（工商管理专业论文）我国财政支出绩效评价与监督问题研究.pdf

我国财政支出绩效评价与监督问题研究 摘要 随着公共财政框架的初步形成，我国财政管理已经进入以加强财政支出管理 和提高财政支出效益为重点的新阶段。判断则政支出活动是否有效率、检验财政 资金的使用是否达到高效，客观上要求必须建立起一套科学、合理并行之有效的 绩效评价体系。本文研究的目的，就是在充分利用前人对财政绩效评价研究的成 果上，探索出一条开展财政绩效监督的基本思路和技术路线，以促进在我国尽快 建立和完善科学、规范的财政支出绩效评价体系。这对丰富我国财政监督体系、 完善财政监督内容起到一个深化作用。 本文研究的内容，共分为六章。 第一章为本文导论部分。概括地介绍了财政支出绩效监督的背景及现实意义， 简要地综述了财政支出绩效评价和监督的研究现状，明确了论文的中心内容、研 究思路，总结出本文的主要创新点。 第二章对公共财政理论和“公共委托代理”理论进行了分析，在理论上 讨论财政绩效监督存在的可能。同时在对其相关理论分析时，就公共支出绩效管 理的重要理论背景新公共管理思想做出了简要的评述，分析了新公共财政管 理思想对于公共支出绩效监督的影响。 第三章对我国财政支出绩效监督的基本问题进行了分析，系统阐述了财政支 出绩效评价与绩效监督的基本内涵，理清了绩效监督与绩效预算、合规监督、绩 效评价及绩效审计的关系。并阐述了我国绩效监督中存在的问题，提出了绩效监 督的法律法规不健全、绩效监督理论研究不足、绩效标准未建立等方面的问题。 第四章采用系统分析研究提出了以财政支出综合绩效评价、部门财政支出绩 效评价、单位财政支出绩效评价和财政支出项目绩效评价为支撑的财政支出绩效 评价体系框架，建立了以财政经费功能为划分标准的分层次结构；系统地构建了 财政支出绩效评价的指标体系、标准体系、评价方法体系。 第五章提出了实施财政支出绩效监督的落实措施，着重从以下方面进行了详 细的叙述：首先要明确定位绩效监督的目标，二是完善绩效监督环境，三是要进 一步探索并改进绩效监督方法等。 第六章主要就单位财政支出资金，着重以教育部门的绩效评价进行了案例分 析研究。根据第四章绩效指标评价方法为依据，对某学科建设专项资金进行财政 支出绩效监督。 第七章为全文结论。 【关键词】：财政支出绩效监督绩效评价 v p e r f o r m a n c ea s s e s s m e n ta n ds u p e r visio nr e s e a r c ho n p u b ii cf i n a n c ee x p e n d i t u r ei nc h i n a a b s t r a c t w i t ht h ee s t a b l i s h m e n to fp u b l i cf i s c a lf r a m ei nc h i n a ，f i s c a l a d m i n i s t r a t i o nh a st u r n e di t se m p h a s i so ne n h a n c i n gf i s c a le x p e n d i t u r e a n di m p r o v i n gi t se f f e c t i v e n e s s as e to fs c i e n t i f i c r e a s o n a b l ea n d e f f e c t i v ee v a l u a t i o ns y s t e mi sa na f f i r m a t i o nt oj u d g et h ee f f i c i e n e yo f f i s c a le x p e n d i t u r ea n dt oc h e c kt h ee f f e c t i v e n e s so fi t su s e t h ep u r p o s e o ft h isp a p e ri st oe x p l o r eaw a ya n dt e c h n o l o g yo fp e r f o r m a n c es u p e r v i s i o n t h a tf i t t e dc h i n at op r o m o t ec h i n at or a i s eas e to fs c i e n t i f i ca n d s t a n d a r de v a l u a t i o ns y s t e mo ff i s c a le x p e n d i t u r e t h i si sv e r yi m p o r t a n t t oe n r i c ho u rp u b l i cf i n a n c es u p e r v i s es y s t e ma n dp e r f e c tp u b l i cf i n a n c e s u p e r v is ec o n t e n t t h e r ea r es e v e nc h a p t e r si nt h isp a p e r a sai n t r o d u c t i o n ，c h a p t e ro n e t e l i ss o m e t h i n ga b o u tt h eb a c k g r o u n da n dt h ep r a c t i c a lb a c k g r o u n do f p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n ds u p e r v i s i o no ff i s c a le x p e n d i t u r e i ta l s o 1 5 r e s e n t st h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h er e s e a r c ho nt h i ss u b j e c ta n dt h e n c l e a r su pt h em a i nc o n t e n ta n di t st h i n k i n gw a ya n df i n a ll yg i v e st h e i n n o v a t i r ep o i n t so ft h i s p a p e r i nc h a p t e rt w o ，t h e r ei sa na n a t y s i sa b o u tp u b l i cf i n a n c et h e o r ya n d “p u b l i ce n t r u s t m e n ta n da c t i o n ”t h e o r y a n dd i s c u s ss u b s i s to ft h e p o s s i b l ea b o u tt h ep u b l i cf i n a n c es u p e r v i s e a tt h es a m et i m e ，t h en e w p u b l i cf i n a n c et h e o r yi san e wp h a s e si nn e wt i m e s i nc h a p t e rt h r e e ，i ts y s t e m a t i c a l l yi n t e r p r e t st h ec o n n o t a t i o no f p e r f o r m a n c ea s s e s s m e n ta n dp e r f o r m a n c es u p e r v i s i o no ff i s c a le x p e n d i t u r e p r o j e c t i nt h i sc h a p t e r ，t h er e l a t i o ni sv e r yc l e a ra m o n gp e r f o r m a n c e s u p e r v is i o n 、p e r f o r m a n c eb u d g e t i n g 、1 e g a ls u p e r v i s i o n 、p e r f o r m a n c e a s s e s s m e n ta n de f f i c i e n c ya u d i t a n dt h e na n a l y z et h ep r o b l e mo f v l p e r f o r m a n c es u p e r v i s i o ni no u rc o u n t r y f o re x a m p l e ，i ti sn o tc o n s u m m a t e i nt h ec o d i c e sa b o u tt h ep e r f o r m a n c es u p e r v i s i o n ，t h et h e o r ya n ds t a n d a r d o fp e r f o r m a n c es u p e r v i s i o na r en o tb u i i tu n t i lm o w i nt h ef o r t hc h a p t e r ，u s i n gs y s t e m a t i c a la n a l y s i sm e t h o d ，t h i sp a p e r p u t sf o r w a r d st h ef r a m eo fp e r f o r m a n c e a s s e s s m e n to ff i s c a l e x p e n d i t u r e w h i c hi s c o m p o s e d w i t hi n d e x e sa sc o m p r e h e n s i v e p e r f o r m a n c eo ff is c a le x p e n d it u r e ，d e p a r t m e n t a lf i s c a le x p e n d it u r e ， w o r k i n gu n i tf i s c a le x p e n d i t u r ea n df i s c a le x p e n d i t u r ep r o j e c t t h e ni t s e t su pt h eh i e r a r c h ys t r u c t u r ec l a s s i f i e db yf i s c a lo u t l a ya n d e s t a b l i s h e ss y s t e m so fi n d e x e so ff i s c a le x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c e a s s e s s m e n t s t a n d a r d ，e v a l u a t i o nm e t h o d 。 i nt h ef i f t h l yc h a p t e r ，t h e r ea r es o m ew a y sr e s o l v et h ep r o b l e m s ，f i r s t i tm u s tr a d i c a t et h et a r g e t ，a n dc o n s u m m a t et h ew h o l ee n v i r o n m e n t ，t h e t h i r di th a v e st of i n dt h en e ww a yt oa m e l i o r a t ep e r f o r m a n c es u p e r v i s i o n i nt h es i x t hc h a p t e r ，t h e r ei sac a s ea b o u tt h ep e r f o r m a n c es u p e r v i s i o n k e yw o r d s ：p u b ii cf i n a n c se x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c es u p e r v i s i o n p e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t v i j 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 ( 洼! 如遗查基丝益墨撞型壹盟的! 奎拦亘窒2 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后 适用本授权书) 学位论文 签字日期 学位论文 工作单位 通讯地址 作者繇彩研 作者签名：形沙q ：静朔 1 1 1 导师签字： f 红踞 f 签字日姊年月r 目 电话： 邮编 我国财政支出绩效评价与监督问题研究 第一章绪论 1 1 研究的背景和问题的提出 改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立以及分税制财政体制 的确立和不断完善，我国已经建立起比较稳定的财政收入增长机制，国家财力得 到迅速壮大。随着财政收入规模的逐步增大和公共财政框架的逐步建立，我国财 政管理改革已逐步进入以支出管理改革为重点的新阶段。相对于财政收入机制 的建立和完善，财政支出管理改革刚刚起步，但其重要性已显现出来。因为财政 分配面临的头痛问题是，在财政收入大幅增长的同时，收支矛盾却越来越突出。 财政收支矛盾的产生至少来自两个方面：一是财政资源总量不足；二是支出 效率不高。财政可支配资源总量取决于整个经济规模，而经济规模的增长是一个 逐步积累的过程，不能指望一夜之间达到财富充盈。在财政资源短缺的情况下， 在注重增量创造的同时，存量资源的配置效率更显得至关重要。事实上，我国的 财政支出存在着种种效率不高的问题。各部门、各单位往往注重财政资金的取得， 忽视财政资金的使用效果，由此造成的损失浪费使得本不足的宝贵财力愈显紧 迫。 长期以来，我国财政管理存在“重分配、轻管理”的现象，对资金分配效果 及产生结果缺乏监督和考核，造成大量低效率和无效率投资。因此，加强财政支 出管理改革势在必行。从1 9 9 9 年开始，我国进行了一系列的财政支出管理改革： 一是科学界定财政支出范围，调整财政支出结构建立公共财政体制框架，有效解 决财政“越位”和“缺位”问题；二是实行部门预算、综合预算、零基预算，对 基本支出实行定员定额管理，对项且支出实行项目优先排序管理；三是加强财政 资金管理，实行国库集中支付、政府采购、收支两条线等管理，减少资金滞留、 挪用和损失浪费。财政支出改革必须有步骤、分阶段地进行，在对财政支出管理 机制进行规范性、安全性的构建后，本阶段的工作重点是进一步解决支出的绩效 问题，客观上要求建立起套科学、合理并有实际操作可能性的评价方法、评价 标准，对财政支出过程尤其是结果进行客观、公正的制约和反馈，从而不断优化 1 朱志刚：财政支出绩效评价研究，中国财政经济出版社，2 0 0 3 1 我国财政支出绩效评价与监督问题研究 绩效标准，落实绩效责任，实现绩效目标。 2 0 0 3 年l o 月，中共十六届三中全会关于完善社会主义市场经济体制若干 问题的决定在“推进财政管理体制改革”明确提出“建立预算绩效评价体系”。 2 0 0 4 年3 月5 日，温家宝总理代表国务院作的政府工作报告中也多次提到 效益问题，其中包括经济增长效益、资金使用效益，投资效益等。2 0 0 4 年4 月， 财政部积极落实十六届三中全会精神，制发了关于加强财政支出绩效监督工作 的若干意见( 财办监( 2 0 0 4 ) 9 号) ，明确开展绩效监督是强化财政管理以及深 化财政监督的迫切需求。目前，财政部门正在积极组织试点工作，积累了一些经 验，也发现了一些问题。譬如，什么是财政支出绩效监督，为什么要开展绩效监 督，绩效监督的面临状况怎样，如何定位绩效监督，如何创造环境并有效开展绩 效监督等相关问题，仍亟待研究，这些也是本文试图探讨的。 1 2 研究的意义 公共行政学发展一百多年，尽管各个时期或各典范讨论的主体各异，但总有 一个基本的目标没有发生变化，即提高绩效。2 关于绩效监督的理论意义，可以 从公共物品与公共财政理论、委托一代理理论、管理控制与财政监督理论、财政 支出绩效评价理论等中发现，前人已经做了大量探索与贡献。 但我们研究财政支出绩效监督的根本需求，源于当前开展绩效监督工作的重 要性、紧迫性与复杂性，很大程度上是一种现实工作的需要，是为了解决财政监 督管理领域中的一个实际问题。其现实意义具体分析如下： 1 2 1 公共财政职能的需要 满足人民需要的系统主要有两个。一个是市场，在可支配收入的约束下，我 们可以通过交换的方式来获取我们所需要的有关商品或是劳务。但是其中有些商 品和劳务是市场机制难以提供或如果由市场来提供则成本太高，例如：国防、市 场秩序等。所以，满足人民需要的还有另外一个系统，这个系统就是政府。3 政 府实质上就是一个国家或社会的代理机构，承担着一种公共受托责任，是国家组 织系统中执行“国家意志”的专门机关。政府由人民选举产生，接受人民委托， 代理人民执行公共事务，承担公共受托责任，亦即提供公共产品，而人民向政府 2 张成福，党秀云：公共管理学，北京，中国人民大学出版社，2 0 0 1 ，1 1 ：2 7 0 3 李武好，韩精诚，刘红艺：公共财政框架中的财政监督，经济科学出版社北京，2 0 0 2 6 ：2 9 2 我国财政支出绩效评价与监督问题研究 纳税，这样在人民与政府之间及政府组织内部便构成了一个“委托一代理”关系。 从理论上说，财政是国家为实现其职能而凭借政治权力参与社会总产品的分配活 动。财政分配活动既然是以国家为主体凭借政治权力而进行的，在财政分配过程 中，就必然会形成以国家主体对其他相关主体的一种控制和制约关系，此即为财 政监督。4 广大纳税人作为委托人，出于对公共产品数量尤其是质量的需求，对 于公共支出必然会有强烈的绩效关注，这是加强财政支出绩效监督之原动力所 在，也是一个政府维护其拥护程度、合法性的基础。 当前，随着经济持续、快速发展，我国财政收支规模显著增大，宏观调控能 力稳步增强。财政收入预算来源渠道日趋广泛而复杂，跨越了多种所有制和多类 资金性质；财政支出预算的范围也逐步向非竞争性、非排他性领域调整。“取众 人之财办众人之事”已成为当前预算收支管理的显著特征和发展方向，财政预算 的公共性日趋明显。积极研究如何加强财政绩效监督、认真履行公共财政职能， 努力提高财政资金使用的经济性、效率性和效果性，变得越来越紧迫。 1 2 2 提高支出效益的需要 科斯曾说，政府存在的理由就是，政府提供公共服务的管理成本，一定低于 由市场提供的公共服务的交易成本。财政资金由于其公共性的特点，是老百姓的 血汗钱，是民众关注的焦点，也是党和政府、人大政协、社会媒体关注的焦点。 但是财政监督实践中时常发现以及频繁见诸报端的大量财政资金效益问题，不能 不让我们将财政资金绩效问题作为一项重要的历史课题深入研究。 在“八五”期间投产的8 1 个国家项目中，有7 5 个项目超概算，超额投入 5 2 5 亿元；项目未达到设计生产能力的占3 7 ；除1 1 个项目因技术问题不便统 计外，其余7 0 个项目中，处于亏损状态的2 8 个，占4 0 。 国家审计署从1 9 9 8 年起连年公布审计结果，披露了大量与公共资金有关的 违法违纪的问题：救灾资金下拨缓慢、基础设施建设无法投入使用、专项资金建 住宅楼、扶贫资金挪用、粮食系统违纪、三峡移民资金被挤占、国债项目招标弄 虚作假问题等等；“审计风暴”揭露的这些问题大部分都涉及到财政资金，财政 始终是被关注的焦点。 一些财政检查中也发现诸如：学科建设资金被用作零花钱、先进设备购买后 4 财政部“财政监督”误题组编著：财政监督北京冲国财政经济出版社, 2 0 0 3 ：2 5 顾怀诚：财政支出管理改革北京经济科学出版社, 2 0 0 0 ：2 1 我国财政支出绩效评价与监督问题研究 闲置、每年几个“法定增长”大多发了工资等等。财政资金的分配与使用的效益 情况，己引起人们的普遍关注。作为财政的监督部门，连续开展了十几年的检查， 6 查处了许多大案要案，为维护财经纪律做出了贡献”，但面对频繁凸现的大量财 政资金效益问题，不能不让我们认识到加强绩效监督的紧迫性。 1 2 3 深化财政改革的需要 王绍光曾提出，改造公共财政是政治改革的最佳切入点。因为它是低调的， 不会过分提高人们的期望值；它是具体的，比抽象谈论“政治民主”更容易操作； 它是务实的，可以在不太长的时间里产生看得见的变化。7 近几年财政改革的力 度非常大，改革步伐相当快，成效也是显著的。但改革仍处于不断摸索中，有人 戏称“刚刚学会又说不对”、“刚说不变又来文件”，改革在很大程度上还没有完 全到位。当前各级财政已经并正在大力推进三大改革，即：部门预算、国库集中 收付、政府采购；均具有重要的战略意义。在这些改革逐步深化的情景下，积极 实施财政绩效监督，将使我们不是仅仅盯着我们完成了什么工作、工作量是多少， 而更多的是关注其效果如何，从而使财政三大改革从形式上进一步推向实质，能 有效提升和检验财政管理水平与财政改革成效。另外，近几年财政预算管理改革 取得丰硕成果，预算资金更加综合，预算细化程度明显提高；连续多年的会计信 息质量大检查，各单位会计基础工作得到改进；这两方面都给财政绩效监督创造 了条件，也提出历史性的要求。 1 2 4 补充合规监督的需要 长期以来，财政监督侧重财务合规性检查，忽视对绩效的监督，对资金的分 配效果、资金使用效率以及产出结果缺乏监督和考核，存在预算约束软化、项目 投资失控、资金运行效率低下等问题，造成大量低效和无效投资。一些盲耳投资， 低绩效投资所带来的损失，一定程度上比财务违规造成的损失大的多。 现实财政专项资金检查中有时会发现这样的问题：一项资金拨付没有滞留、 记账没有错误、专款没有挪用，最终却效益低下甚至绩效全无。由于以往监督视 角的局限性，导致“某些败家子花了两亿元只办了5 0 0 0 万元的事，不以为耻， 反而当作政绩大肆宣扬”。8 所有这些急需我们引入绩效监督思想，更加敏锐地去 6 t 9 8 3 年财政部门监察机构和业务划转审计署及其各级审计部门 7 王绍光：美国进步时代的启示北京中国财政经济出版社，2 0 0 2 6 ：6 8 李柯勇，齐中熙览：审计报告凸显财政体制三难题北京晨报，2 0 0 4 0 7 ：8 4 我国财政支出绩效评价与监督问题研究 监督我们的财政支出状况。 1 3 文献综述 1 3 1 国内研究现状 通过对国家图书馆的有关文献检索，发现研究财政监督的书很少。财政监督 理论方面主要有以下这些著作：江龙( 2 0 0 2 ) 编著的财政监督的理论分析从 财政监督理论依据上做了深入阐述；李武好、韩精诚、刘红艺( 2 0 0 2 ) 等编著的公 共财政框架中的财政监督创新性提出财政监督是实现财政职能的重要手段，而 非一项职能，并从公共财政视角对财政监督进行了的论述，但是关于绩效监督的 研究较少；财政部“财政监督”课题组( 2 0 0 3 ) 编著的财政监督，系统而基 础性地介绍了财政监督，但当时还没有涉及财政支出绩效监督问题。 在财政支出绩效评价的研究方面：有朱恚刚主编的财政支出绩效评价研究 是当前较为系统论述的著作。该书在比较全面地论述了绩效评价的基本理论、财 政支出绩效评价的分类体系、指标体系和标准体系，还给出了相关案例，但该书 侧重绩效评价描述，案例更多是肯定了投入成果，而非从绩效监督角度去界定闯 题、实现绩效改进；刘汉屏，周谓兵( 2 0 0 0 ) 分析了公共支出项目评价方法，指 出提高公共支出效率除了在宏观上优化财政支出结构外，更主要的途径还在于加 强公共支出项目管理，通过提高逐个项目的效率达到提高整体支出的效率。评价 支出项目效益的指标体系初步分为四个因素指标，既经济效益指标，包括制直接 经济效益指标和间接经济效益指标两个方面；社会效益指标，主要反映项目实施 后对实现国家社会发展目标的影响及所做的贡献；环境影响指标包括对资源的影 响和对环境系统的影响两个方面；分配效益指标主要有国家收益比重、地方收益 比重、个人收益比重等；张少春主编的政府公共支出绩效考评理论与实践9 从 教科文部门绩效考评的管理方面，借鉴国内外实施情况，进行了较为深入的研究， 并从实践层面进行案例分析，颇多值得借鉴；刘雅琼( 2 0 0 3 ) 认为公共财政支出 绩效评价的内容，应该包括以下几个方面：制定明确、合理的公共支出绩效目标； 建立科学、规范的绩效评价指标体系；对绩效目标的实现程度和效果进行考核与 评价；并把绩效评价与预算编制和预算管理紧密地结合起来；陆庆平( 2 0 0 3 ) 在 9 张少春主编：政府公共支出绩效考评理论与实践中国财政经济出版社北京，2 0 0 5 6 ：6 7 5 我国财政支出绩效评价与监督问题研究 分析公共财政支出绩效管理的基本内容时指出公共财政支出绩效管理应包括公 共财政支出的配置绩效管理和耗用绩效管理。配置绩效是通过财政资金的基本流 向和流量分析，区别财政支出在不同领域的实际耗用情况，对财政支出的实际使 用所产生的经济效果的具体分析和判断。但他同时指出耗用绩效管理中的经常性 支出没有必要列入绩效管理的范围；柯永果、王辉等人( 2 0 0 4 ) 撰写的财政绩 效监督的内涵及其意义”一文，提出财政绩效监督是以提高财政资金分配与使 用绩效为目的，运用科学的绩效监督方法和一系列的指标，对绩效目标的实现程 度及效果进行监督，找出实际绩效状况与应当达到的绩效水平之间的差距，从而 督促被监督主体达到预期绩效的监督过程；武书连教授提出的中国大学评价指标 体系。但对政府支持的教育投入项日( 如贫困地区义务教育工程、中小学危房改 造等) 评价研究成果还很少。即使有些部门和地方着眼于规范财政支出行为，制 定了一些评价办法和指标体系，但在实证分析研究方面还不够，在研究成果应用 方面更是风毛麟角；申书海在财政支出绩效评价体系构成研究( 2 0 0 3 7 财 政研究) ，认为建立财政支出绩效评价体系已成为支出管理改革的当务之急， 财政支出绩效评价体系由分析框架、基本原则、分类体系、指标体系、标准体系、 信息体系等诸要素构成；还有康学军和侯荣华( 2 0 0 1 ) 出版的中国财政支出效 益研究；申书海、陈学安( 2 0 0 2 ) 出版的财政支出效益评价；罗良清( 2 0 0 3 ) 出版的非市场服务产出核算问题研究；张得让( 2 0 0 4 ) 出版的政府采购支 出综合效益分析等；近年来有关财政支出绩效管理的论文大量涌现于各类经济 类期刊。财政支出绩效管理的理论研究对财政支出绩效管理的实践起到了积极的 推动作用，财政支出改革逐步推进，公共财政体系逐步建立。 在财政支出绩效监督的研究方面有：马国贤在论绩效监督( 财政监督 2 0 0 6 3 ) 中，认为绩效监督从理论到实际，它都符合科学理财观要求，但难点在 于财政绩效指标体系设计，最后从加强绩效监督应注意的问题三方面探讨了财政 绩效监督；时强，王宏等人在财政专项资金绩效监督评价机制探索( 财政监 督2 0 0 6 2 ) 中，提出了“实际财政支出的真实合法性监督与效益监督并重逐步 加大效益监督力度”的工作思路，以财政专项资金监督检查为切入点，在构建财 政资金监督机制方面，进行了初步的探讨；周姗完善我国绩效财政支出监督机 制的分析研究( 当代经理人2 0 0 6 ) ，认为在我国绩效财政支出监督机制中， 1 0 柯永果，王辉，孟庆霞：财政绩效监督的内涵及其意义财政监督2 0 0 4 7 ：2 2 6 我国财政支出绩效评价与监督问题研究 监督机构本身及财政部门的内部监督均存在一定问题，同时绩效财政支出监督和 其他经济监督的合作关系尚未理顺，绩效财政支出监督法治环境尚未完善，提出 应从完善监督机构的职能及完善财政部门的内部监督入手，同时加快我国相关法 规建设，加快监督创新的步伐。还有其它的一些有关财政绩效监督方面的文献， 都有涉及。其次是财政部及相关部委印发的一些文件法规中对财政支出绩效监督 作了规定，如2 0 0 3 年9 月财政部实施的中央级行政经费项目支出绩效考评管 理办法( 试行) ，这是关于开展财政绩效评价的政策依据；2 0 0 4 年4 月，财政 部制发了关于加强财政支出绩效监督工作的若干意见( 财办监( 2 0 0 4 ) 9 号) ， 提出了一些绩效监督的重点项目( 如教育、农业、科技、社保类资金项目) ；“在 2 0 0 5 年，中央陆续出台了多项政策，其中财政部中央部门预算支出绩效考评 管理办法( 试行) ( 财预( 2 0 0 5 ) 8 6 号) 。首次突出了中央部门的绩效考评主体 地位，即绩效考评由中央部门具体组织实施。财政部的职责是负责制定统一的绩 效考评规章制度，指导、监督、检查中央部门的绩效考评工作。可见加强和完善 自评价将是该领域近期的一个重要发展方向，加强财政支出绩效监督的研究与实 践就显得更为紧迫了。而且不少地方机构建设也有很大变化，广东、湖南、北京 等地，陆续成立了绩效评价处( 中心) ，与财政监督工作形成互动。 总之，虽然我国理论界和政府部门逐步加强了财政支出管理的探索研究，已 有的成果集中在公共财政管理的一般理论和实践，对于财政支出绩效监督问题少 有涉猎。国内的研究状况表明，多数仅涉及评价方法与操作简介，或是介绍国际 经验，至今缺乏对财政支出绩效监督较为系统全面的论述，特别是缺乏符合中国 国情、可现实操作的理论指导和操作实务。 但是，笔者认为在财政支出评价与监督问题理论研究方面仍有待进一步深 入，对财政支出绩效评价与监督的关系问题有待研究和界定。财政支出绩效监督 和绩效评价是一项新工作，由于财政公共支出体制尚在建设中，政府管理理念和 管理方式还有待转变，财政支出绩效监督的试点工作还没有在全国范围内展开， 一套有指导性标准的指标体系有待构建。如何实施财政支出绩效监督与评价工 作，使其规范化、制度化和普遍化，这也是需要进一步研究解决的问题。 1 1 耿虹：绩效监督是深化财政监督的重要举措财政监监，2 0 0 6 3 ：1 0 我国财政支出绩效评价与监督问题研究 1 3 2 国外研究现状 西方发达国家政府模式经历了从传统行政模式向新公共管理模式转变的渐 进发展过程。在传统行政模式下，早期对政府绩效的研究由于受到科学管理运动 和一般管理理论的影响，主要采用机械效率的研究方法。他们认为，公共组织与 私人组织在管理方法上没有本质区别，因此，2 0 世纪初美国学者哈林顿埃默 森提出著名的“1 2 条效率原则”在公共管理领域倍受青睐。随着行为科学的出 现和发展，绩效研究开始关注人的因素，并在绩效评价方面部分取代传统的技术 效率测量。二战以来，由于政府规模的不断扩展，政府绩效问题日益引起人们的 关注，西方国家对政府绩效的理论研究和实践进入一个新的高潮。在理论研究方 面，赫伯特西蒙等行政学者对行政效率改进和评价提出了非常有益的建议，这 些思想在克拉伦斯里德利和赫伯特西蒙1 9 3 8 年合作出版的市政活动的评 价以及西蒙本人1 9 4 7 年出版的管理行为管理组织决策过程的研究的 著作中得到了集中体现。在管理实践方面，基于公共部门存在的绩效问题而制定 的改革方案不断出现，如美国二战后的两届“胡佛委员会”和1 9 7 3 年尼克松政 府颁布的“联邦政府生产率测定方案”，以及英国1 9 7 9 年奏响新公共管理运动序 曲的“雷纳评审”等。但是，在传统行政模式下，西方国家对效率的追求更多地 关注于资源的投入和程序的合规合理性，却很少关注最终结果的好坏，缺少对效 率高低进行有效衡量的工具和手段。 在新公共管理模式下，对政府绩效的研究和实践进入了一个全新的发展阶 段。2 0 世纪8 0 年代，随着英国新公共管理运动和美国政府再造运动的兴起，新 管理主义思潮成为指引西方各国行政改革的一条重要指导思想。在理论研究方 面，关于公共管理的技术和方法的著作和文章大量涌现，包括战略管理、全面质 量管理、标杆管理、目标管理、绩效预算、人力资源开发与管理技术等各个方面。 在管理实践方面，绩效管理和绩效评价方法在公共部门的运用越来越广泛。撒切 尔政府在“雷纳评审”的基础上，又陆续出台了部长管理信息系统、财务管理新 方案、下一步行动、公民宪章运动、竞争求质量运动、基本支出评审、全面支出 评审和政府现代化等重大改革措施。美国国会于1 9 9 3 年通过政府绩效与结果 法它要各个机构都必须制定战略规划和绩效计划，并于财政年度结束后提交绩 效报告。同年，克林顿政府宣布成立旨在降低政府开支提高效率的全国绩效审查 我国财政支出绩效评价与监督问题研究 委员会( n p r ) ，并公布了从繁文缛节到结果导向创造一个花钱少、工作 好的政府( 简称戈尔报告) ，作为联邦政府再造的具体行动指南。布什政府 上任后，提出了预算与绩效一体化的目标，在考评的基础上，对部门的预算编制 和执行情况进行评估。2 0 0 2 2 0 0 3 财年对1 2 6 个项目进行了评估，否定了其中的 4 1 个，认为是无效的项目。美国计划在2 0 0 3 2 0 0 4 财年对2 0 的联邦项目进行评 估，4 年后对所有的项目进行绩效评估。除美国和英国外，绩效管理和绩效评估 方法在加拿大、丹麦、芬兰、挪威、德国、法国、新西兰、荷兰、澳大利亚等国 都得到广泛应用。 西方国家财政支出绩效管理在新公共管理和政府再造运动浪潮的推动下，经 历了从单纯的财政支出评价向全面的财政支出绩效管理的发展阶段。在财政支出 评价方面，世界银行的项目后评价体系是较为成型和系统的评价体系，尤其在确 定有针对性的目标性问题上卓有成效，将投入、行为、产出、成效和影响等问题 纳入评价指标设计；德国是世界上对财政支出效益开展后评价较早的国家，建立 了财政支出由部门自我评价、财政部门综合评价和审计部门审核评价相结合的后 评价工作体系；英国和瑞典财政支出绩效评价几乎涉及所有公共部门，将经济性 ( e c o n o m y ) 、效率性( e f f i c i e n c y ) 和有效性( e f f e c t i v e n e s s ) 的“3 e ”评价原则 贯穿于评价过程的始终，并逐步形成了规模庞大的公共支出评价数据库。在财政 支出的全面绩效管理方面，西方国家将支出绩效评价拓展到财政资金管理的全过 程，尤其关注预算管理。如澳大利亚财政部对财政资金的管理贯穿于财政资金的 申请、使用和效果评价整个过程，并建立了目标与产出管理框架，作为指导和帮 助政府部门及其代理机构的工作人员申请和使用预算拨款的重要指南；大多数的 o e c d 国家不断改革预算管理方式，在预算编制上从投入预算到产出预算又到绩 效预算，在预算执行上推行国库直接支付制度和政府采购制度，在会计核算上引 入权责发生制，并尝试开展国库资金的投资业务 在过去的二十多年里，绩效评估制度使西方国家政府管理理念、管理方式发 生了重要变化，绩效评估己经成为政府日常管理的重要内容，并取得了良好的效 果。它的实施有效地提高了预算编制的科学性，促进了公共部门更加有效地使用 财政资金，提高了公共部门的管理效能，增进了公众对政府管理工作的了解和理 解，改善政府的形象，提高了公众的满意度。国外的财政绩效监督的理论和相关 9 我国财政支出绩效评价与监督问题研究 实践，对我国财政支出绩效监督有着较强的借鉴意义。 近几年，我国以建立公共财政体制框架为目标的各项财政改革和结构调整， 已经取得了重大进展，在进一步深化财政改革的进程中，应当以具体项目为突破， 以解决资金管理使用中的损失浪费和效益低下这一长期困扰我们的问题。 1 4 研究方法 在研究方法上，本文主要使用以下三种方法： 一是案例分析法。本文根据建立的财政支出绩效评价指标体系、及评价计分 方法，结合财政支出专项资金的特点，把指标设计方案运用到专项资金绩效评价 中，体现财政支出绩效监督的具体运用。 二是文献研究法。通过研究目前现有的有关政府绩效评估的文章资料，了解 政府绩效、公共财政支出绩效评价的背景、发展状况和目前国内外学者的研究进 程。 三是实地调查研究法。财政绩效监督是针对现实情况而提出来的，因此为了 解决现实中的具体问题，本研究采用调查研究的方法，通过所在试点地绩效监督 检查项目进行调查研究，掌握大量材料，了解在资金使用过程中出现的实际问题 及产生的效果。 1 5 本文研究内容及创新点 1 5 1 本文研究的内容 整篇论文共分为七章。第一章为本文绪论部分。概括地介绍了财政支出绩效 监督的背景及现实意义，简要地综述了财政支出绩效评价和监督的研究现状，明 确了论文的中心内容、研究思路，总结出本文的主要创新点。 第二章对公共财政理论和“公共委托代理”理论进行了分析，在理论上 讨论财政绩效监督存在的可能。同时在对其相关理论分析时，就公共支出绩效管 理的重要理论背景新公共管理思想做出了简要的评述，分析了新公共管理思 想对于公共支出绩效监督的影响。 第三章对我国财政支出绩效监督的基本问题进行了分析，系统阐述了财政支 l o 我国财政支出绩效评价与监督问题研究 出绩效评价与绩效监督的基本内涵，理清了绩效监督与绩效预算、合规监督、绩 效评价及绩效审计的关系。并阐述了我国绩效监督中存在的问题，提出了绩效监 督的法律法规不健全、绩效监督理论研究不足、绩效标准未建立等方面的问题。 第四章采用系统分析研究提出了以财政支出综合绩效评价、部门财政支出绩 效评价、单位则政支出绩效评价和财政支出项目绩效评价为支撑的则政支出绩效 评价体系框架，建立了以财政经费功能为划分标准的分层次结构；系统地构建了 财政支出绩效评价的指标体系、标准体系、评价方法体系。 第五章提出了实施财政支出绩效监督的落实措施，着重从以下方面进行了详 细的叙述：首先要明确定位绩效监督的目标，二是完善续效监督环境，三是要进 一步探索并改进绩效监督方法等。 第六章主要就单位财政支出资金，着重以教育部门的绩效评价进行了案例分 析研究。根据第四章绩效指标评价方法为依据，对某学科建设专项资金进行财政 支出绩效监督和评价。 第七章为全文结论。 1 5 2 整篇文章的创新点 第一，比较界定了财政支出绩效监督，系统阐述了财政支出绩效评价与绩效 监督的基本内涵，理清了绩效监督与绩效预算、合规监督、绩效评价及绩效审计 的关系，明确提出开展财政支山绩放评价是实现财政支出绩效监督的技术手段。 第二，提出了以财政支出综合绩效评价、部门财政支出绩效评价、单位则政 支出绩效评价和财政支出项目绩效评价为支撑的财政支出绩效评价体系框架，建 立了以财政经费功能为划分标准的分层次结构；系统构建了财政支出绩效评价的 指标体系、标准体系、评价方法体系，具有很强的应用价值。 第三，研究如何有效开展绩效监督工作，其中关于绩效监督环境改善、项目 选择、方法运用，积极转化绩效监督成果等，具有的较强现实意义。 我国财政支出绩效评价与监督问题研究 第二章财政支出绩效监督的理论依据 2 1 公共财政理论 公共财政是国家为市场经济提供公共服务而进行的政府分配行为，其分配具 有公共性和非营利性两个基本特征，其收支活动主要通过公共财政预算来体现。 公共财政支出是公共财政的一个重要内容，财政支出管理所寻求的目标就是经济 增长、社会稳定、效益和公平等等。为了履行好财政职能，在经济实际运行过程 中，必须以高效的方式对采集的公共资源进行分配和运用。从社会资源的角度看， 资源永远是稀缺的，资源的稀缺性正是公共财政研究的理论基点。既然社会存在 着资源稀缺问题，就有一个如何提高资源配置效率以及财政部门对其监督的问 题。财政支出的效率性体现在政府对公共商品的资源配置是否达到最优化，公共 商品的提供成本是否最低，提供的水平和结构是否合理，从而能达到社会福利最 大化的目标，这是公共财政研究所追求的永恒主题，是财政箍督部门的责任。“效 率优先、兼顾公平”是公共财政分配的重要原则，财政支出的配置模式及最终支 出必然要体现这一原则。资源稀缺反映到政府收支上来，就是财政不能满足支出 需要，必然存在一个节约资源和讲求效益的问题。这就是要求对财政支出的资金 去向合理性及资金使用效果做出回应，进行科学的描述。这也是财政绩效监督存 在的前提。 事实上，对财政支出进行绩效监督，可以及时地有效改变公共支出过程中出 现的不良现象，改变支出过程中的“人为”或“人情”因素，提高财政支出分配 与使用情况透明度，较好地控制资金支出，从而提高财政管理水平。同时，也只 有通过对财政支出效益进行监督评价，才可以了解单位预算编制是否科学、合理， 预算执行是否符合规定，以便及时发现问题，采取措施，避免或减少实际工作中 可能出现的偏差，保证预算圆满实现。最后，通过对支出效益进行监督，可以反 映单位财务活动是否认真执行财务制度和财经纪律，有无违法违纪行为，以便促 进对单位财务管理工作健康、有序地开展。总之，只有财政支出效益得到提高， 公共财政框架才能建立起来。而财政支出绩效监督和评价是提高财政支出效益的 一项基本工作。因此，通过开展财政支出绩效监督和评价是公共财政发展的需要。 我国财政支出绩效评价与监督问题研究 2 。2 “公共委托代理”理论 “委托代理”关系也称受托责任关系，是契约经济学研究的主要问题。 在经济学意义上最早提出委托代理关系概念的人是罗斯( r o s s ) ，他对委托一 一关系作了这样的解释：如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人，另一方 的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生。“公共委托代理”是“委 托代