（财政学专业论文）完善我国社会保障制度的财政对策.pdf

中文摘要 现代社会保障制度是随着国家干预社会经济而发展起来的，国家财政的强力 支撑是其得以立足和发展的基础，没有国家财政的支撑，社会保障制度就会面临 经济风险，甚至走向破产。社会保障与财政之间有着极为密切、相互补充、相互 制约的关系。财政管理贯穿于社会保障资金运行的每一个环节并支配着整个系统 的运行。因此，有必要在社会保障制度改革进程中，从财政的角度，对社会保障 制度建设中存在的问题进行认真分析，并有针对性地提出改革的对策和建议。 本文由四章组成。第一章对社会保障的定义、项目进行了概述，分析了社会 保障的福利经济学原理、西方的社会保障理论及社会保障与公共财政的关系；第 二章从税收调控、财务管理、预算管理、财政拨款等方面论述了社会保障财政管 理的主要内容；第三章从社会保障的财政投入机制，各级政府间的社会保障财政 责任，社会保障财政风险，社会保障资金的预算管理，社会保障基金的保值增值， 社会保障的财税调控政策等方面，对我国社会保障的现状进行了分析；第四章从 完善社会保障筹资模式、筹资渠道、建立社会保障预算、防范社会保障财政风险 等方面对进一步完善我国的社会保障制度提出了对策。 最后，在结论中对完善我国社会保障制度的财政对策进行了展望。 关键词：社会保障公共财政预算管理 a b s t r a c t m o d e ms o c i a ls e c u r i t ys y s t e mg r o w su pw i t ht h ed e v e l o p m e n to fn a t i o n a li n t e r f e r e n c ew i t h s o c i a l e c o n o m y t h es t r o n gs u p p o r to fn a t i o n a lf i n a n c ei st h eb a s eo fi t se x i s t e n c ea n d d e v e l o p m e n t w i t h o u tt h es u p p o r to f n a t i o n a lf i n a n c e ，t h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mw i l lb ef a c e dw i t h e c o n o m i cr i s k ，a n de v e ng ob a n k r u p t t h e r ei sac l o s er e l a t i o nb e t w e e ns o c i a ls e c u r i t ya n df i n a n c e w h i c hc o m p l e m e n ta n dc o n d i t i o ne a c ho t h e r f i s c a lm a n a g e m e n tr u n st h r o u g he a c hl i n ko ft h e f i m do p e r a t i o no fs o c i a ls e c u r i t ya n dt h e nd o m i n a t e st h ew h o l es y s t e mt om n n o r m a l l y t h e r e f o r e , i ti sv e r ye s s e n t i a lt om a k eas e r i o u ss t u d ya n da n a l y s i so np r o b l e m se x i s t e di nt h ec o n s t r u c t i o no f s o c i a ls e c u r i t ys y s t e ma tt h ea n g l eo f p u b l i cf i n a n c ea n dt h e nt op u tf o r w a r dc o u n t e r m e a s u r e sa n d a d v i c et oc o n s u m m a t et h es y s t e m t h i sp a p e ri sc o n s i s t e do f f o u r p a r t s ，c h a p t e ro n ep l a c e se m p h a s i so nt h ed e f i n i t i o na n di t e m s o fs o c i a ls e c u r i t y , a n da n a l y s e st h ew e l f a r ee c o n o m i c st h e o r ya b o u ts o c i a ls e c u r i t ya n dt h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e ns o c i a ls e c u r i t ya n dp u b l i cf i n a n c e c h a p t e rt w od i s c u s s e st h em a i nc o n t e n to f f i n a n c i a la d m i n i s t r a t i o no fs o c i a l s e c u f i t y f r o mt a xr e g u l a t i o n ，f i s c a la d m i n i s t r a t i o n ，b u d g e t m a n a g e m e n ta n df i n a n c i a la p p r o p r i a t i o n c h a p t e rt h r e ea n a l y s e st h ec u r r e n tc o n d i t i o no fs o c i a l s e c u r i t yi no u rc o u n t r yf r o mm e c h a n i s mo ff i s c a li n v e s t m e n t ，t h ef i s c a lr e s p o n s i b i l i t i e so fs o c i a l s e c u r i t yb e t w e e ng o v e r n m e n to fd i f f e r e n tl e v e l s ，f i s c a lr i s ko fs o c i a ls e c u r i t y , b u d g e tm a n a g e m e n t o fs o c i a ls e c u r i t yf u n d s ，t h ei n c r e m e n to fs o c i a ls e c u r i t yf u n d s ，a n df i s c a la n dt a xr e g u l a t i o n p o l i c i e so f s o c i a ls e c u r i t y c h a p t e rf o u ra d v a n c e sc o u n t e r m e a s u r es t r a t e g i e sf o rc o n s u m m a t i n gt h e s o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi no u rc o u n t r yf r o mc o n s u m m a t i n gt h ef i n a n c i a lm o d e sa n dc h a n n e l so f s o c i a ls e c u r i t y , e s t a b l i s h i n gs o c i a ls e c u r i t yb u d g e ta n dk e e p i n ga w a yf i s c a lr i s ko fs o c i a l s e c u r i t y f i n a l l y , b ya n a l y z i n gt h ep r o b l e m se x i s t e di no u rs o c i a ls e c u r i t ys y s t e m , s o m ef i s c a l c o u n t e r m e a s u r e sa r ep u tf o r w a r dt oc o n s u m m a t ei t ， k e yw o r d s ：s o c i a ls e c u r i t y , p u b l i cf i n a n c e ，b u d g e tm a n a g e m e n t 第一章社会保障与国家财政的一般关系 第一章社会保障与国家财政的一般关系 般认为，财政是国家为满足一定的社会公共需要，凭借政权的力量，强制 支配一部分社会财富，向社会提供公共产品和服务的经济关系。从本源上来说， 财政是人类社会经济发展的必然产物。或者说，人类以国家为形式的社会经济发 展，是财政得以产生、丰富、发展和创新的实践源泉。社会保障则是国家通过立 法并依法采取强制手段对国民收入进行再分配，对暂时或永久失去劳动能力及因 各种原因造成生活困难的社会成员提供基本生活保障，以保证劳动力再生产、社 会安定、经济有序进行的措旅、制度和事业的总称。1 随着社会保障制度的发展，特别是随着现代社会保障制度的建立和发展，社 会保障支出规模迅速扩大，对国家财政的影响日益巨大。同时，国家财政的强力 支撑已经成为社会保障制度立足和发展的基础，没有国家财政的支撑，社会保障 制度就会面临经济风险，甚至走向破产。因此，一方面，社会保障制度对财政经 济理论产生了较大影响，社会保障属于财政分配范畴，也是财政政策的重要工具； 另一方面，财政理论的变化也不可避免地影响到社会保障理论，财政不仅成为社 会保障制度的雄厚的经济基础，还为社会保障理论与政策实践的发展提供了具体 的指导方法和应用手段。 第一节社会保障概述 社会保障是社会的稳定器。建立健全具有中国特色的社会保障体系，是构筑 社会主义市场经济体制极为重要的环节，也是实现深化改革、社会稳定、安邦兴 国的根本大计。社会保障一般是指政府和社会为了保持经济发展和社会稳定， 对劳动者和其他社会成员因年老、伤残、疾病而丧失劳动能力或就业机会，或因 自然灾害和意外事故等原因面临生活困难时，通过国民收入分配和再分配提供物 质帮助和社会服务，以确保其基本生活和基本医疗需要的一项制度。 李珍主编；社会保障理论，中国劳动社会保障出版社2 0 0 1 年版，第8 页 生= 量塾垒堡壁! ! 旦窒! ! 些塑二些茎墨 一、社会保障撅念 “社会保障”一词最早出现于美国1 9 3 5 年的社会保障法，后来逐渐得到 世界各国的认同。但是，到目前为止，国际组织以及各国并无完整统一规范的定 义，这主要是因为在不同时期、不同地域的人们对社会保障的理解和具体做法都 存在较大差异。以国际劳工组织为例，在战后不久它将社会保障定义为“社会保 险和类似的制度加上家庭津贴”。但随着西方国家经济繁荣和社会发展，人们对 社会保障的“社会安全网”作用有了进一步认识，国际劳工组织将社会保障重新 定义为“社会通过它的一系列处置经济和社会风险的公共措施，为它的成员提供 保护和医疗照颐、家庭津贴，否则这种风险将导致薪给的停止支付，或因疾病、 生育、工伤、失业和死亡导致实际收入的减少”。到了2 0 世纪8 0 年代，随着北 欧福利国家问题的暴露，国际劳工组织在其2 1 世纪社会保障展望报告中提 出，社会保障远不止于防止或减轻贫困，应该更为广泛，提供的不仅仅是现金福 利，还需要广泛的医疗和社会服务，以防患于未然。在我国，学术界对社会保障 的定义和内涵也存在许多不同的认识。例如，有人认为，社会保障是根据一定的 法律法规向社会成员提供的、旨在保证其基本生活水平的救助和补贴。还有人认 为，社会保障是国家依法通过对国民收入的分配和再分配，形成一笔社会消费基 金，在社会成员由于生、老、病、死、伤残或自然灾害等原因而面临生活困难时 给予的物质救助，以此保证每个社会成员的基本生活需要和维持劳动力再生产。 由此可见，社会保障的定义和内容将随着社会经济的发展和人们对社会保障问题 认识的不断加深而日趋全面和完善。 二、社会保障的特征 随着各国经济和社会的迅速发展，社会保障已经逐步演变成为复杂的制度体 系，成为政府职能的重要组成部分，在发达国家尤其如此。尽管社会保障已经成 为许多国家沉重的财政负担和社会负担，这些国家也在千方百计地进行改革，力 图减轻政府的负担。但是，从目前的情况来看，无论改革与否，社会保障的本质 和基本属性始终没有改变，它们是一项非常重要的社会安全制度，对社会进步与 经济发展起着重要的促进作用。具体来说，社会保障具有以下几个基本特征： 第一章社会保障与固家财政的一般关系 第一保障性。社会成员因各种原因而造成生活困难者，有权由国家保证他们 获得与一定时期生产力水平相适应的物质帮助。这种保障性，任何国家都是以立 法的形式加以保证的。我国宪法明确规定：中华人民共和国公民在年老、疾 病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利；国家发展公 民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。 第二储蓄性。从社会保障基金来源来看，无论是企业和个人的缴费，还是国 民收入再分配，都是劳动力再生产费用的一部分。人在生存过程中的不同阶段所 扮演的角色有很大差异。一般而言，劳动者在其有劳动能力且能够在劳动阶段所 创造的财富，除了以工i 资形式消耗部分生存和发展资料以外，另一部分劳动成 果就要通过不同的表现形式积累形成社会保障基金，以便其丧失劳动能力时，能 够有相应的收入保障和医疗保障。因此，从劳动力再生产过程来看，社会保障具 有明显的储蓄性。当然，在社会保障资金的实际运作过程中，可能表现为“取之 于己，用之于己”，也可能表现为“取之于己，用之于人”。 第三互助性。保险的基本原理是“集聚众多资金，分散危险损失”。这一保 险原理在社会保障制度中也得到了充分体现。就社会保险而言，虽然每个劳动者 缴费可能是一样的，其待遇支付虽然原则上要与其缴费挂钩，但更主要是考虑其 遭遇风险的程度，特别是医疗保险和失业保险尤其明显。虽然每个参保者都要缴 费，但如果其并未遇到疾病或失业风险，就不能获得医疗保险津贴或失业津贴。 而社会救济和社会福利则来自于劳动者为社会提供的剩余劳动价值，体现了劳动 者对非劳动者的无偿援助。 另外，任何一项社会保障项目的实施或体系的建立，都必须有赖于法律法规 制度，也就是说，必须以立法的形式明确参保者以及相关机构、人员的权利和义 务及其工作程序，才能保证社会保障制度的正常有序运行。 第二节西方社会保障的基本理论 在西方经济思想史中，有关国家财政问题的研究，几乎和般经济理论的研 究一样源远流长。西方社会保障理论则是伴随着西方工业化、市场化、社会化的 历史进程而产生的。一般认为，西方财政基本理论经历了三次大的发展，每一次 羔二童垫叁堡堕生型墨竖些塑= 堕茎墨 的发展变化，都不同程度地对社会保障理论产生了直接的影响。第一次是古典经 济学财政理论的形成和发展，这一理论的中心思想是“廉价的政府是最好的政 府”，反映到社会保障理论上来，就是政府只提供有限范围的政府救济。第二次 是凯恩斯主义经济学财政理论的兴起，它强调政府对社会和经济的干预，通过财 政转移支付对失业者、贫困者以救济。第三次是上世纪六七十年代货币主义、供 给学派、理性预期学派等所倡导的财政思想的出现，主张降低税率，减少政府干 预，强调社会保障不应有损于效率与竞争。 一、古典经济学社会保障理论 具体来讲，早在资本主义发展初期的1 7 世纪，重商主义学派代表威廉配 第就指出，国家应削减军事、行政、宗教、教育等四方面的开支，相应增加社会 救济和公共事业支出。1 6 6 2 年，配第在赋税论一书中提出财政开支的一般 范围主要包括六项“公共经费”，即军事费用，行政官吏的俸禄，宗教费用，各 种学校的经费，对孤儿和各种失去工作能力的人的赡养费，以及修筑公路、疏浚 河道等公共福利事业的经费。他认为财政经费支出应以提高国家的生产力、振兴 产业为目标，因此主张压缩诺如行政、军事、教育、宗教等非生产性开支，相应 增加有关生产性支出以及社会救济方面的支出。这其实就是我们今天所谓的通过 调整财政支出结构来增加社会保障支出。到了1 8 世纪，资产阶级古典经济学理 论体系的奠基者亚当斯密在其经典著作国富论独辟一篇专门研究财政问题， 财政学从此被作为一门独立的学科来对待，亚当斯密因而被誉为“财政学之 父”。2 斯密在文中也阐述了他的社会保障思想，主张政府应当尽量缩小自己的职 能，控制在“守夜人”的职责范围之内，只提供有限范围的政府救济。这一社会 保障思想在其财政支出理论中也有所反映，斯密将财政支出分为四类，国防费、 司法费、公共工程和公共机关费以及王室费，并没有论及社会保障财政支出。之 后在庇古的福利经济学理论中，财政手段的运用更加频繁。庇古认为政府可以通 过开征累进税，增加转移性支出，干预收入分配的不公平，达到社会经济福利极 大化的目标。 2 恩格斯曾指出，斯密“在1 7 7 6 年发表了自己关于国民财富的本质和成因的著作，从而创立了财政学”- 见马克思恩格斯垒集( 第l 卷) ，人民出版社1 9 5 6 年版，第6 7 5 页。 - 4 - 第一章社会保障与图象财政的一般关系 二、凯恩斯主义社会保障理论 凯恩斯主义经济学以需求管理为基础建立了他们的财政与社会保障经济理 论。凯恩斯主义认为收入分配不均不利于资本的增加，主张实行累进税制以缩小 分配差距，要求以财政政策为重心，通过政府有意识的财政支出与收入来影响消 费倾向。第二次世界大战以后，英美等国家都建立了完善的社会福利保障制度， 社会福利支出已经成为财政支出中的最大的一个部分。凯恩斯主义提出通过个人 间的财政转移支付，既可以对失业者、贫困者以救济，从而刺激消费需求，也可 以使政府在经济发生波动时通过改变社会福利费用支出的水平影响总需求水平， 来调整经济运行。凯思斯的有效需求理论既是积极财政政策的理论基础，也成为 现代社会保障制度建立的理论基石之一，为政府干预经济、承担更多的社会保障 责任提供了有力的理论依据。 三、新剑桥学派等社会保障理论 “二战”以后，西方经济学在发展和批判凯恩斯理论的过程中，关于社会保 障与财政理论的研究，又有新的发展。新剑桥学派坚决主张厉行政府干预来改善 收入分配失调的弊端，强调运用财政的和税收的手段来改变现行的分配制度和收 入分配不合理的格局，要求实行累进的税收制度来改变社会各阶层收入分配不均 等的状况：实行高额的遗产税和赠与税，并将这一部分税收用于社会公共目标和 改善低收入贫困阶层的状况；通过政府拨款对失业者进行培训，提高他们的文化 程度和技术水平，以便使他们能有更多的就业机会；国家通过财政预算给低收入 水平的家庭以一定的生活补贴，增加他们的收入等。 货币主义的代表人物弗里德曼认为高效率来自市场竞争，如果对低收入者给 予“最低生活水平的维持制度”，会挫伤人们的劳动积极性，最终有损于自由竞 争和效率，因此弗里德曼反对凯恩斯对低收入者发放差额补助的杜会保障制度。 为了既救济贫困，又不损于竞争和效率，弗里德曼主张采用税收的手段达到社会 保障的目的。他提出了“负所得税”的设想，通过负所得税，既帮助低收入者维 第一章社会保障与冈家财政的一般关系 持最低生活水平，又可在一定程度上克服依赖政府补助金生活的懒汉思想，从而 有利于鼓励个人工作积极性。 供给学派的社会保障财政理论更多的是与减税和减少社会福利开支联系在 一起的。他们认为减税可以促进个人和企业增加储蓄和投资，从而增加供给。因 此他们反对高额累进税，主张减税，强调减税能够促进收入均等化，既可以增进 效率，也不会有碍于公平。在主张减税的同时，供给学派从其自由主义原则出发， 极力主张减少社会福利支出，并通过社会福利开支的减少来增加供给。他们认为， 一方面，政府庞大的社会福利支出，不仅不能使穷人摆脱贫困，反而会使失业增 加，有损劳动力的供给，因为在庞大的失业队伍中，有很大一部分是因失业成本 太低而“自愿失业”的。另一方面，庞大的社会福利支出，需要相应的社会福利 机构和众多的管理人员，繁琐的管理制度。因此，它不仅会造成社会财富的巨大 浪费，而且会助长官僚主义弊端，腐蚀着人们的思想。 四、马克思的“六项扣除”理论 马克思的“六项扣除”理论既是财政分配的理论依据，也从社会产品分配的 角度高度概括了社会保障的性质和内容。 在哥达纲领批判中，马克思对哥达纲领“劳动应当不折不扣和按照平等 的权利属于社会一些成员”的观点进行了批判，并相应地提出了未来社会( 共产 主义社会) 的社会产品的分配原理。他指出，在未来社会里，社会总产品被劳动 者创造出来以后，不能不折不扣地分配给每个社会成员，而是在最终进入个人现 期消费之前，必须进行各项扣除。具体来说，“第一，用来补偿消费掉的生产资 料的部分。第二，用来扩大生产的追加部分。第三，用来应付不幸事故、自然灾 害等的后各基金或保险基金。”3 这三项扣除属于社会再生产补偿基金和积累基金 的扣除，其中第一项补偿基金的扣除纯粹是企业财务分配的内容：第二项扣除大 部分已由企业财务分配承担，在我国也有相当一部分仍然由国家财政分配承担； 第三项扣除属于国家财政承担的社会救灾、救济的社会保障分配的范畴，也有一 部分是由企业性质的商业保险公司承担的。 3 中共中央马克恩恩格斯列宁斯大林著作编译局编译： 马克思恩格斯选集 ( 第三卷) ，人民出版杜1 9 9 5 年版，第3 0 2 - 3 0 3 页。 - 6 - 第一章社会保障与国家则政的一般关系 在以上三项扣除后剩下的总产品中的另一部分是用来作为消费资料的，在把 这部分进行个人分配之前，还需要再从里面进行三项扣除，即“第一，和生产没 有直接关系的一般管理费用。和现代社会比起来，这一部分一开始就会极为显著 地缩减，并随着新社会的发展而日益减少。第二，用来满足社会共同需要的部分， 如学校、保继设旖等。和现代社会比起来，这一部分一开始就会显著地增加，并 随着新社会的发展而日益增长。第三，为丧失劳动能力的人等等设立的基金，总 之，就是现在属于所谓官办济贫事业的部分。”4 这三项扣除属于社会消费基金和 个人远期消费基金的扣除，而且都属于以政府为主体的财政分配的内容。 由此可见，“六项扣除”中至少有五项扣除属于以国家为主体的财政分配的 内容，其中有三项扣除又是社会保障分配的基本内容。从我们今天建立社会保障 的角度看，第一次扣除的第三条，属于社会保障制度中社会救济的内容，是为社 会救济作储备，而第二次扣除的第二、第三两点，前者属于社会福利，后者属于 社会保险的内容。虽然共产主义社会仍未实现，但马克思关于社会产品分配的原 理仍然具有理论和实践上的指导意义，既是我国财政分配的理论基础和客观依 据，也从社会产品分配的角度高度地概括了社会保障的性质和内容，成为社会保 障的重要理论依据和实践指导。 第三节社会保障与公共财政 从上述社会保障与财政的理论论述中我们可以发现，无论是西方社会保障与 财政的理论发展还是马克思主义的相关论述，无论是经济自由主义还是国家干预 主义，都把社会保障与财政紧密联系在一起，社会保障既是财政问题，又不完全 是财政问题，两者有着千丝万缕的联系。 一、国家财政是社会保障分配的主体 财政是随着国家的产生而产生的，是为了实现国家的职能，凭借国家的权力 4 中共中央马克思恩格斯列宁j 静 大林著作编译局编译：马克思想格斯选集( 第三卷) ，人民出版社1 9 9 5 年版，第3 0 2 3 0 3 页。 - 7 笙二里茎叁堡堕兰璺堑堕些塑二鉴鲞墨 并以其为主体，对国民收入进行的一种分配。社会保障是社会生产力发展到定 阶段，国家作为社会代表为广大社会成员提供的基本生活保障和健康保障。国家 不仅是社会保障事业的主体，更是社会保障分配的主体。财政是代表国家掌管社 会总产品和国民收入分配再分配的总管家和总枢纽，因此，从国民收入的角度看， 社会保障分配的主体实质上就是国家财政，社会保障分配也自然属于财政分配的 范畴。从价值构成看，社会保险大部分属于v ( 可变成本) ，其余则主要属于m ( 剩余价值) 性质。其中，n l ( 剩余价值) 部分的分配基本依赖于财政分配；属 于v ( 可变成本) 部分的分配，虽然一般不以财政预算的形式体现，也对国家财 政产生了较大影响。 二、社会保障缴费( 税) 是一项重要的财政收入形式 社会保障筹资主要有税、费两种形式。社会保障税作为税，自然是财政收入 的一种重要形式。据世界银行的世界发展报告中的统计，各国的社会保障税占财 政收入的比重均占1 3 至4 0 以上，1 9 9 1 1 9 9 5 年平均，美国的社会保障税在中 央财政收入中3 4 ，5 ，德国占4 7 7 ，法国占4 4 1 ，瑞士占5 2 6 ，荷兰占3 8 5 ， 瑞典占3 6 ，意大利占2 9 2 ，日本占2 5 6 ，除美、日、意外，各国的社会保 障税比例都高于个人所得税的比例，5 瑞典经过税制改革后，社会保障税已经成 为第一大税种。6 2 0 0 3 年美国联邦政府社会保障税收入为7 1 3 0 亿元，占联邦财政 收入的4 0 0 0 ，是仅次于个人所得税( 7 9 3 7 亿元) 的第二大税种。7 从世界各国 的社会保障筹资实践看，即便一些没有开征社会保障税而实行社会保障缴费的国 家，各项社会保障费收入仍然成为国家财政收入重要内容。 三、社会保障支出是国家财政支出的重要内容 以财政6 2 支出是否与商品和服务相交换为标准，可将全部财政支出分为购 买性支出和转移性支出，包括社会救助、社会保险、社会福利等项目在内的社会 保障支出，构成了转移性支出的主要内容。随着社会的进步和生产力的发展，财 5 郑功成；论中国特色的社会保障道路，武汉大学出版杜1 9 9 7 版，第1 2 9 页 6 马海涛：调整财政政策促进社会保障体系的建立和完善t 载当代财经) 1 9 9 6 年第8 期 1b u d g e to f t h eu n i t e d s t a t e sg o v e r n m e n t , f i s c a ly e a r2 0 0 5 , u sg o v e r n m e n tp r i n t i n gc 噼c ew a s h i n g t o n2 0 0 4 - 8 塑二主垫叁堡堕望垦窒型些盟二堡鲞至 政社会保障支出从无到有，从少到多，项目越来越膨胀，数额越来越扩张，逐渐 成为政府支出中的不可缺少的重要的组成部分。国际货币基金组织( i m f ) 在进 行财政支出分类时，也把社会保障支出作为财政支出的重要内容。1 m f 将财政支 出按职能分为九类，其中涉及社会保障的就有社会保障和福利、保健支出、住房 和社区生活设旌、其他社区和社会服务等四大类。 四、社会保障预算是国家财政预算的重要组成部分 社会保险基金就其性质而言应当是一种财政资金，那就理所当然要被纳入预 算管理范围之内。在西方发达国家，社会保障预算已成为国家预算中规模最大的 一项内容。我国也把社会保障预算作为国家财政预算的一部分。中国共产党十四 届三中全会通过的关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议指出，“建 立政府公共预算和国有资产经营预算，并可根据需要，建立社会保障预算和其他 预算。”中华人民共和国预算法实旖条例也明确规定：“各级政府预算按照复 式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。” 五、财政对于社会保障具有最终的保障责任 现代社会保障制度是随着国家干预社会经济的发展而发展起来的，国家财政 的强力支撑是其得以立足和发展的基础，没有国家财政的支撑，社会保障制度就 会面临经济风险，甚至走向破产。特别是在社会保障从现收现付制向完全基金制 或部分基金制的转轨过程中，国家财政的最终防线作用就显得尤为重要。可以说， 政府在社会保险领域充当着最后责任人的角色，当社会保障制度收不抵支时，政 府要给予财政补贴。对于我国而言，由于计划经济和经济体制转型给社会保障留 下了笔沉重的历史欠账，政府对此负有义不容辞的责任，财政必须要承担起社 会保障的最终责任。 六、社会保障是国家实施财政政策的重要工具 第一苹利会保障与国家财政的一般关系 财政政策是指一国政府为实现一定的宏观经济目标而调整财政收支规模和 收支平衡的指导原则及其相应的措施。8 财政政策工具主要包括税收、公债、公 共支出、社会保障、政府投资、财政补贴等。正常情况下，社会保障作为财政政 策工具，一方面可以将“企业保障”转变为“社会保障”，均衡企业经济负担， 为企业创造公平竞争的外部环境。另一方面，通过社会保障收入和支出，运用转 移支付手段，实现财富在穷人与富人之间的重新分配。在经济波动的情况下，由 于一定时期内社会保障覆盖率、保障项目、保障水平、给付条件相对固定，社会 保障收支具有自动调节有效需求的反周期性功能。在就业充分、经济繁荣、工资 上升时，以工资为基础的社会保险制度收入就会增加，而失业保险、贫困救济等 项目的支出就会减少，从而抑制有效需求；相反，当失业增加、经济萧条时，失 业保险金、贫困救济金的支出就会增加，从而刺激有效需求，促进经济复苏的早 日到来。 七、社会保障与财政的区别 首先，政府是财政分配的唯一主体，而社会保障的执行主体还包括社区、团 体等非行政性的社会组织。其次，财政分配在全社会范围内进行，它是高度集中 的分配，而社会保障很大一部分项目由社会组织依据立法在社区行业范围内组织 进行，它的集中性要弱于财政分配的集中程度。第三，财政分配具有无偿性的特 点，其资金收支一般情况下不发生直接关系，而劳动者的社会保障，如养老保险 基金，不仅在收支之间，即交纳与给付之间发生着直接联系，而且其权利与义务 亦是紧密挂钩的。 8 陈共主编：财政学，中国人民大学出版社1 9 9 9 年版，第3 1 3 页。 苎! 三兰型j 垒堡堕堕堕堡些塑圭鐾蜜查 第二章社会保障财政管理的主要内容 社会保障的财政管理主要包括两个层面。一是宏观层面，具体包括税收调控、 财政部门确定筹资模式、缴费比例、给付标准、收支规模、社会保险会计制度、 监督管理等。二是微观层面，包括具体的财务管理、会计核算等内容。 第一节税收调控 财政对社会保障实行的税收调控主要体现为税收优惠，它虽然不表现为财政 支出的扩大，却表现为财政收入的缩小，从而亦是国家财政支持的具体体现。税 收调控主要包括以下五方面： 一、对社会保障缴费( 税) 的缴费( 纳税) 人给予税收优惠照顾 国家财政可以将社会保障缴费( 税) 从个人所得税和企业所得税税基中加以 扣除，这样既可以避免重复课税，也能够减轻企业负担，鼓励缴费( 纳税) 人积 极如实申报工资收入。财政还可以通过是否对社会保障给付征税来调整受益人收 入，增加社会保障基金。 二、对慈善事业和社会捐助给予税收激励 慈善事业和社会捐助是社会保障的重要内容，是政府保障的有利补充，对慈 善组织和社会捐赠采取税收政策引导能够有效地促进慈善事业发展。财政是否允 许慈善捐助在个人所得税和企业所得税税基中扣减将直接影响纳税人的捐赠行 为；允许纳税人在其所得税税基中扣减的比例也会对捐赠行为产生影响，扣减比 例越太，对纳税人捐赠的激励作用越大。从税率设计上看，所得税税率越低，捐 赠能力越强，但捐赠动力就越弱：如果税率高、税档多、边际税率差距大，也能 够刺激捐赠增加，从而达到降低税档的动机，特别是处于边际税率临界点的纳税 第二章社会保障财政管理的主要内容 人，具有非常强的避税捐赠动力。 三、对就业和再就业工作给予税收优惠 失业保障是社会保障体系中的重要一环，而就业保障则是更加积极的社会保 障手段。各国的通常做法是为企业特别是为高新技术、第三产业和中小企业提供 优惠的税收政策，促进技术进步，推动第三产业和中小企业发展，提高其吸纳劳 动力的能力。同时，对失业人员的自雇就业也给予较多的税收优惠。 四、对企业年金给予税收优惠 政府对企业年金的税收政策鼓励一般体现在雇主雇员缴费、基金投资运营和 年金支付三个环节。根据各环节征税( t ) 或免税( e ) 的不同，大多数国家采 取先免后征的e e t 税收优惠政策，即在雇主、雇员缴费时实行“税前列支”( e ) ， 对年金投资运营取得的收入给予免税或延迟纳税优惠( e ) ，在支付企业年金时 加以课税( t ) 。e e t 税收优惠结构能够合理地在就业和退休之间分配税收负担， 易于实施，利于促进企业年金发展。 五、对社会保障基金的投资运营给予税收优惠 比如我国对社会保障基金理事会、社保基金投资管理人运用社保基金买卖证 券投资基金、股票、债券的差价收入，暂免征收营业税。对社保基金理事会、社 保基金投资管理人管理的社保基金银行存款利息收入，社保基金从证券市场中取 得的收入，包括买卖证券投资基金、股票、债券的差价收入，证券投资基金红利 收入，股票的股息、红利收入，债券的利息收入及其他收入，暂免征收企业所得 税。9 适当的税收优惠是推动社会保障事业发展、提高企业和个人参保积极性不可 缺少的，但过多过滥地优惠又会影响社会保险基金的收入，造成应征收入的大量 ，财政部、国家税务局关于全国社会保障基金有关税收政策问题的通知( 财税( 2 0 0 2 ) 7 5 号) 。 j 2 第二奄社会保障财政管理的主要内容 减少。因此，确定税收优惠项目一定要科学、合理和适度。部分编制税收支出预 算的国家，也将社会保障税收优惠政策作为税收支出预算的重要内容，对国家通 过税收优惠政策给予社会保障的隐性财政支出规模进行统计、监督和管理。 第二节财务管理 财政对社会保障财务管理主要分为两个层次。由政府直接举办的社会救济和 社会福利项目，由于其经费来源于财政经常性公共预算，财政对这些项目实施收 支管理和监督自在情理之中。对于社会保险收支，财政参与管理的程度要取决于 社会保障管理体制。在政府强制实施但由民间机构具体管理的体制模式下，财政 主要负责收支的宏观管理，给予必要的财政补助。在政府强制实施且由政府直属 机构直接管理的体制模式下，财政不仅要对其实施宏观的监督管理，具体的收入、 支出也都属于财政的管理范围。 为了保证各项社会保障资金的安全和完整，提高社会保障资金使用的透明 度，无论是政府直接举办还是民间管理为主，财政都必须建立健全各项财务会计 制度，制定相关的财务、会计、监督法律法规，加强社会保障资金的财务管理和 会计核算工作。国际会计准则委员会颁布了“雇主财务报表中退休金会计”、“退 休金计划的会计和报告”等专门会计准则，我国也先后制定了社会保险基金财 务制度、社会保险基金会计制度等财务会计制度，对社会保险收入、支出以 及具体的会计科目作了明确规定。 社会保障基金结余的投资运作也是社会保障财政管理的重要内容。在实行现 收现付制的社会保障财务制度下，基金结余仅相当于2 - 3 个月支付额的备付金， 一般只能用于购买短期国债或存于银行。在实行部分积累或完全积累制的社会保 障财务制度下，基金结余规模较大，出于保值增值的需要，必须要进行投资运作。 无论是现收现付还是基金制，基金结余的投资运作都必须在财政规定的制度框架 和政策范围内进行。为了规范社会保障基金投资运作行为，我国财政部已经制定 了全国社会保障基金投资管理暂行办法。 第_ = 二章社会保障财政管理的主要内容 第三节预算管理 对社会保障实行预算管理是政府为实现社会保障目标的管理手段，能够增强 社会保障收支管理的强制性和相对稳定性，也能够使政府和公众对社会保障资金 有全面和完整的了解。在已建立社会保障制度的国家中，多数建立了社会保障预 算制度，其预算编制模式主要有三种类型。 一、社会保险基金预算 社会保险基金预算独立于政府公共预算之外以基金形式反映社会保障收支 状况，美国、新加坡等国家实行的是这种模式。这种模式的优点在于它独立于政 府公共预算之外，收支高度明晰，各方权责明确，使政府能够在保证对社会保障 资金控制的前提下负有相对较小的责任。尽管如此，在基金预算收不抵支的情况 下，政府最后责任人的角色仍然无法摆脱。 二、政府公共预算 是将社会保障资金全部纳入政府预算内，同政府其他收支混合为一体的预算 形式。英国、瑞典等西欧福利国家实行的是这种制度模式。在此模式下，国家全 面担负起社会保障的财政责任，能够增强对公民生活福利水平的保障程度。但是 由于社会保障支出具有刚性，公共预算模式也容易给政府财政造成巨大压力，会 对经济发展带来负面影响。 三、一揽子社会保障预算 即将政府一般性税收收入安排的社会保障性支出、各项社会保障基金收支、 社会筹集的其他社会保障资金收支、社会保障事业单位的收入等作为一个有机的 整体，编制涵盖内容全面的一揽子社会保障资金预算。就政府对社会保障制度的 责任而言，这一制度模式介于基金预算和政府公共预算之问，既能够较全面地反 第二章社会保黯财政管理的主要内容 映社会保障的收支状况和资金规模，体现国家社会保障收支的总体水平，也能够 使政府具有对社会保障资金的全面协调能力。 第四节财政拨款 在现代社会保障制度中，政府的财政拨款是筹揞社会保障资金的个固定的 重要的来源渠道，没有国家财政作为经济后盾，很难建立起健全的社会保障制度， 或者即使建立了相应的社会保障制度也难以获得健康的发展。 在社会保障制度中，政府财政充当着最后保障人的角色。按社会保障的三个 层次分析，最低层次社会救济以及较高层次社会福利所需的资金一般要全部依赖 财政拨款。比如美国政府将用于低收入群体援助支出列为强制性支出( m a n d a t o r y s p e n d i n g ) ，类似于我国的法定支出，包括对有儿童家庭的补助( a f d c ) ，补充 性保障收入( s s l ) ，医疗补助( m e d i c a m ) ，食品券、儿童营养、住房资助以及 就业和培训等。我国的行政救济、司法救助、下岗职工基本生活保障、城镇居民 最低生活保障等也都要全部通过财政预算安排解决。 导致政府财政向社会保障的第二层次社会保险注入资金的主要原因，一是在 经济发展过程中，遇到经济不景气时，社会保障收入受到限制，而支出却呈扩大 趋势，收支矛盾难以避免。二是随着人口结构的变化，老年人口不断增加，由此 迫使社会保障预算自身难以实现平衡。政府为维持社会保障制度的正常运行，必 须借助于经常性预算，通过其他一般性税收来弥补社会保障税费收入的缺口。 财政支持社会保障的财政拨款还表现为承担社会保障运行费用。运行费用虽 然并不直接用于受保障者，却维持了社会保障基金的完整与安全，因而也是实施 社会保障制度的重要的经济条件。我国社会保障经办机构的经费最初是按比例从 社会保险基金收入中提取，目前也已经全部改由财政预算安排a 第三章我国社会保障财政管理的现状分析 第三章我国社会保障财政管理的现状分析 经过2 0 年的改革历程，我国已经初步形成了养老保险、医疗保险、失业保 险和城市居民最低生活保障为主要内容的适应社会主义市场经济要求的社会保 障体系。社会保障的财政管理实践也取得较大突破，各级财政积极参与了社会保 障的制度建设，社会保障资金的财务管理进步加强，先后出台了社会保险基 金财务制度、社会保险基金会计制度等财务会计制度；社会保障的财政投入 不断加大，社会保险基金作为预算外资金纳入财政专户管理，社会保险经办机构 经费由提取管理费改为财政预算安排，有力地支持了社会保障事业的发展。尽管 社会保障财政管理不断加强，但仍然存在着一些不容忽视、亟待解决的问题。 第一节社会保障资金的预算约束不足 一、财政经常性的投入机制不健全 近几年来，财政对社会保障的投入不断加大。我国财政社会保障支出从1 9 9 4 年的1 9 0 亿元增长到2 0 0 3 年的2 9 2 2 亿元，年均增长3 5 ，4 ，明显高于同期财政 支出的增长速度，社会保障支出占财政支出的比重也从1 9 9 4 年的3 3 上升到 2 0 0 3 年的1 2 4 。1 0 尽管社会保障财政支出连年大幅增加，但与发达国家和发展中国家相比，我 国政府用于社会保障的比例还是比较低的，尚未建立经常性的财政投入机制。有 学者对我国与一百多个国家和地区的社会养老保障资金投入等进行的研究后得 出两个主要结论，其一，我国个人缴费水平和企业缴费水平都位于较高水平，其 二，政府对社会养老基金贡献水平低。目前，中央财政用于社会保障的支出占中 央财政总支出的比例，加拿大为3 9 ，日本为3 7 ，澳大利亚为3 5 ，我国只 有1 0 左右。尽管近两年中央也一再要求各级财政部门要通过调整财政支出结构 将财政支出的1 5 2 0 用于社会保障，但这只是一种行政要求，缺乏财政对社 。肖捷：以科学发展观为指导，开创社会保障新局面，载社保财务理论与实践，2 0 0 5 年第1 期。 - 1 6 - 第三章我国社会保障财政管理的玑状分析 会保障投入的立法性约束，具有一定的随意性。经常性财政投入机制的缺乏，容 易造成财政的短期行为，即在离退休人数较少的情况下，财政有能力投入而不投 入；到了离退休人数较多时，财政想投入又没有能力投入，这对解决我国即将到 来的老龄化问题是非常不利的。 二、社会保障资金的预算约束软化 我国的社会保障资金主要包括财政一般预算安排用于社会保障的资金和社 会保险基金。财政一般预算安排的社会保障支出，由于被纳入政府公共预算，收 入与支出均在人大的监督之下。虽然按照社会保险基金财务制度规定的要求， 社会保险基金也实行预算管理，由经办机构编制年度基金预算草案，由劳动保障 部门审核汇总并报财政部门审核，经同级政府批准后，由财政部门向劳动保障部 门批复执行。但社会保险基金预算其实还算不上真正的预算，不仅预算审批层次 低( 经同级政府批准即可) ，而且具有预算软约束的特点，预算的监督管理作用 形同虚设。 由于预算约束的软化，各地区各部门在社会保险基金管理上缺乏相应的监督 和法律法规的约束，社会保险基金不同程度地存在挪用和浪费现象。一些地方擅 自动用社会保险基金用于基本建设和公用事业建设投资，甚至盖办公楼、宿舍和 搞房地产投资和证券投资，给社会保险基金造成损失。目前我国社会保障资金每 年已达数百亿元，而且随着经济的发展资金规模也会越来越大。如此庞大的资金 规模如果继续实行分散管理，