（经济法学专业论文）论我国信托业的监管体制.pdf

中文摘要 摘要：信托业监管的法律制度主要包括监管体制、市场准入监管、营业活动监管 和退出监管等方面，目前国内对于信托业监管的研究很多，但在监管体制这一领 域仍然存在盲点。本文采用历史分析、比较分析、法理分析等研究方法，从信托 业监管体制这一方面展开论述，主要针对信托业监管机关的设置和职责的安排问 题，同时涉及到了监管基本理念的确定和监管模式的选择等基础性、前置性问题 的探讨，并试图通过对国外成功的信托行业监管体制的学习和借鉴，对我国信托 业监管体制的改革提出建设性的建议，从而完善我国信托业的监管体制。本文第 一部分为引言，第二部分开始对信托业监管体制进行概述，主要界定信托业监管 的概念、范围、理论研究的意义和本文的讨论范畴；第三部分介绍我国信托业监 管体制的发展历程，针对我国监管体制现状提出存在的主要问题并进行理论分析； 第四部分对典型国家先进的信托业监管体制进行介绍和总结，并于文章的第五部 分结合国外相关经验，对我国的问题予以解决，最终得出结论：设立独立的信托 业监管主体，明确信托业的监管理念，完善监管方式，以改善我国信托业的监管 体制。 关键词：信托业；监管体制；监管理念；监管模式；监管主体 分类号：d 9 2 2 2 9 ：d f 4 38 2 a bs t r a c t a b s t r a c t ：t h el e g a ls y s t e m so ft h et r u s ts u p e r v i s i o ni n c l u d et h es u p e r v i s i o n s y s t e m , m a r k e t a c c e s s r e g u l a t i o n , s u p e r v i s i o nt o b u s i n e s sa c t i v i t i e sa n dt h ee x i t r e g u l a t i o n m o s to ft h ec u r r e n td o m e s t i cr e s e a r c h e sa r eo nt h et r u s ts u p e r v i s i o n , b u ti s r a r eo nt h es u p e r v i s i o ns y s t e mi nt h i sa r e a , i nt h i sp a p e r , w ec h o o s em a n yr e s e a r c h m e t h o d si n c l u d i n gh i s t o r i c a la n a l y s i s ，c o m p a r a t i v ea n a l y s i s ，t h ej u r i s p r u d e n c ea n a l y s i s ， a n ds oo n o n l yf r o mt h es u p e r v i s i o ns y s t e mo ft r u s ti n d u s t r y , w ef o c u so nt h ep r o b l e m s o ft h ec o n s t i t u t i o ns e ta n dt h ea r r a n g e m e n to ft h er e s p o n s i b i l i t y , i n v o l v i n gt h eb a s i c s u p e r v i s o r yp h i l o s o p h ya n ds u p e r v i s o r ym o d e w et r yt op r o p o s et ot h er e v o l u t i o ni n t r u s tr e g u l a t i o nl e a r n i n gf r o mt h es u c c e s se x p e r i e n c e so ff o r e i g ns y s t e m s a n db a s e do n t h e s er e s u l t s ，w ec a n i m p r o v et h ec h i n e s es u p e r v i s i o ns y s t e mo ft r u s ti n d u s t r y t h ef i r s t p a r ti si n t r o d u c t i o n t h es e c o n db e a n st oo u t l i n et h es u p e r v i s i o ns y s t e mo ft r u s t i n d u s t r y , a n a l y z i n gt h ed e f i n i t i o no ft h ec o n c e p t ，t h es c o p e , t h es i g n i f i c a n ta n dt h i s d i s c u s s i o na r e a a tt h en e x tp a r t ，w es t u d yo nd e v e l o p i n gc o l , t r s eo fc h i n e s es u p e r v i s i o n s y s t e mo ft h et r u s ti n d u s t r y , r a i s et h ep r o b l e m so fc h i n e s es u p e r v i s i o ns y s t e ma n dm a k e u pt h et h e o r e t i c a la n a l y s i s t h e ni ti n t r o d u c e sa n da g g r e g a t e st h ea d v a n c e dr e g u l a t o r y s y s t e mo ft y p i c a lc o u n t r i e s a tt h el a s tp a r to ft h ea r t i c l ew ec o m e t ot h ec o n c l u s i o nw i m r e l e v a n te x p e r i e n c ea b r o a d ：e s t a b l i s ha ni n d e p e n d e n ta u t h o r i t y , c l e a ra n dd e f i n i t et h e s u p e r v i s i o np h i l o s o p h ya n dt h es u p e r v i s i o nm o d e ，a n di m p r o v eo u rs u p e r v i s i o ns y s t e m o ft r u s t k e y w o r d s ：t r u s ti n d u s t r y ；s u p e r v i s i o ns y s t e m ；s u p e r v i s o r yp h i l o s o p h y ； s u p e r v i s o r ym o d e ；s u b j e 虻 to f t h es u p e r v i s i o n c l a s s n o ：d 9 2 2 2 9 ；d f 4 38 2 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解北京交通大学有关保留、使用学位论文的规定。特 授权北京交通大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：彩嘞洹 签字日期：加咿年f 月多日 翩签名：硪火 导师签名：张1 娣 妖 签字日期：钟年乡月, 乡e t 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研 究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或 撰写过的研究成果，也不包含为获得北京交通大学或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名： 潘、 签字日期：期手 年月侈e l 致谢 本论文的工作是在我的导师张晓永副教授的悉心指导下完成的，张晓永副教 授严谨的治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响。在此衷心感谢两 年来张晓永老师对我的关心和指导。 毕颖教授、张长青副教授悉心指导我完成了论文的撰写工作，在学习上和生 活上都给予了我很大的关心和帮助，在此表示衷心的谢意。 张瑞萍教授和南玉霞副教授、郑翔副教授对于我的论文也都提出了许多的宝 贵意见，在此表示衷心的感谢。 序 中国信托业的发展至今经历了五次整顿，建立了以“一法两规为主的信托 业监管制度。2 0 0 6 年l o 月，银监会启动了“两规 的修改，并于2 0 0 7 年3 月1 日起正式实施。监管部门还同时发布通知，规定至2 0 1 0 年1 月1 日的过渡期内， 信托公司需按“新两规的要求逐步规范。随着“信托新两规的正式出台，一 场由监管部门发起的对现有信托公司的大重整被业内人士称之为信托行业的 “第六次整顿正式拉开了序幕，信托业的游戏规则也随之改变。有分析者 称“在这个流动性泛滥的时代，伴随着游戏规则的改变，信托公司或许迎来了春 天。 就在信托公司如火如荼的在市场中寻找机遇的背后，信托监管活动也在有 序地进行着。我们可以理解，监管主体对于指导被监管者顺利发展具有重要作用， 同时行业的兴起也往往能够指引理论的研究方向，因此，信托行业的第六次整顿 给予了理论研究的新焦点信托业的监管体制研究。 信托业监管法律制度是典型的国家调节经济的立法，即经济法的有机组成部 分。从监管体制上对其进行系统研究可以应用、验证经济法的基础理论，从而深 化、拓展经济法理论的体系；并且当今多数对于信托业法律制度的研究多是从私 法角度对信托交易法的具体制度进行探讨，从经济法的角度对信托业监管体制进 行系统论述也能够使信托业法律制度领域的研究更为全面、透彻。我国信托业的 发展相对于英美等国家而言时间较短，所能掌握的经验也十分有限，在国家经济 的监管领域我国实行的又是具有中国特色的干预手段，国外可借鉴的相关经验也 不多。本文的研究对我国信托业监管体制进行了改革与创新，力图为国家规范行 业发展探索出一条新的路径，在实践中的现实意义也是十分重大。 1 引言 现代信托业与银行业、保险业和证券业被并称为现代金融业的四大支柱。从 国外应用范围来看，信托作为一项财产管理制度，以其独特的功能和某些业务方 面的特有优势，成为金融体系中一个不可或缺的“金融百货超市。1 在我国，对于 入世后市场内外的新环境，广大信托投资公司面临了前所未有的机遇和挑战。清 理整顿后的信托投资公司增强了资本实力，优化了资产结构，实现了政企分开， 建立了相对完善的公司治理结构，市场主体地位得到确立，定位和发展方向得到 明晰。随着国民经济的高速发展，居民收入的提高，民间闲置资金增多，投资理 财的市场需求将大大增强，这无疑为信托这一财产管理制度的发展提供了前所未 有的发展空间。 在信托公司如火如荼的在市场中寻找机遇的背后，信托监管活动也在有序地 进行，行业的兴起往往能够指引理论的研究方向，因此，信托行业的迅速发展也 给予了理论研究新的焦点信托业监管体制的研究。作为行业发展的关键因素， 监管成为争论的焦点是必然的，但是如何监管才能发挥信托优势、符合现实国情 和经济建设的需要却是争论中不可避免的问题。信托业监管的法律制度主要包括 了监管体制、市场准入监管、营业活动监管和退出监管等方面，目前国内虽然对 于信托业监管的研究较多，但在监管体制这一领域仍然存在盲点，并且存有很多 问题亟待解决。本文采用分析、比较等研究方法，仅仅针对信托业监管体制这一 方面展开论述，主要是信托业监管机关的设置和职责的安排问题，同时涉及到监 管的基本方向、基本理念和监管模式的选择等基础性、前置性问题的探讨，并试 图通过对国外成功的信托行业监管体制的学习和借鉴，对我国信托业监管体制的 改革提出建设性的建议，从而完善我国信托业的监管体制。 1 黄育华、庞洪梅中国信托业监管模式研究中国金融法治北京中国金融出版社2 0 0 5 1 0 3 2 信托业监管体制概述 2 1 信托业监管的概念、范围和意义 2 1 1信托业监管的概念 1 信托业监管是指金融主管当局运用国家经济管理权力，对信托经营主体及 其信托经营活动实施规制和约束，促使信托业协调、稳定和发展的活动。2 对此定 义可以做如下阐释： ( 1 ) 实施信托业监管的主体是一国或地区的金融主管当局( 或金融监管机关) 。 从监管的主体来看，大部分学者认为监管的主体应该是政府，监管是一种政府行 为。政府作为监管主体，其监管权的行使是国家经济调节权力在金融特别是信托 领域的运用和实施，具有强制性质，其监管权的取得是经国家依法授权。如我国 信托业监管机关为银行业监督管理委员会( 简称银监会) ，其对信托业的监管权力 由中华人民共和国银行业监督管理法第2 条赋予：“国务院银行业监督管理机 构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。一、对在中华人民 共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司的监督管理，适用本法 对银行业金融机构监督管理的规定。 由专门的政府机构对信托公司的各个环节实 施全面的监管，从信息角度来看，政府监管机构借助于政府的权威和法律的强制 力，可以更全面、更真实地掌握信托公司违法违规的有关信息。另一方面，政府 机构代表分散的委托人、受益人收集相关信息，不仅可以弥补投资者财力、经历 和能力的不足，而且使得信息搜集更加经济，节约了社会成本。从监管动力的角 度看，官方监管将把受益人的利益置于首位，从而能够有效地避免自律监管容易 出现的利益冲突，更好地保护受益人的权益。 ( 2 ) 信托业监管的实施对象是信托经营机构及其活动。由于信托业务活动并 不一定都由名称中有“信托字样的机构专门执行，因而信托业监管的实施对象 一般而言是所有主体的金融信托经营活动，而并不专指信托投资公司的经营行为。 ( 3 ) 信托业监管应该依法进行，目的是促进信托业的协调、稳定和发展。 2 准确把握信托业监管的内涵，还要将其与相近的信托监管、信托公司监管 和信托监察等概念进行辨析。 ( 1 ) 信托监管和信托业监管：信托监管与信托业监管往往被人们交替使用， 多数情况下所谓“信托监管一实质上指的是“信托业监管 。狭义上的信托监管仅 2 李勇信托业监管法律问题研究中南大学博士论文2 0 0 6 1 4 2 指私法意义上的信托监管，是对民事信托契约中约定的或对于慈善等公益性质信 托的监督检查。广义上的信托监管包含公法意义上的信托监管和私法意义上的信 托监管，其中公法意义上的信托监管即信托业监管，主要指国家经济管理机关或 其授权机构对信托营业活动的监督管理。3 具体比较如表1 1 ： 表1 1 信托业监管与信托监管 信托监管( 广义上的) 信托业监管( 公法意义上)信托监管( 私法意义上) 主体国家金融监管主体受益人、委托人、信托监察 人、约定或法定的其他人 涉及范围信托营业机构的资产、组织和受托人履行义务情况 运营活动 依据国家经济管理权力及其立法道德、契约及信托法 所形成关系的性质不平等主体间关系平等主体间关系 ( 2 ) 信托业监管与对信托公司的监管：信托业监管泛指国家经济管理机关或 其授权机构对任何金融机构中信托营业活动的监管，即无论是何种金融机构，只 要其经营信托业务，均应依照相关信托业监管法律规范，守法营运，接受监管。 对信托公司的监管则指对于名为“信托公司力的机构，由专门机构对其所有经营 行为进行监督管理。 ( 3 ) 信托业监管与信托监察：信托监察是由信托文件规定或法院根据利害关 系人的申请选任的人员基于受益人的立场而对信托运行进行的监督检查。信托监 察是狭义上的信托监管的一种形式，在权力来源、主体对象和产生的关系等方面 都属于私法范畴；而信托业监管则属于公法范畴。 2 1 2 信托业监管的范围 信托业监管的范围与对于信托业的概念范畴的理解有关，本文所称信托业的论 域是在金融市场中。信托业的描述差异主要是对“业 解释的不同。理论上，机 构主义意义上的“业 是行业机构的“业，是按照主营业务的不同将产业划分为 不同的部分。如果各个行业仅经营自身的传统业务，互不染指其他业务，就是严 格意义上的“分业经营”，如果各个行业还兼营其他行业的业务，就是不同程度的 “混业经营。功能主义意义上的“业 是业务行为的“业，是按照业务行为本 身的不同特质，对专业化经营活动的界定。这时，信托业与银行业、证券业和保 3 王晓东论我国信托公司的监管中南大学硕士学位论文2 0 0 4 1 6 3 险业的区分是按金融业务活动行为的性质作的界定，而不存在“分业经营 或“混 业经营的问题。第三种是经济部门分类意义上的“业即“产业，主要指从事 信托投资业务的所有金融机构的总和或相应业务的市场总和，是在宏观层面上对 “机构刀或“业务活动 总量的概括。 由于观察角度、学术团体和社会制度背景的不同，“信托业实际上是同时被 作为“机构 、“行为 和“产业来理解的。在亚洲大陆法系国家的论著和立法 中，“信托业往往被定义为信托经营机构。而普通法系的美国则倾向于将信托业 定义为行为。“行为 的、“机构的和“产业 的“信托业 之间的关系可以这 样描述：信托法制规范的对象是信托行为；信托业监管机关监管的对象则是从事 信托行为的机构；规范和监管的目的都是为了建设一个稳定、协调与发展的信托 产业。4 2 1 3信托业监管的意义 信托具有极富弹性、适应性较强、灵活多样等特点，应用范围极广，可以涉足 社会生活的方方面面，从家庭财产的管理、各种基金、投资融资、商事活动、公 益事业、社会保障甚至国际合作开发的重大工程项目，信托的发展空间可与人的 想象力媲美。作为金融体系的必要组成部分，信托在整个国家经济生活中扮演着 相当重要的角色，已经成为现代经济舞台上的主角之一。 l 、可资借鉴的经验不多。我国信托业从2 0 0 2 年进行全行业整顿、重新登记以 来才算是真正与银行业分业经营，目前仍没有完全独立的信托业监管机构，本土 积淀尚不深厚。因此，虽然目前对信托业交易法的研究相对来说已经比较深入、 系统，但对于信托业监管法律制度的研究却远远不够；其他多数国家的信托机构 都是可以兼营银行等业务，对信托业的监管仅是银行监管之附属，理论探讨当然 也是以混业经营为前提，但是我国明确实行分业经营，信托机构不能兼营银行业 务，对信托业的监管也不应该混同于银行监管，因此，能够借鉴的经验十分有限。 2 、定位模糊。学者们对于我国信托业监管制度的定位仍然模糊，对于建立信 托业的监管体制是为了什么目标、具有什么样的价值和意义完全没有明确，导致 在探讨如何建立监管体制的过程中，各位学者自说白话。 3 、系统性的深入研究匮乏。在为数不多的国内信托业监管体制的研究中，现 象描述居多，机理探讨较少，尤其对信托业整顿的历史及其影响的描述较多，却 没有对经验和教训的总结，更少有结合现实发展的实际应用；在对国外信托业监 4 李勇信托业监管法律问题研究中南大学博士论文2 0 0 6 1 5 4 管体制的研究中，多数关于信托业监管机关的设置、监管的范围、内容等也均以 现象描述为主，没有进行总结和概括等理论的升华；国外信托业发达地区多为英 美等普通法国家，信托观念和制度历史悠久，民事信托法律规范严密，仅在很少 地方才有对监管的需求；另外，信托业发达国家多奉行自由市场体制，国家尽量 采取不予干预的态度，导致了较少有学者监管体制深入探讨，关于这些国家的监 管体制和活动规则的专门论著也很少，对其制度的系统性理论分析更为缺乏。 信托业的发展与金融体系的稳定息息相关，关系到整个社会经济的繁荣，而监 管的有效性又直接关系到信托业的发展，监管不力的后果是极其严重的。5 如果对 信托业不加以有效监管，结果不但使信托目的不能实现，还将阻碍经济的发展， 甚至引发金融危机和影响社会安定。因此，如何对我国信托业进行持续有效的监 管，建构一套完善、有效的信托监管制度以保证信托业的稳健发展并发挥信托的 特有功能显得尤为重要。 2 2 信托业监管体制的范畴 体制是指被某些有规律的相互作用或相互依赖的形式所联合起来的客体、观念 或行为的集合。信托业监管体制是信托业监管主体运用一定的监管手段作用于监 管对象( 信托机构及其经营的各项业务) 的组织方式和运行方式的总合。6 与之密 切相关的要素是监管体制的参与者及他们之间的组合运行方式。前者包括由谁监 管和对谁监管；后者包括为实现监管目标而采用的各种方式、方法和手段等的组 合，也就是说是如何监管。由此信托业监管体制的安排涉及到信托业监管机关组 织构成、职责安排和监管机关对信托机构作用机制等问题。 “一个制度安排的效率极大地依赖其他有关制度安排的存在 。由于中国信托 业及其制度体系正处于重建调整时期，因而关于信托业监管体制安排的讨论实际 上并不限于监管机关设置与职权的安排，也与信托业发展战略( 即信托业监管的 方向、原则和职能定位) 、信托业监管模式的选择、监管体制配套的法律规范体系 等问题密切相关，特别是对于信托业务事实上的混业经营状态，监管机关的设置 与监管范围内的制度安排更成为讨论的重点。 “自律组织监管 也曾经被人们列为信托业监管方式之一，同时媒体和公众等 其他方面的监督，也是相当重要而不可或缺，但他们与本文之行使国家经济调节 权力而进行的监督管理并不在同一范畴之中，因而不属于本文所讨论的范围之内。 根据全国人大财经委员会证券法和投资基金法起草小组组长王连洲在首届国际信托研讨会上做的 有关中国信托业的演讲h t t p ：l l f m a n c c s i n & e o m c n t z 2 0 0 4 0 8 3 i 0 9 5 1 9 8 8 1 8 6 s h t m l 6 周树立中国信托业的选择北京中国金融出版社1 9 9 9 4 5 5 3 我国信托业监管体制的发展历程与现状 3 1 我国信托业监管体制的发展历程 3 1 1 双层监管和混业经营体制的形成 1 9 7 9 年之前，我国信托业监管体制的特点是监管权配置在中央和地方双层行 使，而信托机构实质上进行包括银行、证券在内的混业经营。这一时期，我国对 信托的监管基本以行政干预为主，监管法律制度可以说是空白。信托机构对地方 政府的依赖性很强，这不但使信托监管偏离了正确的方向，而且还为以后的业务 创新增加了成本和难度。 1 9 1 9 年，聚兴银行上海分行成立信托部。这是我国最早经营信托业务的银行。 1 9 2 1 年，我国第一家专业信托投资机构中国商业信托公司在上海成立，继之 而来上海共有1 2 家信托公司成立。其他城市也纷纷效仿。其后近代金融史上有名 的“信交风潮使信托公司大批倒闭，仅存2 家。7 抗战期间信托公司又发展到3 0 多家，抗战结束，国家又对信托公司进行停业整顿。至解放初期，全国信托公司 经过清理后仅有1 4 家，而且银行兼营信托业务的仍为数不少。在旧中国，除私营 信托投资机构以外，还有一些官办的信托投资机构。1 9 4 9 年至1 9 7 9 年这段时间， 我国的信托业基本处于停滞阶段，不存在信托监管问题。8 1 9 8 0 年前，人民银行既是中央银行又是商业银行，整个金融业高度统一而单 调。这种金融格局显然不适应经济体制改革和市场开始发展的迫切需要。从中央 政府的角度来看，国内各方面的建设需要从国外引进大量资金，这样艰巨的任务 应当由一个与中央银行不同并且与国外接轨的金融机构来承担。同时，经济体制 改革需要设立某种新型的金融机构来进行改革试验，而不是直接在中央银行内部 开始。就这样，信托公司被“空降”引入到了我国金融业体系之中。1 9 7 9 年1 0 月 中国银行总部率先成立信托咨询部。同月，中国国际信托投资公司也在北京宣布 成立。1 9 8 0 年6 月，国务院下达的关于推动经济联合的通知中指出：“银行要 试办各种信托业务，融通资金，推动联合。可以说，我国信托业不是适应信托市 场的需要而产生的，而是在当时的历史条件下政府作为改革的一种措施安排。由 于当时仍然没有摆脱大一统的计划经济观念和体制，政府必然将作为配置资金主 体的金融业掌握在手中，并不可避免地设置对信托机构设立的行政性许可。因此， 7 张楠中国信托业发展现状及发展策略研究首都经济贸易大学硕士学位论文2 0 0 6 1 6 。王晓东论我国信托公司的监管中南大学硕士学位论文2 0 0 4 2 1 6 从设计者的本意出发，信托公司的监管权是在中央银行一级。但同时由于企业通 过其他渠道获得国家银行资金的需要、地方政府发展地方经济和落实自主权的需 要以及各部委对于资金的需求推动了监管权的设置实际上落实为中央和地方两 层，并由法规所确认。1 9 8 0 年国务院和中国人民银行“要求各地积极开办信托业 务”的文件中把审批地方性信托投资机构的权限放在省级人民银行分行，这其实 仅仅是中央权力向地方的延伸，实质上仍然是中央单一集中监管的安排。但是由 于金融体制中“谁审批谁监管 的规则，加上人民银行省级分行实际上与地方政 府形成的隶属关系，从而形成了地方和中央两套信托公司的审批监管体制。 信托业作为金融体制改革的试验田而设，其必然要尝试经营各种金融业务，才 能为中国金融体系的改革提供经验。这也注定了我国信托公司必定具有“金融百 货公司 的混业经营特色。由于经营的不规范，我国信托业的发展历程总与“整 顿 二字紧密相联，反复循环。到目前为止，我国信托业共经历了五次整顿。第 五次整顿之前采取的监管方式也基本是行政干预，每次监管都有不同的法律、规 章、规定、通知等出台，这些也都成为了监管制度与监管依据。 1 9 8 2 年国务院发出关于整顿国内信托投资业务和加强更新改造资金管理的 通知，对信托公司进行了第一次整顿。这次整顿的重点在于行业清理，进行机构 整顿。当时的信托机构一方面与银行抢资金、争地盘，另一方面，又超越了信托 的业务范围，变相搞银行信贷业务。通过这次整顿，一批非银行金融信托机构被 清理，信托机构过多、过乱的局面得到初步控制。 1 9 8 5 年，针对1 9 8 4 年信贷失控、货币发行量太大的现象，为纠正信托公司投 向不合理所助长的固定资产投资膨胀的倾向，1 9 8 5 年8 月国务院和中国人民银行 相继发出紧急通知，要求银行停止办理信托贷款和信托投资业务，对已办业务加 以清理，开始了第二次大整顿。1 9 8 6 年1 月，国务院颁布了中华人民共和国银 行管理暂行条例，同年4 月，人民银行总行又据此制定颁布了金融信托投资机 构管理暂行规定。这是我国第一次在法律上确定了信托业在金融体系中的地位， 确立了中国人民银行对信托机构的管理和领导地位，并对信托机构的业务范围、 机构设置和审批程序等作了具体规定，将中国信托业的发展纳入法制化轨道。这 时金融信托业务的方向得到进一步明确，结束了信托工作无章可循的局面。 3 1 2 单层监管和分业经营体制的建立 由于我国国民经济发展过热，经济持续混乱，通货膨胀率升高，因此国家开始 实行紧缩的宏观调控政策。与此同时，信托公司也出现了一些不规范的行为，内 部经营管理十分混乱。1 9 8 8 年8 月1 2 日，中国人民银行发出关于暂停审批各类 7 非银行金融机构的紧急通知，要求各分行停止审批各类金融机构，上收了信托公 司的审批权，逐步形成单层监管和分业经营的体制。这实际上标志着双层监管体 制的终结和新一轮整顿的开始。为治理经济秩序，1 9 8 8 年l o 月中国人民银行根据 国务院关于清理整顿信托公司的8 号文件的精神，开始对信托业进行了第三 次整顿。这次整顿提出了“银信分离 的方针，进一步加强了各信托机构内部的 经营管理和制度建设，为中国信托业的发展走向规范化创造了条件。1 9 8 9 年9 月 2 2 日，国务院发布关于进一步清理整顿金融性公司的通知，明确指出，所有金 融性公司，应由中国人民银行统一审批，任何地方政府和部门无权设立信托投资 公司和其他金融机构，由人民银行负责信托机构的组织、核查和验收。如果说信 托业的头两次整顿的目标主要是针对信托公司的市场准入和业务方向，那么从 1 9 8 8 年开始的后三次整顿的目标则都主要是针对信托机构的管理和经营体制。 发展至1 9 9 3 年信托业开始了第四次整顿。自从1 9 8 6 年信托公司开始经营资金 委托业务和资金信托业务以来，办理假资金委托业务的案件层出不穷，1 9 9 2 年又 开始大量违规拆借，因此1 9 9 3 年7 月中国人民银行发出通知开始对各级人民银行 越权批设的信托公司进行全面清理，要求包括信托公司在内的金融机构的筹备和 设立均需中国人民银行批准和核发经营金融业务许可证。1 9 9 5 年国务院又批准 了中国人民银行关于中国工商银行等4 家银行与所属信托投资公司脱钩的意见 要求工、农、中、建4 家银行与所属的信托公司彻底脱钩。同时我国相继颁布商 业银行法和证券法，从立法上确立了“银信分离和“证信分离 的原则。 9 综合起来，第五次整顿之前很多信托公司只有信托之名，而无信托之实，而且 对信托公司的监管主要采取行政干预形式，主要是事后的弥补措施，没有事前和 事中的引导和指正，缺乏法律依据。到了1 9 9 9 年，为了使信托业摆脱早年混业经 营无法可依导致失控的困局，还信托业“受人之托，代人理财 的本来面目，展 开了一次力图使信托业回归本业的第五次大整顿。1 0 这是我国信托业恢复2 0 年来 最为全面和严厉、同时也是收效最为显著的一次整顿。这种收效，不仅在于使信 托机构的数量从原来的2 0 0 多家下降为5 9 家，消减了信托业的臃肿和泡沫，更在 于在此期间迎来了我国新一轮信托立法的高潮。1 9 9 9 年4 月，财政部、中国人民 银行联合发布实施信托投资公司清产核资、资产评估和损失冲销的规定。最为 重要的是，在此期间产生了调整信托关系的基本民事法律信托法和管理信托 业的两个经济法性质的规范文件：2 0 0 1 年1 月人民银行公布的信托投资公司管 理办法( 后于2 0 0 2 年5 月修订，以下简称管理办法) 和2 0 0 2 年7 月又颁布 9 董意坚我国信托业的经营模式选择与产品创新分析华中科技大学硕士学位论文2 0 0 4 1 8 加谢登科银监会进一步完善我国信托监管法规中国审计报。2 0 0 7 年3 月 并实施的信托投资公司资金信托管理暂行办法( 以下简称暂行办法) 等指 导文件。搿一法两规 的发布标志着我国的信托公司在新的经营体制下己步入了逐 步发展正常业务的新阶段。 3 1 3分业经营、统一监管的表象和混业经营、多头监管的实质 2 0 0 2 年是中国信托业浴火重生、以崭新的面貌再次登上金融舞台的起点。信 托公司数量降至不到6 0 家，而这些公司资产质量和管理能力却大大超过了原来的 平均水平。更重要的是信托业及其监管的法制化大大前进了一步，有了“一法两 规的初步体系。 从监管机关设置看，信托业有了法定管理机构。2 0 0 3 年国务院机构改革，信 托业的监管机关由原来的人民银行调整至银行业监督管理委员会，具体由银监会 非银行机构管理部履行职能。银监会成立以来，力图以规范促进信托行业发展， 制定了从业务范围规则到公司治理、内控管理的一系列法规和指南。从信托业经 营层面看，信托公司由法规确立了明确的经营范围和经营规则。2 0 0 2 年信托投 资公司管理办法规定了信托公司可以从事的9 个方面的业务，并规定资金信托 业务为信托公司的专有业务。信托业形成了与其它金融业务分业经营、信托业务 统一监管的局面。 信托业实行与其他机构的分业经营，意在充分发挥各自专业优势，以各类金融 机构为依托，提高各产业利用资源的效率，降低金融风险。目前，信托公司与其 他金融机构的主业实行了“分业 ，而其作为主业的信托业务却被其他类型的金融 机构“混业 分享，信托市场的竞争仍处于混沌状态。信托公司面临着因主业市 场被蚕食瓜分而难以发展的困境，有再入禁区违规经营的潜在危险，信托业仍然 面临着监管危机。 与目前信托业务经营的“混业”状态相应的是多个监管机关和多种规则并存的 局面。如上所述，在目前金融市场中，经营信托与“准信托 业务的机构除了信 托公司外，还有其他金融机构。这些金融机构所经营的信托性质的业务与它们各 自的主业一起受其相应的主管机关监管。如证券公司的所有信托性质的理财业务 均由证监会负责监管。同时信托公司所经营的信托类业务中部分除由银监会监管 外，其证券投资基金业务由证监会负责，而产业投资基金则由国家发展与改革委 员会统筹管理。这些主管机关对各自管辖范围内机构的监管也相应依据不同的法 律法规，其中主要是各监管机构自己制订的各种规章。这样同是经营信托业务， 只因公司的名称不同，就可能分属不同机关监管，以不同的法律规则约束，同样 的行为受到不同程度的管理。 9 于是，信托业统一监管、分业经营的制度安排，在实践中发展成为某种程度 上的“多头监管 和“混业经营 。信托业务的混业经营带给中央政府巨大的体制 变革的压力。同时，信托公司与中央政府监管政策之间的长期反复的游戏博弈， 提高了监管机关监管信托市场和管理信贷业务的经验和能力。可以说信托公司对 于中国金融体系的改革发展贡献是全方位的。 3 2 我国信托业监管体制的现状 3 2 1信托业监管现状 自1 9 7 9 年中国国际信托投资公司建立以来，我国的信托业经过二十一年的发 展取得了一定的成绩，发挥了积极的作用。中国信托业的发展至今经历了五次整 顿，尤其是“一法两规”的先后实施，开始逐渐走出“发展违规整顿 的怪圈。“一法两规 从制度上肯定了信托业在我国现行金融体系中存在的必要性， 为我国信托市场构筑了基本的制度框架。但整体来看，我国的信托业仍处于无序 发展状态，与此相伴的是低效的监管体系。2 0 0 6 年l o 月，银监会启动了“两规 的修改，并于2 0 0 7 年3 月1 日起正式实施。监管部门还同时发布通知，规定至2 0 1 0 年1 月1 日的过渡期内，信托公司需按“新两规的要求逐步规范。u 信托机构的监管体系基本是按照市场化原则设计的，信托产品的审批环节也 相对简化。从目前信托投资公司的展业流程和监管部门的监管程序看，总体还是 较为顺畅和相对宽松的。尽管自2 0 0 3 年下半年以来，一些地方的监管部门制定出 台了集合资金信托产品实行报备制度的规定，但原则上仅属于程序性的报告备案 制度，与极具刚性的审核批准制度是完全不同的。对于信托公司带有探索性质的 合理创新，监管部门给予了最大程度的宽容和理解。1 2 “一法两规出台实施以来，我国信托业历经磨难和洗礼之后翻开了全新的 一页，在信托业资产质量、治理结构、管理水平相对得以提升，自律意识空前强 烈的同时，监管机构、监管体系、监管观念也发生了深刻的变化。 3 2 2信托业监管模式 中国的信托业监管体制从无到有、在2 0 年中的五次整顿，无处没有政府的强 1 1 黄育华、庞洪梅中国信托业监管模式研究中国金融法治北京中国金融出版社2 0 0 5 1 0 5 1 2 王晓东论我国信托公司的监管中南大学硕士学位论文2 0 0 4 3 0 1 0 力推动。2 0 0 3 年中国银监会的成立标志着我国形成了较为完善的分业监管制度。 当前，我国的金融业监管体制表现出典型的机构监管的特征。监管机构的监管具 有高度的专业化，监管业务的划分仅仅根据金融机构的类型( 如银行、证券公司、 保险公司等) 。这种监管的出发点基于对各类金融机构性质差别的认识。在分业经 营条件下，尤其在金融业各部门分工比较明确、界线比较清晰的条件下，此类监 管的效果比较理想。但随着金融业混业经营趋势的加剧，机构型监管便暴露出其 不足之处：面对各金融机构之间的公平竞争问题时束手无策、从事混业经营的金 融机构存在套利行为和监管成本相对较高等。 我国信托业目前的监管体制类型是集中型与授权型并存。这一监管体制主要 肇始于金融机构管理条例。它赋予了中国人民银行的统一监管权力，同时也允 许分行根据各地具体情况制定具体监管规则的权力，建立了适当分权监管体制。 银监会自2 0 0 3 年4 月2 8 日起正式履行职责，根据国务院的授权，统一监督管理 银行、金融资产管理公司、信托投资公司以及其他存款类金融机构，中国银监会 对设在地方的派出机构实行垂直管理，地方银监局将根据中国银监会的授权，统 一监督管理辖内银行、金融资产管理公司、信托投资公司以及其他存款类金融机 构，维护银行业的合法、稳健运行。1 3 中国银监会及各地方银监局成立后，监管主 体更加明确，监管体系日趋规范，在发展中规范、在规范中发展的监管理念初步 形成，通过制定、完善各类信托业务管理办法，协调其他相关职能部门，并配套 出台相关政策。 3 2 3信托业监管主体及其职能 由于信托公司所具有的独特优势和与地方政府的历史渊源，发挥了其无以替 代的重要作用，为地方的经济建设做出了重要贡献，因此地方政府纷纷为信托投 资公司创造更为宽松的发展环境。地方政府与信托公司形成了和谐的关系，行政 干预的成份大大弱化。1 4 我国目前信托公司由银监会直接监管。相对以前央行对信 托公司的监管心有余而力不足的局面，银监会对信托公司的接管将拓展信托公司 的发展空间。银监会会花更多的时间和精力去监管信托公司，在加大监管力度的 同时，还要加快信托公司的发展速度。 2 0 0 4 年6 月，银监会、证监会和保监会签订了中国银行业监督管理委员会、 中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作备 忘录指导原则( 简称备忘录) ，建立了银监会、证监会和保监会共同参与的监管 1 3 黄育华、庞洪梅中国信托业监管模式研究中国金融法治北京中国金融出版社2 0 0 5 1 0 5 王晓东论我国信托公司的监管中南大学硕士学位论文2 0 0 4 2 9 l l 联席会议机制和经常联系机制，提出针对金融控股公司的“主监管人理念，即 在“对金融控股公司的监管应坚持分业经营、分业监管的原则，对金融控股公司 的集团公司依据其主要业务性质，归属相应的监管机构，对金融控股公司内相关 机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管。 监管联席会议由主席或其授权 的副主席参加，讨论和协调有关金融监管的重要事项、已出台政策的市场反映和 效果评估以及其它需要协商、通报和交流的事项。监管联席会议仅协调有关三方 监管的重要事宜，原三方监管机构的职责分工和日常工作机制不变。监管联席会 议三方分别设立“联席会议秘书处作为日常联络机构，并指定专门联系人。 3 2 4信托业监管体制的法律规范体系 在信托法出台之前，我国民法中没有关于信托的任何规定。但随着“一 法两规 的颁布和实施，以及一系列政策法规的制定，我国信托业监管体系也逐 步开始趋向成熟与完善。 我国目前监管信托公司的法规主要是“一法两规。“一法两规”的出台表 明中国的信托事业开始走入规范化、法制化。信托法把信托基本关系做了规定， 这些基本关系是信托制度的基础。因此，信托法作为信托基本法，填补了信托 的法律空白，通过建纲立制，对信托的基本原理涉及的相关问题作了一般性规定。 同时它也是制定信托业法等其他相关法律的基础和依据。信托投资公司管理办 法把信托投资公司经营活动做了规范，分别对信托投资公司的设立、变更与终 止、经营范围、经营规则、监督管理与自律等作了明确规定。资金信托是信托公 司的主体业务，资金信托管理暂行办法对这项业务做了规范。暂行办法是 在基本法和主体法基础上进一步对信托投资公司业务经营行为的规范，是关于信 托的主业法。b “一法两规 的实施确立了我国信托活动的基本法律框架，信托投资公司在 新的世纪站在了全新的起点上。另外，2 0 0 4 年6 月2 4 日，银监会颁布中国银行 业监督管理委员会关于进一步加强信托投资公司监管的通知也成为了信托监管 的强有力的依据。根据业务发展和监管的需要，2 0 0 4 年年中以来，监管部门加快 了有关制度和政策规章建设的速度，各种政策法规陆续出台，先后出台了信托 投资公司集合资金信托业务信息披露暂行规定、信托投资公司信息披露管理暂 行办法、关于信托投资公司开设信托专用证券账户和信托专用资金账户有关问 题的通知、信托投资公公司内部控制指引、信托投资公司治理指引、非银 1 5 黄育华、庞洪梅中国信托业监管模式研究中国金融法治北京中国金融出版社2 0 0 5 1 0 6 1 2 行金融机构公司治理指引、信托投资公司房地产信托业务管理暂行办法、关 于规范信托投资公司证券业务经营与管理问题的有关通知、信托业务会计核算 办法、严禁信托投资公司信托业务承诺保底的通知、关于进一步规范集合资 金信托业务有关问题的通知、关于信托投资公司集合资金信托业务信息披露有 关问题的通知等政策规定。这些文件构成了信托公司监管的基本法制框架。 3 3 我国信托业监管体制的问题分析 3 3 1监管方向、定位不清 从1 9 7 9 年第一家信托公司成立到现在，国家给予信托业的多是防御性政策， 即便是有扶植性政策，也是间歇性的，非常短暂。我们的监管部门做了很多努力， 但是由于种种原因，始终没能摆脱这种形势。 我国以往对信托业的监管，主要集中在浅层次的审批和问题的应急处理等管 理性功能上，忽略了在行业规划、制度建设、配套政策、风险管理、市场协调等 方面的服务性功能，使监管成为了管制，监管者与被监管者之间缺乏平等的对话 机制，不能实现良好的信息沟通，造成一些深层次问题不能及时暴露和解决，从 而积累了风险。1 6 目前，有些监管机构仍然没有体会到监管的真正内涵其实是服务， 监管理念有些错位。他们只是僵硬地执行国家的法规与政策，或是对违规行为进 行查处或者干脆取消信托公司的经营资格，消极地进行监管，并没有对信托公司 进行积极地引导