（宪法学与行政法学专业论文）行政许可说明理由制度研究.pdf

2 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成 果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研 究成果，也不包含获得 西南政法大学西南政法大学 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了 谢意。 学位论文作者签名： 刘雨茎 签字日期：2009 年 4 月 8 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 西南政法大学西南政法大学 有关保留、使用学位论文的规定。特授权 西南政法大学西南政法大学 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，并采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部门或机 构送交论文的复印件和磁盘。 （保密的学位论文在解密后适用本授权说明） 学位论文作者签名：刘雨茎 导师签名：郑传坤 签字日期：2009 年 4 月 8 日 签字日期：2009 年 4 月 9 日 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 行政许可说明理由制度研究行政许可说明理由制度研究 the reasons for the administrative licensing system for research 作 者 姓 名： 刘 雨 茎 指 导 教 师： 郑 传 坤 西 南 政 法 大 学 southwest university of political science and law 1 内容摘要 行政许可说明理由制度是行政许可基本制度之一，在许多国家的许可法律中都有体 现。说明理由对监督行政机关依法行使许可职权，保护许可相对人和有利害关系的第三 人的合法权益具有十分重要的意义。 说明理由制度特别是行政许可说明理由制度在我国 处于初级阶段，2004 年实行的行政许可法虽然已经明确了说明理由制度，但仍然还 是不够系统，内容上也不是很完善，存在很大的缺陷。虽然我国学者对行政行为说明理 由制度研究还是相当多，但具体对行政许可说明理由制度研究却还是比较少，甚至是忽 视。由于行政许可的重要性和特殊性，本人认为应该单独提出来，以至可以明晰，可以 准确研究行政许可中的说明理由制度。能完好论述行政许可说明理由制度，使其确实发 挥其在理论及立法、 实践中的价值， 更好的保护相对人和利害相关的第三人的合法利益， 本人认为这一点是值得仔细研究的，也是本文的创新所在。在借鉴前人研究的基础上， 结合我国行政许可的实践， 在立法上提出构建这项制度的重要性和可行性以及立法可以 选择的模式，并结合真实案例和出现的问题，进行实证的分析和研究。 本文除引言外，共分四个部分： 第一部分，行政许可说明理由概述。首先提出行政行为和行政许可的定义，引出了 行政许可说明理由制度的界定，然后论述了行政许可说明理由的特征和现状分析。 第二部分，行政许可说明理由的法治背景、理论基础和价值分析。探讨行政许可说 明理由产生的法治背景，论述了其合理性和必然性。并从宪政主义、责任政府论、行政 公开、公民参与、自由裁量权的正确行使的保证等五个方面，详细阐述了行政行为说明 理由的理论基础。最后阐述了行政许可说明理由的价值意义。 第三部分，行政行为说明理由的制度构建。用比较分析的方法，阐述了行政行为说 明理由制度构建的要素。 最后一部分是结论，重申了这项制度的重要意义和研究价值。 全文立足与实际和我国许可案件执行实践，对比分析国内外这项制度和完善的经 验，立足于本国法制发展状况，在前人的研究基础上，力图实现这项制度的研究更深一 步、更高一层，并希翼为中国行政许可法和行政程序法的立法和实践提供有益的参考。 2 关键词：行政许可；说明理由；利害相关人 3 abstract statement of reasons is one of the principles in the administrative liscen regulation, it is contained in the laws on liscen of many countries, bears much meaning to the legal performance of the authority for the administrative branch: and to the protection of their legimate rights for the opposing party and the third party in stake. statement of reasons, in the administrative lisence law, in particular, is in the priminary stage in our country, although, the law of administrative liscen enacted in 2004 specifys the principle of statement of reasons, it is not so syesmatical, with a lot of imperfections to the content, much study about this principle has bee n carried out , but only little attion has been paid as to the detail of it. given the importance and uniqness of this principle , i would prefer to come up with it alone, to study it more clearly and more deeply, so that it can present more value both in practice and in theory and better pretect the legal rights of the opposing party and the third party instered, based on the previous study , combined with the practice of the administrative liscence, i would suggest to come up with the importance and feasibility of this principle in legislation . illocutionary in addition to the introduction of this article, consists of four parts: the first part of the reasons outlined in the administrative licensing. conduct and administration first proposed the definition of administrative licensing, leads to the administrative licensing system to define the reasons for, and then discusses the reasons for licensing administration features and analysis. the second part of the administrative licensing law to give reasons for the background, theoretical basis and value analysis. administration permission to explore the reasons for the rule of law arising from the background, on the rationality and necessity. and from the constitutional doctrine, the government of duty, public administration, citizen participation, the right freely to exercise discretion to ensure that the five aspects in detail the reasons for administrative acts of the theoretical basis. finally on the administrative licensing value of the reasons. the third part, the reasons for administrative acts to build the system. comparative analysis of methods used to explain the reasons for administrative acts of the built elements of the system. the last part of the conclusions, reiterated the importance of this system and research 4 value. the full text of our country based on the actual and the implementation of the practice of licensing cases, comparative analysis of this system at home and abroad and improve the experience, the rule of law based on national development, at the basis of previous research, trying to study the implementation of this system s deeper, more high level, and will forever cherish began the administrative licensing law of chinas administrative procedure act and the legislation and practice provide a useful reference. keywords: administrative license; reasons; people stakeholders 5 目 录 内容内容摘要摘要 . 1 abstract . 3 引引 言言 . 1 （一）问题的提出：. 1 （二）研究价值：. 2 （三）国内外研究状况：. 2 （四）研究方法：. 3 一、行政许可说明理由制度概述一、行政许可说明理由制度概述 . 4 （一）行政许可说明理由制度的界定. 4 （二）行政许可说明理由制度的现状分析. 10 二、行政许可说明理由制度理论研究二、行政许可说明理由制度理论研究 . 17 （一）行政许可说明理由的法治背景. 17 （二）行政许可说明理由的理论基础. 18 （三）行政许可说明理由的价值分析. 25 三、行政许可说明理由的制度三、行政许可说明理由的制度构建与构建与完善完善 . 31 （一）我国行政许可说明理由制度的缺陷和构建模式的选择. 31 （二）我国行政许可说明理由制度的内容. 34 四、结语四、结语 . 42 致致 谢谢 . 43 参考参考文献文献 . 44 6 行政许可说明理由制度研究 1 引 言 （一）问题的提出： 十一”前夕，历时两年零六个月的河北省石家庄市开发区某企业状告该市 规划局，要求市规划局撤销其为当地一家房地产公司核发的建设工程规划许可 证一案终于尘埃落定石家庄市中级人民法院作出终审判决，撤销该市高新 技术产业开发区人民法院(2007)石高行初字第 6 号行政判决； 确认石家庄市规划 局核发的石建管字(2005)第 029 号建设工程规划许可证违法。案件简要情况 如下： 2006 年 4 月，石家庄开发区某企业向该市高新技术产业开发区人民法院提 起行政诉讼。这家企业诉称，该企业于 1999 年在开发区淮河道北侧征用了 2 万 余平方米土地。2004 年 9 月，此案第三人当地某房地产公司在位于该企业正南 位置建造星辰金座商住楼，楼东西长 250 余米，高约 70 米。根据对第三人日影 分析，此楼建成后将遮挡该企业原有的半数土地。为此他们多次向市规划局反映 情况，以阻止第三人的非法侵权行为，但市规划局无视其正当要求及有关法律规 定，依然为第三人颁发了建设工程规划许可证 ，致使第三人项目开工建设， 造成该企业临街主要用地笼罩在一片阴影中，土地价值严重贬损。市规划局的审 批已构成违法审批，请求法院依法撤销市规划局为第三人核发的建设工程规划 许可证 ，并责令第三人拆除违法建筑。 本人并不想从此案中探讨行政诉讼的相关问题， 而是想从中的行政许可所反 映的问题进行探讨。 从开始的案例中本人发现了两个值得注意而容易被人忽视的问题： （1）行政 许可说明理由问题； （2）行政许可中第三人利益保护问题。而第三人利益保护问 题从本质上看是第一个问题衍生而来。 所以本人将重点在可说明理由制度上进行 论述，同时对第二问题进行解决。 西南政法大学硕士学位论文 2 （二）研究价值： 明理由制度和行政许可听证制度是行政许可的精髓。 本文既是从说明理由着 手对我行政许可制度的建设进行完善。 政许可说明理由是指行政主体在作出是否 给予行政许可的决定时除法律有特别规定外， 必须向利害关系人说明其作出该行 政许可的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素的 制度。确立行政许可说明理由制度，可以使行政主体在做出行政许可时，就事实 问题和法律问题进行认真考虑，谨慎地做出决定，避免草率许可。该制度确立了 行政程序法治的理念和相对人的程序主体地位，有利于维护行政相对人的权利， 控制行政权合法、合理地行使。 行政许可说明理由制度无论从实质内容来说还是从外在表现形式来说都是 一国法治建设水平的重要体现，是行政法治的一项重要内容，是行政许可程序法 中的一项重要的制度。就我国的法治建设水平和法制的传统来看，这项制度仍然 需要从理论研究、立法和执法实践中探讨和强化，使其有充分的理论基础、坚实 的法律依据和真实的执法实践，使其切实的发挥其应有的价值，而尽力避免其成 为“皇帝的新衣” 。 （三）国内外研究状况： 一种法律制度的产生、发展或消亡，一定伴随着相应的社会需求。一些制度 在沧海桑田的人类变化中犹如过眼云烟，很难留下历史的痕迹，那是因为这种制 度不能满足社会发展的要求，无法适应社会的发展；然而一些制度一经产生就能 蓬勃发展， 不断完善， 久历沧桑而最终成为社会存在和发展不可或缺的制度。 行 政许可就是这种制度。世界各国对说明理由的研究都相当重视，特别是英国、美 国和德国，当然如此仔细研究行政许可领域的说明理由还是很少涉及的。 我国学者基本上已经注意到程序的重要性， 在说明理由上也有很大的理论研 究，但还没有在实践上和具体上细化到行政许可领域，在立法中也是一带而过。 从行政许可法律制度的性质和目的来看， 我国该制度的建设还有很多方面不尽人 意，还不能满足社会生活和社会管理的要求，肯定地说，我国的行政许可制度仍 贡世康： “行政许可法律制度相关理论问题研究” ，载渭南师范学院学报 ，2005 年第 1 期。 行政许可说明理由制度研究 3 处于幼年期，还未完全形成，还需要进一步完善和发展。 （四）研究方法： 1.实证研究：运用结合现实案例的方法，对行政许可说明理由实践中的相关 资料、素材等事实的收取，通过对行政许可说明理由自身的体会和理解，进而对 案例进行分析，从而论证行政许可说明理由制度的构建。 2.阐释研究：运用行政法学的相关理论来诠释第三人利益保护在行政许可说 明理由的保护重要性，同时论证行政许可说明理由的存在基础和价值。 3.比较研究：通过对国外相关行政法规以及立法、司法实践的研究，寻求它 们的有点，在借鉴的基础上，论证我国立法完善、说明理由制度的构建。 西南政法大学硕士学位论文 4 一、行政许可说明理由制度概述 （一）行政许可说明理由制度的界定 现代汉语词典 对许可的释义是： 准许或容许。 许可的英语表述是 lisence。 在法律上，许可行为都是很常见的，公私法领域均可见其踪影。然而对于作为行 政法意义上具有独特涵义的行政许可来说，它既是一项重要的行政权力，也是一 项重要的行政行为， “涉及政府与市场，政府与社会，行政权力与公民、法人或 者其他组织的权利的关系，涉及行政权力的配置及运作等诸多问题。 ” 同时，它 又是行政机关在日常行政管理活动中经常运用的一种手段，无论是公安、交通管 理领域，还是卫生、教育管理领域；无论是建设、规划管理领域，还是资源、环 境管理领域，都大量运用许可、审批、核准、特许等行政行为。正确揭示行政许 可的含义是我们对行政许可制度说明理由进行理论研究的起点。 1.1.行政行为与行政许可行政行为与行政许可 （1）行政行为 “行政行为”一词最早是由法国人确立的，但作为一个涵义明确的、内容特 定的理论概念，却是由德国行政法学的鼻祖奥图梅叶尔运用概念法学的方法提 炼出来的。行政行为是行政法学中的一个核心概念，其内涵和外延应当得到较为 一致的理解，方有利于学科研究和交流。然而从目前看，行政行为的确是一个存 在较多歧义的术语。 因为各个学者在各自的著述中， 对行政行为的界定各不相同。 林纪东在其行政法撮要中将行政行为仅界定为行政处分。 杨海坤和章志远 将其界定为 “行政行为是国家行政机关或法律法规授权的组织和个人具有行政职 权因素的行为，包括行政法律行为，准行政法律行为和行政事实行为。 ” 姜明安 将其界定为 “行政行为是享有行政权能的组织行政主体运用行政权对行政相对人 曹康泰： 一部规范政府行为的重要法律中华人民共和国行政许可法讲话 ，北京，中国方正出版 社 2004 年版，第 12 页。 林纪东： 行政法撮要 ，上海，上海大东书局，1946 年版，第 76 页。 杨海坤、章志远著： 行政法基本论 ，北京，中国政法大学出版社，2004 年版，第 133 页。 行政许可说明理由制度研究 5 所作的法律行为。 ” 杨建顺将其界定为“行政行为，是指行政主体依法行使国家 行政权，针对具体事项或事实，对外部采取的能产生直接法律效果使具体事实规 则化的行为。 ” 王学辉将其界定为“行政行为，是指依法享有行政职权的行政主 体行使权力对国家和社会公共事务进行管理和提供服务的一种法律行为。 ” 本人赞同王学辉老师的观点。从当今我国大力提倡法治政府、服务政府、责 任政府的角度出发，联系实际，主张在管理和服务的基础上界定行政行为的涵义 是契合我国法治走向的以人为本的和谐法律制度。 这个概念既坚定了行政行 为的权力要素和行政主体的行政职能， 也坚定了行政行为的服务要素和行政主体 的责任承担。作为典型行政行为的行政许可无疑要毫不犹豫、毫不拖沓地坚持行 政行为的两个坚定。 （2）行政许可 行政许可，是指行政主体根据行政相对人的申请，依法准予申请人从事特定 活动或实施某种行为的权利或资格， 并对经判断准予的活动或行为进行全过程依 法监管的过程性行政行为。 许可，对被授予者说，是赋予权利，如本案中石家 庄规划局准予某房地产公司在某地的建设，所以有时许可是一种授益行为。反过 来说，对更多未被赋予权利者来说，则是一种禁止，是对行使从事某种活动的限 制，本案中开发区某企业作为行政许可的第三，在相对人获得许可后就被禁止在 同一地皮上建房，丧失了该地皮上的建设权益。因此，从性质上说，许可是对限 制或禁止的解除。 法治国家中，除法律有禁止外，公民可以从事一切活动。行政许可正是权利 与禁止这两者的结合点。 行政许可是行政主体在法律上限制行政相对人任意行使 权利的前提下， 准许符合法定条件的相对人从事某种特定活动或实施某种特定行 为的行政行为，是在相对人任意从事该活动或实施该行为受到限制的情况下，允 许一部分符合条件并具备资格的相对人从事该活动或实施该行为。因此，对于获 得许可的相对人来说，他们的资格无疑已经得到了法律的确认，正是由于具备了 姜明安主编： 行政法与行政诉讼法 ，北京，北京大学出版社，1999 年版，第 141 页。 杨建顺： “关于行政行为理论与问题的研究” ，载行政法学研究 ，1995 年第 3 期。 王学辉主编： 行政法学 ，北京，中国检察出版社，2002 版，第 149 页。 王学辉主编： 行政法学 ，北京，中国检察出版社，2002 版，第 169 页。 江必新： “论行政许可的性质” ，载行政法学研究 。2004 年第 2 期。 西南政法大学硕士学位论文 6 这种法律所确认的资格，他们从事为法律所控制和限制的活动时才会不违反法 律，反而受到法律的有效保护。 行政机关确认行政相对人行使权利的资格，必须依法进行，不能随意，既不 能将不符合法定条件的相对人的资格予以确认， 也不能将符合法定条件的相对人 的资格不予确认。不然，行政许可制度就会丧失其应有的效用。已经被确认资格 并获得许可的相对人应当依法行使其权利，如果有违反，行政机关有权变更或者 撤销其许可，以期维护行政许可的权威性和有效性。 在这一系列的赋权与否， 变更或撤销的过程中，行政许可说明理由制度就必须引起足够的重视。 2.2.行政许可说明理由的内涵行政许可说明理由的内涵 关于具体行政行为说明理由制度的含义，主要有以下三种观点： （1）行政行 为说明理由是指行政主体在做出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行 为时， 除法律有特别规定外， 必须向行政相对人说明其做出行政行为的事实因素、 法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益、形势、习惯等因素。 （2） 行政行为说明理由制度是指行政主体在做出或拟做出涉及相对人权利义务的行 政行为时，以适当方式向相对人阐明做出该行为的事实性根据、法律性根据及其 他理由（如公益考虑等）的制度。 （3）说明理由制度是指行政主体作出涉及相 对人权益的决定、裁决，特别是作出对相对人权益有不利影响的决定、裁决时， 必须在决定书、裁决书中说明其事实根据、法律根据或行政主体的政策考虑。除 了具体行政行为外，行政机关在制定行政法规、规章或发布其他规范性文件时， 在可能的条件下，也应在有关政府公报中说明其事实和法律根据。 比较以上各种定义，可以看出，我国学者对说明理由制度的义务主体和说明 内容认识基本上是相同的。都认为说明理由的义务主体是行政主体，内容包括具 体行政行为的事实根据、法律依据以及自由裁量时所应考虑的因素。基于此，本 人认为， 行政许可说明理由是指行政主体在作出是否给予行政许可的决定时除法 律有特别规定外，必须向利害关系人说明其作出该行政许可的事实因素、法律依 贡世康： “行政许可法律制度若干理论问题研究” ，载渭南师范学院学报 ，2005 年第 1 期。 。 同上。 章剑生： “论行政行为说明理由” ，载法学研究 ，1998 年第 3 期。 李春燕： “行政行为说明理由制度的构建” ，载行政法学研究 ，1998 年第 3 期。 姜明安： “行政的现代化与行政程序制度” ，载法制与社会发展 ，1998 年第 2 期。 行政许可说明理由制度研究 7 据以及进行自由裁量时所考虑的政策、 公益等因素的制度。 它包含以下几层意义： （1）行政许可说明理由是行政主体所作出的行为 这是行政许可说明理由的主体要素。行政许可说明理由只能由行政主体作 出，至于是具有许可权行政的行政机关直接作出，还是通过其公务员或工作人员 或依法委托其他行政机关作出，均不影响行政许可说明理由的性质。 但是，如 果是行政主体以外的其他国家机关或其他社会组织， 在无法律授权或行政主体依 法委托下所作出的说明理由行为，不能认为是行政许可说明理由。案例中石家庄 规划局就是行政许可说明理由的主体。 （2）行政许可说明理由的内容是作出或拟作出行政许可所依据的事实、法 律和自由裁量的基础等若干原因 行政许可的事实依据是行政主体通过合法程序在最终作出行政许可前收集 的证据，它是可以证实的。行政许可说明理由中的法律依据，是指用于支撑行政 许可而颁布的各种法律规范。行政主体以依法确认的事实证据为基础，根据法律 规范对拟裁决的事项作出法律上的判断，是否批准相对人的申请。行政许可说明 理由还应当充分考虑行政许可的正当性， 这就要求行政主体给出相应的自由裁量 的基础， 说明作出行政许可时筛选事实证据和适用法律所考虑的公共政策、 公理、 惯例、公共利益等因素。 案例中石家庄规划局在作出建设工程规划许可证 时就应当将这些因素予以说明。 （3）行政许可说明理由是法律规定的 行政许可说明理由是由法律直接规定的，一方面，它表明行政主体的法定义 务，对于法律规定应说明的事项行政主体必须给予说明，没有法律的规定，则行 政主体没有对行政许可行为说明理由的义务；另一方面，行政许可说明理由的内 容、范围、方式、时间和形式等也由法律直接加以规定。 （4）行政许可说明理由是行政许可程序中的一个环节 行政程序是指行政主体的行政行为在时间和空间上的表现形式， 即指行政行 宋雅芳： 行政程序发专题研究 ，北京，法律出版社，2006 年版，第 190 页。 同上，第 191 页。 西南政法大学硕士学位论文 8 为所遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和。 行政许可说明理由是行政许可 程序中的一个环节，从表现形式上看，它反映在时间和空间两个方面。从空间形 式方面看，行政许可说明理由必须具有一定的表现形式，各国法律一般要求行政 主体要以书面的形式作出理由说明， 它在一定程度上成为行政许可的一个构成要 件；从时间形式方面看，行政许可说明理由是许可过程中的先后顺序中的一个必 须履行的环节， 以及它必须具有的时间限制。 本案中规划局并没有遵守许可程序， 最终导致对薄公堂，影响行政效率。 3.行政许可说明理由的特征行政许可说明理由的特征 根据法理分析显示，行政许可说明理由具有下述法律特征： （1）论理性 行政许可说明理由的论理性是指， 行政许可说明理由是行政主体就作出的行 政许可的依据作出法理上的论证、阐述，从而充分体现现代行政法治下行政许可 以理服人的本质要求，提高了人民对行政许可的认知度和接受度。如此而来，就 收到了相当不错的效果，既能保障行政相对人的合法权益，又能提高行政效率。 这一特征的形成取决于如下两个客观因素： 其一， 现代社会中的法律大量使用 “无 固定内容的条款” ， 使法律规范日趋模糊，法律概念的不确定性程度普遍提高； 其二，每个案件事实之间的同一性几乎不存在。在这样的法制背景下，行政主体 处理案件时法律适用的机械性就应当被法律适用的说理性所代替， 即行政主体必 须论证、阐述某一内容不确定的法律规范为什么能够使用到某一具体案件的理 由，并将这一理由告知相关利害关系人。行政许可说明理由的论理性可以排除或 减少行政主体行使行政权的独断、专横、随意性。 （2）附属性 行政许可说明理由的附属性是指， 行政许可说明理由是附着在一个法律上已 成立的行政许可之上的并且不具备独立性的行为， 离开了法律上已成立的行政许 王学辉： 行政程序法精要 ，北京，群众出版社，2001 版，第 24 页。 美 昂格尔： 现代社会中的法律 ，吴玉章、周汉华译，北京，中国政法大学出版社，1994 年版，第 184 页。 应松年主编： 当代中国行政法 ，北京，中国方正出版社，2005 年，第 1387 页。 行政许可说明理由制度研究 9 可，说明理由之行为将无所依附，毫无意义。 行政主体作出行政许可是否说明 理由，不影响行政许可的成立，但牵涉到行政许可是否有效。换句话说，行政主 体，对只要求在法律上成立的行政许可，是可以不说明理由，但要是该行政许可 产生法律效力，它就必须说明理由，除非法律规定某种情况下行政主体可以对作 出行政许可不说明理由，如情况紧急时作出的行政许可。因此，行政许可说明理 由不是行政许可的成立要件而是行政许可的有效要件。 （3）明确性 行政许可说明理由的明确性， 是指行政主体就其行政许可所作的说明理由在 内容上必须是确定的、清楚的，避免利害相关人对行政许可的理由产生歧义的理 解。行政许可说明理由一般以明文方式作出，叙述时要做到简洁、清楚。在通常 情况下，许多法律规范的内涵和外延是不确定的，行政主体依据该法律规范作出 行政许可时，应当将这一模糊不清的法律规范向行政利害关系人阐释清楚，不能 将一个模糊不清的法律规范推给利害相关人，由其自己捉摸、猜测。 除此之外， 行政主体在可定案证据的选择上，尤其是排除相关利害关系人提供的证据时，必 须明确地说明排除的理由，既不能言而不及，也不能言而不清。强调行政许可说 明理由的明确性能确保行政主体就其行政许可所作的说明理由的质量， 否定行政 许可说明理由的形式主义。 （4）法定性 行政许可的法定性是指，行政许可说明理由是法律直接规定的，它不是一种 道义上的推定，不是行政主体的自主自发行为，也不是相关利害关系人的请求权 形成的直接后果。行政主体对其行政许可必须说明理由，相关利害关系人是否有 权获得该理由，以及是否可以申请行政主体就某一行政许可说明理由，乃至行政 许可说明理由的内容、范围、方式、时间、效力等都由法律直接规定。 行政许可必须说明理由是很多国家在法律中明文规定， 是行政机关从事许可 行为的法定义务。行政机关不能放弃，也无从选择。说明理由制度同行政信息公 开、听证、回避、职能分离等制度一样，都是将相对人作为行政程序的主体，通 罗文燕： 行政许可制度研究 ，北京，中国人民公安大学出版社，2003 版，第 236 页。 同上，第 237 页。 同上。 西南政法大学硕士学位论文 10 过赋予相对人程序性权利和行政主体程序性义务，来达到控制行政权、维护相对 人权利的目的。行政主体作出行政许可时，应当将许可所依据的理由以适当的方 式告知相关利害相关人，否则就是违背了说明理由的程序性义务，应承担相应的 法律责任。对于行政机关来说，说明理论是法定义务，而对于相关利害关系人来 说则是法定权利。 如果行政机关作出行政许可没有说明理由，一旦被法院撤销， 要重新作出行政许可时，仍需说明理由。 （5）程序性 行政许可说明理由的程序性是指，行政主体在作出行政许可的同时，必须随 附作出该行政许可的理由。说明理由制度作为行政程序法的一项基本制度，在说 明理由的对象、时间、方式、范围、程度上都应有严格的规定。我们说行政许可 说明理由制度具有行政程序制度的基本特点：(1)保证行政实体法正确实施，实 现实体正义；(2)制约行政权力，保护相对人权利，保证行政过程的公正，实现 程序正义；(3)实现资源合理配置，提高行政效率。 在行政程序上，行政主体就 行政许可说明理由是与作出行政许可同时进行的， 否则任何事后说明理由都将构 成行政许可的程序违法，除非法律有特别规定。行政许可说明理由的程序性要求 保证相关利害关系人在接到一个不利的行政许可决定时， 同时收到作出该决定的 理由。至于行政许可说明理由的形式，可以由法律作出具体规定。就行政主体而 言， 说明行政许可理由的根本目的在于说服相关利害关系人， 减轻他的对抗情绪， 有助于他以同意的态度接受行政许可决定。 强调行政许可说明理由的程序性具有 重要的法治意义，因为“在没有程序保障的情形下，说服极易变质为压服，同意 也就成了曲意迎合。 ” （二）行政许可说明理由制度的现状分析 行政许可说明理由制度，不是从来就有也不是一朝一夕的，而是逐步建立起 来的。以英国为例，说明决定的理由过去从未成为自然正义原则中的当然内容， 甚至在法院司法审查中似乎也不存在这样的规则， 也并不认为给行政机关确立这 汪栋： “简论行政行为说明理由制度” ，载行政法学研究 ，2004 年第 2 期。 王学辉、谭宗泽著： 新编行政法学 ，重庆，重庆出版社，2001 版，第 233 页。 季卫东： “程序比较论” ，载比较法研究 ，1993 年，第 1 期。 行政许可说明理由制度研究 11 样的规则是合适的。 1.行政行为说明理由制度的发展状况行政行为说明理由制度的发展状况 （1）国外说明理由制度的有关规定 在封建专制时期，受自然法的影响，普遍认为一切权力源自上天、上帝，君 主、皇帝等极少数人掌握着这些权力。君主、皇帝拥有一切权力而无需对任何人 承担任何义务，即使是保护自己的臣民也是他们的一项权利而非义务。除了他们 内部协调统治管理的需要，他们的一切行为也就不需做任何的理由说明。人民只 是统治管理的客体，服从是人民与生俱来的。随着现代资本主义的发展，人民主 权的思想深入人心，有限、责任政府逐渐在人民主权主义的努力下建立。政府开 始对人民承担义务和责任了。 在英国，起初在普通法上行政机关并没有说明决 定的理由的义务，说明理由也不是自然正义的要求。但是，随着社会的发展，政 府职能的扩展，人们认识到“没有哪一个单独的因素比公共机构不负说明决定的 理由的义务更为严重的阻碍过英国行政法的发展了” 。 法院首先认识到了这一 点，于是逐渐将其通过判例在司法中确立下来，说明理由成为行政机构的一项法 律义务。不久，制定法也对此加以明确，如根据 1992 年行政裁判所与公开调 查法第 10 条规定，行政裁判所必须依申请对其决定作说明，而部长在公开调 查之后做出的决定也是如此。 “许多制订法及程序性的条例更进一步要求只要有 诸如拒绝规划许可之类的决定，就应当说明理由。尽管没有说明理由的一般性义 务，但是法院常常要求说明理由。例如，如果不说明理由上诉的权利就没有意义 的话，那就必须说明理由。 ” 目前，西方发达国家大都建立了比较完善的行政行为说明理由制度。美国、 德国、日本等已在其行政程序法典中将该制度法定化。美国 1946 年联邦行政 程序法第 557 条规定： “所有行政裁决都应包括根据案件中所记载的所有实质 性的事实问题,法律问题、自由裁量权等问题所做出的裁定和结论及其理由或根 据。 ” 德国联邦程序法第 39 条规定： “书面或由书面证实的的行政行为必须 英 威廉韦德： 行政法 ，北京，中国大百科全书出版社，1997 年版，第 192 页。 彭修凯： “论行政程序说明理由制度” ，载当代法学 ，2002 年第 6 期。 英 威廉韦德： 行政法 ，北京，中国大百科全书出版社，1997 年版，第 193 页。 张越编著： 英国行政法 ，北京，中国政法大学出版社，2004 年，第 1 版，第 9 页。 应松年： 外国行政程序法汇编 ，北京，中国法制出版社，1999 年版，第 399 页。 西南政法大学硕士学位论文 12 以书面说明理由。 ”日本现代行政法理上要求行政机关对行政行为说明理由是明 确的，除非有法律规定，行政行为才可能不说明理由。 （2）我国说明理由制度的现状 随着我国行政程序理念不断深入人心， 说明理由制度在我国经历了一个从无 到有、从粗放到日趋要求精细的过程。 我国存在着“重实体、轻程序”的法律 传统，反映在行政法上，表现为没有统一的行政程序法，大量的行政法规、规章 等都属于实体性规范，少量的程序性规定被包含于其中，造成了行政程序法与实 体法的不分。而且，由于部门利益的影响，行政立法的品位不高，互相冲突的法 规、规章也导致了各地区、各部门的执法程序差别很大。 目前，我国仅仅在有关行政程序法的基本原则、功能等宏观层面上的研究渐 成体系，落实到具体制度上，可以说，除了听证制度已粗具体系之外，其他制度 基本上仍是空白。我国没有统一的法律规定行政程序的说明理由制度，只是散见 于个别法律之中。如行政处罚法第 39 条规定：行政机关给予相对人行政处 罚,应在处罚决定书中载明当事人违法的事实和证据，以及处罚的依据。这实际 上是在行政处罚领域确立了说明理由制度。 该制度要求行政主体在作出对相对人 的行政处罚决定时，必须给以合理、合法的解释。 中华人民共和国执业医师法 第 15 条“受理申请的卫生行政部门对不符合条件不予注册的，应当自收到申请 之日起三十日内书面通知申请人并说明理由。 “ 中华人民共和国合伙企业法第 16 条“对不符合本法规定条件的，不予登记，并应当给与书面答复，说明理由。 ” 中华人民共和国游行示威法第 9 条“不许可的，应当说明理由。 ”同时， 全 面推进依法行政实施纲要中要求“行政机关行使自由裁量权时应当在行政决定 中说明理由” 。当然我国行政许可法也有这方面的规定，本文将在下一部分对其 进行具体详细论述。 由上可见，尽管目前我国法律对行政行为说明理由有一些零星规定，然而这 些规定还不够系统，行使自由裁量权时说明理由还存在着不足之处： （1）事实认 定的理由比较简略。较少引用证据去论证认定的事实，也很少对当事人提出的证 据进行分析，对这些证据及其证明案件事实之间的关系不予说明。 （2）有关法律 应松年： 外国行政程序法汇编 ，北京，中国法制出版社，1999 年版，第 399 页。 李伟峰： “浅论行政行为说明理由制度” ，载法制与