（法学理论专业论文）完善道路交通行政处罚程序的研究.pdf

摘要 随着城市化进程的加快，机动车的数量越来越多，我国道路交通状况逐渐 呈现出复杂化、多样化、饱和化等特点，交通安全违法行为呈上升趋势，使得交 通管理工作而临着新的挑战。公安机关交通管理部门在对道路交通安全行政处罚 过程中暴露出一些问题：一是相关的法律法规不健全；二是执法者的处罚行为不 规范。 依法行政的最晕要的指标之一是行政主体行使职权在程序上有法可依，行政 主体实施行政行为遵循和符合公开、公f 、公平的_ f 当法律程序。但当i 订交通管 理行政执法领域中，由于交警部门的管理任务纷繁复杂、责任重大，一些交警为 了保证具体执法目的的实现，在执法过程中重实体、轻程序，不j 下确履行法定告 知程序，剥夺当事人的陈述、申辩和听证的权利，出现了程序违法的现象，有悖 于行政公开、公正和处罚与教育相结合原则。 道路交通行政处罚程序中存在的问题主要是基于以下原因：执法主体的程序 意识淡薄，证据意识不强，个体素质欠缺，考核机制不合理，监督措施不到位， 从而影响了交警处罚程序上的规范性。 针对以上问题，本文拟从下述几方面对完善处罚程序进行探索，找出解决问 题的对策。如健全程序立法，完善执法依据；遵循程序原则和制度，规范行政执 法行为；强化程序和证据意识，倡导人性化执法；严格执法责任制，加强执法监 督。 关键词：道路交通安全违法行为行政处罚程序对策 a b s t r a c t w i t ht h eu r b a n i z a t i o ns p e e d i n ga n dt h en u m b e ro fm o t o rv e h i c l e si n c r e a s i n g ， t r a f f i cs i t u a t i o ni no u rc o u n t r yi sc u r r e n t l yc h a r a c t e r i z e db yc o m p l i c a t i o n ，v a r i e t ya n d s a t u r a t i o n ，a n di l l e g a la c t sa g a i n s tt r a f f i cs a f e t yt e n dt oi n c r e a s e ，w h i c hc h a l l e n g e s t r a f f i ca d m i n i s t r a t i o n s o m ep r o b l e m sh a v ea r i s e nw h i l et h et r a f f i ca d m i n i s t r a t i v e d e p a r t m e n t so fp u b l i cs e c u r i t yo r g a n 8h a n d l ea n dp u n i s hi l l e g a la c t s o n ei st h a t r e l e v a n tl a w sa n dr e g u l a t i o n sa r en o tm a d ep e r f e c t l y , a n dt h eo t h e ri st h a tp e n a l t yi s n o ti m p o s e di na c c o r d a n c ew i t ht h el a w t h ea d m i n i s t r a t i v es u b j e c ts h o u l df o l l o wt h el e g a lp r o c e d u r eo fo p e n n e s s ，j u s t i c e a n df a i r n e s sw h i l ei m p l e m e n t i n ga d m i n i s t r a t i v eb e h a v i o r s h o w e v e r , b e c a u s eo f c o m p l i c a t e dt a s k sa n di m p o r t a n tr e s p o n s i b i l i t i e s ，i no r d e rt om a i n t a i nt r a f f i co r d e ra n d a t t a i ns p e c i f i ce n f o r c e m e n tg o a l s ，s o m et r a f f i cp o l i c e m e ne m p h a s i z es u b s t a n t i v ea n d n e g l e c tp r o c e d u r e ，n o tf u l f i l l i n gt h el e g a li n f o r m i n gs y s t e m ，a n dd e p r i v i n gt h e c o u n t e r p a r t so ft h ef i g h t so fs t a t e m e n ta n dd e f e n s e ，w h i c hv i o l a t e st h ep r o c e d u r a l p r i n c i p l e so fa d m i n i s t r a t i v eo p e n n e s s ，j u s t i c e ，f a i r n e s sa n dc o m b i n a t i o no fe d u c a t i o n a n dp e n a l t y t h ep r o b l e m sm e n t i o n e da b o v ea r em a i n l yd u et os u c hr e a s o n sa st h es u b j e c t s w e a kc o n s c i o u s n e s so fp r o c e d u r ea n de v i d e n c e ，l a c ko fi n d i v i d u a l q u a l i t y , u n r e a s o n a b l et e s tm e c h a n i s ma n di m p e r f e c ts u p e r v i s i o nm e a s u r e s ，w h i c hh a sa n e g a t i v ee f f e c to nt h ee n f o r c e m e n to fl a w t og r a d u a l l yi m p r o v et h ep e n a l t yp r o c e d u r e ，t h ea r t i c l ee x p o u n d st h es o l u t i o n st o t h o s ep r o b l e m sa b o v ei nt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：t o p e r f e c tp r o c e d u r a l l a w sa n d r e g u l a t i o n s ，s t i c kt ot h ep r i n c i p l e so fp e n a l t yp r o c e d u r ea n dp r o c e d u r a ls y s t e m st o s t a n d a r d i z ee n f o r c e m e n to fl a w , s t r e n g t h e nt h ec o n s c i o u s n e s so fp r o c e d u r ea n d e v i d e n c ea n da d v o c a t eh u m a n ee n f o r c e m e n to fl a w , i m p r o v es u p e r v i s i o ns y s t e mo f l a we n f o r c e m e n t ，e t c k e yw o r d s ：i l l e g a la c t sa g a i n s tt r a f f i cs a f e t y ；p r o c e d u r eo fa d m i n i s t r a t i v ep e n a l t y ； c o u n t e r m e a s u r e s 学位论文独创性声明 本人郑重声明： i 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名：韭 日期：彬厂诺 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索：有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 作者签名：可磊 1 上j l 刖f舌 公安机关交通管理部门作为依法治国的窗口、执法为民的工具，行使着国家 所赋予的权力，以维护道路交通秩序、保障交通安全畅通、保护人身、财产安全 及其他合法权益为职责，交通民警的有效执法有利于提高道路通行效率，为广大 人民群众的顺利出行提供保障。随着社会的不断进步、现代化程度的提高，我国 道路交通状况逐渐呈现出复杂化、多样化、饱和化等特点，特别是伴随着人民群 众物质生活水平的逐步提高，汽车拥有率急剧攀升，使得有限的道路空i u j 越发变 得拥挤和狭窄，道路交通安全违法行为时有发生。这样就对公安交通管理部门如 何在保证道路交通有序、安全、畅通的基础上，全力开展交通管理工作提出了新 的课题与挑战。 由于目前我国一些基层交通管理部门及其交通警察在进行道路交通安全 行政处罚时暴露出重实体、轻程序的现象，执法行为不规范、不严谨，不仅影 响了执法效果和质量，而且还侵犯了行政相对人的权益。本文的研究目标就是立 足于我国道路交通行政处罚的现状，查找、梳理交通管理部门及其交通警察在现 实工作中所存在的程序方面的问题，以现代行政执法的基本理念及其理论成果为 指导，运用理论联系实际的基本方法，对存在的主要问题进行分析、总结。同时 对国外的交通行政处罚经验加以借鉴，并从程序立法、程序原则、程序意识及 监督机制等方面，对在“以人为本，构建和谐社会”环境下如何解决这些问题， 提出自己的观点和看法。文章主要从五个方面进行论述。 第一部分是有关道路交通行政处罚的概述。首先阐述道路交通行政处罚的涵 义，其次介绍处罚的法律依据及处罚所遵循的原则，并对处罚程序进行分类。 第二部分介绍公安机关交通管理部门现场执法和非现场执法过程中进行行 政处罚时暴露出的问题。主要体现在两大方面：一是相关的法律法规不健全，二 是执法者的处罚行为不规范，出现程序违法的现象。 第i 部分具体分析产生卜述问题的成因。着重从执法者的角度、从法理和实 践两个层面对产卜上述问题的原因进行剖析，为下一步的改进措施确定研究方 向。 笫四部分介绍域外一些国家的经验和做法，目的在于对我国的交通安全行政 处罚工作能有所借鉴。 第五部分指出，为了解决道路交通行政处罚程序中的问题，需要有针对性地 研究对策措施，规范执法主体的行为，以提高整体执法水平，促进交通管理工作。 文章以行政处罚的基本原则为视角，提出从以下几方面完善交通行政处罚程序： 健全程序立法，完善执法依据；遵循程序原则和制度，规范行政执法行为；强化 程序和证据意识，倡导人性化执法；严格执法责任制，加强执法监督。这也是本 文对现实工作具有的指导意义之所在。 本文是基于对我国一些城市道路交通安全违法行为处 ：；j 程序问题进行的一 次考察，其中也贯穿了国外的一些经验作为参照，对道路交通安全违法行为处罚 程序做一个专题性的系统研究，从分析道路交通安全违法行为处罚实践中存在的 问题出发，对如何对处罚程序加以完善提出自己的理论思索和制度构想。这也是 本文的创新之处。写作中采用比较分析、价值分析及实证分析的方法，用系统论 的观点，同时借鉴了行政法学、行政诉讼法学等学科的研究方法和研究成果。 2 道路交通行政处罚的概述 ( 一) 道路交通行政处罚的涵义 中华人民共和国道路交通安全法第八十七条第二款规定：“公安机关交 通管理部门及其交通警察应当依据适合本法的有关规定对道路交通违法行为予 以处罚。”道路交通安全违法行为是指公民、法人和其他组织在道路交通或与道， 路交通有关的活动中，违反道路交通管理法律法规进而危害交通秩序，妨碍交通 安全畅通，加大交通污染，侵犯他人交通权益，尚未触犯刑法的行为。因此， 笔者认为，道路交通行政处罚，是指公安机关交通管理部门及其交通警察，为保 障道路交通有序、安全、畅通，保护人身安全和财产的安全，依据道路交通安全 法律、法规，对违反道路交通安全行为人所给予的一种法律制裁。它是公安机关 在进行交通管理工作中的一项执法活动，属于公安行政处罚之一。 ( 二) 道路交通行政处罚的法律依据 道路交通安全管理是公安机关交通管理部门依法进行的一项专门管理工作， 必须依据国家的有关法律、法规、规章、政策等，行使国家赋予的管理职权。只 有依法管理，才能实现管理的统一性和规范性。目前对道路交通行政处罚的法律 依据主要是道路交通安全法律、法规以及与道路交通安全有关的法律依据、法规 与规章等。法律、法规与规章根据效力等级不同，可分为以下几类： l 、法律依据 中华人民共和国行政处罚法、中华人民共和国道路交通安全法。 2 、行政法规依据 中华人民共和国道路交通安全法实施条例。 3 、部门规章及地方性法规文件依据 公安部颁布的道路交通安全违法行为处理程序规定、公安机关办理行政 案件程序规定以及江苏省道路交通安全管理条例等地方性法规。 。何、f 主编：道路交通管理新编，两安交通人学 f ；版 ：2 0 0 6 年版，第2 7 4 页。 3 ( 三) 道路交通行政处罚原则 张文显教授在二十世纪法哲学思潮研究中对法律原则作出了界定：“法 律原则足可以作为法律规则的基础或奉源的具有综合性、稳定性特点的原理和准 则。”行政处罚程序的基本原则，是作为行政处罚程序规则基础性的原理，是实 施行政处罚所必须遵守的法律准则。行政处罚法规定的程序原则，包括合法 原则、公正原则、公开原则、效率原则等。为保证这些原则的落实，行政处罚 j 法还具体规定了许多程序制度，这些制度包括：告知制度、陈述申辩制度、说 明理由制度、罚缴分离制度等等。根据道路交通安全违法行为处理程序规定 第三条的规定，公安机关交通管理部门及其交通警察对违法行为的处理，应当遵 循合法、及时、公正和处罚与教育相结合的原则。对应当给予处罚的，依据违法 行为的事实和法律、法规的规定作出处罚决定。 ( 四) 道路交通行政处罚程序 英语中与“程序”最相近的词足“p r o c e d u r e ”，它是指一般意义上事物的过 程、步骤、做法、手续之义。一般认为，1 8 世纪英国的功利主义法哲学家边沁 最先把哲学上与“实质”相对应的“程序”观念引入了法学的领域。边沁在他 1 7 8 9 年出版的道德与立法原则概述一书中把规定人们事实上的权利义务的 法律称之为实体法，把用来实现这些权利义务的手段或权利受到侵害时能够得以 补偿的法律称之为程序法，因而使程序与法产生了密切关联，“程序”观念几乎 发生了一场革命。“程序”一词可理解为人们从事法定行为必须遵循和履行的 法定时空要素、步骤和方式，是由设定、实施、救济、监督等系统组成的体系， 是权力运行即决策、实施、监督的过程。其含义之一是，一切行政执法权力运 作的程序都由法律法规明确规定，使其具有统一性，而不是各自为政、随心所欲 的设计；含义之二是，程序的设计应是依照广义的、理性的、符合人道价值取向 的原则进行，易于实际的操作；含义之三是，把遵守法定程序当作权力运作者的 法定义务，使其成为内在的行为。 道路交通行政处铈程序足一利，行政程序。行政程序足现代行政法的核心内容 转一f 白公不祥主编：泫理学，复口人学版礼2 0 0 2 年版，第3 3 6 页。 喀人英汉例典，外语教学j 研究版 i ：1 9 9 2 年版，第1 2 2 9 页。 、杨海坤、黄学贤并：中困行政程序法典化从比较泫的角度研究，法律i i ：版社1 9 9 9 年版，第4 8 页。 转引白孙莉：程序、程序研究j 政治，载法学1 9 9 8 年第9 期，第1 2 页。 4 之一，是行政机关在行使其权力时必须遵从的程序。因此，道路交通行政处 i j 程 序是公安机关及其道路交通管理部门对违反道路交通安全行为人实施行政处罚 时所应当遵循的法定的方式、方法、步骤。 为更好地实现处罚程序保障民主与促进效率的双重功能，根据道路交通安 全法、道路交通安全法实施条例和道路交通安全违法行为处理程序规定 等道路交通安全法律、法规以及行政处罚法、公安机关办理行政案件程序规 定的有关规定，道路交通安全违法行为处罚的程序有简易程序和般程序之分。 1 、简易程序 行政效率是行政权的生命，无论大陆法系的立法还足英美法系国家的立法， 均确立了行政效率的原则。简易程序的设立是效率原则在行政处罚中的一个具体 要求和直接反映。道路交通安全违法行为处罚的简易程序，又称当场处罚，是交 通警察依法对轻微的道路交通安全违法行为当场作出处罚决定所应遵循的方法 和步骤。交通警察对于当场发现的违法行为，认为情节轻微、未影响道路通行和 安全的，应当口头告知其违法行为的基本事实、依据，听取当事入的陈述和申辩， 向违法行为人提出警告，纠正违法行为后放行。对个人处以2 0 0 元以下罚款的， 可以适用简易程序，并遵循以下步骤： ( 1 ) 口头告知其违法行为的基本事实、拟作出的行政处罚、依据及其依法 享有的权利； ， ( 2 ) 听取违法行为人陈述和申辩，违法行为人提出的事实、理由或者证据 成立的，应当采纳； ( 3 ) 制作简易程序处罚决定书； ( 4 ) 简易程序处罚决定书应当由被处罚人签名、交通警察签名或者盖章、 公安机关交通管理部门盖章。当事人拒绝签名的，交通警察应当在简易程序处罚 决定书上注明； ( 5 ) 将简易程序处罚决定书当场交付被处罚人；当事人拒收的，交通警察 应当在简易程序处罚决定书上注明。 运j j 简易程序进行公安交通行政处罚具有非常重要的意义：通过赋予交通警 察对轻微的道路交通安全违法行为进行当场处罚的权利，从而加强了道路交通安 回谷忐杰、苗洋青土编：道路交通安令法规及管理，人民交通版社2 0 0 4 年版，第2 3 6 页。 5 全管理，提高了道路通行效率，减轻了行政相对人的负担，减少了程序运作成本， 并提高了行政主体的行政工作效率。 2 、一般程序 、 道路交通安全违法行为处罚的一般程序，也称普通程序，是公安机关交通管 理部门处理一般的道路交通安全违法行为所遵循的步骤和方法。对道路交通安全 违法行为的处罚，除法律、法规规定可以适用简易程序的以外，其余的都应当适 用一般程序。相对于简易程序而言，一般程序更具有严谨性和公f 性。按照一般 程序实施处罚，应当遵循以下步骤： ( 1 ) 口头告知其违法行为的基本事实、拟作出的行政处罚、依据及其依法 享有的权利； ( 2 ) 听取违法行为人陈述和申辩，违法行为人提出的事实、理由或者证据 成立的，应当采纳； ( 3 ) 制作道路交通安全违法行为处理通知书； ( 4 ) 道路交通安全违法行为处理通知书应当由违法行为人签名、交通警察 签名或者盖章、公安机关交通管理部门盖章。当事人拒绝签名的，交通警察应当 在道路交通安全违法行为处理通知书上注明； ( 5 ) 将道路交通安全违法行为处理通知书当场交付被处罚人；当事人拒收 的，交通警察应当在简易程序处罚决定书上注明。 爷忠杰、苗泽青主编：道路交通安全法j ；! i ! 及管理，人民交通 j 版 2 0 0 4 年版，第2 3 7 页。 6 二、当前道路交通行政处罚中存在的问题 道路交通安全违法行为简易程序和一般程序处罚，又分为现场执法和非现场 执法两种形式。针对道路交通安全违法行为的处罚，传统的现场执法方式已经被 我们所认知，非现场执法是近年来逐渐发展起来的执法手段。随着科技手段在非 现场执法当中的不断应用，其优势及效果在交通管理执法当中的作用越来越明 显。由于两种执法方式各有特点，能充分发挥各自优势，从而有力地保障了道路 交通有序、安全、畅通。彳日是这两种执法方式，尤其是非现场执法，在实际运作 过程中逐渐暴露出一些问题。 ( 一) 法律法规不健全 1 、处罚程序方面的立法存在疏漏 ( 1 ) 简易程序罚款适用的法律依据自相矛盾 我国行政处罚法规定的行政处罚简易程序仅适用两类行政处罚，一是警 告，二是罚款，且罚款的金额，对公民个人而言，不能超过5 0 元，对法人或者 其他组织而言，不能超过1 0 0 0 元。道路交通安全法第一百零七条规定：“对 道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处 罚决定，并作出行政处罚决定书。 由此可以看出，道路交通安全法中规定的 罚款额度与行政处罚法的有关规定不一致。 ( 2 ) 非现场执法的界定不明确 道路交通安全法虽埘非现场执法有明确定论，但却不够具体和细化，在 实际操作中难度较大。关于非现场处罚，道路交通安全违法行为处理程序规定 第二十五条作了明确的界定：“根据交通技术监控记录资料，对违法的机动车所 有人、管理人或者驾驶人处二百元以下罚款的，可以适用简易程序作出处罚决定。 依照法律、法规规定对违法行为人作出二百元( 不含) 以上罚款、暂扣或者吊销 机动车驾驶证、对单位处以罚款的，应当进行调查，收集证据，并按照一般程序 作出处罚决定。”第二十六条第一款有以下规定：“根据交通技术监控记录资料， 对违法的机动车所有人、管理人或者驾驶人处二百元以下罚款的，应当按照本规 定第八条作出处罚决定。”第八条是对违法行为人“当场”处以罚款的程序规定， 而对于交通技术监控记录资料记录的违法行为的处罚都不是当场进行的，“当场” 7 的界定不够明确，行政相对人对此存在异议，给执法带来了障碍。 ( 3 ) 对机动车驾驶人躲避监控设备的行为处罚缺乏充分的法律依据 机动车驾驶人利用现代高科技手段，或者故意遮盖号牌或者使用假牌、套牌 以对付“电子警察”。最近，在全国很多地方出现了一种能帮助驾驶员逃避“电 子警察”的跟踪和监视，掩护闯红灯、变道、超速等违章行为的报警器一“电 子狗”。所谓“电子狗”，专业术语叫“反雷达测速仪”。由于型号不同，有的像 ； 钢笔直接捅在点烟器上，有的像“掌中宝”手机安装在车头副驾驶座位上方，有 的则隐蔽在车上其它地方。当汽车接近安装了电子警察或雷达测速仪的路口时， 它就会在3 0 0 米至1 0 0 0 米范刚内提自订自动报警。“电子狗”在自订方有固定照相监 测、流动照相路段、警车巡逻路段等情况下均会出现语音提示，实现“反侦察” 功能。它的出现造成了部分驾驶员在无监督之下恣意违法，却不会因此受到应有 的处罚。“电子狗”是一个新兴事物，它所用的频率有可能违反国家关于无线电 管理的规定；更为重要的是，“电子狗”的使用主要是为了规避交通管理部门的 非现场执法，从而引起事故隐患增多。目前，对于驾驶员利用高科技手段对付“电 子警察”的行为，该依照什么法规和何种程序予以处罚，法律、法规无相关规定， 这在一定程度上制约了执法。 2 、处罚证据方面的立法相对滞后 道路交通管理非现场执法作为一种新型的执法模式，在我国已得到广泛的运 用。根据相关部门的解释，此举旨在促使机动车驾驶员自己遵守交通法规，养成 良好的交通行为习惯，达到减少道路交通违法行为、预防道路交通事故的目的。 但是，非现场执法自实行之同起，就引发了众多争议。由于这种执法模式缺乏统 一、完整、系统的法律依据，有关的制度散见于一些单行的法律法规中，已有的 制度规范也比较简单，缺乏具体的操作内容，从而造成了执法的不规范。 道路交通安全法第一百一十四条规定：“公安机关交通管理部门根据交 通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对 能够明确驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处￥i j 。”这里的交通技术监控 记录资料，主要指利用固定监测设备( 如电子警察、雷达测速仪) 和移动监测设 备( 如数码照相机、摄像机) 监控、采集到的道路交通违法信息。对于这种新的 证据形式电子证据，其概念和范围，我国法律尚没有明确的界定，对电子证 据的收集、固定和证明力等方面缺乏具体规定，在执法和司法实践中的具体应用 还处于初级阶段。 2 0 0 6 年8 月2 4r 公布的公安机关办理行政案件程序规定第二十三条才 明确将电子证据单列为一种证据形式，但未对电子证据作出具体的界定。最高法 院关于行政诉讼法证据若干问题的规定第六十四条确定了所 胃的电子证据， ； 如果其制作情况和真实性经对方当事人确认，或者以公证等其他有效方式予以证 明的，即具有证据效力。因此，“电子警察”引发的证据法律问题其实就是以“电 予警察”获取的证据是否具有客观性、关联性与合法性，是否能被法院接受的问 题。然而，即使“电子警察”获取的证据具有证据力，但取证在程序上是否合法、 合理，目前尚缺乏有力的法律依据。 ( - - ) 处罚行为不规范 法治国家的最重要的指标之一是依法行政，而依法行政的最重要的指标之一 是行政主体行使职权在程序上有法可依，行政主体实施行政行为遵循和符合公 开、公正、公平的正当法律程序。但当前交通管理行政执法领域中，由于交警部 门的管理任务纷繁复杂、责任重大，为了有效维护交通秩序，一些交警在执法过 程中重实体、轻程序，强调抓交通秩序，保证具体执法目的的实现，轻视或忽视 执法程序，导致程序违法的现象时有发生。 1 、处罚缺乏透明度 近年来，交警“暗中执法”在许多地方引发争议。“暗中执法”是指交警不 在明处，以躲减、隐蔽的方式执法或者取证。例如，在某些城市，对于机动车 违法停车的交通违法行为，交警以暗藏而非明示的方式，等候发现交通违法现象， 通过摄录取证车辆图像后贴违法行为处理通知书。在一些乡镇，交警在特殊路段 隐藏起来，看到车辆有违法预兆并不予以制止，而是要等到司机违法后，再将一 辆辆违法车辆请到路边接受处罚。这种交警躲在暗处的执法方式使机动车驾驶入 产生“中了圈套”的感觉，社会上许多人对于交警暗中执法也颇有微词。2 0 0 5 年3 月底，乌鲁木齐市交警支队向社会公布，交警在依法执法的前提下，还必须 田笔者小主张把“i 乜予警察”纳入“暗中执法”的讨论范i 嗣。因为“i u 予警察”足同定安装在明处，并非 暗中，不可随虑搬迁、挪动。 9 做到“四不准”。其中有关禁止交警“暗中执法”的规定，尤为引人关注。 现代法治最重要的标志之一就是按照一定的法律程序公布并实施法律，程序 设置的目的之一就是使立法、司法与执法过程完全公开，进而为公众监督法律的 实施创造条件，也可以提高法律的说服力和国家机构的公信力。行政机关行使职 权的一切行为( 包括行政执法) 都必须以公开为原则，以保密为例外。 行政公 开原则是2 0 世纪中叶以后迅速发展和推广开的一项行政程序基本原则。它的基 本含义是：行政主体行为除依法应保密的以外，应一律公开进行；行政法规、规 章、行政政策以及行政机关作出影向行政相对人权利、义务的行为的标准、条件、 程序应依法公布，让相对人依法奄阅、复制；有关行政会议、会议决议、决定以 及行政机关及其工作人员的活动情况应允许新闻媒体依法采访、报道和评沦。 行政处罚法第四条明确规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。对违法行 为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”同 时道路交通安全违法行为处理程序规定第三条规定：“公安机关交通管理部 门及其交通警察对违法行为的处理，应当遵循合法、及时、公正、公开和处罚与 教育相结合的原则。”显然，暗中执法有悖于行政公开原则。 诚然，对于“暗中执法”这种行为方式，法律并未禁止，它的直接目的是打 击那些故意的道路交通安全违法行为，从而达到震慑潜在的交通违法者，最终减 少违法行为的发生。但是，该直接目的是和根本目的维护道路交通秩序紧密 结合在一起的。如果将这二者截然地分割开来，为了惩罚而惩罚，就背离了实施 暗r | l 执法的本意。从实际情况来看，绝大多数人遵守交通规则并不是因为惧怕交 警，而是出于对公共交通秩序的尊重，出于对自己安全和他人行车安全的基本考 虑。若交警通过暗中执法提高威慑力度，这些政策承受者( 即机动车驾驶人) 不 一定心服口服，反而易产生逆反情绪。 2 、处罚对象存在争议 根据道路交通安全法第一百一十四条规定：“公安机关交通管理部门根 1 “网1 i 准”具仆包括：执法交警f i 得躲相i 暗处：对冈交通标忠设霄化置f i 当，或冈交通标线小清楚等造 成有异议的违法行为1 i 准处罚；对运送病人或孕妇急赶乘飞机、火乍等下辆的轻微违法行为4 i 准处罚；确： 交通锚；i ；t l ! t 3 问，对违反交通管制脱定的行为，原则i ：以教育为主，4 i 作罚款处理。参见人民法院报2 0 0 5 年3 门3 0i l 。 邹东升、胡术鄂：隐蔽原则的原则缺失与法律规制，载理论探索2 0 0 7 年第4 期。 岛姜叫安主编：行政程序研究，北京人学；l ；版社2 0 0 6 年版，第1 0 l l 页。 1 0 据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处 罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚。”该法条的意思 是：对“违法的”机动车所有人或者管理人依法予以处罚，而不是现行的执法机 关主观认为的“违法的机动车”的所有人或者管理人依法予以处罚。这里应该明 确一点：违法的应该是人而不是物，即，只有当机动车的所有人或者管理人违法 时，公安机关交通管理部门才能够对人处罚，而不是对“违法的机动车”进行处 罚。换句话说，机动车所有人或管理人没有违法就不应该受到处罚。而非现场执 法手段中，因为技术上的原因，交通管理部门利用交通技术监控记录资料首先找 到的是车，然后再根据车找人。根据车找剑的“人”，通常是机动车的所有人或 者管理人而不是驾驶人。根据交通技术监控记录资料查明违法机动车驾驶人因行 政成本过高，在实践中很少被采用。在对某一违法行为以非现场所获取的证据对 当事人进行处理时，由于机动车的所有人和驾驶入非一一对应，在很多情况下， 顶替处罚的现象比较普遍，尤其是在一些力度较大的处罚上，违法者更是想方设 法逃避惩罚。此时，若根据道路交通安全法的规定只能处罚机动车所有人或 管理人，而不能处罚违法者，这将导致处罚对象错误的问题，真正的违法者却得 不到应有的处理，从而给交通安全带来极大的隐患。 比如，在汽车租赁行业，往往在收到交通管理部门的罚单时租车者( 违法者) 已经还车走人，受到处罚的却是汽车的所有者或管理者。2 0 0 6 年l o 月1 同在重 庆发生的造成3 0 人死亡、2 0 人受伤的“l o 1 特大道路交通事故中，事故车辆 从2 0 0 6 年1 月1 5 同注册登记至事故发生前，共有交通安全违法记录1 9 8 件，已 处理3 4 件，未处理1 6 4 件，未处理的违法行为全部为非现场执法所查获的。因 事故车辆是挂靠在一家出租汽车公司的公交车，有3 名驾驶人轮换驾驶，对于非 现场查获的1 6 4 件违法行为，公安机关交通管理部门无法确定交通违法的具体行 为人，因此不能对特定的驾驶人进行处罚，而只是要求被挂靠的出租汽车公司( 名 义车主) 的代理人签收了交通安全违法行为处理告知书。但此后车辆所有人、管 理人和驾驶人一直未到公安机关交通管理部门接受处理，使得对于违法车辆及驾 驶人的管理失控，最终导敛“1 0 1 特大道路交通事故的发生。 朱庆军：“1 0 1 ”特人交通事故原因查明，非锷驶员自、杀酿造，载华龙嘲， h t t p ：e q t o d a y e q n e w s n e t s y s t e m 2 0 0 6 1 0 1 5 0 0 0 6 8 3 2 7 i s h t m l ，2 0 0 7 一1 2 一1 8 1 1 3 、告知制度存在瑕疵 告知制度是一项基本的公安行政程序制度，其具体要求是：公安行政主体作 出影响行政相对人权益的行为，应事先告知该行为的内容，包括行为的时间、地 点、主要过程，作出该行为的事实根据和法律依据，相对人对该行为依法享有的 权利等。告知制度体现了行政程序的公开原则，其重要性越来越被入们所认识。 在行政法律关系中，行政机关享有强大的行政权，处于主导地位，而相对人则显 ； 得较为弱小，处于被动地位。因此，行政程序法原理要求在行政处罚决定的程序 阶段保障行政机关与相对人法律地位趋向对等，以使相对人从纯粹的处罚对象变 为可以利用其程序权利与处罚机关相甲衡的主体，从单纯的被动者变为一定条件 下的主动者，从而在一定程度上平衡双方在实体阶段法律地位严重彳 对等所造成 的巨大反差。这一规定是保证处罚结果公正合法的基本前提，确立了相对人以 某种形式参与处罚决定与实施的过程的机制。尤其是告知相对人的权利，对于保 障相对人的合法权益具有重要意义。 虽然我国没有统一的法律规定行政程序的告知制度，但个别法律中已有规 定。行政处罚法第三十一条在行政处罚的程序领域确立了告知制度，规定“行 政机关作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由 及依据，并告知当事人依法享有的权利”。该法第四十一条规定，在作出行政处 罚决定之前，未依法向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝 听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。公安机关办理行政案件程 序规定第一百三十三条规定，执法人员当场处罚应当“口头告知其拟作出行政 处罚的事实、理由、依据及其依法享有的权利”。此外，第八十九条、第九十九 条、第一百零二条和一百零三条对有关听证事宜的告知也作了一些规定。由此可 见，告知程序是行政处罚的必经程序，是行政机关作出行政处罚决定前必须履行 的义务。如果公安机关在作出行政处罚决定之前不告知当事人行政处罚的事实、 理由和依据，那么，公安行政处罚决定归于无效，不能发生拘束当事人的效力。 因此，交警在未履行告知程序下作出的行政处罚是无效的。 从些地方非现场执法的情况来看，执法机关末f 确履行法定告知程序，主 要问题有： 沈承祖主编：公安行政法学，浙江人学版孝i ：2 0 0 6 年版，第1 5 7 页。 。张水海著：行政处罚法实务指导，中国法制：i 版孑i ：2 0 0 7 年版，第1 7 6 页。 1 2 ( 1 ) 不告知。由于相应的宣传和告知环节跟不上，容易出现虽然驾驶人已 有多次违法行为、但却毫不知情的情况。许多驾驶人是在驾驶证年审、车辆年检 时才知道自己有违章记录，而且违法者因为不知情而拖延了接受处罚时间，再加 上加处滞纳金的处罚，加重其违法后果。自2 0 0 4 年7 月2 0 日至2 0 0 5 年5 月底， 安徽来京务工人员杜宝良在北京真武庙路同一地点违反禁行标志1 0 5 次，均被 “电子警察”拍摄记录在案，须交罚款1 0 5 0 0 元，交通违章记分2 1 0 分。此事经 ； 媒体披露后反响极大。人们认为，倘若交通管理部门在杜宝良违规之初就告知、 提醒他，便不会产生如此严重的后果，交通管理部门未履行告知义务，执法程序 存在漏洞。“杜宝良事件”的见诸报端，使得道路交通安全违法行为处罚中普遍 采用的非现场执法方式受到了质疑。 ( 2 ) 告知不全面。在实际操作中，有时交警只告知处罚的理由、依据，而 对不服处罚的诉权或者对证明违法事实的证据不予告知，有违执法的公正。 ( 3 ) 告知不及时。目前，交通管理部门虽然对通过非现场执法采集的交通 违法行为采用了多种方式进行告知，并在部分媒体上对交通违法行为进行曝光。 但在实际工作过程中存在简单化操作现象，对处罚通知单往往一发了之，未能跟 踪追查，无法得知驾驶人是否已获知自己的违法行为。机动车所有人通信地址发 生变更，没有及时登记，致使公安机关交通管理部门的违法处理通知书不能有效 送达，加之部分车辆在转让、买卖、抵押等行为中并未办理“过户 、“转籍 手 续，使得一些驾驶人不能及时获知违法信息，导致相同的交通违法行为屡次发生。 交通管理部门的告知不及时或告知不到位，加剧了行政相对人对非现场执法的不 理解，甚至造成了少数交通参与者对交管部门的处 i j 耿耿于怀，进而产生对抗报 复的心理。 目前，公安机关运用交通监控记录资料进行交通管理所采用的程序一般是将 违章车辆的车牌号码和车辆所有人的姓名或名称公布在有关媒体上，然后向车辆 所有人发出接受处理的通知，由车辆所有人到指定地点缴纳罚款和公告费用。违 法者也可采用到交警部门的办公场所使用电子触摸屏、上公安交通管理部门网 站、拨打收费卢讯电话、定制收费短信服务等方式套询交通违法信息。这些告知 方式的确方便了部分当事人，但是对于一些社会弱势群体来说，公告费用的负担 扩大了被处罚人的法律责任，他们因收费查询或主动查询方式成本太大而不愿使 1 3 用，同样也造成了告知不及时。 告知是“因为告诉而得知”，交通执法告知“告”而“不知”，影响有效执法。 交通违法告知书不能及时有效送达，违法责任人就无法及时得知并改正自己的行 为，这会增加管理成本，交通违法责任人也将付出更大的代价。同时，这也会损 害交通管理部门的形象，让人觉得交管部门是“以罚代管”，罚款成了目的而不 是管理手段，进而影响有效执法。 4 、陈述、申辩制度缺乏保障 按照执法程序的萨当性要求，当国家机关欲通过法律手段制裁违法行为时， 应当给予被制裁者以充分的辩解机会。在现代行政程序制度中，陈述和申辩制度 是一项较常见的制度。行政处罚法第三十二条规定，当事人有权进行陈述和 申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据， 应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 该法第四十一条同时规定，行政机关及其执法人员拒绝听取当事人的陈述、申辩 的，行政处罚决定不能成立。道路交通安全法实施条例第一百一十条、公安 机关办理行政案件程序舰定第一百三十三条、第一百三十四条也规定了公安机 关的告知义务和违法嫌疑人的申辩权利。由此可见，陈述和申辩对当事人来说是 一项法定权利，对于行政机关而言是一项法定义务。这些规定将告知权利的内容 具体到违法嫌疑人依法享有的陈述和申辩权，可以更好地保证违法嫌疑人陈述申 辩权利的实现。该权利的行使使得当事人参与到行政程序中来，也使得当事人通 过陈述和申辩，提出反驳理由，保护自己合法权益，甚至免于处罚的愿望成为可 能。同时，该权利又是保障行政处罚的合法性、制约行政机关滥用处罚权的主要 机制之一。 但是一些地方的交通管理部门在执法时，认为已经收集了当事人的违法证 据，已经足够进行处罚了，从而不能有效听取甚至根本不听取驾驶人对自己违法 行为的陈述和申辩，剥夺了其享有的基本权利，导致了处罚的不公正。非现场执 法传递信息滞后性的特点，也使得违法当事人在经过一段时间后得知自己的违法 行为时，回忆不起当时是否有违法的情节或违法情节的具体情况，所以陈述和申 辩也就无从谈起。从某种意义上来说，这同样剥夺了当事人的陈述和申辩的权利。 1 4 5 、听证制度落实不到位 听证制度作为体现行政公开、公平、民主的一种程序制度，已成为现代行政 程序法的核心制度，这种制度对于规范公安行政自由裁量权具有重要意义。在 道路交通管理实践中，有不少地方对应处以1 0 0 0 元以上罚款的违法行为一般只 处罚9 0 0 元，后经打听，究其原因，却是为减少听证的“麻烦”，以提高工作效 率。笔者认为，这是某些交通管理部门和部分交通民警对道路交通管理处罚中的 听证程序认识存在片面性，认为组织听证是自找麻烦，会影响工作效率，是给违 法人员提供狡辩的机会；有些交警甚至以官本位思想自居，认为交通管理部门代 表国家处罚违法行为，无须昕人“狡辩”。这些观点显然都是错误的，在执法工 作中也是有害无益的。2 0 0 0 年3 月5 同，某交警大队对一驾驶报废汽车驾驶员 处以2 0 0 0 元罚款后，因未遵守听证程序规定，不得不将罚款退还给那位违章驾 驶员。2 0 0 2 年1 2 月2 同，某交警大队对驾车发生重大交通事故负同等责任的林 某予以吊销驾驶证处罚后，因未履行听证程序而被上级机关以程序违法撤销，并 受到批评。此外，少数交通管理部门甚至将昕证笔录格式化，有意引导当事人放 弃听证要求，或以“如果听证则会加重处罚”为由，变相剥夺当事人听证的权利， 从而规避听证程序的履行，造成听证制度不落实。 6 、重处罚轻教育 行政处罚法第五条规定，实施行政处罚，纠j 下违法行为，应当坚持处罚 与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。道路交通安全违法行 为处理程序规定也明确规定，公安机关交通管理部门及交通警察对违法行为的 处理，应当遵循处罚与教育相结合的原则。处罚与教育相结合的原则，是实施行 政处罚、纠正违法行为的一条重要原则。处罚是由有行政处罚权的行政主体，依 照行政处罚法和其他法律、行政法规、地方性法舰的规定，给予行政违法行为人 的制裁。教育是指行政主体承担“告诉当事人的违法之处，违反了什么行政法律 规范，后果是什么”、“告知其给予相应的法律、法规根据、事实依据及理由”、 “告知其纠f 违法行为，改j f 错误”等多方面的职责。处罚和教育必须相结合， 二者相辅相成。只有颦持合法的处罚，才能真正起到教育作用；同时，只有峰持 沈承祖主编：公安行政法学，浙江人学h ：版社2 0 0 6 年版，第1 5 8 页。 1 5 教育才能使处罚效果得到真正发挥。行政主体不应当把处罚视为管理的目的，而 应当视为一种管理手段。 道路交通安全违法行为处罚作为行政处罚的一种，理应遵守行政处罚法 的基本原则。道路交通安全法第一百一十四条赋予公安机关交