（环境与资源保护法学专业论文）论我国环境行政复议制度的完善.pdf

摘要 摘要 在行政法律关系中，当行政相对人对行政主体作出的具体的行政行为不服时，有两 种方式可以救济行政相对人的合法权益，即行政复议和行政诉讼。在环境行政法律关系 中，环境行政相对人对法律规定的环境行政主体作出的具体环境行政行为不服时，也可 以采取这两种方式进行救济。环境行政复议制度作为公民权利救济和行政纠纷化解的一 种重要机制发挥了巨大的作用。为在新的形势下能够进一步发挥行政复议制度在环境案 件之中的作用，增强行政复议法的可操作性，2 0 0 8 年1 2 月3 0 日，国家环境保护部 公布环境行政复议办法，对2 0 0 6 年的环境行政复议与行政应诉办法做了重大调 整。但是，环境行政复议制度仍然存在着一些问题，亟待解决。本文分析了环境行政复 议制度存在的问题，并提出一些完善建议，旨在为建设法治社会更好的服务。 第一章对于本文的研究目的意义和国内外研究现状以及主要研究方法作了介绍。第 二章对于我国目前环境行政复议制度存在的一些问题进行了分析和列举。首先，环境行 政复议制度的机构设置存在问题，使得环境行政复议制度公信力较低。再者，环境行政 复议调解制度不健全。另外，环境行政复议的范围也存在着相应的问题。笔者在陈述我 国环境行政复议制度的现实存在的问题的同时，在第四章参考其他国家的先进经验，在 第五章提出一套适合我国的完善环境行政复议制度的建议。这些设想包括：扩大环境行 政复议制度的范围，完善环境行政复议的调解制度，对于环境行政复议机构重新设定等 等。 关键词环境行政复议制度行政复议环境行政纠纷 a b s t r a c t a b s t r a c t a m i dt h er e l a t i o n so fa d m i n i s t r a t i v el a w sa n dr e g u l a t i o n s ，t h e r ea r et w om e a n st or e m e d y t h el a w f u lf i g h t sa n di n t e r e s t so fo p p o s i t ep e r s o nf o ra d m i n i s t r a t i o n , i e a d m i n i s t r a t i o n r e c o n s i d e r a t i o na n da d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s f i t so p p o s i t ep e r s o nf o ra d m i n i s t r a t i o nd e f i e st h e c o n c r e t ea c t i o n sm a d eb ys u b j e c to fa d m i n i s t r a t i o n a m o n gt h er e l a t i o n so fe n v i r o n m e n t a d m i n i s t r a t i v el a w sa n dr e g u l a t i o n s ，t h es a m et w ow a y sw i l lb et a k e nt or e m e d yt h e e n v i r o n m e n to p p o s i t ep e r s o nf o ra d m i n i s t r a t i o n ，w h od e f i e st h ec o n c r e t ea c t i o n sm a d eb y e n v i r o n m e n ts u b j e c to fa d m i n i s t r a t i o n i n s t i t u t i o no fa d m i n i s t r a t i o nr e c o n s i d e r a t i o no f e n v i r o n m e n tp l a y sa ne s s e n t i a lr o l e i nr e m e d i a lr i g h t so fc i t i z e na n dm e d i a t i n ga l li s s u ea s b e i n gan e c e s s a r ym e c h a n i s m o nt h e3 0 mo fd e c e m b e r , 2 0 0 8 ，s t a t ee n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n a d m i n i s t r a t i o ni s s u e dm e a s u r eo fe n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i o nr e c o n s i d e r a t i o na n dm a d e s o m e i m p o r t a n t r e c t i f i c a t i o n s i ne n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i o nr e c o n s i d e r a t i o na n d a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g si s s u e di n2 0 0 6 ，w h o s ea i mi st oi m p r o v et h ef u n c t i o n so ft h e i n s t i t u t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g si nt h ee n v i r o n m e n t a lc a s e sa n dr e i n f o r c et h e m a n e u v e r a b i l i t yo fa d m i n i s t r a t i v el a w 。h o w e v e r , s o m ep r o b l e m sa r ei ne x i s t e n c ei ni n s t i t u t i o n o fa d m i n i s t r a t i o nr e c o n s i d e r a t i o no fe n v i r o n m e n t ，w h i c hi sn e e d e dt ob es e t t l e du r g e n t l y t 1 1 i s p a p e ri st os u p p l yt h es o c i e t yu n d e rt h er o l eo fl a ww i t hb e t t e rs e r v i c et h r o u g ha n a l y z i n gt h e p r o b l e m se x i s t i n gi ni n s t i t u t i o no fa d m i n i s t r a t i o nr e c o n s i d e r a t i o no fe n v i r o n m e n ta n ds o m e p r o p o s i t i o n sw i t hb e i n gp e r f e c t e d i nt h ef u t u r e t h ef i r s tc h a p t e re l a b o r a t e st h er e s e a r c hb a c k g r o u n di nt h ei n t r o d u c t i o n ，g i v e sab r i e f o v e r v i e wo fr e l e v a n tr e s e a r c h e sa th o m ea n da b r o a d ，c l a r i f i e st h ep u r p o s e ，s i g n i f i c a n c ea n d m e t h o d s 1 1 1 es e c o n dc h a p t e ra n a l y z e sa n di l l u s t r a t e st h ei s s u e se x i s t i n gi ni n s t i t u t i o no f a d m i n i s t r a t i o nr e c o n s i d e r a t i o no fe n v i r o n m e n ta tp r e s e n ta th o m e f i r s t l y , t h ep u b l i cf a i t ho f i n s t i t u t i o no fa d m i n i s t r a t i o nr e c o n s i d e r a t i o no fe n v i r o n m e n th a sn og o o dr e p u t a t i o nb e c a u s eo f t h ep r o b l e m so fe s t a b l i s h m e n to fi n s t i t u t i o no fa d m i n i s t r a t i o nr e c o n s i d e r a t i o no fe n v i r o n m e n t ， a n dt h e nt h es y s t e mo fc o n c i l i a t i o no fi n s t i t u t i o no fa d m i n i s t r a t i o nr e c o n s i d e r a t i o no f e n v i r o n m e n ti si n c o m p l e t e m o r e o v e r , s o m er e l a t i v ei s s u e sl i ei nt h es c a l eo fi n s t i t u t i o no f a d m i n i s t r a t i o nr e c o n s i d e r a t i o no fe n v i r o n m e n t a st h ew r i t e rs t a t e st h ef a c tt h a ts o m ei s s u e sa r e i ne x i s t e n c ei ni n s t i t u t i o no fa d m i n i s t r a t i o nr e c o n s i d e r a t i o no fe n v i r o n m e n t ，t h ea u t h o ra l s o c o n s u l st h ee x p e r i e n c eo fo t h e rc o u n t r i e si nt h ef o u r t hc h a p t e ra n dm a k e sas e to fs u g g e s t i o n s w h i c hb es u i t a b l ea n dp e r f e c ti n s t i t u t i o no fa d m i n i s t r a t i o nr e c o n s i d e r a t i o no fe n v i r o n m e n ti n t h e6 f mc h a p t e r , a n dc o n c l u d ei ne x p a n d i n gt h er a n g eo fi n s t i t u t i o no fa d m i n i s t r a t i o n r e c o n s i d e r a t i o no fe n v i r o n m e n t ，p e r f e c t i n gi n s t i t u t i o no fa d m i n i s t r a t i o nr e c o n s i d e r a t i o no f e n v i r o n m e n ta n dr e b u i l d i n gt h eo r g a n i z a t i o n so fi n s t i t u t i o no fa d m i n i s t r a t i o nr e c o n s i d e r a t i o no f n a b s t r a c t k e y w o r d s i n s t i t u t i o no fa d m i n i s t r a t i o nr e c o n s i d e r a t i o no fe n v i r o n m e n t ，a d m i n i s t r a t i o n r e c o n s i d e r a t i o n ，a d m i n i s t r a t i v ed i s p u t eo fe n v i r o n m e n t i i i 1 绪论 1 绪论 1 1 引言 从1 9 7 8 年改革以来，中国在经济、政治、文化等方面都发生了翻天覆地的变化， 中国在国际上的影响力在不断扩大、人们生活水平在与日提高、经济也在日益增长，但 是于此同时，我们也看到了环境的不断破坏。森林矿产资源不断减少、各种污染严重、 沙尘暴天气增多、酸雨汽车尾气程度加重等等一系列的环境问题制约着人类的生存与发 展，以至影响可持续发展。应对这样复杂的局面，我们任务艰巨。 在法治社会中，出现社会矛盾或社会纠纷，有许多种解决的途径，法律途径是其中 之一。在行政法律关系中，当行政相对人对行政主体作出的具体的行政行为不服时，有 两种方式可以救济行政相对人的合法权益，即行政复议和行政诉讼。在环境行政法律关 系中，环境行政相对人对法律规定的环境行政主体作出的具体环境行政行为不服时，可 以采取两种方式进行救济，环境行政复议就是其中之一。 近几年环境案件呈现出了水污染趋势恶化、大气污染严重、突发性的环境事故增 多、环境群体性事件迅速增加等特点。作为公民权利救济和行政纠纷化解的一种重要机 制行政复议制度，自1 9 9 9 年1 0 月1 日中华人民共和国行政复议法( 以下简 称行政复议法) 正式施行以来在我国的建立已有十二年之久。这十二年中，行政复 议这- n 度也被运用到环境案件之中。近三年来，环境行政复议案件的数量呈迅速上升 的趋势，2 0 0 6 年一年办理的环境行政复议案件数量相当于2 0 0 4 年前7 年的总和，2 0 0 7 年又比2 0 0 6 年增长1 倍，2 0 0 8 年又比2 0 0 7 年增长了6 3 。除数量增加外，群体性的 复议案件也在增多，复议的请求正在向多样化转变，疑难案件、复杂案件增多，调解工 作难度也在加大。为在新的形势下能够进一步发挥行政复议制度在环境案件之中的作 用，增强行政复议法的可操作性，2 0 0 8 年1 2 月3 0 日，国家环境保护部公布环境 行政复议办法，对2 0 0 6 年的环境行政复议与行政应诉办法做了重大调整。但是， 环境行政复议制度仍然存在着一些问题，亟待解决。本文分析了环境行政复议制度存在 的问题和原因，并提出具体解决措施，旨在为建设法治社会更好的服务。 1 2 研究的目的和意义 1 2 1 研究的目的 环境行政复议制度作为在环境行政案件中一项重要的行政纠纷化解机制在救济公民 权利方面发挥了巨大的作用。但是，就我国目前的环境行政复议制度来看，仍会遇到有 些环境行政复议案件不能妥善解决，致使不能最大限度的救济环境行政相对人的合法权 益，那么，首要的做法就是对该制度进行补充和完善。鉴于此，笔者吸取了国外一些国 家的先进经验，并对行政复议法和环境行政复议办法进行分析，对于我国目前 东北林q k 人学硕士学位论文 环境行政复议制度存在的一些现实状况进行分析并提出相应的对策，希望能对我国环境 行政复议制度的完善提供一些参考建议，更好的保障环境行政相对人的权益，进而推进 我国环境行政复议制度以至于行政复议制度改革的进程。这是本文研究的最终目的。 1 2 2 研究的意义 根据国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定和国民经济和社会发展 “十一五 规划纲要的规定可见过去的几十年我们的环境问题仍然严峻。中国共产党 的第十七次代表大会报告中指出：要进一步建设资源节约型环境友好型社会，实现和谐 社会的目标。党的十七大把环境保护事业提升了一个新的高度，这使得环境保护迎来了 前所未有的发展机遇。它成为了和计划生育、对外开放齐名的我国三大基本国策，它走 进了经济建设的大舞台，并拥有越来越重要的地位。 自1 9 7 9 年以来，我国相继制定和实施了包括环境保护法、环境影响评价法、 海洋环境保护法、大气污染防治法、环境噪声污染防治法、固体废物污染环境 防治法、水污染防治法、放射性污染防治法以及土地管理法、水法、野生 动物保护法、矿产资源法、森林法、草原法、渔业法、清洁生产促进法、 防沙治沙法等在内的2 0 余部与环境、资源保护相关的法律，这些法律的总数约占 全国人大及其常委会立法的i 1 0 。可以说我国环境资源保护法律体系已经初步形成。但 是这些还远远不够。立法和执法之间如何更好的协调，行政相对人的合法权益如何更好 的救济都是我们要研究并解决的问题。 本课题的研究意义如下： 首先，完善我国环境行政法学研究现状。鉴于目前的研究现状，本文试图在对现行 环境行政复议制度进行分析和考察的过程中，系统地探索环境行政复议制度的基本内 容，期望能引起环境法学界对环境行政复议制度的关注，希望可以促使环境行政复议制 度在环境行政法学领域中的地位有所提升。 其次，改善目前我国环境行政纠纷救济机制的现状。我们目前对行政纠纷的救济途 径包括信访、行政调解、立法监督、行政监察、行政裁决、行政复议、行政诉讼等。但 行政复议制度仍存在着许多问题，环境行政复议制度亦然。本文从解决环境行政纠纷的 角度提出完善环境行政复议制度的意见，期待在解决环境行政纠纷过程中充分发挥环境 行政复议制度的积极作用，对目前紧张的环境行政纠纷态势能有所缓解。 最后，推动依法行政实践的深入发展。依法行政的关键在于正确处理相对人权利与 行政权权力之间的矛盾，这不仅需要从外部利用行政诉讼等机制进行调整，也需要行政 系统从内部主动进行规范，而且在一定程度上，行政机关对自身行政权的主动约束更能 体现出一国法治的发展水平。【lj 通过对环境行政复议制度进行全方位的考察，进行有针 对性的完善和补充，保证其发挥最大的效能，才能确保它在依法行政实践起到重要作 用。 l 绪论 1 3 国内外研究现状及主要研究方法 1 3 1 国内研究现状 随着“依法治国”理念的兴起，行政复议制度近几年在学界也获得广泛关注，产 生了大量的研究成果。比较有代表性的著作有：杨小君的我国行政复议制度研究， 方世荣的行政复议法学，杨解君的行政救济法基本内容及评析，蔡小雪的 行政复议与行政诉讼的衔接，周汉华主编的行政复议司法化：理论、实践与改 革等等。比较有代表性的期刊文章有姜明安的行政复议：走向现代文明的制度架 构，阮友利的对我国环境行政复议制度的几点思考，青锋的当前行政复议工作存 在的问题，章志远的行政复议困境的解决之道，柏杨的“权利救济”与“内部监 督”的复合行政复议制度的功能分析，朴光洙简论环境行政复议制度，刘莘的 行政复议的发展历程与未来展望等等。比较有代表性的硕士学位论文有李艳的论 我国行政复议制度的健全与完善，钱世民的我国行政复议制度若干问题研究，杨玉 红的行政复议立法和实践问题研究，何荣辉的我国行政复议制度探析，苏珊的 论行政复议专门机关的设立，贾秋美的我国行政复议机构存在的问题及设置构 想等等。还有刘东生的博士学位论文行政复议制度的重构。 关于我国行政复议制度存在的问题，有学者认为，我国现行行政复议制度中，复 议机关缺乏中立性，复议机构缺乏独立性、专门性，复议程序也不甚规范、完备。而实 际运作中也远未达到其作为一种行政监督、行政救济和行政争议解决机制所必须要求的 那种规范性。还有学者认为，我国行政复议制度设计基本上是立足于“行政性 的，在 立法者关于行政复议法草案的说明甚至强调为了“便民”的需要要防止行政复议的“司 法化”倾向：行政复议实践中也未体现其应然性质中的“司法性”要求。针对上述问 题，有学者则认为联系我国整体的“法治状况”来看，这是可以理解的，甚至是必然 的。在一个有着千百年的权力高度统一集中、行政与司法不分的法制文化传统的国度， 目前连司法系统尚且缺乏独立性，有着浓重的行政化色彩，如何可能要求像行政复议这 样的行政司法或者准司法活动达到其应有的司法性要求呢? 1 3 2 国外研究现状 有学者对国外的行政复议制度进行了系统研究，并将之与中国的行政复议制度进行 比较。指出，与中国“行政复议 相对应的制度，在英国称“r e c o n s i d e r a t i o n ”，它作为 对行政决定的内部审查( i n t e m a lr e v i e w ) ，是由对行政决定的作出负有责任的主体( 既 可以由原决定者本身，也可以是一个不同的，但资历更深、地位更高的官员) 对原决定 的重新评判。在一定意义上，它是原决定的继续，而非启动一个全新的程序。从目前掌 握的材料看，美国并不存在我们所说意义上的行政复议制度。 还有学者认为，从比较法的角度着眼，法国行政救济的部分制度与行政复议制度有 相通之处。在法国，对行政活动的监督的最重要的形式是行政诉讼，其他监督形式都是 以“行政诉讼以外的救济手段 的类名相称的。在德国，学者们用诉愿一词来指代德国 东北林q p 人学硕士学位论文 的行政法院以外的其他行政机关受理并审查行政行为的法定救济活动。按照日本法学界 的分类，严格意义上与行政复议制度相对应的是行政不服审查，行政不服审查属于行政 不服申诉的一种形式，也就是一种在行政过程中处理的行政争讼，同时又是一种按照法 律途径解决争讼的制度。 我国有许多学者译著外国的行政法或编写外国行政法相关的书籍，以王名扬为代 表。包括：中国法制出版社出版的王名扬主编的美国行政法和法国行政法，中 国方正出版社出版的应松年主编的行政法学新论，清华大学出版社出版的于安主编 的德国行政法，法律出版社出版的胡建淼主编的比较行政法- - - - 2 0 国行政法评 述，中国法制出版社出版的杨建顺主编的日本行政法通论等。 1 3 3 主要研究方法 一是唯物辩证法：利用唯物辩证法是本研究的哲学方法论。 二是调查研究法。这是科学研究中最常用的方法之一，也是本文最重要的研究方 法。是一种有目的、有计划、有系统地搜集研究对象现实状况或历史状况的材料的方 法。笔者综合运用各种方法调查搜集到的大量资料进行分析、综合、比较、归纳，从而 得出规律性的结论。 三是比较研究法。主要是针对研究对象在同一领域或相关领域与其他相同或相似的 对象做出辩证分析，从比较中分析、归纳有关信息。笔者在分析国内外环境行政复议制 度的研究基础上，形成对我国环境行政复议制度的认识，而且，通过纵向和横向的比 较，为完善当前的课题研究提供了借鉴。 四是文献研究法。根据一定的研究目的或课题，通过调查文献来获得资料，笔者通 过研究大量国内外相关文献材料，从而全面地、正确地了解掌握所要研究问题。了解了 我国环境行政复议制度的历史和现状，能形成关于我国环境行政复议制度的一般印象， 有助于观察和访问。更加有助于把握我国环境行政复议制度完善的思路。 2 环境行政复议制度概述 2 1 环境行政复议制度的概念 环境行政法不仅是环境与资源保护法学的一个主要分支，而且也是最大的一个部门 行政法。环境行政权作为行政权的一部分在环境问题日益严重的今天，它的运行也要逐 步实现法制化、科学化、制度化。 2 1 环境行政复议是环境行政过程中的一个重要环节。 根据行政复议的基本含义，并结合环境管理工作的实际，环境行政复议是指法律规 定的行政主体根据环境行政相对人的申请，依据法定程序对引起争议的具体环境行政行 为进行审查并作出相应复议决定的活动，是行政复议在环境管理领域的具体化。在我国 环境保护法律、法规中，首次规定行政复议制度的是1 9 8 9 年颁布的中华人民共和国 噪声污染防治条例。随后，修改的环境保护法和防治陆源污染物污染损害海洋 环境管理条例、防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例中都确定了这一 制度。环境行政复议制度是指不服具体环境行政行为的环境行政相对人向作出具体环境 行政行为的环境保护行政主管部门的上一级环境保护行政主管部门或向该部门的本级人 民政府申请，由上一级机关或者人民政府进行审查，并作出复议裁决的制度。 2 2 环境行政复议制度的特征 环境行政复议制度是一般行政复议制度在环境管理领域的具体化，所以，环境行政 复议制度应该首先具备一般行政复议制度的特点，同时也应结合环境管理工作的实际状 况和特殊性，具备环境行政复议制度自身的独特之处。环境行政复议制度的特征在于： ( 1 ) 主体特定性。 在环境行政复议中，当事人的构成是确定的，它不仅一般地表现为行政主体与行政 相对人，而且还依各项环境法律规范而得到进一步特定化。其中，行政复议的被申请人 只能是作出该具体环境行政行为的行政主体。 根据我国现行环境法律、法规的规定，依法享有环境监督管理权并可能成为环境行 政复议被申请人的主要包括三种类型：环境行政主管部门，即各级人民政府的环境保 护部门。协同管理部门，即其他依法行政环境管理权的行政部门，如对船舶污染水体 行使管理权的航政机关，对机动车、船、航空器的大气或噪声污染等进行管理的各级公 安、交通、铁道、渔业、民航等部门也可能因为环境管理活动而成为行政复议的被申请 人。作出一定具体环境行政行为的人民政府。如政府对某一经过责令限期治理而逾期 未完成治理任务的企业责令关闭，该企业若申请复议，该政府就是被申请人。此外环境 行政复议的被申请人还应包括依据法律、法规授权而行使环境管理权的特定组织等。 ( 2 ) 内容的广泛性 环境行政复议的内容十分广泛和特殊。这主要表现在如下两方面：各级环境行政 东北林q k 大学硕上学位论文 主管部门和其他协同管理部门依照环境法律、法规和规章，享有相当广泛的行政监督管 理权限，并有权作出多种具体的环境行政行为。环境行政复议内容的广泛性还表现在 它不仅具备行政复议法列举的复议范围的一般内容，而且依各项环境法律、法规和 规章的规定，还有相当部分的环境复议行为是行政复议法中没有规定或者至少没有 明确规定的。 ( 3 ) 依据的综合性 环境行政复议是一种程序性活动，它的进行应当以各种实体性及程序性环境法律规 范为依据。迄今为止，我国的环境法律规范已形成了比较完整的体系，而且这个体系是 一个由不同层次不同形式、等级有别、配套衔接的法律规范组成的复合体，带有明显的 综合性。 ( 4 ) 程序的选择性 在环境保护法律法规中，对于选择复议还是诉讼进行救济的规定明确具体，如环 境保护法第四十条和环境噪声污染防治条例第四十二条都规定：当事人对行政处 罚不服的，可以申请复议；对复议决定不服的，还可以向人民法院起诉：当事人也可以 直接向人民法院起诉。很显然，环境法律、法规规定的复议程序是一种选择型的，它将 选择权交由相对方自由行使。 ( 5 ) 案件的专业性 环境管理工作涉及的科学技术问题往往很具体、很专业。例如，环保部门处理一起 污染事故并作出相应处罚，在由此引起的复议案件中，复议机关将会面临许多诸如认定 污染性质、危害结果等的专业技术性问题，这就不仅需要一定监测化验仪器和分析技 术，在确认其机理和因果关系方面，还要牵涉生物、化学、毒理等多种学科的专业知 识，其技术性十分复杂。这无疑增加了环境行政复议的复杂性，客观上要求复议人员熟 悉和了解多方面的知识，在处理复议案件时不仅要依据环境法律规范，而且还要符合环 境科学的客观规律。 2 3 环境行政复议与环境行政诉讼的关系 从目前现行的环境保护法律、法规的规定来看，我国对具体环境行政行为不服进行 复审的方式有两种：一是由环境保护行政主管部门或其他依法行使环境监督管理权的部 门自身，解决本系统内的当事人对具体环境行政行为不服的争议，亦称环境行政复议制 度：二是通过人民法院解决争议，称为行政诉讼制度，即公民、法人或其他组织不服具 体环境行政行为，依照行政诉讼法的有关规定，在法律期限内，向人民法院起诉， 请求人民法院对具体行政行为进行审查的一种诉讼活动。 那么，在对具体环境行政行为不服的复审制度中，这两种方式的关系如何呢? 要给 环境行政复议与环境行政诉讼的关系定位，就要先了解行政复议与行政诉讼的关系。 在1 9 9 0 年公布行政复议条例之后，国内很多学者认为行政复议制度是为了发展 和完善行政诉讼制度而建立起来的，认为行政复议条例就是国务院为了贯彻行政诉 2 环境行政复议制度概述 讼法而采取的一项立法措施。“行政复议条例在对当事人合法权益的保护范围等 决定行政复议作用的重大问题上，都以实施行政诉讼法的需要为目的，没有超出行 政诉讼法的设计路线。我们应改变行政复议对行政诉讼的附属地位，摆脱配套框架的束 缚 。【3 】还有学者从行政复议制度的历史发展、受案范围、审查程度、审查结果以及体 制的性质方面论证了行政复议相对于行政诉讼具有的独立价值。f 4 】 首先，从理论层面上讲，我国行政复议制度具有诸如专业性、灵活性、技术性以及作 为行政机关内部层级监督体制本身所体现出来的众多特点，有很多方面都是行政诉讼体制 所欠缺的，行政复议制度也充分实现“行政救济”原则的重要内容。无论是在全面及时保 障申请人合法权益方面，还是在监督下级行政主体依法、合理行政方面，行政复议制度与 行政诉讼制度相比较，行政复议制度都体现出其独特的功能。因此，赋予行政复议制度独 立的地位是意义重大的，这能够促进行政复议制度理论的发展和完善，从而进一步地改观 当前我国行政救济理论体系，为确保行政主体依法、合理行政和全面保障相对人合法权益 提供理论和制度的支持。 其次，从实践层面上看，通过对比当前我国行政复议法与行政诉讼法及有关 司法解释规定，我们可以得知，在受案范围、审理原则、当事人资格、审理程序等众多方 面行政复议与行政诉讼存有一定的共同性。除了少量的终局复议情形外，大部分行政复议 案件都得接受司法审查，行政复议机关无强制执行权的案件都应申请人民法院强制执行， 行政复议司法化改革的要求也变得口益迫切等都无不说明了行政复议与行政诉讼间的紧 密关联。就实践层面而言，在当前我国行政机关内部监督机制还不完善的背景下，缺失了 行政诉讼制度的衔接功能，仅靠行政复议制度是无法充分而有效地监控行政权和保障申请 人合法权益的，必须有司法权的介入。在实践上我们不能将行政复议制度看成是“灵丹妙 药真正获得其独立地位尚需相关配套制度的改革。【5 】 总之，环境行政复议和环境行政诉讼是解决环境行政争议不可缺少的两种制度，二 者有其不可替代的作用，但二者的作用并不是等量齐观的。环境保护法第4 0 条的规 定有机地协调了二者的关系，从而构成了我国比较完整的环境行政救济制度。 2 4 完善环境行政复议制度的意义 完善环境行政复议制度，对于健全环境行政执法工作，提高环境行政执法水平，及 时解决环境行政法律纠纷，促进和监督环境行政机关依法行政，有着重要的意义。 首先，完善环境行政复议制度，有利于加强行政主体之间自上而下的指导，及时有 效地纠正下级行政主体和有关工作人员的不当或违法行为，逐步加强上下级之间的环境 行政监督体系。 其次，完善环境行政复议制度，有利于及时解决环境行政纠纷，更好地保护环境行 政相对人的合法权益。环境行政法律案件一般具有数量大、范围广、内容复杂综合性 强、专业技术性较强、要求解决效率高等特点。一般来说环境行政执法机关对这一方面 的业务比较熟悉，并且具有较先进的调查手段和较丰富的实践经验，因此能够对环境行 东北林、i k 火学硕上学位论文 政法律案件中涉及的专业技术性问题作出权威性解释和判断，能够迅速查清案件争议的 事实，及时解决当事人与作出具体行政行为的原环境行政机关之间的纠纷。另外，环境 行政复议程序又较环境行政诉讼程序简便易行，既可以节省时间、费用、减轻争议双方 的精力和负担，又能提高环境行政工作效率。 再次，完善环境行政复议制度，有利于减轻人民法院行政审判工作的压力。根据 行政诉讼法关于行政案件受理范围的规定，行政案件的范围，从过去仅限于行政处 罚扩大到行政机关的主要行政行为，都可提起行政诉讼。由此，其数量也会随之增多。 目前，在全国己成立的2 0 0 0 多个行政法庭，每个法庭司法工作人员平均不足3 人，如 果各类环境行政案件大量涌向法院，法院无论从人员、财力，精力上都将难以承受。因 此，环境行政复议制度的存在乃至完善是十分必要的。环境保护法第4 0 条所规定的 “双执制”( 指复议、诉讼) 同行政诉讼法的第3 7 条规定保持了一致。在此，立法者 的本意就是充分考虑到了在行政诉讼中适当均衡人民法院和行政机关审理行政案件的负 担，这是非常正确的，也是符合我国行政司法工作的客观需要。【6 l 综上，环境行政复议制度作为与环境行政诉讼制度互相衔接并密切联系的制度，在 处理环境行政纠纷中将起着越来越重要的作用。 2 5 本章小结 从目前现行的环境保护法律、法规的规定来看，我国对具体环境行政行为不服进行 救济的方式有两种：一是由环境保护行政主管部门或其他依法行使环境监督管理权的部 门自身，解决本系统内的当事人对具体环境行政行为不服的争议，亦称行政复议制度， 即按行政隶属关系，不服行政处罚决定的当事人向作出处罚决定的机关的上一级机关申 请，由上一级机关进行审查，并作出复议裁决的制度；二是通过人民法院解决争议，称 为行政诉讼制度，即公民、法人或其他组织不服行政处罚决定，依照行政诉讼法的 有关规定，在法是期限内，向人民法院起诉，请求人民法院对处罚决定进行审查的一种 诉讼活动。本章即对环境行政复议制度在现阶段我国的现状进行了介绍。 3 我同环境行政复议制度现状及存在的问题 3 我国环境行政复议制度现状及存在的问题 3 1 我国环境行政复议范围现状及存在问题 3 1 1 我国现行法律关于环境行政复议范围之规定 3 1 1 1 关于具体行政行为之规定 我国行政复议法第6 条第一款规定：“有下列情形之一的公民、法人或者其他 组织可以依照本法申请行政复议。( 1 ) 对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、 没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等 行政处罚决定不服的；( 2 ) 对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产 等行政强制措施决定不服的；( 3 ) 对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格 证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；( 4 ) 对行政机关作出的关于确认土地、矿 藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决 定不服的；( 5 ) 认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；( 6 ) 认为行政机关变更或者废 止农业承包合同，侵犯其合法权益的；( 7 ) 认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费 用或者违法要求履行其他义务的；( 8 ) 认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、 执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有 依法办理的；( 9 ) 申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职 责，行政机关没有依法履行的；( 1 0 ) 申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者 最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；( 1 1 ) 认为行政机关的其他具体行政行为 侵犯其合法权益的。可见，行政复议法第六条前l o 项列举了可以申请行政复议的 七种作为情形和三种不作为情形，第l l 项则属于概括性条款，这就意味着除去上述 1 0 项情形外，其他具体行政行为侵犯公民、法人或其他组织合法权益的，也可以申请 行政复议。 与行政复议条例相比，行政复议法第六条对行政复议范围的列举中，增加 了一些新规定，如第3 项“对有关证书变更、中止、撤销的决定不服的 ，第4 项 “对行政机关作出的关于自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”、第6 项“认为 行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的”、第7 项“认为行政机关违 法要求履行义务的”，这些都是针对实践中出现的一些严重侵犯民众合法权益、社会反 映强烈的热点问题而增加的规定。另外，对于一些原有的列举，也规定得更加详细，如 第8 项增加对资质证、资格证的规定，第9 项增加对受教育权的保护，第l o 项增加 对社会保险金和最低生活保障费的规定等。 环境行政复议办法第2 条规定：“公民、法人或者其他组织认为地方环境保护 行政主管部门的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。 我国环境行 政复议办法第7 条又对此详细规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织 东北林、l k 大学硕士学位论文 可以依照本办法申请行政复议：( 1 ) 对环境保护行政主管部门作出的查封、扣押财产等 行政强制措施不服的；( 2 ) 对环境保护行政主管部门作出的警告、罚款、责令停止生产 或者使用、暂扣、吊销许可证、没收违法所得等行政处罚决定不服的；( 3 ) 认为符合法 定条件，申请环境保护行政主管部门颁发许可证、资质证、资格证等证书，或者申请审 批、登记等有关事项，环境保护行政主管部门没有依法办理的；( 4 ) 对环境保护行政主 管部门有关许可证、资质证、资格证等证书的变更、中止、撤销、注销决定不服的； ( 5 ) 认为环境保护行政主管部门违法征收排污费或者违法要求履行其他义务的；( 6 ) 认为环境保护行政主管部门的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。 总之，行政复议条例所规定的行政复议范围比行政复议法所规定的行政复 议范围有一定的扩大，在原来基础上较大地拓宽了行政复议范围，环境行政复议办 法又对在环境行政救济领域产生的环境行政复议范围作出了规定，加强了对具体行政 行为的监督，使得凡是可能侵犯民众合法权益、又可以通过行政复议解决的问题，几乎 都可以申请行政复议。对于打击杜绝现实生活中许多违法现象，起到了重要作用。【7 】 3 1 1 - 2 关于抽象行政行为之规定 行政复议法第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行 为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议 机关提出对该规定的审查申请：( 1 ) 国务院部门的规定；( 2 ) 县级以上地方各级人民政 府及其工作部门的规定；( 3 ) 乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委 员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。 由此可见，行政复议法中有对行政规范性文件一并审查的相关规定。该条规定 使得行政复议范围在抽象行政行为方面也有规定。 但是在2 0 0 8 年1 2 月3 0 日公布的环境行政复议办法中没有对能进行复议申请 的抽象环境行政行为的范围进行规定，甚至于在2 0 0 6 年1 2 月2 7 日发布的已经废止的 环境行政复议与行政应诉办法中也没有相关规定。 3 1 2 我国环境行政复议范围存在的问题 目前，我国在行政复议范围乃至环境行政复议范围的规定上还存在着许多问题。 第一、对抽象环境行政行为的复议范围规定的过于狭窄 尽管行政复议法对行政复议范围的规定进行了扩大，但是行政复议法只规 定了一并审查，并没有规定当事人对抽象行政行为的单独申请。另外，行政复议法 只是将部分规章以下的抽象行政行为纳入行政复议范围中，对于大部分抽象行政行为仍 然没有纳入到行政复议范围之中。因此，行政复议法中增加了对抽象行政行为的一 并审查，这虽是一大进步，但并不完全。在实际中，个别地方政府及其环境行政主管部 门出于地方保护主义及逃避司法审查等原因，发布一些地方规章、决定、命令，地方保 护性极强，成为环境行政主体中某些工作人员滥用职权的重要手段。抽象环境行政行为 具有普遍性，所以比具体环境行政行为适用的范围更广，对象更多，影响更大，违法的 3 我国环境行政复议制度现状及存在的问题 或者不当的抽象环境行政行为更易于给公民、法人或者其他组织的合法权益造成普遍的 损害，比具体环境行政行为的危害更大。行政复议法将复议范围局限于层次较低的 抽象行政行为，并且对层次较低的抽象行政行为的行政复议完全依附于具体行政行为的 行政复议基础上，对于抽象行政行为单独作为行政复议范围的规定在现有立法中还属欠 缺。如果具体行政行为超过6 0 天的复议时效，即使抽象行政行为明显违法，也无法提 起行政复议。因此，抽象行政行为的行政复议结果仅具有个案性，对其他类似的行政相 对人的权利很难保护。环境行政复议办法中更没有对能进行复议申请的抽象环境行 政行为的范围进行全新或特别的规定。 第二、对环境行政不作为行政复议的规定十分局限 行政复议法第六条规定了行政复议的范围，有三项是不作为的具体行政行为： ( 1 ) 认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证等证书，或者申请 行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；( 2 ) 申请行政机关履行保护 人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；( 3 ) 申请行 政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的。 行政复议法把不作为的具体行政行为规定在行政复议的范围中主要采取的是罗列的 方式，也就是在行政复议法中明确规定的三种不作为的具体行政行为可以提起行政复 议，其他的不作为的具体行政行为都不可以提起行政复议，这个范围显然过窄。 第三、内部行政行为没有纳入到可申请行政复议的范围 行政复议法第八条规定了两种情形不能申请行政复议，一是公民、法人或其他 组织不服行政机构作出的行政处分或者其他人事处理决定的，二是不