（预防兽医学专业论文）加拿大sps管理体系研究及对我国sps管理体系建设的建议.pdf

摘要 s p s 是卫生和植物卫生的缩写。s p s 措施包括为保护人类、动物或植物的生命或健康而采取 的必要措旆。s p s 管理体系是w t o 各成员所拥有的、运用和实施为保护人类、动物或植物的生 命或健康所必需的卫生与植物甲生措施的管理体系。 s p s 协定，即实施卫生与植物卫生措施协定是世界贸易组织关于货物贸易的1 3 个 协定之一，该协定的目的就是为了改善各成员的人类健康、动物健康和植物卫生状况，建立规则 和纪律的多边框架，以指导卫生和植物卫生措施的制定、采用和实施，从而将其对贸易的消极 影响减少到最低程度。 s p s 协定规定s p s 措施的实施过程应遵循透明度原则、非歧视原 则、区域化原则、等效性原则和国民待遇原则，实施的方式不得构成对国际贸易的变相限制； s p s 措施必颁根据科学原理，以风险评估为基础。在科学证据不足的情况下一成员可根据可 获得的有关信息，临时采用s p s 措施。由于s p s 措施技术的复杂性和隐蔽性，一些有经验的成 员往往将之做为贸易保护措施，特别是限制农产品进口的手段，形成技术性的贸易壁垒措施。 我国的农产品出口，经常由于达不到进口国的s p s 措施的要求，被拒绝入境，特别蛙中国入世 后，这种现象更加普遍，给我国外贸发展带来新的挑战。因此有些学者把s p s 措施归入“绿 色壁垒”行列。 加拿大是g r 0 重要的始创成员之一，参加了包括( ( s p s 协定在内的盯o 所有贸易协定的 谈判，加拿大联邦政府的s p s 管理体系因其机构一体、法规完善、程序合理、运转协调、实施 有效、监管得力而被世界公认为是世界上虽好的、最先进的s p s 管理体系。该体系具有完整的 基础设施、良好的控制战略，能为社会提供科学、先进的检疫服务，并积极参与国际活动。因 此，加拿大的s p s 管理体系为国际社会所学习、效仿，甚至有一些国家完全照搬加拿大的模式。 我国的s p s 管理体系存在许多不足，例如参与管理的部门多、部门间缺乏有效的坍调、法 律法规标准不健全、缺少健全的风险预警和快速反应机制等。这些问题的存在，不利于保护我 国境内的人及动植物生命和健康，保证食品安全，更谈不上用来做为技术性贸易壁垒手段，保 护我国内生产。 本研究中，作者对加拿大的s p s 管理体系特点进行了仔细的研究，分析了加拿犬s p s 管理体 系的机构组成、法律法规和管理方式及其特点，总结了其成功经验，并据此提出了改进我国s p s 管理体系建设的建议，包括从不同层次上完善我国的法律法规体系、明确我国在w t o 活动中享 有的s p s 权利和应履行的义务、加强风险分析、确立适当的保护水平、建立完整的食品安全链、 建立强有力的s p s 管理体系的相关技术支持体系，完善应急反应体系、提高参n w t o s p s 委员 会活动的能力等。这些建议既可以为负责机制、体制改革的部门参考，也可以为我国现有的各 s p s 职能管理部门加强协调、完善法律法规、提高工作质量提供借鉴。 关键字：加拿大，s p s ，管理体系，建议 a b s t r a c t s p s ，i st h ea b b r e v i a t i o no f s a n i t a r ya n dp h y t o s a n i t a r y s p sm e a s u r e ss t a n df o r t h en e c e s s a r ys a n i t a r y a n dp h y t o s a n i t u r ym e a s u r e su s e df o r p r o t e c t i n gh u m a n ，a n i m a lo rp l a n t l i f eo rh e a l t h s p s m a n a g e m e n ts y s t e ms t a n d sf o rt h em a n a g e m e n ts y s t e mo w n e db yaw t om e m b e ro nt h ea p p l i c a t i o n a n di m p l e m e n t a t i o no fs a n i t a r ya n dp h y t o s a n i t a r ym e a s u r e st op r o t e c th u m a n ，a n i m a la n dp l a n tl i f e a n dh e a l t h s p sa g r e e m e n t ，i e a g r e e m e n to nt h ea p p l i c a t i o no fs a n i t a r ya n dp h y t o s a n i t a r ym e a s u r e s i so n e o ft h e1 3a g r e e m e n t so i lt r a d eo fw t o t h ea g r e e m e n tw a sc r e a t e dt oi m p r o v et h eh u m a nh e a l t h ， a n i m a lh e a l t ha n dp h y t o s a n i t a r ys i t u a t i o ni na um e m b e r s t oe s t a b l i s ham u l t i l a t e r a lf r a m e w o r ko f r o l e sa n d d i s c i p l i n e s t o g u i d e t h e d e v e l o p m e n t ，a d o p t i o na n d e n f o r c e m e n to fs a n i t a r ya n d p h y t o s a n i t a r ym e a s u r e si no r d e rt om i n i m i z et h e i rn e g a t i v ee f f e c t so nf f a d e a c c o r d i n gt ot h es p s a g r e e m e n t ，t h ep r i n c i p l e so ft r a n s p a r e n c y ，n o n - d i s c r i m i n a t i o n ，r e g i o n a l i z a t i o n ，e q u i v a l e n c ea n d n a t i o n a l i t ys h o u l db eo b e y e db y 、mm e m b e r sd u r i n gt h ea p p l i c a t i o no fas p sm e a s u r e a n ds h o u l d n o tb ea d o p t e di nam e a nw h i c hc o n s t i t u t ead i s g u i s e dr e s t r i c t i o no ni n t e m a t i o n a lt r a d e t h es p s m e a s u r e sm u s tb es c i e n t i f i ca n db a s e do nr i s ka n a l y s i s i nc a s e sw h e r er e l e v a n ts c i e n t i f i ce v i d e n c ei s i n s u f f i c i e n t ，am e m b e ro fw t om a yp r o v i s i o n a l l ya d o p ts a n i t a r yo rp h y t o s a n i t a r ym e a s u r e so nt h e b a s i so fa v a i l a b l ep e r t i n e n ti n f o r m a t i o n d u et ot h ec o n c e a l m e n ta n dc o m p l e x i t yo fs p sm e a s u r e s ， t h e ym a yb eu s e da sat r a d ep r o t e c t i n gm e a s u r eb ys o m ee x p e r i e n c e dw t om e m b e r s ，e s p e c i a l l yu s e d b yt h e mf o rp r e v e n t i n gt h ee n t r yi n t ot h e i rt e r r i t o r yo fa g r i - p r o d u c t s ，t oe s t a b l i s ht h e f tt e c h n i c a l b a r r i e r so nt r a d e o u ra g r i - p m d u c ti so f t e nr e f u s e db yi m p o r t i n gc o u n t r yb e c a u s eo ff a i l i n gt om e e t t h es oc a l l e ds p sr e q u i r e m e n t s s i n c et h ea c c e s s i o no fw t o ，c h i n ah a v ee n c o u n t e r e dt h i sk i n do f s i t u a t i o nf o rm a n yt i m e s ，w h i c hb r i n gn e wc h a n e n g e st oo u ri n t e r n a t i o n a lt r a d e c a n a d ai so n eo ft h ei m p o r t a n tm e m b e r st h a tc r e a t e dt h ew i o ，i tt o o kp a r ti nt h en e g o t i a t i o n so fa l l t h e1 3w t oa g r e e m e n t si n c l u d i n gt h e s p sa g r e e m e n t ) c a n a d i a ns p sm a n a g e m e n ts y s t e mi s r e c o g n i z e da st h eb e s ta n dt h em o s ta d v a n c e do n e ，w h i c hh a v eac o m p l e t e di n f r a s t r u c t u r e ，g o o d c o n t r o ls t r a t e g y ，d e v e l o p e di n s p e c t i o ns e r v i c e sa n dc a nt a k ep a r ti nt h ei n t e r n a t i o n a la c t i v i t i e sa c t i v e l y ， f o rh a v i n ga i n t e g r a t e do r g a n m a f i o n ，d e v e l o p e dl a w s a n dr e g u l a t i o n s ，r e a s o n a b l ep m c e d u r e s ， c o o r d i n a t i n go p e r a t i o n s ，e f f e c t i v ei m p l e m e n t a t i o na n dg o o ds u p e r v i s i o n t h e r e f o r e ，t h ec a n a d i a ns p s m a n a g e m e n ts y s t e mi sr e s p e c t e da n da n df o l l o w e db yt h ei n t e r n a t i o n a ls o c i e t y ，a n de v e nc o p i e db y s o m ec o u n t r i e s w h i l ew i t h i nt h ec h i n e s es p sm a n a g e m e n ts y s t e m ，t h e r ea r es o m ed e f i c i e n c i e ss u c ha s m u l t i - d e p a r t m e n tp a r t i c i p a t i n g ，l a c ko fe f f e c t i v e l yc o o r d i n a t i o n ，u n c o m p l e t e dl a w sa n dr e g u l a t i o n sa s w e l la ss t a n d a r d s ，n or i s kp r e c a u t i o nm e c h a n i s ma n de m e r g e n ta c t i o nm e c h a n i s m t h e s ed e f i c i e n c i e s a r ea f f e c t i n gt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h em e a s u r e su s e df o rp r o t e c t i n gh u m a nh e a l t h ，a n i m a lh e a l t ha n d p h y t o s a n i t a r ya sw e l la sf o o ds a f e t y ，n o tt os a yt ou s et h e s em e a s u r e sa st e c h n i c a lt r a d eb a r r i e r st o l i p r o t e c to u rd o m e s t i cl n d u s t r i e s i n t h i ss t u d y ，t h ew r i t e rs t u d i e dt h ef e a t u r e so ft h ec a n a d i a ns p sm a n a g e m e n ts y s t e mc a r e f u l l y ， a n a l y z e di t ss t r u c t u r e ，l e g a lf r a m e w o r k ，m a n a g e m e n ts t y l e sa n df e a t u r e s ，s u m m a r i z e di t ss u c c e s s f u l e x p e r i e n c e s ，a n d t h e r e f o r ed r a wo u ts o m er e c o m m e n d a t i o n so ni m p r o v i n gt h ec h i n e s es p s m a n a g e m e n ts y s t e mi n c l u d i n gi m p r o v eo u rl e g a ls y s t e ma td i f f e r e n tl e v e l s ，c l a r i f y i n go u rs p sr i g h i s a n do b l i g a t i o n sw i t h i nt h ew t of r a m e w o r k ，e n h a n c i n go u rr i s ka s s e s s m e n t ，e s t a b l i s h i n ga p p r o p r i a t e l e v e lo fp r o t e c t i o n ，s e t t i n gu pai n t e g r a t e df o o dc h a i n ，e s t a b l i s h i n gap o w e r f u la n ds t r o n gt e c h n i c a l s u p p o r t i n gs y s t e m ，i m p r o v i n go u re m e r g e n ta c t i o ns y s t e ma n dt h ec a p a c i t i e so np a r t i c i p a t i n g t h e a c t i v i t i e sh o s t e db yt h ew t o s p sc o m m i t t e e t h er e c o m m e n d a t i o n sc a ne i t h e rb e u s e db yt h e d e p a r t m e n tw h i c hi si nc h a r g eo fs t r u c t u r er e f o r m i n gf o rr e f e r e n c e ，a n dc a na l s ob er e f e r r e db yt h e f u n c t i o n a ld e p a r t m e n t sr e l a t e dt os p sm a n a g e m e n tc u r r e n t l yt oe n h a n c et h e i rc o o r d i n a t i o n ，i m p r o v e t h er e g u l a t i o na n dt oi m p r o v et h e i rq u a l i f i c a t i o n k e y w o r d s ：c a n a d a ，s p s ，m a n a g e m e n ts y s t e m ，r e c o m m e n d a t i o n i n 独创性声明 、7 7 4 6 1 5 本入声明所旱交的论文是我个入在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位 或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名时间：2 0 0 5 年5 月1 0 日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上 发表、传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名：时间：2 0 0 5 年5 月1 0 目 翩虢貔孙帆缈，年f 月加日 中国农业大学专业学位论文第一部分前言 第一部分前言 1 ， s p s 协定及s p s 措施 在乌拉圭回合谈判中，农业谈判启动的主要目的是为了减少各国旨在保护本国国内市场而 形成贸易壁垒。在谈判中一些关税与贸易总协定的缔约方担心降低关税和取消特殊的农业 非关税措施后，会导致各缔约方采用卫生和植物卫生技术等形式的隐蔽性保护措施，因此在农 业谈判中，又达成了一项关于实施卫生与植物卫生措施的单独的协定，即实施卫生与植物卫 生措施协定( a g r e e m e n to nt h ea p p l i c a t i o no fs a n i t a r ya n dp h y t o s a n i t a r ym e a s u r e s ) ， 简称 s p s 协定“。w t o 成立后，该协定成为世界贸易组织的1 3 个协定之一。 s p s 协定的管辖范围是按照实施卫生和植物卫生措施的目的划分的，即实施措施的目的是为了确 保食品安全和保护人类生命、动植物健康。具体措施包括为保护人类、动物生命免受其食物中 的添加剂、污染物、毒素或致病生物所引起风险的措旆，或为保护人类生命不受植物或动物携 带的疾病危害的措施；或者为保护动物或植物生命不受有害生物、病害或致病生物的危害的措 施，防止或限制有害生物传入、定值或传播对国家造成的其他危害的措施。因此，卫生与植物 卫生( s p s ) 实际上包括了食品安全、动物卫生和植物保护三方面的内容。一个w t o 成员内部有 关食品安全、动物卫生和植物保护的法律体系、管理和实施机构、实施战略等拭同构成该成员 的s p s 管理体系。 根据 s p s 协定的规定，k f o 各成员有权采取为保护人类、动物或植物的生命或健康所必 需的卫生与植物卫生措施；但所有s p s 措施的实施，应保证在为保护人类、动物或植物的生命 或健康所必需的限度内实施，即应且仅应在对人类、动植物的生命或健康的适当保护水平的范 围内实施。适当保护水平应以科学、事实为基础和依据通过风险分析确定。s p s 措施的实施过 程应遵循透明度原则、非歧视原则、区域化原则、等效性原则和国民待遇原则，实施的方式不 1 得构成对国际贸易的变相限制“。 世界贸易的目的不但是为了不同地域消费者、生产者的需要，而且可以促进世界经济的共 同发展和繁荣。自由贸易是达到这种目的的晟有效的贸易方式。所以，世界贸易组织的成立， 将极大地减少或降低各国对国际贸易的限制。但由于经济发展的不平衡性，一些成员为保护本 国既得利益或本国产业的发展，往往寻求一定程度的保护措施。由于s p s 措施技术的复杂性和 隐蔽性，一些w t o 成员的政府部门有时将之做为贸易，特别是农产品贸易的保护措施和手段， 形成技术性的贸易壁垒措施。我国豹农产品出口，经常由于达不到进口国这样的s p s 措施的要 求，被拒绝入境，特别是中国八世后，这种现象更加普遍，给我国外贸发展带来新的挑战”“ 。1 9 9 6 年，欧盟以我国新城疫疫情达不到欧盟要求为名，禁止我国禽肉对其出口。经过我 国各部门五年的努力和交涉，2 0 0 1 年才宣布解除禁令。仅仅几个月后的2 0 0 2 年1 月，又以中 中国农业大学专业学位论文 篇一部分前言 1 国动物源性食品中的残留控制达不到欧盟要求，全面禁止中国的动物源性产品对欧出口，不但 使我国失去了这一重要市场，其它国家及其消费者也动摇了对我国出口动物源性食品的信心， 不断增加对中国产品的进口检验项目，提高检测频率，增加了我国出口产品的成本，影响了我 国产品的出口。搜2 0 0 2 年8 月到2 0 0 3 年1 月，美国食品药品监督管理局就以含杂质和农药残 留为名，扣留我国出口食品6 3 4 批“。 1 2 我国s p s 管理体系现状 目前我国的s p s 管理体系还很不完善，在管理体制上、法律法规上都存在一些严重不足。 例如，在动物防疫体系建设方爱，第一，我国还没有建立起一套运转有效的防疫机构和防疫队 伍，防疫工作难以落实。以湖北省为例，湖北原有l 0 0 0 多个基层畜牧兽医站，而机构改革后只 剩下5 0 0 多个，一半的机构牌子摘了，人散了，兽医人员纷纷转行。而仅有的这些机构还要实 行自收自支管理，兽医人员做好防疫的积极性不高。；第二，动物防疫设施建设落后。动物 防疫、检疫及处理手段仍停留在初级水平。如有的兽医站连办公条件都没有，防疫员家就是兽 医门诊，根本没有任何的化验设备；第三，动物防疫人员知识老化，更新不及时。由于动 物防疫队伍建设的落后，设施的落后，难以吸引年轻人，人员的老化及缺乏必要的培训和人才 的流动，是新知识难入用于新的防疫工作；第四，动物防疫法制建设滞后。动物防疫法颁 布实施已有7 年多的时间，而动物防疫法实施条例、兽医师法、动物防疫监督实施 r 1 1 1 办法等配套的法规却一寅投有出台，使得动物防疫工作难以顺利依法开展。 综合我国食晶安全、动物卫生、植物保护的现状，本研究认为，我国的s p s 管理体系存在 以下问题： 1 2 1 多部门参与管理，缺乏有效的协调。 我国负责有关s p s 事务的中央政府机构主要有5 个分别是：1 ) 农业部，负责国内动植物生 命和健康，农产品的安全；2 ) 卫生郎，负责制订食品卫生控制的政策和卫生法律的起草，负责 防止和控制卫生风险因素的相关标准和法规的制订，同时负责国内销售的食品、食品添加剂的 生产企业、铤饮业的卫生注册和监督；3 ) 国家质量监督检验检疫总局，负责食品生产企业产品 的市场准入和质量监督，进出境动植物及其产品的检验检疫和食品安全；4 ) 国家林业局，负责 野生动植物的保护；5 ) 2 0 0 3 年4 月刚刚成立的国家食品和药品监督管理局，负责组织协调其他 政府部门食品安全管理工作，组织起草相关的法规，及对重大食品安全事故的调查，监督”。 虼外有关s p s 的重大科研硬耳由科技郛负责确定和投资、食品市场流通环节由国家工商部门负 责、国家s p s 宏观政簧由国家发展和改革委员会负责，这样就形成了s p s 事务由多个政府部门分 别按各自职能管理各自业务的现状。据“中国_ 方日拿大政府小农户适应垒球市场”加方项目北京 办公室的官员介绍，该项目在中国已实施两年多，但他们对中国食品安全管理在中央层面上有 多少个部门参与还说不清，随着项目的进展，要随时准备邀请新的中国中央政府部门参与。 z 中国农业大学专业学位论文 第一部分前言 ! 皇! 曼曼! 苎曼! 曼曼暑詈葛黑量葛烹蔓兰曼! ! 曼皇曼曼曼曼曼曼曼毫量置量蔓m a ! l l 鬯苎兰皇皇皇蔓苎皇曼蔓曼曼曼! 宴蔓! ! 兰邕兰苎岜兰曼婪 在实际工作中，这些管理部门间缺乏有效的沟通合作机制还没有能形成协调统一、一致 对外的管理机制。比如国务院批准成立了由国家质检总局牵头、各相关部门参加的w t o s p s 联 席会议机制，而在参加、 旧，s p s 委员会会议时，却一直是由商务部牵头。我国加入世界贸易组 织后，商务船只邀请国家质捡总局参加w t o s p s 委员会会议，会前往往缺乏与其他部门的协调。 只有国家质检总局发函向其他部门征求意见。会议结束后，会议讨论的情况、s p s 委员会有什 么建议、国际上s p s 管理有什么新动向等也不向其他部门通报、反馈。因此，尚未形成内部协 调，一致对外的有效机制。这种情况一直持续到2 0 0 4 年1 1 月，我国入世三年后在参加第三十一 次会议时，在国家质检总局的强烈建议下，中国代表团才第一次吸收了农业部、卫生部和国家 食品药品监督管理局的人员参加。 1 2 2 法律法规标准不健全。 我国目前与s p s 相关的法律共计4 部( 其他还有一部分相关的法规、规章) ，其中有3 部 关于检疫方面的法律和一部食品安全的法律，即：1 9 8 6 年1 2 月2 日发布的国境卫生检疫法、 1 9 9 1 年1 0 月3 0 日发布的进出境动植物检疫法、l 9 9 5 年1 0 月3 0 日发布的食品卫生法、 1 9 9 7 年7 月3 日发布的动物防疫法。 这四部法律在维护我国的动植物检疫的安全，保护 人民生命健康，发挥过很大的作用，但随着国际经济一体化的发展，中国加入w t 0 ，也出现许 多与s p s 协议冲突的问题。 1 2 2 1 程序性规定不足 动植物检疫和食品安全由国家行政主管部门负责管理，理应把行政程序作为立法的重要部 分，执法的必须依据，但我国相关立法却恰恰对此规定不足( 1 5 。如进出境动植物检疫法 第2 5 条规定：“过境的动物经检疫合格的，准予过境”：第2 6 条规定，“对过境动植物、动 植物产品和其他检疫物，口岸动植物检疫机关检查运输工具或包装，经检疫合格的，准予过境； 发现有本法第1 8 条规定的名录所列的病虫害，作除害处理或不准过境。”法律只赋予了检疫机 关享有检疫的实体权利和程序上的原则性规定，而缺乏程序上的、具有可操作性的具体的规定。 如果说我国原有的检疫法在未加入s p s 协议前的程序规定仍然适用于计划经济及以后的市场经 济过渡时期，那么中国在加入w t o 之后，开始真正融入世界经济一体化，而程序的缺乏将间接 或直接导致由于程序上不合法而引起的争端，对我国很可能造成本可避免的危害。 1 z 2 2 标准种类不健全、水平较低 我国法律对于s p s 标准的规定甚少，法律层次标准的规定几近空白、法规或规章层次标准 的规定严重不足。例如在食品安全方面，我国到目前仅对1 0 4 种农药、4 5 种食品制订了3 0 0 多 3 中国农业大学专业学位论文 第一部分前言 项标准，而国际食品法典委员会则对1 7 6 种农药、3 7 5 种食品规定了2 4 3 9 项标准，日本的标准 有9 0 0 0 多项，欧盟的标准更是多达1 5 7 0 0 多项1 “。 1 2 2 3 立法中缺乏对风险评估程序的规定，不符合s p s 协议的要求 根据s p s 协议第5 条的规定，“备成员应保证其卫生与植物卫生措施的制定以对人类动物 或植物的生命或健康所进行的、适合有关情况的风险评估为基础”。风险评估分为两种：一是 对一种害虫或疫病进入一个进口方成员国领土或其停留或传播的可能性，以及可能的生物和经 济后果的评估：另一种是对因食物、饮料或饲料内的添加剂、毒素或致病生物而引起的对人类 或动物健康的可能的负面效应的评估。s p s 协议还明确规定了用以评估对人类、动物或植物生 命或健康的风险的明确标准。而我门的立法中缺少这样对风险评估程序的规定。令人欣慰的是， 我国正在将风险分析运用于进出境动物及动物产品检疫实践中，1 9 9 5 年1 1 月中华人民共和国 检验检疫局在广州正式成立了进出境动物疫病风险分析委员会，这在一定程度上标志着我国动 物及动物产品检疫工作步入了科学化、规范化和标准化的新阶段。2 0 0 2 年l o 月1 8 日国家质量 监督检验检疫总局局务会议审议通过了进出境动物和动物产品风险分析管理规定，标志着 我国在履行w t o 成员义务的同时，还正在将s p s 协议的实质渗透到动物及动物产品进口风险分 析的实际工作中，我国的动物及动物产品风险分析工作已经步入了一个崭新的实施与运作阶段。 1 2 3 缺乏有效的风险预警和快速反应机制 到目前我国还没有建立起有效的s p s 风险预警和快速反应机制。只有当危害性因素对人类 生命、动物卫生和植物保护造成实质性危害后，才开始采取一些措施。而且这些措施的实旆还 往往是孤立的而不是相互关联的、临时性的而不是制度性的。2 0 0 3 年初s a r s 只所以能在一些 地区传播开来，也就是因为缺少有效的风险预瞀和侠速反应机制。 1 3 研究的目的意义 全面深入地研究发达国家的s p s 管理体系，不仅有利于我国借鉴国外保护人类、动物和植 物生命和健康的先进经验，提高我国内动植物生产的水平，而且可以帮助我i 骅 - j 利用s p s 措 施，保护我国内产业的发展，还可以找到打破国外s p s 措施的突破口，具有十分重要的现实意 义和长远意义。 加拿大是m 重要的始创成员之一，参加了w t 0 所有协定的谈判。就w t o s p s 领域丽言，加拿 大拥有世界上最为先进的管理体系“。加拿大所参加的北美自由贸易协定1 9 9 2 年生效时“时， 其中的s p s 条款几乎全部被( s p s 协定所吸收；此外，加拿大还参加了( s p s 协定的全部谈判， 因此，加拿大是对s p s 协定最为熟悉的国家之一。在盯o 成立后几年的时间内，就先后运用 盯0 争端解决机制成功赢得2 个s p s 争端寰例“。加拿大联邦政府的s p s 管理体系因其完整的基础 4 中国农业大学专业学位论文 第一部分前言 设施、良好的控制战略、先进服务和对国际活动的积极参与而被认为是世界上最好的“。 此外，该体系还被联合国粮农组织，世界卫生组织推荐为建设一体化的国家食品安全管理体系的 典范”。作者通过查阅了大量的有关加拿大s p s 管理体系的资料，对s p s 管理要求及加拿大 的s p s 管理体系进行了研究，并用了9 4 多月的时间，通过参与加拿大食品检验署的实施s p s 措施 的活动、与有关专家进行会谈、走访加拿大卫生部、农业和农业食品部、养鸡者协会、育种者 协会、渔业局等组织、部门等形式，与加拿大的许多s p s 专家进行认真的交流，取得了许多第 一手资料，经过认真的分析、研究，从加拿大s p s 管理体系的机构、法律框架、管理的方式及特 点等方面分析其体系的优势，并提出我国的s p s 体系建设中可借鉴的建议，以期在今后，能够为 我国完善s p s 管理体系的机构、法规和工作、管理模式等方面、为我国政府部门合理利用s p s 措 施保护我国产业、打破国外技术贸易壁垒措施、促进我国农林渔业产品、食品出口和我国对外 贸易和经济的发展提供一些有益的参考。 第二部分加拿大的s p s 管理体系 2 1 加拿大的s p s 管理机构 1 9 7 9 年以前。加拿大的s p s 管理工作职能分别隶属四个部门，即：加拿大卫生部，负责加 工食品的政策，所有食品的加工、销售和零售企业的管理，及食品的紧急召回；海洋和渔业部， 负责渔业食品的政策，鱼类产品的检验，鱼类产品的生产、加工企业注册管理；加拿大产业部， 负责食品法规、食品标签、食品成份、食品度量衡等，农业和农业食品部，负责农业食品政策， 食品加工和存放企业的注册登记，动物卫生和植物保护。在当时的情况下，不但分工不清，管 理和执行工作中均出现重复和交叉，而且还存在管理区域、空间或时间上的漏洞，更无法保证 全国食品安全、动物卫生和植物保护战略的统一制订和实施。 为了避免这种情况的发生，顺应世界贸易组织成立后食品安全管理、动植物检验检疫工作 发展的新趋势，使加拿大的产品更好地参与国际贸易和国际竞争，进一步明确政府在食品安全 管理、动植物检验检疫工作中的作用和责任，减少不同政府部门问的职能交叉和重复，提高联 邦政府和各省政府问的合作和协调，提高工作效率，强化主管部门的责任和义务，更好地保护 加拿大的消费者，1 9 9 7 年3 月加拿大议会专门通过了加拿大食品检验署法，决定设立加拿 大食品检验署( c a n a d i a nf o o di n s p e c t i o na g e n c y ，c f i a ) 。1 9 9 7 年4 月加拿大食品检验署 正式成立。 加拿大食品检验署成立后，除了卫生部负责食品安全政策、食品安全和营养质量标准的制 订、对加拿大食品检验署的工作进彳亍监督外，所有动植物卫生标准的制订、食品检验、动物卫 生和植物保护方面的工作全部由加拿大食品检验署负责该署成为加拿大唯一的执行食品检验、 动植物检验检疫的联邦政府机构，加拿大的s p s 管理机构也减少到2 个，而且其他的一些相关 部门均采取了相应的措施以改进其管理水平2 5 驯。加拿大食品检验署负责组织其他两个部门和 相关的行业组织协调加拿大参与w t o s p s 委员会活动的立场，并派其官员代表加拿大政府参加 耵o s p s 委员会的各项话动。加拿大食品检验署是加拿大s p s 管理中最关键的部门。 加拿大的s p s 管理体系与联合国粮农组织世界卫生组织确定的一体化的食品管理体系“。 “。一致。这样的组织体系主要有两个作用：o 政策的形成、风险评估及管理、标准和法规的建 立科学化、合理化；e 食品管理活动更加协调，而且有利于监督的进行。该体系没有取消除原 有的多部门、多机构时所应开展的检验、执法、教育和培训方面的责任。根据联合国粮农组织 世界卫生组织的意见，这样的体系消除了多部门体系中的缺点“。 加拿大食品检验署负责的工作可以分为三部分，即食品安全、动物卫生和植物保护，也 就是s p s 协议所覆盖的三个方面。按照加拿大目前的国家食品安全战略。将这三个方面的工作 分鳃成1 4 项目。在食品安全方面，食品检验署负责食品安全体系建设，促进公平的食品标签加 6 中国农业火学专业学位论文 第二部分加拿大的s p s 管理体系 施，包括9 个项目，即水产品、奶产品、蛋类产品、肉类卫生、蜂蜜、鲜果和蔬菜、加工产品， 食品安全调查、公平标签加施；在动物卫生方面，食品检验署负责全国的动物卫生工作，保证 动物健康防止动物疾病在动物问及向人类传播，包括2 个项目，即动物卫生( 包括越来越被国 际社会关注的对动物的入道运输及防止动物疫病向人类传插等讨划和饲料计划：在植物保护方 面，负责植物资源保护，防止植物和森林资源受植物病虫害侵害包括3 个具体项目，即植物 保护、杂草和化肥。 加拿大食品检验署的业务管理也很有特色，将政策制定、操作实施、技术支持分为3 条 线，相对独立的分开( 加拿大食品检验署机构设置图见跗录2 ) 。这完全符合联舍国粮农组织 世界卫生组织共同制订的铬b 订国家食品法律指南的要求，即“制订政策和负责政策实施的 权力不应授予同一个部门”。 2 2 加拿大的s p s 法律法规 加拿大现有1 3 部法律直接与s p s 管理有关。其中加拿大食品检验署法对加拿大的s p s 管理机构和职能进行了明确的规定 t 食品和药品法，对食品、药品和化妆品和医疗器械的卫 生安全和防止商业欺诈做了规定；肉类检验法，对肉类产品进出口贸易、省际间销售及国家 标准的应用、生产企业的注册和企业的条件、供宰动物的检疫和肉类产品在注册企业的检验等 做了规定；水产品检验法，对鱼类和海产植物产品的检验做了规定；加拿大农业产品法对 农产品进出口贸易、省际问销售及国家标准的应用、产品分级、检验、生产企业的注册和企业 条件等做了规定；消费包装和标签法，对于包装产品及其它有关产品包装、标签使用、销售、 进口和广告宣传做了规定：植物保护法，对防止植物病虫害的传入传出、控制和消灭及植物 检验检痤和出证做了规定；动物卫生法，对防止动物疾病传播及防止有毒有害物质对动物的 损害、防止病、害通过动物损害人类及动物保护等做了规定：化肥法，对农用化肥的登记、 生产、销售等做了规定；种子法，对种子的检验，质量和销售做了规定；饲料法规定了如 口i 对饲辩的生产、销售和进口进行管理和控制；植物育种者权莉法，规定了植物新品转育种 者的权利及其法律地位：农业和农业食品行政罚款法规定了对于违反上述法律的违法行为， 如何实雉公平、有效的行政罚款以保证上述法律的实施。这些法律覆盖了加拿大食品检验署s p s 领域的所有工作，为加拿大的s p s 管理提供了具体详实的法律基础。在此基础上，加拿大食品 检验署制订了相关的检验程序和手册，操作指南和检验标准等“1 ，用于保证产业界在生 产活动中能符合相关法律和法规的要求。耳前，手册私指南已覆盖了8 类产晶，包括鱼类和海 产品、植物源性食品、h a c c p 、食品标签、实验室、肉类和禽类、工厂中的保护和涉及到的材料 f 1 9 j 7 中国农业大学专业学位论文第二部分加拿大的s p s 管理体系 2 3 加拿大s p s 管理的方式、特点 2 3 1 加拿大s p s 管理中的决策程序及原则 如前所述，加拿大食品检验署成立后，除了卫生部负责食品安全政策、食品安全和营养质 量标准的制订、对加拿大食品检验署的工作进行监督外，所有动植物卫生标准的制订、食品检 验、动物卫生和植物保护方面的工作全部由加拿大食品检验署负责，该署成为加拿大唯一的执 行食品检验、动植物检验检疫的联邦政府机构。了解掌握加拿大食品检验署的决策程序及原则， 也就掌握了如拿大s p s 管理中的决策程序及原则。 加拿大联邦政府最大的技术执法部门，工作人员分散在全国，按同样的保护水平和一致的 实施要求执行1 3 部s p s 管理的法律的执法、管理任务，内部又分为政策制定、政镱执行和技术 支持3 条主线，因此，如何保证加拿大s p s 管理中相关决策的科学性、合理性和可行性，是一 项非常具有挑战性的任务。 z 3 1 1 s p s 决策机构 对于加拿大国内所实施的s p s 措施，由加拿大食品检验署做出决定。根据职能分工，加拿 大食品检验署设立有政策制定委员会和政策执行管理委员会，成员包括主管副署长，各业司司 长、备大区主任及法律、人事、财务等部l 、 主要负责人。主要任务是分别负责政策制定和政策 执行两条线的业务管理和规划，是日常工作的主要决策机构。工作形式除电话沟通、电子邮件、 电话会议外，每年还要举行不少于6 次的全体委员会成员会议，研究讨论各自工作领域的主要 问题，并进行决策。 对于既涉及政策制定、义涉及政策执行的综合性问题，加拿大食品检验署则设立了由来自 政策制定部门、政策执行部门和相关支持部门主要负责人组成的综合性业务决策机构，并分为 处级和司级或以上( 主管副署长牵头) 两级机构，处缀机构主要在工作层次先就有关问题进行 讨论、沟通，提出解决问题的意见和建议，司级机构在此基础上进一步讨论决策。 加拿大食品检验署的最高决策机构是由署长、副署长及各司主要负责人组成的管理委员会， 主要负责对全局性、战略性的重大问题进行研究决策。 对于其他国家实施s p s 措施的关注、评议和意见反馈，则成立了由加拿大食品检验署牵头， 国际贸易部门、卫生部门、环保部门、农业部门、渔业部门、林业部门、相关参业界和国际开 发部门共同参加的国家s p s 工作组，在每次w t o s p s 会议之前和之后都会召开工作组会议。研 究确定国家就相关问题的立场和策略。收集各相关部门工作中遇到的问题，充分运用w t o 会议 推动这些问题的解决。 2 3 1 2 加拿大食品检验署决策的原则及程序 8 中国农业大学专业学位论文第二部分加拿大的s p s 管理体