性”服务来说，显然是合适的。但是， “偏好一致性”的例子在真实世界里非常少。对于大量存在偏好差异的公共服 务( 如警察服务、地区性传染病防治) 来说，中央政府的统一供应不可能照顾到 各辖区居民的偏好差异，从效率的角度看显得非常不合适，这就需要有一定数量 的地方政府。在中国这样的大国中，地方政府在提供区际偏好差异极大的公共教 育服务中，更是起着较高层级政府难以替代的作用。所以，像教育这类公共服务， 只有通过地理包容性更小、层级更低而数量更多的地方政府单元，才有可能较为 充分地获取差异性偏好信息，而获取这些信息是有效供应公共教育服务的基本前 提。 因为地方政府代表着本辖区内居民的利益，能较充分地了解居民的不同偏 好，并且能对其偏好及其变动做出反应，从而达到提高资源配置效率的目的。反 之，若由中央政府负责提供地方政府的公共产品，则容易造成地方对公共产品的 不同偏好以及实际受益之间的矛盾，从而导致中央政府提供公共产品的低效率， 如图2 3 所示。 浙江大学硕士学位论文 教育财政结构问题研究 价 格 如啦强教育服务 图2 3教育服务由中央政府统一提供的效率损失 图2 3 中，纵、横轴分别表示公共教育服务的价格( 即税价) 和居民的需求 数量，假定辖区a 和b 内部居民的需求偏好相同，d 和d 。分别表示辖区a 和b 对 教育服务的需求曲线。再假定教育服务的人均供给成本均为o p ，则辖区a 和b 的 均衡数量分别为q 和q b 。假如由中央政府提供，它按q 和q b 的平均数提供，形成 一个统一的供给量q c 。这样，对于辖区a 而言，q c q ，表明边际成本超过边际收 益，居民多缴税款，形成a b c 面积的效率损失；雨对于辖区b 而言，q c q ，表明 边际成本小于边际收益，居民失去本可获得的收益，形成d e c 面积的效率损失。 因此，分散提供教育服务是因为它能适应地方的偏好。许多父母对教育孩子富有 见解，而且这些见解在各个社区也不尽相同，所以，有人以此作为地方政府应当 在提供教育方面发挥主导作用的重要理由。 马斯格雷夫( m u s g r a v e ) 指出：“财政联邦制的核心在于如下命题：有关配置 职能的政策应当允许在各州之问有所不同，这取决于各州居民的偏好。而分配职 能和稳定职能目标的实现，主要是中央政府的职责。”【蛀6 1 因此，在教育领域，地 方政府应当发挥它显示当地居民公共教育消费偏好和信息的比较优势，其基本职 能是资源配置，为辖区内居民提供基本的公共教育服务；中央政府则发挥它矫正 外部性和实现教育公平的比较优势，其基本职能是根据各级教育的外部性范围进 行补贴和充分发挥分配职能平衡各地区教育发展的差距。 【洼6 】杰克逊主编、郭庆旺等译，公共部门经济学前沿问题，中国税务出版社，2 0 0 0 年版，1 9 0 页。 1 3 浙江大学硕士学位论文 教育财政结构问题研究 3 教育财政结构：国际比较分析 第2 节从规范研究的角度来研究教育财政结构，本节则从经验研究的角度为 教育财政结构的合理化提供一个“参考标准”。本节的方法是，在选取有代表性 国家的历史统计资料基础上，建立计量模型，从而得出与不同的经济发展水平相 对应的、可供国际比较的教育财政结构的平均水平。由于数据的可得性，本文专 门分析教育财政在三级学校之间的分配。如无特殊说明，本节所指的生均教育经 费或生均经费均指各级生均教育事业费支出。 3 1 国际比较方法的评判与选择 3 1 1 国际比较法的优、缺点 从实证研究的角度来评价教育财政分配结构的合理与否主要有两种方法：第 一，直接法，即以经济发展对各级人才需求量为依据，规划各级教育的发展规模， 确定与经济结构相适应的教育结构，以此来建立合理的教育财政分配结构。这种 方法客观，但计量起来十分困难，因为经济发展的短期变动性较大，无法确切地 把握它对人才的合理需求量。再有，人才培养是一个长期的过程，具有长期的稳 定性。经济发展短期变化与教育长期稳定处于矛盾之中。所以以此来寻找合理结 构的客观依据十分困难。第二，间接法，也就是国际比较法。通过比较不同经济 发展水平国家的教育财政分配结构，确定对应一定经济水平下的国际平均值，必 此来为本国建立合理的分配结构提供客观依据。这种方法的优点在于：它简单易 行，可以避免某些不易处理的问题，提出一个可供决策参考的“国际平均水平”， 这样在有限的信息和分析能力的条件下对教育的公共支出的选择得出一些结论。 这种方法的不足之处在于，它没有给出合理教育经费的内在依据，所以要防止机 械地利用国际比较的结果。这是因为，国与国之间在相对价格、制度文化、分工 等方面的差别使得要作出“有意义”的比较是十分困难的。因此，对教育财政结 构的评价如果单纯地依靠国际比较法将会产生误导。 本节运用间接法，即国际比较法。进行国际比较时应注意的一个问题是：不 应把经济发展水平不同国家的教育投资水平进行简单的对比。例如，有人曾把经 济发展水平不同的两个国家( 如日本和印度) 的人均教育经费相比较，这种比较 方法是不科学的。经济发展水平不同的国家的人均教育经费绝对数的比较是不能 说明问题的。在国际比较时，应该消除经济发展水平不同这一因素的影响。 1 4 浙江大学硕士学位论文 教育财政结构问题研究 3 1 2 国内对教育财政结构的国际比较研究现状 国际比较是国内学者研究教育经费问题的常用方法之一。但据笔者掌握的资 料来看，专门针对教育财政分配结构的国际比较却鲜有研究，一般散布在一篇篇 论文中，十分凌乱。整理起来主要有以下两种有代表性的方法： 顾清扬、秦宛顺( 1 9 9 2 ) 对4 2 个入口在1 0 0 0 万以上的市场经济国家的高等 教育生均经费进行了研究，时间跨度1 9 6 2 1 9 8 5 年。所选取的变量是“人均国 民生产总值”和“入学率”，其计量模型采用对数一对数模型。该文用“入学率” 代表高等教育规模有其不足之处( 详细解释见3 z 节) ，而且仅对市场经济国家 进行研究，没有代表性，其结果不是国际平均水平。“” 孙玉萍( 1 9 8 9 ) 对教育投资分配结构的国际比较研究，不是采用最小二乘 法( o l s ) 进行回归分析，而是将世界各国按人均g n p 水平划分为4 组，然后比 较这4 组不同经济水平的国家，其各级教育投资比例在1 9 6 0 - - - 1 9 8 0 年之间的变 动和发展。采用这种方法的优点是可以看出各级教育财政分配结构的变动趋势， 不足之处是仅给出分配比例的区间，没有指出对应一定经济水平下的国际平均水 平。其研究结果是，初等教育经费比例随着收入水平的提高先升后降，中等教育 经费比例和高等教育经费比例随着收入水平的上升逐步提高，而且高等教育经费 比例的增长速度快于中等教育投资比例的增长速度，同时高等教育经费比例的加 速度是递减的。“3 3 2 生均教育经费的国际比较分析 本小节使用经济计量方法，建立回归模型，利用o l s 估计，得出对应于不同 经济发展水平或不同教育规模下，各级生均经费的国际平均水平。 3 。2 。1 基本假定 生均经费与教育财政分配结构的关系主要是生均经费的“经济差异”和“自 然差异”两种方式作用的。所谓“经济差异”是指由于不同国家在不同时期人均 收入水平的不同所导致的生均经费的差别。所谓“自然差异”是指三级教育水平 的差异所导致的差别。一般来说，高等教育的生均经费大于中等教育的生均经费， 中等教育的生均经费大予初等教育的生均经费，生均经费的水平随教育级别的提 高而上升。 第一，“经济差异”对教育财政分配结构的影响。由于不同国家或同一国家 浙江大学硕士学位论文 教育财政结构问题研究 不同时期经济发展水平的差异，各级教育的生均经费大不相同。收入水平高的国 家，各级教育的生均经费就大，收入水平低的国家，各级教育生均经费量就小。 如坦桑尼亚和美国相比，培养一名小学生、中学生和大学生所花费用就大不相同。 这样，在不同国家或个国家的不同时期，就会形成不同的教育财政分配结构。 收入水平差异不仅会引起各国教育同级生均经费间的差异，而且还会引起一国内 各级生均经费间的差异。有统计分析表明，收入水平低的国家，它的生均经费间 的差异就大，收入水平高的国家，它的生均经费间的差异就小，各级教育生均经 费差异随着收入水平上升而缩小。生均经费的“经济差异”还会影响各级教育经 费比例的增长。收入水平低的国家和时期，由于生均经费基数较小，起点低，各 级教育经费的绝对量和相对量增长速度相对于收入水平高的国家来说要快。 第二，“自然差异”对教育财政分配结构的影响。由于各级教育的物质技术 条件不同，师生比不同，教育内容和方法不同，因而生均经费也不同。相对高一 级教育的生均经费高于低一级教育的生均经费，因此，在各级教育规模稳定时， 相对高一级教育的投资量就会大于低一级教育的投资量。从而形成了教育财政分 配结构的差别。各级教育生均经费的“自然”差异还影响着各级教育经费比例的 增长速度。在各级教育尚未普及的情况下，不同级别的教育中所需投资量小的发 展速度就快于所需投资量大的发展速度，由此就会形成小学教育经费比例增长快 于中学教育经费比例，中学教育经费比例增长快于大学教育经费比例的方式。可 见，生均经费的这种“自然差异”在一定程度上制约着各级教育经费比例的增长 速度。 3 2 2 影响生均经费的因素 在国际比较分析中，各级学校生均教育经费( 以y 表示) 主要受到以下因素 的制约： 一是经济发展水平，即生均经费受一国国力大小的制约。由于本文所考虑的 是教育经费是指政府支出的教育经费，因此，这里所指的囡力大小用政府财政收 入来表示。所谓教育经费超出了国力所能承受的程度，是指教育经费超过了政府 收入所能承受的程度。一国政府财政收入主要取决于该国经济发展水平。一国经 济发展水平越高，政府财政收入就越多，对教育的支出也就越高。这样，政府对 公共教育的支出必须考虑到一国经济水平所能承受的能力。通常采用人均国民生 1 6 浙江大学硕士学位论文 教育财政结构问题研究 产总值( g n p ) 这一指标来衡量一国经济发展水平。所以一国教育经费总规模取 决于该国人均国民生产总值，前者随后者同方向变动。 二是教育规模。确定一国教育经费必须考虑的另一个因素是该国的社会发展 目标，如教育的普及程度、居民的文盲率、国民素质、文化生活设施的发展状况 等。要实现一定的社会发展目标，就必须使教育保持一定的规模。另一方面，在 一定的经济发展水平上，需要有一定的人才供应量。这就需要一定的教育规模， 包括普通中学、职业技术学校、师范学校等，这一方面可以为高等教育输送足够 数量和质量的学生，另一方面可以为社会输送熟练、半熟练的工人。通常采用教 育在校学生人数这一指标来衡量教育规模。在教育经费总量一定的条件下，教育 规模越大，生均教育经费就越少。 3 2 3 变量和数据的选取及其处理 从以上分析可知，各级教育生均经费支出( 用y 来表示) 主要受到经济发展 水平( 用x 来表示) 和教育规模( 用z 来表示) 的影响。在教育规模一定的条件 下，生均经费随着经济发展水平的提高而提高，两者呈正相关关系；而在经济发 展水平一定的条件下，各级教育生均经费随着该教育规模的增大而降低，两者呈 负相关关系。本文以“人均国民生产总值”代表经济发展水平，该指标消除了 人口因素的影响，从而能一般地反映一国经济水平；以“入学率”或者“每十万 居民中在校生人数”代表一国教育规模。 “入学率”和“每十万人口中的在校生人数”两个指标都可以用来度量教育 规模的大小。由于“入学率”是某时点量，可能会随着时间发生改变，比如中途 休学或辍学，而“每十万人口中的在校生人数”是某学年内的存量，因此，用“入 学率”来衡量学校规模没有“每十万人口在校生人数”这一指标准确。笔者在选 取数据时，能够获取“每十万人口在校生人数”数据的尽量用该指标，不能获取 该数据的，则用“入学率”替代。由于资料的可得性，本节只有高等教育的教育 规模用“每十万人口在校生人数”来表示。初等教育