厦门生态环境监察工作的开展和完善.doc

厦门生态环境监察工作的开展和完善周益佳从广义上讲，“生态环境监察”是指对一切违背自然生态规律，干扰或破坏生物与环境间业已存在的相互关系和生态平衡，影响生态系统结构、功能和自然资源持续、高效利用，降低人类生产、生活条件和质量的行为，由政府授权机构依据有关法律、法规、政策和标准，进行现场监督、检查和处理的执法活动。从狭义上讲，“生态环境监察”是由政府授权的专门机构，对本辖区内一切单位和个人履行生态保护法律法规的情况进行直接监督、检查，对各种生态破坏事件进行现场处理的执法行为。本文从狭义上来论述厦门市生态环境监察工作的开展和完善。 依据中华人民共和国环境保护法第七条的规定：国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政、渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。生态环境监察是一种“环保部门统一监管，有关部门分工负责”的体系。一、厦门市生态环境现状和存在的问题1、生态环境现状（1）红树林等沿海湿地资源破坏严重厦门市拥有234公里的海岸沿线，滩涂面积广阔，加上位于九龙江出海口，有淡水补充，所以非常适合红树林的生长。历史上，红树林曾是厦门海岸的一道独特景观。上个世纪50年代，厦门市尚有4800余亩红树林。然而，目前厦门市仅存东屿、凤林湾、海沧青礁堤岸沿线共27公顷红树林，且许多地方存在林分质量低、圈围致死等问题，最近凤林湾的数百亩红树林由于城市建设又即将枯死。调查结果表明，到2004年12月，厦门市现有天然红树林面积仅有22公顷。红树林的消失严重影响了厦门海湾的生态系统，使得生物多样性和滨海环境质量下降，同时导致外来物种的入侵。（2）海岸工程生态破坏严重，海岸侵蚀范围扩大西海域港口船只运输、非法捕捞、海上及海岸工程施工，特别是水下炸礁爆破对白海豚的伤害明显增加，仅2004年西海域水下工程爆破就超过百次，造成中华白海豚死亡3例，2005年上半年水下工程爆破已造成中华白海豚死亡2例，中华白海豚的数量减少加速。近年同安湾非法采沙猖獗，严重干扰了文昌鱼的正常生活，文昌鱼的生存环境越来越恶劣，数量在减少，文昌鱼的分布由黄厝海区、小嶝岛、五通、刘五店、澳头、琼头等逐步缩小到黄厝海区、小嶝岛、澳头，数量最多的每立方米沙中仅10只。（3）近海遭到不同程度的污染，赤潮发生越来越频繁厦门海域近年来发生海洋赤潮频率有增加的趋势，仅2003年就发生赤潮7 次，2005年上半年同安湾发生了一次面积较大的赤潮，所幸每次赤潮均未对渔业造成经济损失。（4）近海渔业资源遭破坏，部分经济鱼类衰竭根据2005年环境质量公报，2004年厦门海域水质类别为劣四类海水水质，海域一二类水质比例为8.6%，四类和劣四类水质比例为82.4%，按照污染等级划分，属于重度污染海域，海域一二类水质比例比2003年下降了13.7，劣四类海水比例比2003年增加了29.3%。依据厦门市环境功能区划的要求，厦门东部海域执行海水水质标准的二类标准，同安湾及西南海域执行三类标准，厦门西港及九龙江入海口区域执行四类标准，厦门未能满足其功能区划的要求。总体来讲，厦门海域水质污染程度状况依然十分显著（见表1）。2004年，影响厦门海域水质的主要污染项目依然是无机氮与活性磷酸盐。其浓度平均值分别为：无机氮0.703mg/L，超标率为77.9，超标倍数为1.34；活性磷0.031mg/L，超标倍数为0.03；与2003年同期比较，无机氮浓度增长了60.9%，污染程度明显加重；活性磷浓度略有降低，水质类别没有明显变化，污染程度变化不大；各分海域无机氮、活性磷浓度与2004年同期相比，无机氮浓度均有不同程度的增加，东海域及同安湾无机氮污染程度增加最为显著，无机氮浓度分别上升了118，116。活性磷浓度除同安湾有所上升外，其他各海域污染程度均有不同程度的降低。表1各海域水质达标及污染程度统计海域年度水质类别达标与否达标率%水质污染级别功能区划类别东部海域2003年二类达标46.9良二类标准2004年劣四类不达标重度污染南部海域东侧海区2003年四类不达标中度污染二类标准2004年劣四类不达标重度污染同安湾2003年二类达标43.8良三类标准2004年劣四类不达标重度污染九龙江入海口2003年四类达标59.4中度污染四类标准2004年劣四类不达标重度污染西海域南部海区2003年劣四类不达标重度污染三类标准2004年劣四类不达标重度污染西海域北部海区2003年劣四类不达标重度污染四类标准2004年劣四类不达标重度污染全海域2003年劣四类18.8重度污染GB3097-1997海水水质标准（5）农村生态环境问题的畜禽养殖污染汀溪水库饮用水源保护区内五峰、造水、汪前三个行政村共有生猪养殖场约39场，存栏数5048头，猪舍建筑面积9105平方米，大多为简易搭盖。年产粪便约10937吨，年排放废水约100960吨。所有的养殖场均在饮用水源保护区范围内，粪便污水直接排入饮用水源水体，导致近日水质直线下降，呈严重恶化趋势，绿藻大量生长。根据环保部门2005年6月份监测，水质已严重超过GB3838-2002地表水环境质量标准III类标准，其中PH值超标1.06PH单位，高锰酸盐指数超标1.33倍，BOD超标0.73倍，总磷超标0.52倍，总氮超标0.11倍。2、存在的问题（1）可持续发展意识淡薄 长期以来，受“急功近利”、“有水快流”和“先发展、后环保”等思想的支配，未能正确处理社会经济发展与生态环境保护的关系，在经济发展上违背自然规律，重开发、轻保护，以牺牲资源和环境换取经济的快速增长，而对生态环境保护的投入却长期偏低，使生态恶化的严重状况难以得到根本扭转。（2）粗放型的经济发展方式发展方式受“资源低价、环境无价”思想的影响，在生产上高投入、低产出，重数量、轻质量，重经济、轻环保，不计环境成本，对自然资源实行掠夺式开发，技术落后、管理滞后。不仅造成自然资源的浪费，而且必然导致土地退化、环境污染、生物多样性破坏、生态系统持续生产能力降低等生态问题。（3）生态保护参与决策机制不健全生态保护的参与决策没有有效的制度作保障，许多开发建设项目缺乏生态保护的制约，表现在决策前期无生态保护的评估、咨询，决策工程中无生态保护的参与和投资预算，决策实施无生态保护的监督，决策实施后无生态保护的审计或回顾性评价制度。（4）生态保护的监管机制不顺畅未能建立起行之有效的生态保护统一机制，各部门职能交叉严重，对跨流域的生态问题监控不力；资源管理政企不分，资源部门既有资源保护监督执法和生态建设的职能，又肩负资源开发经营的任务；缺乏对资源开发进行全过程生态保护的监督机制，一些行业的政策导向仍然是重开发、轻保护，环境保护一票否决制度在许多地方尚未建立或未得到认真执行，地方保护主义严重。（5）生态保护的法制不健全、执法不力由于厦门市生态保护工作抓得较迟，有关生态保护的法律、法规还不健全，远不能满足实际管理的需要。另一方面，在生态保护执法发面，存在执法力量薄弱、执法手段落后、执法队伍素质不高等问题，同时存在有法不依、执法不严、违法不究的现象。（6）生态保护的政策体系不完善缺乏鼓励对生态保护进行长期投资的金融政策；缺乏有利于生态保护的科技投入政策机制；没有建立起有效的生态补偿机制（如生态补偿费）；由于忽视自然资源的生态价值和潜在价值，资源价格普遍偏低；一些地方政策多变，农村土地承包政策不稳定，不利于调动经营者生态保护的积极性。二、厦门市生态环境监察工作的开展和完善1、转变生态环境监察工作理念，增强环境执法服务意识新的形势、新的目标和新的任务要求环境监察工作必须从传统观念中解放出来，努力实现“四个转变”：一是环境监察的内容要从工业污染监察向全方位的环境监察转变；二是环境监察体系要从以政府为主体的一元执法向政府、企业、群众三位一体的三元执法转变；三是环境监察的形式要从单一的环保行政执法向多样化的联合执法、专项执法转变；四是环境监察的手段要从常规监察向自动化和信息化转变。2、加强宣传教育，进一步提高对生态环境监察工作重要性的认识厦门市以新修定的厦门市环保条例宣传贯彻为契机，通过国家、省环境报、地方报纸、电视台、省生态环境监察试点工作信息以及召开新闻发布会等形式开展广泛的宣传活动。围绕白鹭的保护开展 “爱我厦门，保护白鹭”系列宣传活动；在集美大学和东渡小学等多所学校举办白鹭保护宣传图片展，在厦门日报、厦门晚报、厦门商报和海峡导报等报纸上进行了全方位的跟踪报道白鹭的生活情况及生态环境保护情况，在集美大学工商学院开展了“65”白鹭保护宣传专题活动，设立了白鹭环境教育基地鼓浪屿展室、天竺山白鹭保护小区和集美大学白鹭保护小区。制作公益广告宣传栏、制作大量的招贴画、明信片、宣传小册子和其他宣传品，广为张贴和交流，利用周末时间对海域沙滩上的游客进行保护意识宣传、发放宣传材料。开展科普教育，推出“爱护海洋，保护中华白海豚”科普教育宣传。配合中央电视台制作反映厦门文昌鱼保护情况的专题片拯救鱼类的祖先。出版了内部刊物厦门环境与生态和厦门环境与生态工作简报，宣传报道厦门及国内外其他地方的环境与生态保护情况，每月一期发放局内部职工和相关职能部门。另外还出版了厦门市生态环境监察试点工作简报。不断完善对生态环境违法行为的信访举报制度，充分利用环保110和12369等举报热线，充分调动广大人民群众参与生态环境保护的积极性。3、强化组织领导，不断提高生态环境监察工作的能力和水平根据厦门市生态环境监察工作试点实施方案的要求，市政府成立试点工作领导小组，由分管副市长任组长，市政府副秘书长、市环保局副局长、市海洋与渔业局副局长任副组长，市林业局、市水利局、市农业局、市国土资源与房产管理局等相关部门的主要负责人为成员，领导小组办公室设在市环境监理中心所，副局长兼任主任，成员由市环保局生态处、市环保局监督管理处、市海洋渔业局资源环保处、市海洋综合执法三大队、市监理所、市监测站、大屿自然保护区管理处、市环保局信息中心以及林业、农业、水利、国土资源等有关部门人员组成。市环境监理中心所早在2001年全市监理机构改革时成立了生态环境监理科，科室现有5人，专职负责全市生态环境监察工作。4、深入调查研究，抓好生态环境监察试点示范工作2003年国家环保总局在全国部分地区开展生态环境监察试点工作，厦门市被列入试点地区，以珍稀海洋物种自然保护区的生态环境监察作为试点内容。围绕海湾城市海岸带资源开发与海洋生物多样性保护之间的协调关系，开展以珍稀海洋物种（中华白海豚、白鹭、文昌鱼）自然保护区为重点的生态环境监察工作，推进自然保护区的建设和管理。针对造成保护区主要保护物种濒危的因素，找出生态敏感点，开展生态环境监察工作。结合厦门市实际情况，确定了海岸工程建设项目的生态环境监察作为试点工作的执法重点，以此作为试点工作的突破口，积累、掌握一定的生态环境监察技巧，及时分析、完善监察方法，规范完善监察内容和各类表格，逐步形成生态环境监察工作程序和机制。5、加强法制建设和政策配套，加大生态环境监察现场执法力度目前与生态环境监察有关的法律有：环境保护法、水污染防治法、固体废物污染环境防治法、水法、大气污染防治法、环境影响评价法、森林法、草原法、农业法、矿产资源法、野生动物保护法、水土保持法、土地管理法、防沙治沙法、防洪法、海洋环境保护、煤炭法。厦门结合实际的情况，从1994年10月厦门市环境保护条例的颁布实施起，先后出台了厦门市海域使用管理规定、厦门市沙、石、土资源管理规定、厦门大屿岛白鹭自然保护区管理办法、厦门市中华白海豚保护规定、厦门市文昌鱼自然保护区管理办法、厦门市海域环境保护规定、厦门市无居民海岛保护与利用管理办法、厦门市环境功能区划、厦门市海洋功能区划、厦门市海洋环境保护规划、厦门市无居民海岛开发与保护规划、厦门市湿地保护规划、厦门珍稀海洋物种国家级自然保护区总体规划、厦门生态市建设与实施纲要、厦门市白鹭保护小区建设规划、同安区莲花生态示范区建设规划、东坪山生态环境保护规划、全国环境优美乡镇建设规划等地方法规和政府规章，市环保局制定下发了厦门市生态环境监察工作程序、厦门市生态环境监察工作制度、厦门市生态环境违法案件移送制度、厦门市建设项目全过程环境监察制度、厦门市生态环境监察档案管理制度等规范性文件。这些法规、规章和规范性文件对生态环境监察试点工作具有较强的针对性，为生态环境监察试点工作开展提供了法律保障。2004年修订的厦门市环境保护条例对生态保护的具体内容有了详细的规定，如为保护生物物种，规定了“引进物种、推广应用转基因技术，必须依法进行环境影响评价并接受有关行政主管部门的监督管理”；针对围海填海工程，规定“经依法批准的围海填海工程必须预先筑造围堰或者采取其他有效防护措施，并经环保行政主管部门验收合格后，方可施工”。6、加强宏观指导和统一监督，开展生态稽查宏观指导要求建立更为严格的监察制度和程序，制定具体的监察目标和要求，上级环保部门加强对全省生态环境监察工作的业务指导和监督检查，实现生态环境监察工作的规范管理。统一