（行政管理专业论文）中国高等教育成本补偿与分担途径研究.pdf

摘要 捅要 高等教育是一种准公麸产品，发展高等教育受益的是受教育者个人、国家和 社会。按照投资与受益相结合的原则，受益者对教育进行一定的成本补偿成为应 当而且合理的要求。因此，政府、社会组织与学生个人对教育事业进行成本分担， 符合现代教育的本质特征和客观要求。正是基于此，高等教育成本补偿与分担制 度得到了社会的普遍认同，计划经济时代对高教的纯福利事业式的支持格局逐渐 被打破。 高等教育是一项需要支出大量成本的事业。同其他国家一样，在中国，高等 教育经费需求与供给之间的矛盾是推行成本分担和成本补偿制度的主要动因。成 本补偿政策的推行涉及高等教育的成本在有关各个方面之间的分担情况的变化。 因此，在成本分担和成本补偿政策的理论和实践中。最容易被提及的一个问题就 是高等教育成本的水平，以及成本在政府、高等学校和受教育者个人之间应当如 何分担。高等教育成本水平、成本结构以及成本分担状况是包括政府、学校和受 教育者个人等与高等教育有关的各个方面在进行投资决策时首先要遇到的问题。 近年来，绝大多数国家的高等教育系统面临着越来越紧的财政制约。政府投 资能力下降与经费需求迅速膨胀两种趋势所形成的巨大反差，使得经费短缺成为 高等教育发展的主要制约因素。在这种前提之下，除了继续谋求政府方面最大限 度的投资之外，绝大多数国家的高等教育系统都在试图寻求政府财源之外的经费 渠道，以满足高等教育发展的经费需求。在高等教育经费来源多元化的潮流中， 高等教育成本分担或称成本补偿，即由受高等教育者个人或家庭分担一部分高等 教育培养成本的尝试一直吸引着各界最广泛的关注。 关键词：高等教育；成本补偿；分担；途径 a b s t r a c t a b s t r a c t h i g h e re d u c a t i o ni sak i n do fq u a s i p u b l i cg o o d s ，t ob e n e f i tt h ed e v e l o p m e n to f h i g h e re d u c a t i o ni se d u c a t e di n d i v i d u a l s ，t h es t a t ea n ds o c i e t y i na c c o r d a n c ew i t ht h e i n t e g r a t i o no fi n v e s t m e n ta n db e n e f i tf r o mt h ep r i n c i p l eb e n e f i c i a r i e so ft h ec o s to f e d u c a t i o nw i l lb e c o m et h ec o m p e n s a t i o ns h o u l da n dr e a s o n a b l er e q u e s t t h e r e f o r e ， t h eg o v e r n m e n t , s o c i a lo r g a n i z a t i o n sa n di n d i v i d u a l st oe d u c a t i n go u rs t u d e n t sa c o s t - s h a r i n ga c c o r d s 、i t l lt h ee s s e n t i a lf e a t u r eo fm o d e me d u c a t i o na n do b j e c t i v e r e q u i r e m e n t s b a s e do nt h i s ，c o m p e n s a t i o na n dh i g h e re d u c a t i o nc o s t - s h a r i n gs y s t e m b ys o c i a lg e n e r a l l ya c c e p t e dt h a tt h ee r ao f t h ep l a n n e de c o n o m yo f t h en e tb e n e f i t so f h i g h e re d u c a t i o nw i t h t h es u p p o r to f t h ec a u s eo f p a t t e r nb e i n gg r a d u a l l yb r o k e n h i g h e re d u c a t i o ni san e c e s s a r ye x p e n d i t u r es i g n i f i c a n tc o s tc a u s e a so t h e r c o u n t r i e s ，i nc h i n a , d e m a n df o ra n ds u p p l yo fh i g h e re d u c a t i o nf o rt h ec o n t r a d i c t i o n b e t w e e nt h ei n t r o d u c t i o no fc o s t - s h a r i n ga n dc o s tc o m p e n s a t i o ns y s t e mt h em a i n d r i v i n gf o r c e s c o m p e n s a t i o nc o s t sr e l a t e dt ot h ei m p l e m e n t a t i o no fp o l i c i e si nt h e h i g h e re d u c a t i o nc o s t s h a r i n gb e t w e e nt h ev a r i o u sa s p e c t so f t h ec h a n g e s t h e r e f o r e ， t h ec o s ti nt e r m so fc o s t s h a d n ga n dc o m p e n s a t i o np o l i c yi nt h e o r ya n dp r a c t i c e ，t h e m o s te a s i l yb er e f e r r e dt oap r o b l e mi st h el e v e lo fh i g h e re d u c a t i o nc o s t s ，a sw e l la s c o s t si nt h eg o v e r n m e n t ，u n i v e r s i t i e sa n db e t w e e ni n d i v i d u a l ss h o u l db ee d u c a t e dh o w t os h a r e h i g h e re d u c a t i o nc o s t s ，t h ec o s ts t r u c t u r ea n dc o s t s h a r i n gs i t u a t i o n , i n c l u d i n gt h eg o v e r n m e n t , s c h o o l sa n de d u c a t e di n d i v i d u a l sw i t hh i g h e re d u c a t i o n , a n do t h e ra s p e c t sr e l a t e dt om a k i n gi n v e s t m e n td e c i s i o n s ，w em u s tf i r s tp r o b l e m s e n c o u n t e r e d i f ir e c e n ty e a r s ，t h em a j o r i t yo f t h eh i g h e re d u c a t i o ns y s t e mi sf a c i n gi n c r e a s i n g l y t i g h tf i s c a lc o n s t r a i n t s t h ea b i l i t y o fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n td r o p p e dr a p i d l y e x p a n d i n gr e q u i r e m e n t sf o r m e db yt w ot r e n d st r e m e n d o u sc o n t r a s t ，m a k i n gt h e d e v e l o p m e n to fh i g h e re d u c a t i o nf u n d i n gs h o r t f a l l sb e c o m et h em a i nc o n s t r a i n t s i n s u c hap r e m i s e ，i na d d i t i o nt ot h eg o v e r n m e n tt oc o n t i n u et os e e kt om a x i m i z e i n v e s t m e n t ，t h em a j o r i t yo ft h eh i g h e re d u c a t i o ns y s t e mh eh a sb e e nt r y i n gt os e e k f u n d sf r o mt h eg o v e m m e n tc h a n n e lr e s o u r c e st om e e tt h ef u n d i n gn e e d so fh i g h e r e d u c a t i o nd e v e l o p m e n t i nh i g h e re d u c a t i o nt h et r e n dt od i v e r s i f ys o u r c e so ff u n d i n g ， t h ec o s to fh i g h e re d u c a t i o nc o s t s h a r i n go rc o m p e n s a t i o n , t h a ti s ，f r o mh i g h e r e d u c a t i o nt oi n d i v i d u a l so rf a m i l i e ss h a r eo ft h ec o s to fh i g h e re d u c a t i o nc u l t u r eh a s b e e nt r y i n gt oa t t r a c tt h ew i d e s tp o s s i b l ep u b l i ce n n t x , - 。r n k e yw o r d s ：h i g h e re d u c a t i o n ；c o s t - s h a r i n g ；c o m p e n s a t i o n ；w a y s u 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特另j d i l 以标注租致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得壶邑太堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手写) ：高如恩、签字白期：2 。0 7 年二月 目 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直昌太堂有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和：磁 j 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权直昌太堂可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究 所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向 社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：宥如魁、导师签名：张拜秒 签字目期：2 。刁年肛月j 曰签字日期：办。年胡2 曰 第l 章绪论 第1 章绪论 1 、课题研究的背景 在我国，近几年高等教育规模急剧扩大，但财政拨款并未随学生人数增长 而相应增加，学生人数增长的速度要大大高于财政拨款的增长速度，自然生均教 育成本呈下降趋势。一方面是教育经费的捉襟见肘：另一方面是教育消费的持续 高涨。教育事业的发展与教育成本补偿不足的矛盾日益尖锐，因此，深入探讨和 研究高等教育成本补偿与分担的途径，是适应我国高等教育规模扩张需求，提高 教学质量和办学效益至关重要的现实问题。 2 、课题研究的意义 高等教育成本补偿与分担途径的建立有利于缓解国内教育经费的短缺，促 进高等教育的改革和发展。我国不仅要为进一步普及九年义务教育和扫除青壮年 文盲增大教育投入，还需要为提高现有中小学的教学条件全面达到国家标准继续 投入大量资金。在现有教育经费短缺的情况下，对高等教育实行成本补偿与分担， 无疑是缓解这一问题的良好途径。 对高等教育实行成本补偿与分担，有助于建立高等教育规模和结构的市场 调节机制，动态的适应社会的需要。因此对高等教育实行收费，由国家、企业和 个人等多途径分担与补偿教育费用，可以改变高校毕业生使用不合理的现象，并 且能够构建招生和就业两个市场，可以使市场的信息及时准确地反映到高等教育 系统，使其不断地适应社会的需要。 对高等教育实行成本补偿与分担，有利于维护教育机会均等，促进教育 公平的实现。实行高等教育收费政策，即由国家、企业和个人等其它主体分担与 补偿部分高等教育成本，才能使有限的公共教育资源向更多的社会成员提供接受 高层次教育的机会，从而维护教育机会均等，促进教育公平。 3 、论文的创新之处 在对国内高等教育成本补偿与分担途径进行探索与分析的基础上，对国内 高等教育成本补偿与分担途径的确立与顺利运作所需的外部条件进行了界定，提 高了本课题研究结果的现实可操作性，是本文的个创新之处。 以在校大学生私人教育支出及付费意愿为切入点，进行社会调查问卷与访 谈，所得数据结果对研究和分析影响中国高等教育成本补偿与分担途径确立的因 素有积极的意义，是本文的又一创新之处。 第2 章中国高等教育成本补偿与分担背景分析 第2 章中国高等教育成本补偿与分担背景分析 2 1高等教育的成本补偿与分担概述 2 1 1 高等教育的成本补偿与分担概念 概念是一种思维形式，它反映了研究对象本质属性，将研究对象概念化到人 们的思维之中，是形成和构建理论或思维体系的逻辑网架结构中的结点。因此， 本文对“高等教育成本补偿”概念的界定是遵循“高等教育成本一成本补偿一高 等教育成本补偿分担”的顺序展开的。 ( 一) 高等教育成本 由于对高等教育成本相关问题的探讨在我国直到上世纪9 0 年代中期才因高 校收费而引起理论界的关注，所以对其概念的表述至今还未达成共识。尽管如此， 在十多年的研究过程中，学术界还是提出了一些具有代表性的观点。如有些学者 认为，高等教育成本是“特指高等院校这个主体在教育活动中为培养高等教育产 品( 一定数量和质量的学生) 所耗费的物质资料和活劳动的价值总和”；还有一 些学者认为，高等教育成本是“按照与培养学生之间的关系，高等院校在教育活 动中所发生的直接耗费和间接消耗的总和”等等。通过对不同表述的比较，我们 认为高等教育成本是“高等院校为了实现学生培养等既定目标需要消耗的经济资 源的价值”1 。 ( 二) 成本补偿 追溯历史，首先对成本补偿问题进行深入研究的是马克思，他在论述资本主 义再生产模式时提出“在一次资本循环之后，只有同时得到了价值和实物上的补 偿，社会再生产才可以顺利实现”。马克思及其追随者的研究主要集中在宏观层 面，而对微观组织成本补偿的研究在我国直到上世纪8 0 年代才大规模展开，并 且始于盈利性组织( 如企业) 。该方面研究的主要目的是解决企业的生存与发展 问题( 资产的保值增值) ，得出了“企业在产品生产、销售等各个阶段发生的各 种成本耗费，应通过产品销售所取得的收入在价值和实物两方面同时得到补偿” 的结论。到了9 0 年代中后期，对成本补偿的研究转向了非盈利性组织，其目的 同样是解决特定非盈利性组织的生存与发展问题。不同的是，非赢利性组织无法 通过“销售收入”而必须以其他途径来实现对耗费的价值与实物补偿。通过对成 本补偿本质的考究，可以将其概念界定为“组织( 也可以是部门或社会) 为了进 行简单再生产或扩大再生产而必须对为实现组织目的而进行的活动所发生的 资源耗费进行补充或追加”。 ( 三) 高等教育成本补偿 程样国，肖如恩中国高等教育成本补偿与分担途径研究l t 南昌大学学报，2 0 0 7 1 2 2 第2 章中国高等教育成本补偿与分担背景分析 高等院校作为具有明确目标的非盈利性组织，必然要在其教育活动过程中发 生各种耗费，同时为了使该项活动持续不断地运行，也必须对其在活动各个阶段 所发生的成本耗费进行价值和实物的补偿，使之能够在原有规模和水平上进行并 兼顾发展和扩大的需要。这样，对高等教育成本补偿概念的界定已经很明了，即 “在满足社会和个人的教育需求的前提下，高等院校的教育活动要持续不断的进 行并逐步实现规模扩张而必须对其在该项活动过程中所消耗的人力、物力、财力 进行的必要补充和追加”2 01 9 9 8 年开始的几年高校扩招之后，我国高等院校在 校生人数急剧增加，与此同时生均成本从总体上看也呈上升势头，两者共同作用 的结果导致了近些年来我国高等教育成本逐年上扬。为了使高等教育活动能够持 续不断地进行并实现规模扩张，不收或只收少许学费的做法( 新中国的高等教育 确有很长一段时期如此) 逐渐成为历史。 ( 四) 高等教育成本分担 由谁来支付和负担高等教育成本，这就是高等教育成本分担，又称高等教育 成本负担。在高等教育成本数量一定的情况下，高等教育成本的分担结构就成为 高等教育问题研究的重点。从现实来看，高等教育成本分担结构是指政府( 包括 中央政府和地方政府) 、个人及企业几个主休分担高等教育成本的制度安徘及比 例构成，其中研究的重点应是政府与个人之问的分担结构，因为企业对高等教育 的投资主要是通过上交利税进入各级财政，从而形成政府对教育的投资。 2 1 2 现有高等教育成本补偿与分担模式 关于成本补偿模式有学者认为可按负担者特征的不同，划分为三种补偿模 式：由成绩较差的学生负担，如日本；由成绩优秀者扮演分担成本的主要角色， 如美国私立大学；平均分担模式，如我国并轨后的收费模式。 ( 一) 美国模式 美国高等教育成本补偿模式最大的特点在于它的形式多样性、主体多元性。 从形式上讲，其采用的成本补偿模式几乎囊括了所有已知的成本补偿形式，而且 即使从一种具体补偿形式来看措施也不尽相同。 9 0 年代，为了减少坏帐风险，克林顿政府创造性地提出“国家服务”计划， 即如果学生毕业后的收入不足以偿还贷款，可以做两年的社会服务工作( 例如维 持社会治安，教学或为困难家庭服务) 来抵债。这样，一方面使所有想上大学的 青年不必顾虑同后偿还债务，另一方面也为社区提供了一支素质较高的社会工作 队伍。虽然由于“国家服务”计划最大规模只能吸收1 0 万人，而借贷上学的大 学生每年可达3 0 0 万人，因此只有很小一部分能够通过此计划偿还所欠的贷款， 2 程样国商等教育质量保障与监控体系的研究与实践江西省教科规划重点项目，2 0 0 3 4 第2 章中国高等教育成本补偿与分担背景分析 但这一主张得到了社会各界的广泛好评。 预付学费制。包括学费储蓄计划和州学费预付计划，学费储蓄又分为州储蓄、 国家储蓄和商业储蓄计划等。密歇根是第一个实行州储蓄计划的州，此后各州纷 纷仿效，并出现了多种形式，例如伊利诺依州采取的是税收减免债券的方式，纽 约州则对潜在的低收入的储蓄者预先进行补贴。但由于州储蓄计划一般只限于州 内实行，如果高中毕业生要进入其他州的大学，州储蓄计划就无法解决这个问题， 这是该计划最致命的缺陷。国家储蓄计划使用全国通用的储蓄债券很好地避免了 州储蓄计划的缺陷，但是由于这种债券的回报率无法与学费的上涨同步，因此也 不是很有吸引力。州学费预付计划，即预先按照现行价格付清学杂费，以后无论 学杂费上涨到何种水平都只按现行价格收费，这样既解决了高等学校的财政紧张 问题，又能使居民家庭不必担心学杂费上涨得太离谱。该计划最典型的代表也是 密歇根州。它有三个显著的特点：事先付款，一次付清；只在州内公立大学使用； 州政府控制基金。 ( 二) 日本模式 日本模式除日本外还包括韩国、菲律宾、巴西、台湾等国家和地区。这种模 式采用实时收费与延迟收费相结合的补偿模式，具体特点有两个： 1 、公私立学费差距悬殊，家庭负担比例大。从统计数字看，日本公私立大 学学费差异由1 9 8 5 年的2 4 5 倍缩小到1 9 9 9 年的1 9 6 倍。根据1 9 9 5 韩国教 育指标，韩国私立大学学费是公立大学的2 倍左右。这和美国的数字相比，并 不十分惊人，然而如果考虑到日本模式国家私立大学就读学生占学生总数的7 0 甚至8 0 以上，这意味着大多数成绩平平的学生及其家庭承受着更高的学费， 因此从社会角度来看，家庭负担的比例相当大。以日本为例，1 9 9 0 年公私立大 学、短期大学( 两年制大学，类似美囡的社区学院) 合计的家庭对高等教育经费 的分担水平已达到6 0 。 2 、成本补偿形式单一。从成本补偿形式来看，采纳的国家一般只采用延迟 付费制中的学生贷款方式。学生贷款通常由准官方机构负责发放与管理，如日本 是日本育英奖学金基金会，韩国为韩国奖学金基金会。贷款形式主要以商业抵押 贷款为主，需要学生毕业后定期定额偿还。以日本为例，贷款分为无息贷款和有 息贷款两种。无息贷款是针对在高中以上( 含高中) 教育机构就读但家庭经济拮 据的学生。无息贷款又分为一般贷款和特殊贷款两种。特别贷款是针对那些由于 家庭成员因失业、公司倒闭或死亡、生病等因素或火灾、水灾等自然灾害引起了 突发性家庭财政危机的学生。1 9 8 4 年特别贷款被取消，开始创立有息贷款。有 息贷款的对象不包括高中学生，它比第一种无息贷款更注重自由原则。1 9 9 9 年 有息贷款政策发生了很大变化，主要内容是增加贷款受益人数，放松贷款限制和 可供选择的月贷款额。 4 第2 章中国高等教育成本补偿与分担背景分析 ( 三) 澳大利亚模式 1 9 8 9 年澳大利亚开始实行高等教育贡献计划( h e c s ) ，学生按学科和学习负 荷缴纳相当于成本2 0 的学费。这种制度是修改后的实时付费制与延迟付费制 的学生贷款的结合，体现了高度的灵活性，受到了学术界的好评。其缴费方式有 三种：一次性缴纳h e c s 规定所应承担的教育成本，给予2 5 的折扣；先缴纳5 0 0 澳元或以上的教育成本，其余的延期支付，所缴纳的部分给予2 5 的折扣；全 部所应承担的教育成本延期支付。它的特点可以概括为： l 、学费的专业差异。按照学生专业不同，学费分为三类。收费最高的是法 律、医学类，其次是自然科学、农业与管理类，再次是人文社会科学类。 2 、学费折扣。学生在开学时，如果一次性缴纳学费，将享受折扣。1 9 8 9 年 实施的h e c s 计划，在学生选择一次性缴纳所应负担的高等教育成本后，给予1 5 的折扣，后来联邦政府为鼓励更多的学生选择一次付费方式，将折扣增加到 2 5 。 3 、收入挂钩的贷款。h e c s 计划在1 9 8 9 年实施时每年的偿还比例是债务人 工资收入的2 。1 9 9 4 年改为按工资收入高低将偿还比例分成四个等级，从2 到5 。9 0 年代后期偿还比例分为七个等级，从3 到6 不等。偿还比例的提 高有利于缩短还贷年限，使政府尽早地收回贷款。而按比例划分等级的增加自然 是为了体现公平的原则。另外，澳大利亚税务署负责解释与延期偿还债务有关的 事宜，如h e c 8 偿还债务的计算方法和物价指数的变更。为了尽快收回h e c s 的债 务，对于自愿提f i 偿付债务达5 0 0 澳元的，还给予1 5 的奖励。 2 1 3 高等教育成本补偿与分担的理论 ( 一) 公共产品理论 根据美国经济学家萨缪尔森1 9 5 4 年创立的“公共产品理论”，社会产品可区 分为公共产品和私人产品。所谓公共产品指的是不具备消费的竞争性的物品，其 利益为社会共同享有，不能为任何一个人单独享有而产生外部经济效益。所谓私 人产品则是指这种物品的利益只为购买它的消费者单独享有而不产生外部经济 效益。前者如国防等，后者如服装等。两者的主要区别在于是否具有排他性和竞 争性：公共产品为全社会消费，利益为全社会共享，不具备排他性和竞争性；而 私人产品是消费者以竞争性价格从市场上购得和消费，排除了他人的消费，也不 会产生外部经济效益。公共产品和私人商品的供给与资源配置方式也不相同：公 共商品一般由政府通过政治程序或公共选择来分配，而私人商品则通过市场来分 配。介于两者之间，现实生活中还存在着一种准公共产品，它兼有公共产品和私 人产品的特征：一方面，在消费上具有排他性，在供给上可以实行排除，将不付 款者排除在外：另一方面，它又具有外在利益，可为全社会共同享有，不能在个 人之间划分，也不能把一些人排除出去。 第2 章中国高等教育成本补偿与分担背景分析 高等院校是“国家有计划、有组织地进行系统的高等教育的机构，其提供的 高等教育根据公共产品理论从其社会资源的属性和消费角度看属于准公共产品” 3 。通过对受教育者进行系统的知识培训，既可以提高全民族的素质，又能提高 受教育者的自身素质，增强其获得收入和物质享受的本领。高等院校所提供的教 育产品的特点决定了在成本补偿方面既不能完全依靠政府机制、采用足额拨款的 方式，也不能完全依靠市场机制，采取按照培养成本全部向受教育者收费的方式， 而应该是采取财政拨款与收取学费相结合的方式。 ( 二) 成本分担理论 1 9 8 6 年，美国纽约大学校长、经济学家布鲁斯约翰斯顿出版了高等教 育的成本分担：英国、联邦德国、法国、瑞典和美国的学生财政资助一书，提 出了著名的成本分担理论，即应由纳税人( 政府) 、学生、学生家长和社会人士 ( 捐赠) 共同分担高等教育的成本。此后，成本分担理论逐渐成为世界各国制定 高等教育学费政策的重要理论依据。具体来讲，成本分担理论是指高等教育成本 应该由从高等教育中受益的各方进行合理分担，即受益各方根据各自收益程度高 低及支付能力大小对高等教育费用进行补偿。将一部分高等教育成本转移给付得 起学费的家长，并在经济状况调查基础上对付不起学费的人给予资助，是相对合 理的。全球私立高等教育的蓬勃发展也表明，家长和学生都认识到了高等教育存 在着巨大的个人收益，因而也应该让他们分担一些成本。 ( 三) 收益理论 收益理论认为，高等院校所投入的教育成本是能够带来收益的，并且这种收 益主要可分为社会收益与个人收益两方面。社会收益指高等教育在创造新思想、 新理论、新科技和培养高层次人才的作用中，接受了高等教育的人比没有接受高 等教育的人能为社会多创造的财富，如应用高新技术提高的劳动效率、高收入带 来的多缴纳的税金等。此外，高等教育还可从整体上提高民族素质，发展民主政 治，改善社会的文化氛围，提高社会的文明程度等。个人收益表现在由于受到了 更优秀的教育，个人增长了知识，提高了能力，能为自己带来比其他类教育更多 的就业机会和更多的收入。高等教育个人收益还表现在个人社会地位和文化修养 的提高以及更丰富的审美情趣等精神上的无形收益。因此，政府和个人应根据各 自获得的收益对高等院校所投入的教育成本进行合理分摊，收益大的多分摊，收 益少的少分摊。由于高等教育的外部性和特殊性，几乎所有政府都对高等教育进 行大量投资，这种投资一般又主要来自公民的税收收入，但每个公民的纳税额并 不相等，这样，接受高等教育就等于无偿享受到了未接受高等教育者所缴纳的税 收，这一方面提高了高等教育的个人收益，而另一方面却降低了社会收益。 3 程样国地方普通高校学生课外科技创新实力提升机制研究江西省教科规划重点项目。2 0 0 4 6 6 第2 章中国高等教育成本补偿与分担背景分析 ( 四) 教育公平理论 经济学对公平的阐释是多样的：“平均主义”认为，社会的所有成员得到同 等数量的商品即为公平；“罗尔斯主义”认为，公平是使境况最糟的人的效用最 大化；“功利主义”认为，公平是使社会所有成员的总效用最大化；“市场主导主 义”认为，市场结果是最公平的，等等。教育经济学综合各种公平学派的观点， 提出了教育公平涵盖三个方面：第一，公共教育资源在全体社会成员中的分布状 况，即考虑教育机会均等的问题；具体又包括公共教育资源在不同受教育水平的 社会成员之间的分配和公共教育资源在不同收入水平的社会成员之间的分配。第 二，社会成员收入分配结构的公平。第三，整个教育系统中公共资源在不同教育 层次之间配置的结构公平问题。应该指出，公平是高等教育发展的主要目标之一， 是教育现代化的一项基本原理。教育公平是指先天条件相等的个体应获得相等的 教育待遇和安排，同时应按个人天赋能力的差别，而予以相称的分配。它包括主 体人格与尊严平等、教育权利与义务平等、教育起点平等、教育机会均等、获得 学业成功的机会平等、对弱势群体进行补偿等内容，其中，教育机会平等是教育 公平的核心。同时，教育公平的实现程度总是与一定经济和社会的发展水平相适 应，是社会政治、经济制度和社会发展水平的综合反映。任何社会的不同发展阶 段、不同历史时期只能选择与该时期社会经济、文化水平相适应的衡量标准，不 能离开社会的实际发展水平来谈公平。 ( 五) 人力资本理论 1 9 6 0 年，舒尔茨在美国经济学年会上发表了题为人力资本投资的演说， 对人力资本观点作了非常详细、系统的论述。这篇演说展惊了西方学术界，成为 人力资本理论体系奠基的重要标志，从而很快被西方很多国家所接受，成为2 0 世纪6 0 年代教育超前发展的理论基础。人力资本理论认为，学生投资于现在的 时间和金钱是为了获得未来的收益。其暗含的假定是教育会使个人更具生产力， 继而使个人在未来能获得更大的收益。换句话说，即教育可以使个人具有获得更 高收入的潜力。人力资本一旦形成，就像物质资本投资可以获得一定的利润和利 息一样，表现为一种价值运动，具有增值能力。劳动者接受教育和掌握知识的过 程，在价值上表现为各种投人的消耗，而劳动者则以一种即定资本存在的形式存 在，他可以创造出远远超过过去投资章的产童和收入流量。人力资本增长速度比 一般物质资本增长速度快得多，从长期看，人力投资比物质投资能赚得更多的利 润，更能推动经济持续发展。 教育能通过提高劳动者的知识和技能而提高劳动者的质量，创造更多的物质 财富，因而，教育是生产发展的重要因素。教育投资是一种，土产性投资，是使隐 藏在人休内的潜能得以增长的生产性活动，可以获得预期的经济效益。人们受教 育水平越高，其收入水平也越高，人力资本是劳动者时间价值收入提高的最主要 7 第2 章中国高等教育成本补偿与分担背景分析 源泉。 2 2中国高等教育经费的窘境 2 2 1 知识经济时代高等教育的重要作用 在知识经济中，经济增长的最重要源泉将是知识信息的创造、加工、传播与 应用，那么集教学、科研和社会服务三项基本功能与一身的高等教育，特别是大 学，将具有举足轻重的作用。“大学所进行的科学研究本身就是知识信息的创造 与加工，教学过程的一个基本方面就是知识信息的传播，通过教学相长可以刺激 科研灵感与发展科研能力的”4 。大学利用其人力资源和科学技术方面的优势 所进行的高科技产业开发和为社会上的企业提供的各种各样的技术咨询与服务 则是知识信息的共享与应用。因此，大学能够很好地整合知识的创造、加工、传 播和应用。这种各个环节上的整合作用，也是知识经济对大学功能、作用的要求。 如果说知识信息是新的世界经济中的电流，那么大学就是产生这种电流的“发电 机”之一。最能够为这一命题提供有力支持的莫过于知识经济发展的现实，以美 国斯坦福大学为主导发展起来的“硅谷”科学工业园区就是一个典型的例子。大 学与产业部门相互依托、相互促进、使得教学、科研、生产三者协调发展，知识 信息的创造、加工、传播和应用的有机整合使得硅谷的科技和经济迅速发展，被 誉为“美国高新技术的摇篮”。 美国的“斯坦福一硅谷”模式为世晃提供了可借鉴的成功经验，其他各国也 开始建立由大学、科研机构和产业部门共同参与的形式多样的科学园区。以高科 技为基础的知识经济的发展特点表明，一个国家要想跟上世界经济的发展的主 流，并保持国际竞争能力，不仅需要一个具有战略意义的国际信息网络和一个在 技术上和运作模式上同国际经济发展主流接轨的产业体系，而且需要有能够使知 识的创造、加工、传播和应用有机结合起来的制度化的系统，也就是一个能够使 科学研究、技术开发、人才的教育与训练以及生产过程密切结合起来的有效机制， 高等教育就是这种机制的重要组成部分。“大学的学术气氛浓厚的环境使创造性 人才有施展才能的机会，不断追求科学技术上的新突破，科学研究又不断从知识 经济发展的现实中获取信息和创新灵感，了解社会经济发展的需要和市场需求” 5 。大学与产业部门的结合加速了知识信息的创造、加工、传播与应用，缩短了 科技成果产业化、商品化的进程，同时也促进了新科技和新思想的不断涌现，促 进了教学和人才培养。大学在以高科技为基础的知识经济中，发挥着越来越重要 的作用。因此，加强大学的建设，特别是加强教学科研型大学的建设，就成为当 4 周绍森教育可持续发展与教育产出的实证分析 j 南昌大学学报，2 0 0 5 4 5 陶学荣知识经济时代我国高等教育行政管理展望 j 中国教育科研与探索，2 0 0 5 6 8 第2 章中国高等教育成本补偿与分担背景分析 前发展知识经济的重要政策选择之一。 2 2 2 中国高等教育经费短缺现状 高等教育的发展必须以高等教育经费水平的提高为依托，否则，高等教育的 质量将会有一定幅度的滑坡。而事实上，自2 0 世纪8 0 年代以来，中国高等教育 就面临着严重的财政制约： ( 一) 财政拨款侧重中小学，对高等教育拨款减少 我国高等教育的经费主要来源于财政，按中国统计年鉴2 0 0 3 年计算， 财政拨款占高等教育经费的5 3 4 ，是最主要的来源，这种状况在短期内不会 改变。我国在1 9 9 3 年提出的中国教育改革和发展纲要“逐步提高国家财政性 教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4 ”并没实现，2 0 0 0 年末只达到2 8 7 ，低于世界平均水平4 8 近2 个百分点。( ( 2 0 0 3 年全国教育 经费执行情况统计公告显示：2 0 0 3 年，全国普通高等学校生均预算内事业费 支出为5 7 7 2 5 8 元，比上年的6 1 7 7 9 6 元下降6 5 6 。全国普通高等学校生均 预算内公用经费支出为2 3 5 2 3 6 元，比上年的2 3 5 3 4 7 元下降4 1 2 。财政拨 款呈下降趋势，一是由于全国各地其他方面的公共支出在发挥“挤出作用”，尤 其是城市建设方面尤为明显，城市公共基础设施建设受到各地政府和社会的关 注，城市市政公用设施投资逐年上升。二是由于高等学校的学费收入逐渐上升， 各级政府对教育支出的侧重点转向了小学和中学。 我国从2 0 世纪8 0 年代中期以来，全国各地收取的学杂费由1 9 8 7 年的1 2 亿元增加到2 0 0 1 年7 4 5 6 亿元，增长6 1 倍，学杂费占教育经费的比例1 9 8 7 年 为3 7 ，2 0 0 1 年为1 6 0 8 ，2 0 0 3 年为2 5 ，这标志着个人在教育成本在分 摊比例在逐步提高。另一方面，学费标准也在提高。如山东省1 9 9 7 年，理工科 学费为2 2 0 0 元，1 9 9 9 年2 4 0 0 元，2 0 0 0 年3 6 0 0 元；1 9 9 7 年，文科为2 2 0 0 元、 1 9 9 9 年2 4 0 0 元、2 0 0 0 年3 4 0 0 元。2 0 0 4 年，山东省学费比2 0 0 3 年上浮1 0 ， 全国的情况也基本相同。高等学校学费的上涨缓解了政府的财政拨款压力，而义 务教育政策又从另一方面促使政府财政拨款方向的偏移。 ( 二) 高校招生规模跨越式发展，高校经费不足 “1 9 9 8 年后，高校扩招，1 9 9 8 年的招生规模为1 0 8 万人，2 0 0 4 年提高到7 0 0 多万人，2 0 0 4 年在校生总规模超过2 0 0 0 多万人，规模居世界第一”6 02 0 0 3 年 毛入学率已经超过1 7 ，按联合国教科文的口径，中国高等教育已经迈进了大 众化的阶段。由于高校大规模招生，财政投入水平下降，我国很多高校经费不足。 仅以2 0 0 1 年为例，有9 个省、区高校生均预算内教育事业费低于4 0 0 0 元，不到 6 陶学荣浅析我国研究生“扩招”政策的走向 j 宜春学院学报，2 0 0 6 1 9 第2 章中国高等教育成本补偿与分担背景分析 全国平均水平的6 0 。 2 2 3 中国高等教育经费短缺的原因 ( 一) 生均成本核算范围不合理 生均成本，即生均教育成本，是全国普通高校教育的总成本与在校学生的平 均数，它是为使受教育者接受教育服务而耗费的资源的价值，它包括以货币支出 的教育资源的价值，即直接成本；也包括因资源用于教育所造成的损失，即机会 成本。美国著名经济学家舒尔茨在教育的经济价值中指出，教育成本是学校 教育过程所消耗的资源要素包括教师、图书馆工作人员和学校行政管理人员等的 服务成本，维持学校运行耗费的要素成本，以及学校房屋、土地等的折旧、利息 成本，但不能包括与教育服务无关的附属活动成本，如学生食堂、住宿、运动队 活动等项成本，也不包括向学生提供的奖学金、补助等“转移支付”性质的支出。 教育成本是确定学费标准的重要依据，教育成本应包括公务费、业务费、设备购 置费、修缮费、教职工人员经费等正常办学费用支出，不应把高校的所有支出都 计入教育成本，但是很多高校后勤和部分科研支出等计入到直接成本中。存在这 样问题的关键是我国没有建立一套科学的成本核算体系，另外，考虑到社会稳定， 高学很难对臃肿的机构和多余的人员进行裁减，这实际是高校承担了社会成本， 是为政府分忧，其中的一部分就转嫁到了学生身上。 ( 二) 财政拨款方式不完善 财政对高校拨款方式两种：一是基数加增长的拨款模式，二是按招生人数和 生均拨款标准确定拨款额。两种方法均不尽合理，前者其基数中包含着复杂而众 多的不合理因素，是因循守旧、粗略简单的拨款模式。而增长也只是按教师和学 生人数的增加而增长，实质上是一种吃大锅饭拨款模式，因为这种模式很难体现 出效率原则，其中隐含着财政资金的巨大浪费，与国家财政拨款的初衷相悖。后 者按招生人数拨款，看似公平，对各高校都采取一个统一固定标准，但实质仍是 计划经济的产物，模式本身包含很多不合理的成分。高等教育是准公共产品，既 具有公共属性，又具有私人属性。从高等教育的公共属性角度讲，国家财政对高 等教育拨款责无旁贷。但具体拨款多少，是一个值得探讨的问题。 ( - - ) 收入差距的扩大，城镇低收入家庭和很多农民难以承担高额学费 近几年，我国城镇居民和农民收入水平在不断增长，但是，城镇居民收入差 距较大。国家统计局抽样调查结果显示，目前2 0 的高收入户占有全部收入的 4 2 4 ，人均收入为9 9 2 元，2 0 的低收入家庭占全部收入的6 5 ，人均收入 为1 2 4 元，两者差8 倍，有6 0 城镇居民的人均可支配收入达不到平均水平， 城乡整体的基尼系数将达到0 4 6 5 。另外，低收入人群在增加，高校中贫困家庭 学生数较多，2 0 0 3 年我国贫困人口约为3 0 0 0 万，2 0 0 4 年为3 0 8 0 万，增加了8 0 万人。2 0 0 4 年末，全国高校在校生中，贫困家庭学生约占2 0 ，人数为2 7 0 万 l o 第2 章中国高等教育成本补偿与分担背景分析 左右：特困生占5 到1 0 ，7 0 万到1 3 5 万。可以说，目前高校的学费水平已 超过很多人的承受能力，而高校不能及时收到学费，必然使经费出现紧张。 ( 四) 部分高校资金使用不经济，财务违规现象比较严重 有些高校的信息公开程度较差，少数高校财务管理失控。如2 0 0 3 年，江苏 省对4 6 所省属高校2 0 0 1 年度收费情况进行专项审计调查，查出违规资金达2 6 3 亿元，主要是：高校的收支不实问题比较普遍：管理不规范问题突出；违规收费 现象严重。由于高校本身的财政收支缺乏透明度，高校经费使用缺乏强有力的监 管，在客观上造成教育成本的增加。存在这种现象的原因是复杂的，但关键在于 高校财务管理体制不健全，缺乏必要的监督，以及存在地方保护等因素。 2 3 中国高等教育成本补偿与分担的历史演变 我国实行高等教育成本补偿经历了一个演变过程。解放以后一定时期，全国 实行统一的计划经济，高等教育也不例外地被纳人计划经济轨道，具有鲜明的计 划经济特点：( 1 ) 实现国有化的办学体制。大学全部由国家投资、国家办学，为 国家培养干部。( 2 ) 条块分割的领导体制。计划经济即部门经济、行业经济，实 行条块分割的体制，也反映在高等教育的领导体制上。如中央业务部门各自办了 许多大学，培养所需人才。( 3 ) 高度集权的管理体制。计划经济体制下形成的高 等教育，其举办者、管理者、办学者界限模糊，职能不明晰，实际三者集于政府 主管部门一身，从而适应计划经济需要，按需育人，按需分配。( 4 ) 单一的教育 投资体制。国家即是唯一的投资渠道。( 5 ) 实行“免费+ 助学金模式”。我国在 1 9 5 2 - 1 9 8 2 年的三十年间实行免费高等教育，高等学校不仅不向在校生收取学 费，而且还向学生发放助学金，用以补贴大学生在校学习期间的生活开支，并免 费提供医疗和住宿。 该模式在二战以后的一定时期内，被认为是最慷慨也是最盛行的模式，有近 4 0 个国家采用，在扩大高等教育规模、促进高等教育机会均等方面起过一定作 用。这种模式为解决我