（行政管理专业论文）当前我国体育公共政策执行的困境与对策.pdf

摘要 2 0 0 8 年北京奥运会成功举办之后，中国的体育发展受到国内外的广泛关注。作为与 体育发展密切相关的一个环节，体育公共政策执行应予以高度重视。由于社会发展的政 治、经济、文化背景的影响，传统体育公共政策执行与之紧密相连，体育公共政策执行 表现出政治化特征。这与当今国际化的时代背景不相吻合。所以在当今的时代背景下， 我们要建立与时代契合的体育公共政策执行机制。然而，当前我国社会发展的现实告诉 我们，我国体育公共政策执行面临着重重困境。了解、分析产生困境的原因，并寻找相 对应的对策是体育公共政策执行走出困境的必要前提。本文主要运用文献资料法、对比 分析法来探讨我国体育公共政策执行理论困境、制度困境以及主客体困境，通过对这三 种困境的分析，提出相关的对策。即从理论上打破传统理论的束缚，寻找后现代公共行 政理论作支撑；在实践上完善体育公共政策执行的制度性保障。最后，文章对2 1 世纪 我国体育公共政策执行进行展望，提出了体育公共政策执行应该从理论与实践两方面进 行创新，以适应全球化背景下的体育公共政策发展趋势。理论上的创新就是体育公共政 策执行要借鉴后现代公共行政理论，用后现代公共行政理论引领体育公共政策执行的发 展；实践上创新就是要革新体育公共政策执行的技术、手段、方法，使创新的技术、手 段、方法适应体育公共政策执行的发展。 关键词：体育公共政策；执行；困境；对策 a bs t r a c t a f t e rh o l d i n g2 0 0 8b e i j i n go l y m p i cg a m e ss u c c e s s f u l l y , t h ed e v e l o p m e n to fc h i n a s s p o r tb e c o m ea nh o ti s s u ei no u rc o u n t r ya n do v e r s e a s a sac r u c i a la s p e c to ft h e d e v e l o p m e n to fs p o r t ，p u b l i cs p o r tp o l i c yi m p l e m e n t a t i o ns h o u l db eg i v e nm o r ew e i g h t d u et ot h eh i s t o r yb a c k g r o u n d so ft h ed e v e l o p m e n to fs o c i a l p o l i t i c s ，e c o n o m ya n d c u l t u r e i n f l u e n c e ，t r a d i t i o n a lp u b l i cs p o r tp o l i c yi m p l e m e n t a t i o nh a sc l o s er e l a t i o nw i t h t h e s ef a c t o r s c h i n a s p u b l i cs p o r tp o l i c yi m p l e m e n t a t i o ns h o w st h ef e a t u r eo f p r o - p o l i t i c a la n dt h i sw i l ln o tc o i n c i d ew i t ht h eh i s t o r yb a c k g r o u n do fi n t e r n a t i o n a l i z a t i o n b e c a u s eo ft h i s ，w em u s te r e c tam e c h a n i s mo fp u b l i cs p o r tp o l i c yi m p l e m e n t a t i o ni nn e w e r a h o w e v e r , ar e a l i t yo ft h ed e v e l o p m e n to fs o c i e t yi m p l i e su st h a tc h i n a sp u b l i cs p o r t p o l i c yi m p l e m e n t a t i o ni sc o n f r o n t e dw i t ha l lk i n d so fd i f f i c u l t i e s f i n d i n go u t ，a n a l y z i n g t h ec a u s e so fd i l e m m aa n ds e e k i n gc o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e sa r er e s p o n s i b l ef o r s o l v i n gt h ep r o b l e mo fp u b l i cs p o r tp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n i nt h i st h e s i s ，w ec h i e f l y d i s c u s st h a tt h et h e o r yd i l e m m a ，i n s t i t u t i o nd i l e m m a ，a n db o t hs u b je c t i v ea n do b j e c t i v e d i l e m m ao fp u b l i cs p o r tp o l i c yi m p l e m e n t a t i o nt h r o u g ht h ea p p r o a c hb o t ho fd o c u m e n t d a t aa n dc o m p a r a t i v ea n a l y s i si no u rc o u n t r y t h e n ，a n a l y z i n gf o r mt h i st h r e ed i l e m m a ，w e r a i s e c o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e s f o re x a m p l e ，w es h o u l db r e a kf r e ef r o m c o n v e n t i o n a l p u b l i cp o l i c yi m p l e m e n t a t i o nt h e o r y a n dt a k e p o s t m o d e mp u b l i c a d m i n i s t r a t i o nt h e o r ya sas u p p o r t i n gp o i n t i np r a c t i c e ，w em u s tp e r f e c tt h ei n s t i t u t i o n a l i n s u r a n c eo fp u b l i cs p o r tp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n f i n a l l y , p r o s p e c t i n gf o rt h et w e n t y f i r s t c e n t u r yo fp u b l i cs p o r tp o l i c yi m p l e m e n t a t i o ni no u rc o u n t r y , w ec o n c l u d et h a tt h et h e o r y o fp u b l i cs p o r tp o l i c yi m p l e m e n t a t i o nm u s tm a k ei n n o v a t i o n sf o r mb o t ht h e o r ya n d p r a c t i c es oa st oa d a p tt ot h eg l o b a lt e n d e n c yo fp u b l i cs p o r tp o l i c yi m p le m e n t a t i o n m a k i n gi n n o v a t i o n si nt h e o r yi st h a tp u b l i cs p o r tp o l i c yi m p l e m e n t a t i o ns h o u l du s et h e e x p e r i e n c e so fp o s t m o d e mp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nt h e o r yf o rr e f e r e n c e w em u s tg u i d et h e d e v e l o p m e n t o fp u b l i c s p o r tp o l i c yi m p l e m e n t a t i o nt h r o u g hp o s t - m o d e mp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n t h e o r y i n n o v a t i n gp u b l i cs p o r tp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n st e c h n i q u e s ， m e t h o d s ，a n da p p r o a c h e si np r a c t i c ei st h a tw es h o u l da d a p tt h ei n n o v a t i o no ft e c h n i q u e s ， m e t h o d s ，a n da p p r o a c h e st ot h ed e v e l o p m e n to fp u b l i cs p o r tp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n k e yw o r d s ：p u b l i cs p o r tp o l i c y ；i m p l e m e n t a t i o n ；d i l e m m a ；c o u n t e r m e a s u r e i i i 湖北大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特另t l d l l 以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体己经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 论文作者签名：定钐 日期：夕7 年厂月? 日 学位论文使用授权说明 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学 位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以允许 采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存学位论文；在不以赢利为 目的的前提下，学校可以公开学位论文的部分或全部内容。( 保密论文 在解密后遵守此规定) 日期：眵少夕7 日期：印7 ，2 一、绪论 一、绪论 关于体育公共政策方面的研究，国内外有不少学者从事相关方面的探讨。而具体到 体育公共政策执行的研究，则相当少。本篇论文是在国内改革开放3 0 年，我国政治经 济文化均有相当发展的国内背景以及全球化的国际背景下进行的。选题的目的是为了从 公共政策的角度探讨我国当前体育公共政策执行的困境与对策；意义是为新世纪我国的 体育公共政策发展做出相应的贡献。国内学者关于体育公共政策方面的研究并不少见， 他们从不同的角度探讨我国体育公共政策发展中所存在的问题并提出相关解决办法，对 我国体育公共政策的发展起到了积极促进作用。苗治文认为体育公共政策作为众多公共 政策的一部分，是指政府部门或体育社团组织针对体育中公共问题与公共矛盾所采取的 用以规范、引导有关机构团体和个人的行为准则与行动指南；并将体育综合指导性政策 分为群众体育政策、竞技体育政策、体育产业政策以及其它政策等等。门阑指出中国的 体育公共政策发展大致可以分为两个阶段。一是“1 9 4 9 年到1 9 8 0 年体育政策发展的人 治环境”阶段，二是“8 0 年代至2 0 0 3 年体育政策逐渐法制化、成熟化、休闲化” 阶段【l 】。这种体育公共政策阶段的划分可以帮我我们理解建国后我国体育公共政策发展 的特征。学者冯国有从利益的角度对体育公共政策进行分析。他指出：“我国现行的体 育公共政策不同程度地存在体育公共利益选择倾向并导致了不良后果制定体育公 共政策应做到：以公共利益为核心、政府不断扩大对大众体育的投入、充分关注弱势群 体体育利益以及建立和完善体育利益表达机制【2 】，。同时，他提到“公共体育政策制定 中不同利益群体博弈的失衡导致现行公共体育政策中不同程度存在部门利益代替公共 利益、大众体育利益缺失、弱势群体利益严重受损的利益选择偏向回归体育公共利 益是完善公共体育政策的根本路径【3 】，。冯火红学者对地方体育政策作了相关探讨，他 谈到：“地方政府社会体育政策的内容始终能够与中央( 省) 政策保持一致，并不是简 单的机械执行；社会体育政策走上了法制化道路，但还存在立法滞后问题一些重要 的社会体育政策缺乏明晰性，阻碍政策有效执行【4 】，。杜宇峰从制度分析的角度出发， 研究我国体育政策法规制定实施过程中的机制问题。国内学者多集中于对国内体育政策 具体应用方面的研究，而对于公共政策执行理论方面的探讨则相对较少。政策执行理论 【u 门阑1 9 4 9 年以后中国的体育政策发展 j 文化论坛，2 0 0 5 ( 1 3 ) ：第2 1 8 页 【2 】冯国有公共体育政策的利益分析与选择 j 体育学刊，2 0 0 7 ( 1 0 ) ：第1 6 页 【3 1 冯固有利益博弈与公共体育政策 j 体育文化导刊，2 0 0 7 ( 7 ) ：第6 2 页 f 4 1 冯火红我国地方政府社会体育政策内容研究以沈阳为例 j 体育文化导刊，2 0 0 7 ( 7 ) 第1 6 页 湖北大学硕士学位论文 的研究有利于我国体育公共政策执行研究的推进。毛寿龙认为我们必须开展本土公共政 策的理论研究，要创造出理论成长的环境，他谈到“要开发中国本土化的公共政策理论， 可能还需要借鉴这些理论得以开发的路径【1 】，。中国有中国独特的政策环境，虽然我们可 以借鉴西方国家的理论来探讨我国公共政策目前面临的问题，但我们也不可忽视本土理 论的建设问题。从以上学者们的研究来看，其内容涉及到多个方面，无论是制度机制方 面还是理论方面，关于体育公共政策的研究均有不少，这些研究可以成为体育公共政策 执行研究的可借鉴文献。 从国外的研究情况来看。早在上世纪9 0 年代，学者于建涌就谈到荷兰政府作为世界 体育强国其本身的独特体育公共政策所起的作用是十分明显的，体育发展与管理主要依 赖于个人主动性和私人组织。吴丽君认为，加拿大、同本、俄罗斯、法国、希腊、韩国、 南非等国家的体育综合指导性政策趋于一致，可以归纳为政府管理性政策体制；英国、 澳大利亚、新西兰、西班牙、新加坡等国家的综合指导性体育政策趋于一致，可以归纳 为结合型体育管理政策体制；美国、意大利、德国、挪威则相似，归纳为社团管理型政 策体制。这种不同将不同国家的体育公共政策与体制相结合进行研究的常识有其独到的 地方。学者孙金蓉在谈到日本的体育政策时提出：“明确提出了终身体育的思想，在政策 上，将重心由完善公共体育设施转移到培育综合型区域体育俱乐部上来，第一次提出了 量化地发展终身体育政策的目标和措施【2 】，日本的体育发展受益于这种转变。s e o n g s i k c h o 在论文韩国政府大众体育促进政策展望与构想中谈到：“从1 9 9 3 年到2 0 0 2 年 的两个5 年总体计划实施期间，全民健身政策在全民健身的基础设施建设方面已经取得 了成效全民健身应从数量的增长转变到质的提高上，公共设施应得到切实有效的管 理，地方政府在全民健身中的角色应加强并赋予相应的权力，体育俱乐部要比以前更有 活力【3 j ，。他在谈到韩国的体育政策是指出了韩国所取得成就的同时也面临着应该要解 决的一些问题。韩国曾经先于中国举办过奥运会，作为中国的毗邻，同时作为一个国土 面积很小的国家，先于中国这样一个大国举行全球有影响的奥运会，这是值得中国政府 以及人民思考的问题。英国作为老牌资本主义强国曾在世界历史上作用显赫，曹可强、 刘新兰将英国的体育公共政策的发展归纳为三个阶段，即“由1 8 世纪对一些体育活动的 控制到1 9 世纪中叶对大众体育的支持；有产业革命时期对大众体育的理论支持到1 9 世 【l 】毛寿龙西方公共政策的理论发展之路及】t 对奉土化研究的启示 j 社会学研究，2 0 0 4 ( 1 ) ：第1 4 5 页 【2 】孙金蓉日本大众体育的进展状况及振兴政策的研究( 二) 大众体育发展的岛级阶段 j 武汉体育学院学 报，2 0 0 4 ，( 1 ) ：第8 贞 【3 1 s e o n g s i kc l i o o u t c o m ea n df u t u r ep r o s p e c to fg o v e r n m e n t a ls p o r tp o l i c yf o rs p o r tf o ra l lp r o m o t i o n i nk o r e a j j o u r n a lo ft j i p e ，v 0 1 1 8 2 0 0 3 ：n o 1 0 2 一、绪论 纪末强调体育场地设施的供给；本世纪6 0 年代体育有效需求思想的提出，注重为特殊 人群提供体育休闲服务英国将大众体育作为提高国民身体素质和社会发展系统建 设的组成部分，以及采用国家干预和市场经济相结合的体育政策，是资本主义市场经济 体制国家开展大众体育成功的典范【l 】，。文中对英国的整个近现代历史时期的体育政策 作了类型归纳，可以说是独具特色。从学者们对国外体育政策研究来看，其内容涵盖体 育产业政策到竞技政策；从体育发展的基础设施到体育发展的制度环境等等方面。 学者们关于国内外体育公共政策的研究为体育公共政策执行的研究提供了一定的 帮助。对于体育公共政策的研究涉及的内容比较广泛，有涉及基础理论的，也有涉及社 会实践的，也有涉及制度政策的，不管哪一种都对体育公共政策执行的研究均有一定的 帮助。但是从目前体育公共政策的研究来看，国内外学者关于体育公共政策执行方面研 究几乎是一项空白，这就为本篇论文的创作设置了极大的困难。本论文主要探讨我国体 育公共政策执行的困境与对策，从总体上来看主要是先探讨困境的有关问题，其次再探 讨解决困境的对策。体育公共政策执行的困境包括理论困境、制度性困境以及主客体困 境：对策主要包括理论对策与实践对策。体育公共政策执行的研究对当前我国体育发展 有重要的意义，随着我国体育事业的不断发展，其对体育公共政策的发展有相应的要求。 而体育公共政策执行又是关系到体育公共政策的落实的关键环节，所以对政策执行得研 究是必要也是有意义的。 【1 1 曹町强，刘新兰英国体育政策的变迁 j 西安体育学院学报，1 9 9 8 ，( 3 ) ：第1 6 页 3 湖北人学硕十学位论文 ( 一) 相关概念 1 公共政策 相关概念及理论 公共政策作为公共管理学科的一个学科分支其含义是十分广泛的。西方学者从不 同角度对它有过界定。威尔逊认为公共政策是由政治家制定出来的，由政府行政人员 所执行的法规与政策，前提条件是政治家必须具有立法权。伊斯顿认为公共政策是对 全社会的价值做有权威的分配。而拉斯韦尔认为“公共政策是一种含有目标、价值与 策略的大型计划【l 】，。安德森认为公共政策是“一个或一批行动者为解决某一问题及 其有关事务的有目的的行为活动过程”，而这一过程“由政府机构和政府官员展开 ， 同时“也将受到非官方活动和非官方因素的影响【2 】 。戴伊认为凡是政府决定做或不 做的事就是公共政策。艾斯顿的观点是公共政策是政府机构和它周围环境之间的关 系。罗伯特埃的观点为：公共政策就是“政府机构和它周围环境之间的关系。他 用公式将这一关系表述为p = f i 【g ，e ) ，即政策取决于政府本身和环境两个变量的共 同作用。美国学者海伦英格兰姆( h e l e ni n g r a m ) 与斯蒂文r 史密斯 ( s t e v e n r a t h g e b s m i t h ) 将公共政策的研究置于民主制度下，特别是与公民权挂钩， 从而形成自己独特体系。国内学者关于公共政策的内涵也有不同的表述。学者汪玉凯 认为：“公共政策是由政府或其他政策主题制定的、调整全社会利益关系并具有鲜明 的目标或方向的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列条例、法令、措施、办法 的总称【3 】 。刘丽霞教授认为对公共政策的理解应从政策主体、目标取向、政策过程、 体系功能等方面加以理解。台湾学者伍启元认为：“政策是行动或活动的指引、引导 或指示，公共政策是一个政府对公私行动所采取的指引【4 j ，。陈振明认为：“政策是国 家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化 目标所采取的政治行为或规定的行为准则。它是一系列谋略、法令、措施、办法、方 法、条例等的总称f 5 j ，。 【】h l a s s w e l la n da k a p l a n p o w e ra n ds o c i e t y y a l eu n i v e r s i t yp r e s s ，1 9 7 0 ：n o 7 0 2 1 j e a n d e r s o n p u b l i cp o l i c em a k i n g h o l t ，r i n e h a r ta n dw i n s o n ，1 9 7 9 ：n o 3 3 1 汪玉凯公共政策 m 北京：中国人事j l ；版社，2 0 0 6 ：第6 3 页 1 4 1 伍启元公共政策 m 台湾：商务出版社，1 9 8 5 【5 1 陈振明政策科学 m 北京：中国人民大学出版社，1 9 9 8 ：第5 9 页 4 二、相关概念及理念 2 体育公共政策 体育公共政策从一般意义上来理解就是与体育有关的公共政策法规，是公共政策在 体育部门的一种延伸，它具备一般公共政策的特点之外还有其独特的与体育有关的特 点。“公共体育的利益分配与政策制定过程是同步的、动态的过程。在这一过程中各种 利益群体通过相应渠道参与政府体育决策，把自己的体育利益诉求投入到公共体育政策 制定系统中，不同利益群体为实现其利益的最大化相互进行博弈，由政府对复杂的利益 关系进行调整、综合、形成公共体育政策【1 】，。从表述中可以看出，体育公共政策主要由 政府主导的对体育利益进行调整的一系列政策。青年学者苗治文的博士论文曾对体育公 共政策作了详细描述。苗治文认为体育公共政策的划分根据不同的标准可以划分出不同 类型。他认为按照政策解决问题来分可以划分为综合指导性政策、群众体育政策、竞技 体育政策、体育产业政策以及其他政策。这种政策解决问题式的划分方式对于体育公共 政策的划分很清晰明了。在谈到体育公共政策的概念时，苗治文也作了相关表述：“体 育公共政策是指政府部门或体育社团组织正对体育中公共问题与公共矛盾所采取的有 能够以规范、引导有关机构团体和个人的行为准则与行动指南。体育公共政策是政府对 体育问题的意识和行为表现，是一种有目标的过程，而这种目标就是要处理和解决正在 发生的各种公共问题【2 】，。学者李益群、李静认为：“体育政策是体育发展的行为准则， 条规定着与指导着体育的发展方向。体育政策的产生受到社会政治系统各种因素的制约 和影响，是众多因素综合作用的产物。其中最主要的因素有：社会经济状态、政治体制 和制度条件、政治文化、国际环境等等【3 】，。 3 。公共政策执行 关于公共政策执行概念的界定历来西方学者也不少。琼斯( c h a r l e sj o n e s ) 认为 是一系列指向使一个项目生效的行动，尤其以组织( 资源、机构和使项目生效的方法的 建立和重新安排) 、解释( 将项目语言转变为可接受和可行的计划指标) 和应用( 服务、 款项、工具等的日常供应) 三种活动为要。威尔达夫斯基和普瑞斯曼认为执行看作：“在 目标的确立和适应与取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程h h 。萨巴蒂尔和马兹 1 1 冯国有公共体育政策的利益分析与选择 j 体育学刊，2 0 0 7 ( 1 0 ) ：第1 6 页 1 2 苗治文当代中国体育公共政策分析 a 】 【3 1 李益群，李静政府与体育的公共政策研究 j 北京体育大学学报，第2 6 卷第二期：第1 5 1 页 【4 1 韩 吴锡泓，金荣枰政策学的主要理论 m 译金东u 上海：复旦大学出版社，2 0 0 5 5 湖北大学硕士学位论文 曼尼的观点为，公共政策执行是这样一种过程：“用法律、上诉法院决定、行政命令、 或用议会决定，内阁政令的形式，实施一种基本公共政策决定的过程”。爱德华认为： “发布命令、执行命令、拨付款项、办理贷款、给予补助、订立契约、收集资料、传递 信息、委派人事、雇佣人员、创设单位【2 】，的活动过程。斯诺与特里林认为，任何一项 化观念为行动的行为都涉及某种简化工作，而组织机构正是这种简化工作的主体，是他 们把问题解剖成具体的、可以管理的工作项目，再将这些项目分配给专业化的机构去执 行。于是，只有了解组织是怎样工作，才能理解所要执行的政策，才能知道他在执行中 是如何被调整和塑造的。西方学者对公共政策的执行概念的界定大致上可以归纳为以上 几种比较有代表性的观点。张金马认为：“政策执行，就是政策执行者通过建立组织机 构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政 策观念形态的内容转化为实际效果，从而使既定的政策目标得以实现的动态过程【3 】，。陈 振明认为：“政策执行为一个动态过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种 政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的 内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程【4 】，。公共政策执行是政策得以 实施的重要保障，任何一项公共政策要确保最后达到预定的效果，公共政策执行必须起 到关键作用。 ( 二) 理论 1 公共政策执行一般理论 公共政策执行的理论研究在上世纪7 0 年代后开始越来越受西方学者的关注。1 9 7 3 年，维尔达夫斯基与普瑞斯曼针对美国联邦政府所推行的“奥克兰计划”执行失败的原 因进行了全方位分析，联合撰写执行一书。两位作者在此书中阐述了“奥克兰计划” 并不是按政策制定者所设想的那样被执行，他并没有取得预定目标。执行的出现可 以看作是政策执行运动兴起的标志，因此也可以看作是政策执行理论的真正起源。 ( 1 ) 行动理论。其主要代表人是琼斯c 0 j o n e s 、爱德华g c e d w a r d s 、霍恩 c e v a n h o r n 。琼斯认为，公共政策执行乃是一种公共政策付诸实施的各种活动，在诸 【1 1s s 那格尔政策研究百科伞书 m 科学技术文献 l 版社，1 9 9 0 1 2 】g c e d w a r d si i i ，i i s h a r k a n s k y t h ep o l i c yp r e d i c a m e n t s a n f r a n c i s c o ：w h f f e e m a na n dc o ，1 9 7 8 f 3 】张金马公共政策分析概念过程方法 m 北京：人民出版社2 0 0 4 ：第3 8 3 页 【4 】陈振明政策科学 m 北京：中国人民大学出版社，1 9 9 8 ：第2 7 9 页 6 二、相关概念及理念 多活动中，又以解释、组织和实施最为重要。行动理论强调的是公共政策执行的行动性 质，切中了执行与其他公共政策运行环节的本质差别。在公共政策制定的阶段，人们得 到的只是一些抽象的应当做什么和不做什么的行动规范，这些只是关于行动的价值判 断，他所描述的只是一种预期中所要达到的理想状态。要实现这一理想状态，以行为规 范去解决现实之中存在的公共政策问题，唯有通过行动。 ( 2 ) 组织理论。其主要的代表人物是弗瑞斯特j f o r e s t e r 。组织理论认为，执行公 共政策的行动不是单个人的、无序的活动，而是一系列的活动构成的一个有组织的活动 系统，因此，研究公共政策的执行必需研究组织。j f o r e s t e r 认为，组织问题是公共政 策执行中的关键环节。没有专门的组织，没有组织的努力，任何公共政策目标都只能停 留在构想阶段，不可能在现实中获得实现。组织理论之所以认为公共政策执行从根本上 说是一个组织过程，是有他们自己的理由。 ( 3 ) 博弈理论。其主要代表人物为巴特什e u g e n eb a r d a c h 。他认为，公共政策执 行的核心在于控制，整个执行过程是在议价、劝服和策划这三种不稳定条件下进行的。 e u g e n eb a r d a c h 把公共政策执行看作一种赛局，它包括竞赛者( 公共政策执行人员与相 关人员) 、利害关系、策略与技术、竞赛的资源、竞赛的规范( 取胜的条件) 、公平竞赛 的规则、竞赛者之间的信息沟通性质、所得结果的不稳定程度等。 2 后现代公共行政理论 查尔斯j 福克斯( c h a r l e sj f o x ) 与休t 米勒( h u g ht m i l l e r ) 在其著作后 现代公共行政话语指向一书中就后现代公共行政理论作了创造性阐述。他们认为 传统的公共行政理论容易造成“独自性的对话”，在面对传统理论的弊病时提出了自己 独到的见解：“公共能量场( p u b l i ce n e r g yf i e l d ) ，是表演社会话语的场所，公共政策在 这里制定与修订倡导和实行部分人的对话因符合真诚、切合场景的意向性、自主参 与和具有实质意义的贡献等四个方面的判断化与正当性的原则，所以是能体现真正民主【l 】 。 传统的公共行政理论建立在泰勒的科学管理以及韦伯的官僚制基础之上，强调科学、理 性的思想理念。学者张再林认为：“西方传统的公共管理理论是一种秉承自由主义传统 的理论。该理论以原子式的个人为其立说起点，以价值中立的理性主义为其致思取向，以 经济契约为其组织方式，以代议式的间接民主为其治理模式，曾为我们创造了不无成功 【u 美 查尔斯j 福克斯，与休t 米勒后现代公共行政话语指向 m 北京：中国人民人学出版社，2 0 0 2 7 湖北大学硕十学位论文 的社会实践和以其突出的科学性质被奉为人类社会管理的典范和榜样。但是，该理论的 不足之处亦是显而易见的：它不仅罔顾社会的伦理价值而无力回答谁之民主，何种权 利这一管理的人称性问题，而且与此同时还导致了韦伯所说的权威的合理化而为 一种僵化的官僚制的政治实践提供了繁衍滋生的温床，从而日渐偏离了其旨在呵护人类 政治民主这一其立说的初始航向。另一方面，一种反传统的新兴的社群主义理论则代表 了西方公共管理理论发展的另一努力方向。该理论以集体性的社群为其立说起点，以伦 理的德性主义为其致思取向，以心理契约为其组织方式，以参与式的直接民主为其治理 模式，旨在用一种鲜明的价值向度对日益僵化的自由主义唯理性管理模式给予彻底的消 解，而为人类的一种新型的充满活力的政治民主建设燃起了希望。然而，与传统自由主义 一样，该社群主义亦不失有顾此而失彼的偏执的倾向【i 】”。这种传统的公共行政学理论范 式本身存在范式缺陷，根据传统行政学范式基础而建立的各种公共行政理论犹如生长在 一个巨大根基树干上的枝条，怎么也摆不脱根基的束缚。而后现代公共行政是对传统的 一种颠覆，是一种反传统的新的范式建立。后现代公共行政理论要素的多方参与、真诚 对话、真实情景的意愿以及实质意义上的贡献等一系列元素被视为后现代公共行政理论 特质的典型代表。体育公共政策执行是公共管理中的一种，传统的政策执行理论是大多 数学者所采纳的行动理论、组织理论以及博弈理论。这三种传统理论虽有实用性，但也 有缺点。 【u 张冉林后现代公共行政理论对中国行政体制改革的启示 j 西安交通大学学报，2 0 0 4 ，( 9 ) ：第4 卜4 2 页 8 二、公共政策、体育公共政策与公共政策执行 三、公共政策、体育公共政策与公共政策执行 ( 一) 体育公共政策与一般公共政策的异同点 1 体育公共政策与一般公共政策的相同点 体育公共政策作为公共政策的一种，具备一般公共政策的基本特征。首先从政策的 制定方面来看，体育公共政策与公共政策一样，均是由政府或具备公共权威的行政人员 制定的。体育公共政策是由主管体育的部门或与体育密切联系的行政部门制定的。我国 现行最高权威体育部门是国家体育总局，国家体育总局是由先前的体育部变迁而来，主 要是针对2 0 0 8 年北京奥运会而设立的部门。国家体育总局是一个具有最高权威的体育 行政部门，它负责体育相关政策、法规、条例的执行，也主持全国日常体育工作。到省、 市、县级体育部门依次为省体育局、市体育局、县体育局。这些部门分别管理省级、市 级、县级体育政策、法规、条例的实施以及日常体育工作的部署。所以从制定的主体来 看，体育公共政策的制定跟公共政策制定主体一样是由政府制定的。其次体育公共政策 与一般公共政策一样均是一个连续的过程。体育公共政策从制定到执行、终止、评估等 一系列活动是一个过程，并且这一过程是连续的。公共政策也是一种连续的过程，所以 说两者之间具备过程的相似性。再次，体育公共政策的目的性、目标性是十分明确的。 体育公共政策制定的时候就具备明确的目标性，是针对某一体育项目而制定的政策或是 产业项目体育政策、竞技体育政策、综合体育政策等等。这其中任何一种体育公共政策 的制定都具有很明确的目的性，或促进某竞技体育的发展、或针对某一产业体育政策进 行指导、也或制定、执行某一综合体育公共政策。最后，体育公共政策是对社会权威性 进行价值分配。体育公共政策是对体育资源进行合理的配置，配置是在权威的指导下进 行的，是一种有价值选择的过程。一般公共政策也具备之一特点，即对社会权威性进行 价值分配。 2 体育公共政策与一般公共政策的不同点 体育公共政策虽然与一般公共政策具有很多相同点，但体育公共政策作为体育公共 部门的政策法规又具备本身独自的特色，这些特色形成与公共政策的不同之处。首先， 体育公共政策的划分更为具体，一般公共政策则是广义上的一般性概念。体育公共政策 9 湖北人学硕+ 学位论文 可以划分为综合性指导政策、竞技体育政策、产业体育政策、群众体育政策以及其它体 育政策等等。这其中每一项体育政策都是涉及到某个具体方面，是十分具体明确的。其 次，体育公共政策分析的要素与一般公共政策不同。体育公共政策分析的要素是体育政 策的问题、目标、方案、资源、评估标准、效果、环境等等。要素均是与体育密切相关 的，而公共政策分析要素是个一般化概念。最后，体育公共政策执行主体、客体与一般 公共政策不同。体育公共政策执行的主体是体育部门，客体是与体育相关的人或事物， 而一般公共政策执行主体则是泛指政府部门，客体是公共政策所用的人与事物。从这一 方面来看，体育公共政策制定、执行的主客体相对于一般公共政策范围要小得多。 ( 二) 体育公共政策执行 体育公共政策执行是体育部门将与体育相关的公共政策付诸于实施的过程，这一过 程涉及到公共政策执行的各个环节，并按公共政策执行的相关程序依次推进。当体育部 门制定一项公共政策后，主要任务就是执行这项公共政策，体育公共政策效果的好坏很 大程度上取决于体育公共政策的执行情况。 1 体育公共政策执行的原则 体育公共政策的执行是在一定原则上进行的。首先，体育公共政策执行要在忠实的 基础上进行。忠实原则要求政策的执行要严格遵守既定政策及其要求，是政策的执行不 走样。其次，体育公共政策的执行要具备一定的灵活性。体育公共政策的执行既要忠实 又要灵活，其实这是不矛盾的。灵活性要求政策的执行不可生搬硬套，在某些具体方面 要根据客观环境的变化做到灵活变通。因为在政策执行的时候客观实践往往与预期的理 想目标有所差别，这就要充分发挥灵活的特性，使政策执行可以更好的进行。再次，体 育公共政策的执行要坚持时效性。体育公共政策在实施时，是要考虑时效性的，一项体 育公共政策不能毫无时间观念，政策执行是要取得一定效果的，这种效果是要通过时间 与效率来表现出来。另外，体育公共政策的执行应有创新性，“灵活创新地实施公共政 策，不仅不与忠实性相矛盾，而且是忠实决策、更好地执行政策的要求【i 】”。创新是一个 民族进步的灵魂，体育公共政策也要求有所创新。社会的政治经济文化条件是不断发展 变化的，体育公共政策也应该与时俱进，不断创新，永葆生机，这样才能够更适应社会 发展的需要，做到在创新中发展，在发展中创新。最后，体育公共政策的执行要坚持民 【1 1 冯锋，李庆均公共政策分析理论与方法 i 1 1 ：中国科技大学出版社，2 0 0 8 ：第1 2 6 页 1 0 三、公共政策、体育公共政策与公共政策执行 主法治的原则，“法治的基本内涵是法律在政策执行过程中的至高无上性和最高权威性， 公共政策执行的权力设置、人员录用、机构配置、执行程序、执行责任等都要依据法律 的规定进行【l 】，我国要实行依法治国，各项工作的实施都要在法制的环境下进行，体育 公共政策的落实也不另外。 2 体育公共政策执行的模型 体育公共政策执行是应该在一定模型之下进行的。本论文主要将模型分为两种，第 一种是体育公共政策执行的动态模型。公共政策执行的动态模型可以分为：“准备阶段、 实施阶段和总结反馈阶段【2 】，。具体到体育公共政策环节上就是体育公共政策指令、体 育公共政策准备阶段、体育公共政策实施阶段、体育公共政策总结阶段、体育公共政策 执行结果等等。简化这一流程即为体育公共政策指令、体育公共政策实施阶段、体育公 共政策结果等。第二种体育公共政策执行的静态模型( 参见附录一) 。从体育公共政策 执行系统及其相关要素上看，各要素是相互联系、作用、制约的，它们之间的关系构成 政策执行的静态关系。体育公共政策执行静态模型给我们的启示是体育政策指令的下达 和输入变量往往不止一个，所以在体育公共政策执行的过程中要注意各种政策之间的协 调性、相关性，以取得体育公共政策执行的整体效益。体育公共政策执行的动态模型可 以表示为： 1 1 陈潭公共政策学原理 m 武汉大学出版社，2 0 0 8 ：第1 8 7 页 2 1 刘斌，王春福政策科学理论 m 北京：人民出版社，2 0 0 0 ：第2 5 1 页 湖北大学硕士学位论文 四、当前体育公共政策执行的困境 ( 一) 体育公共政策执行传统理论困境 1 体育公共政策执行行动梗阻行动理论 琼斯c o j o n e s 、爱德华gc e d w a r d s 、霍恩c e v a n h o r n 。琼斯认为，公共政策 执行乃是一种公共政策付诸实施的各种活动，在诸多活动中，又以解释、组织和实施最 为重要。行动理论梗阻是指行动理论在执行过程中由于种种问题而无法得以进行下去， 这种在公共政策执行中的行动阻碍称为行动梗阻。公共政策执行的行动理论强调的是行 动的实施，这种行动是解决公共政策问题的最得力的方式。行动理论也可以用来解释体 育公共政策执行的一种理论。体育公共政策在执行过程中面临着实际要解决的各种问 题，比如体育法规的贯彻、体育政策的实施、某个具体体育项目的开展等等都需要切合 实际的行动来完成，这些将体育公共政策付诸于实施的各种活动就是一个行动的过程。 所以行动理论用来解释体育公共政策执行的一种理论是合理的，但是我们在看到合理性 的同时也有缺陷。行动理论主要强调行动是执行公共政策的基本方式，但一项体育公共 政策在执行过程中会面临各种问题，有些问题通过行动本身可以解决，有些问题通过行 动本身难以或者根本无法解决，而这些问题有的确存在并影响到体育公共政策的执行情 况。比如，气候、习惯、风俗等对体育公共政策的影响就不是一个能简单通过行动理论 来解决的因素。 2 体育公共政策执行组织官僚制组织理论 弗瑞斯特j f o r e s t e r 认为，执行公共政策的行动不是单个人的、无序的活动，而是 一系列的活动构成的一个有组织的活动系统，因此，组织问题是公共政策执行中的关键 环节。体育公共政策执行过程不是单一的无组织的过程，而是一个有组织有计划的过程。 组织理论可以用来解释体育公共政策执行，因为在体育公共政策执行过程中组织是必须 的。体育部门在执行一项体育公共政策时不可能无组织的推进，而是在一定的组织下有 目标地进行。比如，体育公共部门在执行一项体育产业政策时，为了使产业政策能很好 地执行，体育部门得考虑组织的作用。首先要考虑体育产业政策执行如何推进，如何最 能适应现实发展的需求，如何最有效率地将政策付诸于实施，体育政策执行时如何组织 好人力物力资源等等，这些都是在一定的组织中进行的。组织理论用来解释体育公共政 1 2 四、当前体育公共政策执行的困境 策执行是有一定合理性的，但是组织本身具有一定的弊端。现代组织很大程度上依赖于 韦伯的官僚制组织，而“官僚组织追求稳固化倾向，官僚制组织目标的多样化和官僚制 组织结构的多层次性均可能造成公共政策执行的困境【l 】，。体育公共政策执行同样面临着 官僚制组织的困境，如何在体育公共政策执行时走出官僚制组织困境时政策执行要作思 考的一个问题。 3 主客体利益的博弈与行为选择博弈理论 巴特什e u g e n eb a r d a c h 认