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国家出资企业出资代表人资产收益权研究 摘要 出资代表人资产收益权问题是一直被讨论的话题，本文主要从国家出资企 业资产收益权的客体和范围、主体的确定、出资代表人分享收益的理论依据、 出资代表人资产收益的份额及其实现四个方面进行了研究。文章主要解决出资 代表人的确定和出资代表人资产收益权的实现两方面问题。国家出资企业的出 资代表人是各级政府，国务院是中央国家出资企业的出资代表人，省市县地方 各级人民政府是地方国家出资企业的出资代表人，国资委是政府履行出资人职 责的机构。各级人民政府作为国有资产所有人的代表和公共利益的代表，基于 投资关系有权从国家出资企业获取资产收益。但是这种资产收益权不同于一般 的股权，因为它具有间接分配和利润分成的特点，作为出资代表人，各级政府 并不是直接从国家出资企业那里获取资产收益，而是按照事先约定的分成比 例，从国有控股公司获得收益。我国目前对出资代表人资产收益权做出规定的 两个重要法律规范是中央企业国有资本收益收取管理暂行办法和国务院 关于实行国有资本经营预算的意见，通观二者的规定，还存在许多不完善之 处，为此，本文提出了保证出资代表人资产收益权实现的具体措施。为保证出 资代表人资产收益权的实现，应该提高出资代表人资产收益的分配比例，建立 国有资产保值增值的目标约束机制，健全国家出资企业的信息披露制度，确立 国有资本性支出来源于国有资本收益的约束制度。 关键词：国家出资企业，出资代表人，资产收益权 t h es t a d ya b a o u ti n v es t m e n t r e p r e s e n t a t i v e sa s s e ti n c o m er i g h t o ft h es t a t e i n v es t e de n t e r p r i s es a b s t r a c t i n v e s t m e n tr e p r e s e n t a t i v e sa s s e ti n c o m ef i g h ti st h et o p i co fd i s c u s s i o n ，t h e a r t i c l es t u d i e sf o u r a s p e c t s t h a ti n c l u d e o b j e c t a n ds c o p eo fs t a t e i n v e s t e d e n t e r p r i s e s a s s e ti n c o m ef i g h t ，d e t e r m i n a t i o no fm a i nb o d y ，t h e o r e t i c a lb a s i so f i n v e s t m e n tr e p r e s e n t a t i v e sa s s e ti n c o m ef i g h t ，s h a r e sa n dr e a l i z a t i o no fi n v e s t m e n t r e p r e s e n t a t i v e sa s s e ti n c o m ef i g h t t h ea r t i c l em a i n l ys o l v e st w oa s p e c t st h a ta r e d e t e r m i n a t i o no fm a i nb o d ya n dr e a l i z a t i o no fi n v e s t m e n tr e p r e s e n t a t i v e sa s s e t i n c o m e f i g h t t h e s t a t e i n v e s t e d e n t e r p r i s e s i n v e s t m e n tr e p r e s e n t a t i v e a r e g o v e r n m e n t sa ta l ll e v e l s ，t h es t a t ec o u n c i li st h ei n v e s t m e n tr e p r e s e n t a t i v eo f c e n t r a le n t e r p r i s e s ，t h el o c a lg o v e m m e n ti st h ei n v e s t m e n tr e p r e s e n t a t i v eo fl o c a l e n t e r p r i s e s ，s a s a ci sg o v e r n m e n t si n s t i t u t i o nt h a tr e p r e s e n t sg o v e r n m e n tt of u l f i l l d u t yb e l o n g i n gt oi n v e s t o r a sr e p r e s e n t a t i v eo fs t a t e o w n e da s s e to w n e ra n dp u b l i c i n t e r e s t ，g o v e r n m e n t sa ta l ll e v e l sh a v et h ef i g h tt oo b t a i na s s e ti n c o m ef r o m s t a t e i n v e s t e de n t e r p r i s e so nt h eb a s i so fi n v e s t m e n tr e l a t i o n s h i p b u tt h i sa s s e t i n c o m ef i g h ti sd i f f e r e n tf r o mg e n e r a le q u i t yb e c a u s eo fi n d i r e c td i s t r i b u t i o na n d p r o f i ts h a r i n g ，a si n v e s t m e n tr e p r e s e n t a t i v eg o v e r n m e n t sa ta l ll e v e l so b t a i np r o f i t f r o ms t a t eo w n e dh o l d i n gc o m p a n yi na c c o r d a n c ew i t ht h ep r o p o r t i o no fp r i o r a g r e e m e n t ，n o to b t a i n i n gp r o f i tf r o ms t a t e i n v e s t e de n t e r p r i s e s a tp r e s e n t ，t h el e g a l n o r m sa b o u ta s s e ti n c o m ef i g h to fi n v e s t m e n tr e p r e s e n t a t i v ea r e t h ec e n t r a l e n t e r p r i s e si n t e r i mm e a s u r e sf o rt h ea d m i n i s t r a t i o no fc o l l e c t i o no fp r o c e e d s f r o ms t a t e o w n e d c a p i t a l a n d “t h e s t a t ec o u n c i lc o m m e n t so nt h e i m p l e m e n t a t i o no fs t a t e o w n e dc a p i t a lm a n a g e m e n tb u d g e t ”，a c c o r d i n gt ot w o l e g a ln o r m s ，t h e r ea r em a n ys h o r t c o m i n g s ，t h e r e f o r e ，t h ea r t i c l ep r o p o s e ss p e c i f i c m e a s u r e st h a tc a ng u a r a n t e ea s s e t si n c o m ef i g h to fi n v e s t m e n tr e p r e s e n t a t i v et ob e a c h i e v e d i no r d e rt og u a r a n t e ea s s e t si n c o m ef i g h to fi n v e s t m e n tr e p r e s e n t a t i v et o b ea c h i e v e d ，t h ep r o p o r t i o no fp r o f i ts h o u l db ei n c r e a s e d ，w es h o u l de s t a b l i s h c o n s t r a i n e ds y s t e mt h a tc a nm a i n t a i nv a l u ea n di n c r e a s ei nv a l u eo fs t a t e o w n e d a s s e t ，p e r f e c td i s c l o s u r es y s t e mi ni n f o r m a t i o no fs t a t e o w n e de n t e r p r i s e s ，e s t a b l i s h c o n s t r a i n e ds y s t e mt h a ts t a t eo w n e dc a p i t a le x p e n d i t u r eo r i g i n a t e ss t a t eo w n e d c a p i t a lg a i n s k e y w o r d s ：t h es t a t e i n v e s t e de n t e r p r i s e s ，i n v e s t m e n tr e p r e s e n t a t i v e ， a s s e t si n c o m e f i g h t 己l 。言 jl口 “国有企业”一词对我们来说是再也熟悉不过了，本文之所以采用“国家出资企业” 的概念，主要是基于现有的法律规定。2 0 0 7 年颁布的中华人民共和困物权法第5 5 条 规定：“国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家 履行出资人职责，享有出资人权益”。企业国有资产法第5 条规定：“本法所称国家出资 企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本 参股公司”。这样规定一方面明确了法条调整范围仅限于国家直接出资的企业，另一方面只 是从所有者的权益方面将国家作为一般的出资人进行了简单的称谓，有利于在市场中建立 平等的企业关系，避免行政化的色彩。所以笔者认为采用“国家出资企业”一词更加准确， 本文的研究范围也仅限于国家作为出资人的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股 公司和国有资本参股公司。 国家出资企业资产收益的分配是当前人们普遍关注的问题。国家出资企业在我国经济 社会中占有相当大的比重，根据历年的统计数据，我国国家出资企业的年利润高的惊人， 但是国家作为出资人获取的收益却少得可怜。面对如此大的落差：人们难免会产生疑问， 提高对国家出资企业资产收益分配的关注程度。 但是，我国并没有建立起完善的国家出资企业资产收益分配方面的法律制度，致使出 资人资产收益权的实现缺乏法律上的保障。企业国有资产法第1 8 条第2 款规定：“国家 出资企业应当按照法律、行政法规以及企业章程的规定，向出资人分配利润”。此外，国 务院关于实行国有资本经营预算的意见和中央企业国有资本收益收取管理暂行办法 对出资人的资产收益权也作出了类似规定。但是，鉴于国家出资企业出资人的特殊性和多 样性，上述法律规范关于资产收益分配的规定并不完善。 鉴于此，本文拟从以下四部分进行研究：国家出资企业资产收益权的客体和范围；国 家出资企业出资代表人的确定；出资代表人分享国家出资企业资产收益的理论依据；国家 出资企业出资代表人资产收益份额及其实现。 第一部分国家出资企业资产收益权的客体和范围 一、国家出资企业资产收益权的客体 我们知道，客体是主体享有权利和承担义务所共同指向的对象，是享有权利的基础。 顾名思义，国家出资企业资产收益权的客体是指应该上缴给国家的国家出资企业的资产收 益，也就是出资代表人应该享有的收益，或者说是国家最终实际获得的收益。由于这部分 收益属于国家出资企业资产收益的一部分，所以有必要先对国家出资企业资产收益的概念 进行辨析，下面对国家出资企业资产收益的概念进行介绍。 ( 一) 国家出资企业资产收益的概念辨析 目前对国家出资企业资产收益作出规定的规范性文件包括：1 9 9 4 年的国有资产收益 收缴管理办法、2 0 0 7 年的国务院关于试行国有资本经营预算的意见、2 0 0 7 年的中 央企业国有资本收益收取管理暂行办法，三个规范性法律文件对国家出资企业资产收益 都有所介绍，只是采用了不同的概念。 1 9 9 4 年的国有资产收益收缴管理办法对国家出资企业资产收益的界定。 国有资 产收益收缴管理办法采用了国有资产收益的概念。依据国有资产收益收缴管理办法 的规定，国有资产收益具体包括以下几个方面：国家出资企业应上缴给国家的利润；国家 股在股份有限公司中应该分到的股利；国家作为有限责任公司的出资者，按照出资比例从 有限责任公司中获取的红利；各级政府授权的投资部门或机构将国有资产进行投资，由投 资形成的收益应上缴国家的部分；国家出资企业产权转让收入；股份有限公司国家股股权 转让收入；对有限责任公司国家出资转让的收入；其他非国有企业占用国有资产应上缴的 收益；其他按规定应上缴的国有资产收益。n 1 由此可见，国有资产收益收缴管理办法 规定的国有资产收益实际上主要是三类：一是国家依据出资取得的企业经营收益，二是国 家出资企业产权转让收入，三是非国有企业的国有资产占用费。李松森在其国有资产收 益分配理论探讨一文中就引用了国有资产收益收缴管理办法第2 条的规定，并认为 这些收入属于企业应该上交的国有资产收益。但是，由于国家出资企业属于国有企业，所 以第三类国有资产收益并不属于国家出资企业收益，这里所规定的资产收益范围要比国家 出资企业收益的范围要大。 2 0 0 7 年的国务院关于试行国有资本经营预算的意见对国家出资企业资本收益的界 定。国务院关于试行国有资本经营预算的意见采用了国有资本经营预算收入的概念。 依据国务院关于试行国有资本经营预算的意见的规定，国有资本经营预算的收入是指 各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业上交的国有资本收益，主要包括：国 有独资企业按规定上交国家的利润；国有控股、参股企、i k 国有股权获得的股利、股息：企 业国有产权转让收入；国有独资企业清算收入，以及国有控股、参股企业国有股权分享的 公司清算收入；其他收入。乜1 国务院关于试行国有资本经营预算的意见将上述五项均 视为企业应上交的国有资本收益，并且是国有资本经营预算的收入来源。上述国有资本经 营预算的收入也可分为三类：一是国家依据出资取得的企业经营收益，二是国有企业产权 转让收入，三是国有企业清算净收入。与国有资产收益收缴管理办法相比，国务院 关于试行国有资本经营预算的意见删除了国有资产收益收缴管理办法规定的非国有 企业占用国有资产应上交的收益，同时增加了清算收入，比较接近国家出资企业资产收益 的范围。 2 0 0 7 年的中央企业国有资本收益收取管理暂行办法对国家出资企业资本收益的界 定。中央企业国有资本收益收取管理暂行办法采用了国有资本收益的概念。依据中 央企业国有资本收益收取管理暂行办法的规定，国有资本收益是指国家以所有者身份依 法取得的国有资本投资收益，具体包括：应交利润，即国有独资企业按规定应当上交国家 的利润；国有股股利、股息，即国有控股、参股企业国有股权获得的股利、股息收入；国 有产权转让收入，即转让国有产权、股权获得的收入；企业清算收入，即国有独资企业清 算收入，国有控股、参股企业国有股权分享的公司清算收入；其他国有资本收益。口1 由此 可见， 中央企业国有资本收益收取管理暂行办法与国务院关于试行国有资本经营预 算的意见规定的完全一致。 综合上述三个规范性文件，国务院关于试行国有资本经营预算的意见和中央企 业国有资本收益收取管理暂行办法的规定更加符合国家出资企业资产收益的概念，因为 它们将非国有企业的收益排除在外，只将国有企业的收益纳入了上缴的范围。具体到国家 出资企业资产收益，我们可以将其定义为：“在国家出资企业存续期间或清算后，扣除成本 费用和投入资本本身后应归属于国家所有的价值增值部分”。h 1 它包括以下四种类型：国有 独资企业的税后利润；国有控股、参股企业应享有的股利、股息；履行出资人职责的机构 转让国有产权取得的超过其账面价值的增值额；国家出资企业清算收入超过投入的国有资 本增值额。 ( 二) 国家出资企业出资代表人的收益 由于国家出资企业出资人的特殊性，使得出资人权利的行使不同于其他企业，国家作 为企业的出资人，具有抽象性，需要授权给特定的主体来代表它行使权利，在我国由中央 政府和地方政府代表国家履行出资人职责和行使出资人权利，为了保证“政企分开”，各级 政府又将这些职责和权利的行使授权给特定的机构即国资委，出国资委负责国有资产的投 资管理。所以在国家、政府、国资委之间是层层委托的关系，国家是出资的所有权人，中 央和地方政府是出资代表人，中央和地方国资委是履行出资职责的机构。既然国家作为出 资人依据出资享有企业的资产收益权，出资代表人当然也享有资产收益权，否则国家的出 资人权益就无法得到实现。所以出资代表人享有的收益就是国家出资的资产收益，本文所 论述的国家出资企业资产收益也是从这个角度来讲的。 出资代表人享有的资产收益并非国家出资企业资产收益的全部，而是国有控股公司应 上缴的收益。在国家政府国资委国有控股公司国家出资企业的多层次运 营模式下，国资委与国家出资企业并没有直接的关系，国资委各项权利都是通过国有控股 公司实现的。国有控股公司对国家出资企业享有的权利是公司法上的股东权利，受公 司法的规范，它依据股东资格有权获得国家出资企业的收益。但是国有控股公司也有它 本身的一整套法人管理模式，有本身的运营成本，所以不可能将所有的收益上缴给国资委， 国资委只能获得一部分收益。 综上所述，国家出资是国家享有资产收益的基础，而国家与出资代表人之间又是授权 委托关系，所以出资代表人享有的收益应该是国家出资的资本收益，出资代表人有权从国 有控股公司那里获得相应的利益分配。所以凡是国有控股公司从国家出资企业那里获得的 税后利润、股利、股息、转让国有产权取得的超过其账面价值的增值、国家出资企业清算 收入超过投入的国有资本增值额，出资代表人都享有资产收益权，这些收益都可以成为国 家出资企业资产收益权的客体。 二、国家出资企业资产收益权的范围 国家出资企业资产收益权的范围从不同的角度可以进行不同的划分。按照国家出资企 业资产收益的形成来源不同，可以将国家出资企业资产收益权分为经营性收益权和非经营 性收益权。按照国家出资企业的财政管理体制不同，可以分为中央收益权和地方收益权。 对国家出资企业资产收益权进行这种区分，能够为资产收益分配政策的制定提供依据，保 证出资代表人资产收益权的实现。 ( 一) 经营性收益权和非经营性收益权 国家出资企业资产收益权按收益形成来源划分，包括经营性收益权和非经营性收益权。 所谓经营性收益是指国家出资企业“由于占有使用国有资产或国家投人的资本金，通过正 确的生产经营决策，加强生产经营管理，进行技术创新，促使劳动生产率提高和产品成本 降低所获得的生产经营净成果”。瞄h 经营性收益是国家出资企q k 财富增长的源泉，提高经 营收益和资产使用效率是国家出资企业的一项基本任务。”m 1 经营性收益权就是指国家对前 述生产经营成果享有支配的权利。所谓非经营性收益是指“并非由于国家出资企业自身努 力，而是因为某些客观因素使企业获得的收益，比如国家的特许垄断经营等”。力非经营性 收益权就是指国家对企业因某些客观原因所产生的收益进行支配的权利。对经营性收益权 和非经营性收益权进行区分，有利于国家对不同的国家出资企业采用不同的资产收益分配 比例政策，为国家出资企业出资代表人资产收益权的实现奠定基础。 ( 二) 中央收益权和地方收益权 国家出资企业资产收益权按财政管理体制划分，可以分为中央收益权和地方收益权。 中央收益权是指中央政府对中央直接管辖的国家出资企业经营利润进行支配的权利，按照 现行财政管理体制，这些利润属于直接上交给中央金库的国有资产收益。地方收益权指地 方政府对其直接管辖的地方国家出资企业经营收益进行支配的权利，这部分收益属于上交 给各级地方政府金库的国有资产收益。划分中央收益权和地方收益权，能够确保国家出资 企业的分级管理，明确中央政府和地方政府的出资人权利界限，调动地方政府在国家出资 企业资产管理中的积极性，保证出资代表人权利的实现。 第二部分国家出资企业出资代表人的确定 一、国外国家出资企业出资代表人制度的经验和启示 国外国家出资企业模式分为国家参股模式、政府持股模式、公共财政管理模式。在国 家参股模式和政府持股模式下，政府是国家出资企业的出资代表人，公共财政管理模式下 财政部是国家出资企业的出资代表人，我们应该将政府作为国家出资企业的出资代表人。 国家参股采用的是三层次运营机制，设有国有控股公司作为企业的实际出资人，这对我国 也有借鉴作用。综合三种模式，各有各的特点，并且它们的企业运营均采用公司制。 ( 一) 国外国家出资企业的模式 1 、国家参股模式 实行国家参股模式的代表有意大利、奥地利、瑞典、新加坡、赞比亚等国家。国家参 股模式的特点是，政府设有大型控股公司，控股公司代表政府行使国有股权，它有其自身 的一套法人治理机制。国有控股公司的主要职责包括：是政府与国家出资企业之间的媒介， 以免在国有资产运营中政府对国家出资企业进行过多的干预；拥有一大批企业精英，可以 对企业进行更加专业化的管理；负责各企业之间的协调工作；保护国家出资企业的利益不 受侵犯。 在国家参股模式的众多国家中，新加坡最具代表性。新加坡国家出资企业的管理模式 分为三个层次，第一个层次是新加坡政府的相关部门，第二个层次是新加坡政府控股公司， 第三个层次是新加坡政府国家出资企业。新加坡政府控股公司的典型代表是淡马锡控股有 限公司，它成立于1 9 7 4 年，是财政部的全资控股公司，淡马锡控股有限公司的主要任务是 将政府的投资投入到国家出资企业，并对国家出资企业进行管理，它是新加坡国家经济的 操盘者。e 8 新加坡的国家出资企业又称国连公司或政联企业，政府对政联企业不进行直接 管理，政联企业可以自主地进行民事活动，不受政府的行政干预，它们可以按照自己的经 营模式参与市场竞争，进行自主创新。此外，政联企业和普通的公司一样，需要依法到法 定的登记机构进行注册登记，从而取得独立的法人地位，并以注册登记的名称独立地进行 民事活动。政联企业也需要向政府缴纳税款，缴纳税款之后，董事会需要表决企业税后利 6 润的分配，新加坡政府和政府控股公司则无权进行干涉。 9 1 政府仅以参股和控股的方式来 调整国家出资企业的发展方向。 由此可见，在国家参股模式下，国家出资企业的出资代表人是政府，具体的职责交由 特定的政府部门来行使，国有控股公司是国有资产运营机构，负责对国家出资企业的投资 运营。 2 、政府持股模式 美国是实行持股模式的代表。政府持股模式的基本特点是，政府对企业进行直接管理， 但是政府要受议会的监督。 美国持股模式主要体现在永久基金的运营方面。虽然政府将资产投入到国家出资企业， 并且获得了大量的政府收入，但是美国认为既然这部分收入是一笔公共财富，那么它的运 营和使用就要接受议会和审计部门的监督，不受财政部门的干预，它独立于政府之外运营。 由此可见，在以美国为代表的政府持股模式下，政府是出资代表人，但是它没有像国 有控股公司那样的国有资产运营机构，而且出资代表人的自主性不强，要接受议会和审计 部门的监督。 3 、公共财政管理模式 公共财政管理模式的典型代表是德国，英、法、日等国也采用此模式。这种模式的特 点是，国有资产的代表是财政部，财政部对国家出资企业进行管理，并且国有资产管理与 政府财政预算管理相互衔接。 德国的国家出资企业实行的是分级管理体制。德国国家出资企业分为三类，分别为垄 断性质的国家出资企业，竞争性质的国家出资企业，公共服务性质的国家出资企业。垄断 性质的国家出资企业拥有规模效益，公共服务性质的国家出资企业需要对基础设施进行投 资，竞争性国家出资企业具有明显的竞争性，但是不具有前两者的特征。国家出资企业类 型不同，国有股所占的比重也不同，政府相关部门对这些企业不是进行统一管理，而是进 行分类管理。联邦政府管理的对象是垄断性质的国家出资企业和公共服务性质的国家出资 企业，州政府管理的对象主要是能源类国家出资企业和制造类国家出资企业，市政府管理 的主要对象是公共设施类国家出资企业和服务类国家出资企业。在德国的国有资产管理中， 财政部起着主导作用，无论是国家出资企业的成立，还是国家出资企业与其他企业合并， 均需要得到财政部的同意，国家出资企业的资产经营方案也需要经过财政部的审核，财政 部还有权向联邦国家出资企业派出监事。 1 由此可见，在公共财政的管理模式下，财政部 是国家出资企业的出资代表人，并没有设置类似于国有控股公司的国有资产运营公司。 ( 二) 国外国家出资企业出资代表人制度的启示 上文对国外国家出资企业的管理模式进行了介绍，众所周知，国外的国家出资企业的 数量少，而且国家出资企业的领域主要集中在关乎公共利益的行业，国家出资企业具有非 营利性。由于我国和国外的困家出资企、l 抄的发展背景不同，所以对于国外的国家出资企业 管理模式，我们既不能全盘的吸收，也不能全盘的否定。下面对国外国家出资企业出资代 表人制度的特点及对我国的启示进行介绍。 l 、各国国家出资企业的出资主体各有其特点 从上述的介绍可知，在国家参股模式下，国家出资企业的出资代表人是政府，具体的 职责交由特定的政府部门来行使，国有控股公司是国有资产运营机构，负责对国家出资企 业的投资运营。在以美国为代表的政府持股模式下，政府是出资代表人，但是它没有像国 有控股公司那样的国有资产运营机构，而且出资代表人的自主性不强，要接受议会和审计 部门的监督。在公共财政的管理模式下，财政部是国家出资企业的出资代表人，也没有设 置类似于国有控股公司的国有资产运营公司。各个模式都有其各自的特点，国家参股模式 是三层次的运营机制，后两种模式是二层次的运营机制，国家参股模式和国家持股模式的 出资代表人是政府，公共财政模式的出资代表人是财政部，总的来说，国家参股的运营机 制更加科学，更加符合我国的国情。 2 、企业运营均采用公司制 国外国家出资企业多数都采用公司制的形式。采用公司制的管理模式，能够使国家出 资企业的经营管理更加规范化，在公司法的规范下，国家出资企业设立股东会、董事 会、监事会，对三个机构的权力做出明确划分，形成相互制约的管理模式，从而能够避免 国家出资企业被内部人控制的现状。此外，依据公司法建立一整套保护国家股东和中 小股东利益的约束机制和救济机制，能够确保出资人权利的实现。我国进行国企业改革， 确立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，建立现代企业制度”的目标，是采用 公司制的集中表现。 二、我国国家出资企业出资人多样性分析 依据企业国有资产法第5 条的规定，国家出资企业包括国家出资的国有独资企业、 国有独资公司、国有资本控股公司、国有资本参股公司。因此，国家出资企业具有多样性 的特征，下面将对这些国家出资企业一一进行介绍。除了国家出资企业具有多样性的特征 之外，国家出资企业的出资人也具有多样性，具体来讲，政府、国资委、国有控股公司都 是国家出资企业的出资人，各级政府是国家出资企业的出资代表人，国资委是政府履行出 资人职责的机构，国有控股公司是国家出资企业的实际出资人。 ( 一) 国家出资企业的多元化 国有独资企业。国有独资企业的组织形式是非公司制企业，它成立的法律依据是全 民所有制工业企业法，它的全部资本都是由国有资本组成的。3 依据全民所有制工业企 业法的内容，国家对国有独资企业管理的财产享有所有权，国有独资企业对其管理的财 产只享有经营权，但是国有独资企业能够进行自主经营和自负盈亏，有权对国有独资企业 管理的财产进行占有、使用和一定程度上的处分，并能够以这些财产承担民事责任。 国有独资公司。国有独资公司是公司制企业，它的成立依据是公司法，和国有独资 企业一样，国有独资公司的全部资本都是由国有资本组成的。口2 1 国有独资公司只有国家一 个出资人，由各级人民政府授权本级国资委来履行出资人职责，国有独资公司的组织形式 是有限责任公司。国有独资公司的组织机构不同于一般的有限责任公司，它只设有董事会 和监事会，不设立股东会，股东会的权力由国资委来行使，董事会也可以行使部分股东会 的权力，而且董事会的部分董事和监事会的部分监事是由国资委派出的，当然，法律还强 制性地要求必须要有职工代表参与董事会和监事会。在国有独资公司的治理中，国资委拥 有重大事项的决定权。 国有资本控股公司。国有资本控股公司既可以是有限责任公司，也可以是股份有限公 司，它的成立依据是公司法，在国有资本控股公司的资本结构中，国有资本占有控制地 位。n 3 1 何所谓控制地位，一般认为有两种情况：一种情况是国有资本占公司的资本总额或 者股本总额的5 0 以上，该公司即为国有资本控股公司；另一种情况是虽然国有资本占公 司的资本总额或者股本总额不到5 0 ，但是国家在股东会的表决中能够起到主导作用，该 公司也为国有资本控股公司。 国有资本参股公司。和国有资本控股公司一样，国有资本参股公司既可以是有限责任 公司，也可以是股份有限公司，在公司的资本结构中存在国有资本，但是国有资本不具有 控制地位。n 叫在国有资本参股公司中，国家对企业的经营决策并不能够起到主导作用。 ( 二) 国家出资企业出资人的多样性 考察我国的物权法和企业国有资产法可以发现国家出资企业的出资入主要有： 政府、国资委、国有控股公司，政府是国家出资企业的出资代表人，国资委是政府履行出 资人职责的机构，国有控股公司是国家出资企业的实际出资人。 政府是国家出资企业的出资代表人。依据物权法第5 5 条的规定，国务院和地方各 级人民政府是国家在国家出资企业中的代表，它们代表国家履行出资人职责，享有出资人 应该享有的一切权利。由于国家作为出资的所有权人，本身具有抽象性，它必须通过具体 的主体来行使出资人权利，依据物权法的规定，这个主体就是国务院和地方人民政府， 它们是国家出资企业的出资代表人。 国资委是政府履行出资人职责的机构。依据企业国有资产法第1 1 条的规定，国务 院应该设有国有资产监督管理机构，中央的国有资产监督管理机构在国务院授权范围内， 对中央国家出资企业履行出资人职责，地方政府也应该仿照中央政府设立国有资产监督管 理机构，地方的国有资产监督管理机构在地方政府的授权范围内，对地方国家出资企业履 行出资人职责。具体到实践当中，前述的国有资产监督管理机构是中央国资委和地方国资 委。另外，企业国有资产法第1 2 条对国资委的相关权利作了规定，依据企业国有资 产法第1 2 条，中央国资委和地方国资委有权代表本级政府对国家出资企业行使相关权利， 这些权利包括资产收益权、重大决策权、人事任免权和制定国家出资企业章程的权利等。 我们知道，政府行使的是社会公共管理职能，如果安排由行政部门向国家出资企业行使出 资人权利，肯定会造成政企不分的局面。我国企业国有资产法专门明确了履行出资人 职责机构的地位，并且它属于国有资产管理的直属特设机构，经政府的授权负责国有资产 的经营管理，这在一定程度上能够保证政企分开，是一种很大的进步。 国有控股公司是国家出资企业的实际出资人。我们知道，我国国有资产的运营分为三 个层次，第一层次是国有资产管理委员会，第二层次是国有资产运营公司，第三层次是直 接从事经营的国家出资企业。这里所说的国有控股公司是指第二层次中的国有资产运营公 司。国有控股公司分为三类，第一类是只负责向国家出资企业投资，自己不进行经营，第 二类是只进行经营，不负责向国家出资企业投资，第三类是既负责向国家出资企业投资， 自己又进行经营。这里所说的国有控股公司主要指负责进行投资的国有控股公司，它是国 家依据特别法授权建立的，拥有像普通公司一样的独立法人资格，所不同的是它主要充当 国有资产管理委员会与国家出资企业的隔离层，能够弥补国家在国家出资企业中所有者缺 位的缺陷。具体到国有控股公司的机构，国有控股公司设立董事会或监事会，董事和监事 通过政府的相关部门任命进入董事会或者监事会，他们当中有政府相关部门的工作人员， 也有某一方面事务的专家，还有熟练掌握企业经营管理理念的企业管理人。当然，这是国 有控股公司与国资委之间的授权关系，具体到国有控股公司与国家出资企业之间的关系， 由于国有控股公司主要负责向国家出资企业进行投资，所以它是国家出资企业的股东，它 与国家出资企业之间是股东与公司之问的关系，主要受公司法的规范，国有控股公司 有权依据出资额向国家出资企业行使股东权利。5 】国外其他国家大多也都采用了国有资产 三层次的资产运营模式，设立国有控股公司或者企业集团充当国有控股公司和国家出资企 业的隔离层。我国设立国有控股公司的典型示范是上海和深圳。上海比深圳更早一些，上 海在1 9 9 3 年组建了国资委，国资委下设国有资产管理办公室，国有资产管理办公室负责国 有资产的监督管理，将国有资产授权给国有控股公司进行经营。深圳在1 9 9 4 年也形成了三 层次的国有资产管理模式，成立了国有控股公司，这不仅使国家出资企业避免了行政干预， 保证了国家出资企业的自主经营，而且有利于国有资产的保值增值，促使社会资源的合理 流动。综合国有控股公司的运行模式、世界的做法、各地的实践经验可以看出，在国有资 产运营中设立国有控股公司，由它充当国家出资企业的实际出资人主要有以下几点好处： 首先，国有控股公司能够保证国家出资企业的独立经营权。国有控股公司是法人，具有独 立的主体资格，是真正的市场主体，它的主要职责是在国资委的授权范围内经营国有资产， 追求国有资产收益的最大化，并不行使行政权力，设立国有控股公司能够保证国家出资企 业独立地进行经营，避免不必要的行政干预。【l6 】其次，有利于国有资产管理委员会对国有 控股公司的监管。国有资产管理委员会并不是只设立一个国有控股公司，而是设立多家国 有控股公司，通过多家国有控股公司经营业绩的比照，国有资产管理委员会能够对国有资 产的运营有个整体的分析和把握，从而为其对国有控股公司的监管提供依据。再次，设立 国有控股公司有利于提高企业的管理水平。国有控股公司有其一套科学的法人治理结构， 集中了部分企业高、精、尖人才，由其负责国有资产的经营能够提高国家出资企业的管理 水平。 盯1 三、我国国家出资企业出资代表人的确定 我国国家出资企业的出资代表人是中央政府和地方政府，经过中央政府和地方政府的 授权，由中央国资委和地方国资委履行出资人职责。下面对各级政府和国资委分别进行介 绍。 ( 一) 中央政府和地方政府 依据中华人民共和国物权法第5 5 条规定国务院和地方各级人民政府依法代表国家 出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。所以说国务院和地方人民政府分别是中央国 家出资企业和地方国家 h 资企业的出资代表人。具体来说，央企的出资代表人是国务院， 通过2 0 1 1 年的最新数据，央企共有1 2 2 家。地方国家出资企业的出资代表人是省市县各级 入民政府，企业主要是指省市县级国家出资企业。下面对国务院和地方人民政府的出资代 表人地位分别进行论述。 中央政府具有中央国家出资企业出资代表人地位。首先，企业国有资产监督管理暂行 条例第5 条对国务院享有出资代表人地位的企业范围作了规定。依据企业国有资产监 督管理暂行条例第5 条，国务院根据实际情况确定由其履行出资人职责的国家出资企业， 这些企业可以是国有控股企业，也可以是国有参股企业，也可以是国有独资公司，但是主 要集中在国民经济命脉、国家安全、基础设施和自然资源等领域。由此可见，国务院享有 出资人地位的企业只包括关系国家命脉和国家安全、重要基础设施、重要自然资源等领域 的企业，具体企业国务院有公布的权力，上述所提到的1 2 2 家央企均属于这些领域之内。 其次，企业国有资产监督管理暂行条例对国务院出资代表人的职责作了规定。依据企 业国有资产监督管理暂行条例第6 条的规定，设立履行出资人职责的机构是国务院的重 要职责。此外，依据企业国有资产监督管理暂行条例第7 条和第1 0 条的规定，国务院 应当严格执行有关国有资产管理的法律和法规，把政府的社会公共管理职能与国家出资企 业出资代表人职能分开，做到政企分开和所有权与经营权的分离，从而保证国家出资企业 能够独立自主地进行生产经营。再次，企业国有资产监督管理暂行条例对国务院出资代 表人的权利作了规定。如果存在战争或者自然灾害，国务院可以根据需要紧急调用国有资 产，甚至可以进行相应地处置。 地方政府具有地方国家出资企业出资代表人地位。关于地方政府的出资代表人地位， 我们应该明确以下两点：首先，这里的地方政府是指从县级到省级的各级人民政府。企业 国有资产监督管理暂行条例第5 条对省市级政府的出资代表人地位进行了详细规定，依 据企业国有资产监督管理暂行条例第5 条，对于国务院履行出资人职责之外的国家出 资企业，省级政府和市级政府代表国家对这些企业履行出资人职责，对于省级政府履行出 资人职责的企业，省级政府有权根据实际情况确定，但是需要报中央国资委备案，对于市 级政府履行出资人职责的国家出资企业，市级政府有权根据实际情况确定，但是需要报省 级国资委备案。但是此种规定并不全面，既然县级政府也是国家的代表，它也有投资企业 的权利，当然可以成为国家出资企业的出资代表人，所以地方政府的出资代表人应该包括 从县级到省级的各级人民政府。其次，地方人民政府出资代表人的职责和权利。依据企 业国有资产监督管理暂行条例的规定，地方人民政府出资代表人的职责和权利与国务院 出资代表人的职责和权利类似，所不同的是，设立履行出资人职责的机构并不是地方人民 政府的强制职责：如果市级政府的企业国有资产较少，经过所在的省级政府批准，市级政 府可以不设立履行出资人职责的机构，另外，所有的县级政府均不设立履行出资人职责的 机构。 ( 二) 中央国资委和地方国资委 “中国幅员辽阔，经济发展不平衡，国有资产的营运方式多种多样，对国家出资企业 实行分级管理，有利于总体运营目标的实现。”n 8 1 依据我国企业国有资产法第1 1 条的 规定，中央政府和地方政府分别设立国有资产监督管理委员会，中央和地方的国有资产监 督管理委员会接受本级人民政府的授权，在授权范围内履行出资人职责。由此可见，作为 出资代表人的中央政府和地方政府并不直接参与到国家出资企业当中，而是通过设立履行 出资人职责的机构即国资委行使出资代表人的权利。中央国资委和地方国资委的设立，能 够保证各级政府即出资代表人政企分开，防止其行政管理职能与出资代表人地位的混同， 使政府出资代表人权益能够得到很好的实现。 中央国资委作为履行出资人职责机构的地位。中央国资委代表国务院对中央国家出资 企业履行出资人职责。中央国资委的宗旨是：保证宏观经济的良性发展，确保国有资产能 够实现保值增值的目标，为各类民生项目提供雄厚的资金条件。中央国资委的地位包含以 下几个方面：首先，代表国务院履行出资人职责。代表国务院履行出资人职责在中央国资 委的各项职责中处于核心地位，它代表国务院对国有资产的运营进行宏观规划，在必要的 时候对各个国家出资企业做出结构性调整，给国有资产的运营提供明确的方向指导。中央 国资委代表国务院履行出资人职责的对象主要是一些规模比较大的国家出资企业或者关系 公共资源性质的国家出资企业。其次，确定国有控股公司。中央国资委可以根据实际情况 确定国有控股公司，授权它们对中央国家出资企业进行运营，中央政府作为出资代表人与 国家出资企业之间不再有直接的联系，由国有控股公司担任实际出资人，对国家出资企业 行使股东权利。国有控股公司的董事会成员或者监事会成员由中央国资委负责派出。根据 前面的论述，中央国资委还可以通过设立多家国有控股公司对其经营业绩进行相应的比较， 从而达到监督的目的；另外，国有控股公司的重大变更事项也需要经过中央国资委的同意。 n 州再次，构建国有控股公司经营管理层的激励约束机制。在国有控股公司内部，经营管理 层对公司的发展起着重要作用，然而企业的发展和他们自身利益之问又往往存在着许多冲 突，比如一些高管可能会将公司部分资金通过某种方式转移到自己帐户，从而放弃一些能 给公司带来收益的投资项目。出现这种现象的一个重要原因是国有控股公司的激励约束机 制缺乏，我国国有控股公司对经营管理层仍然实行的是年薪制。为了调动他们的积极性， 中央国资委对部分国有控股公司的经营管理人员实行了股票期权制度，在一定程度上减少 了其损害企业利益的不当行为。 地方国资委作为履行出资人职责机构的地位。和中央政府样，地方政府也设有国资 委，省级政府设有省级国资委，市级政府设有市级国资委，县级政府不设国资委，县级政 府出资代表人的权利主要通过市级的国资委来行使。省市级国资委不受本级政府领导，而 受中央国资委的垂直领导，这样有利于国有资产的统一管理，避免地方管理的混乱和国有 资产的流失。地方国资委的地位包含以下几个方面：首先，在中央国资委的指导下，对国 有资产进行科学的运营，保证国有资产保值增值。其次，地方经济各有特色，在中央国