（行政管理专业论文）我国地方公共产品低效供给问题研究.pdf

i 摘 要 提供地方公共产品是地方政府的一项基本职能我国许多地方公共产品供给低 效率问题相当突出具体表现在三个方面一是生产成本太高二是产品质量太差 三是供给的缺位和错位这些问题的存在导致了社会资源配置的扭曲和浪费造成 了公众社会生活质量的下降和社会福利的损失并在不同程度上影响了整个国家经 济发展甚至社会稳定 地方公共产品低效供给的原因较为复杂既有地方政府强调公平造成效率的损 失也有地方公共产品自身特性原因本文从我国国情出发分析出我国地方公共 产品低效供给的七大主要原因即 1 产权约束缺失2 政府高度垄断3 无明确 的考核指标4 成本与收益分析困难5 信息不对称6 政府过度干预7 政 府系统运作低效率等这些原因在不同地方不同时期的地方政府中不同程度的存 在着 解决地方公共产品低效供给的问题是一项系统工程这既涉及到公共决策机制 又涉及经济体制更直接涉及行政管理体制本文主要从提高地方公共产品的决策 效率引入竞争的市场机制提高地方公共产品的生产效率三个方面提出了解决我 国地方公共产品低效供给问题的对策既借鉴了国外的经验又结合了国内实际 本文最后以浦东新区公共产品供给方式的变革及由此带来的效果为案例佐证了上述 观点 关键词地方政府 地方公共产品供给 低效率 ii abstract providing public goods is an essential responsibility of the local government departments and agencies. the problem of low efficiency in providing public goods in many districts in our country is notorious. this problem is featured by three aspects: 1) the cost of the public goods is too high; 2) the quality of public goods is too bad; 3) the deficiency and mismatch of the provision. the distortion and waste in the allocation of the social resources is caused directly by these problems. furthermore, these problems result in the decline of the quality of public social life and the loss of the social welfare. even worse, they retard the development of the economy to some extent in our whole country and break the stability of the society. the reason for the low efficiency of local public goods provision is complex. part of it is due to the emphasis of equity from the local governments. the characteristics of the local public goods itself is another reason for this low efficiency. this study is based on the real situation of our country, points out and analyzes 7 major reasons for the low efficiency of public goods provision in our country. they are: 1) the lack of the restriction on property right; 2) the serious monopoly from the governments; 3) the lack of a definite evaluation criterion; 4) the difficulties in the cost-benefit analysis; 5) the asymmetry in sharing information; 6) the excess interference from the governments; 7) the low efficiency in the management of the governments. these reasons exist in the local governments in various districts, at various stages, to various extents. solving the problem of low efficiency in local public goods provision is a systematic project. it involves the public decision system, economic system and the administration management system. in this study, a solution to the problem of low efficiency in public goods provision, which combined the experience abroad with the real situations in our country, was proposed in terms of the increase in the efficiency of decision of the local public goods, the adopting of a competitive market system and the increase in the efficiency of administration management of the local public goods. finally, a case study of reformation in the way of public goods provision and its resulting achievement in pudong new district was used to evidence the above point of view. key words: local governments local public goods provision low efficiency 1 1 绪 论 1 . 1 课题研究的目的及意义 长期以来 理论界重视对地方经济增长的研究 地方政府也将主要精力放在如 何推动本地区的经济发展方面对于地方公共产品特别是地方公共产品的供给效 率缺乏深入的研究或者认为公共产品主要有中央政府供给而地方政府的供给是 可有可无的或者只重视对公共产品的投资将其作为考核业绩的主要标准而忽 视对公共产品供给效率的研究从而造成了公共产品的严重浪费现象产生公共产 品投资和使用浪费的根本原因是没有从公共产品的决策到使用管理等整个公共产 品价值链的角度去深入地研究公共产品的供给效率问题因此我们应从供给效率 的角度分析如何使地方政府利用有限的资源达到消费者社会福利的最大化进行该 课题研究的目的及意义有如下几点 一是有利于促进地方政府职能的转变地方政府及其领导人对地方公共产品问 题认识不足使解决公共产品供给低效问题难上加难公共产品供给低效率问题是 世界各国共同面临的一个普遍问题但我国由于长期受计划经济模式的影响许多 地方政府及其领导人把主要精力放在私人物品的生产和供给以及其他微观经济领 域而忽视了自己的根本职能结果导致该管的事没管好不该管的事更管不好 正是由于地方政府缺乏公共服务和公共产品意识很少研究或不去研究公共产品问 题或者由于缺乏相应的理论指导而不能从本质上解决公共产品低效供给问题通 过研究阐明政府和市场在配置社会资源问题上的不同作用和不同方式论证地方 政府的根本职能是提供公共产品一方面使地方政府重视市场机制的基础性作用 从政府办企业企业办社会的传统计划经济模式解脱出来另一方面使地方 政府认清自身的职能把主要精力放在如何有效提供公共产品职能上来 二是有利于政府官员树立公仆意识和企业家精神我国许多地方公共 产品供给低效率问题相当突出这些问题广泛存在于地方政府公共管理的各个方 面存在于公众社会生活的各个领域主要表现为公共产品成本高质量差供给 2 缺位和错位等方面这些问题的存在带来了许多负效应从经济角度说导致地方 社会资源配置的扭曲和浪费影响了整个国家的宏观经济运行从社会角度看导 致公众社会生活质量和社会福利的损失引发了群众的不满情绪在一些地方甚至 诱发了社会的不稳定按照公共经济学的观点政府是生产和提供公共产品的公 司或企业政府官员则是该公司的雇员其薪水来自于纳税人则理应 全心全意为纳税人提供公共产品和服务这类似于市场领域中顾客就是上帝这 一理念公共产品也必须重视效率这就要求政府官员树立企业家精神注重 节约公共产品成本提高公共产品的社会效益或经济效益实现社会资源配置的帕 累托最优 三是有助于进一步推动地方经济的增长和地方公共产品供给效率的提高 地方 之间经济竞争除了地方政府提供的各种各样的优惠政策外很大程度上表现为地方 提供的基础设施生活环境等公共产品的数量和质量各地方要在经济竞争中取得 竞争优势在地方财力有限的条件下或者说在地方政府投入一定的条件下同样 的投资通过提高地方公共产品的投资效率可以使公共产品的产出更大从而在 地方之间进行竞争时具有更大的竞争优势我国的地方政府与国外的地方既有共性 的一面但也存在着相当大的差异其具体表现地方公共产品供给体制和机制方面 的差异研究地方公共产品供给体制和机制上的差异对提高地方公共产品供给效 率有很大的意义 提供地方公共产品是地方公共部门的根本职能 如何提高地方政府部门对公共 产品的供给效率以及与之相关的各类宏观管理问题一直是市场经济国家发展过程 中的理论与实践难题我国正处在一个传统计划经济模式刚刚退出历史舞台市场 经济体制正在建立和进一步深化的特殊时期人们对公共产品及其相关问题无论是 理论上还是实践上的认识都非常有限正处在一个探索阶段因此加大对地方公 共产品理论的研究显得尤为必要 1 . 2 国内外研究综述 美国经济学家萨缪尔森用数学公式对公共产品进行了严格的表述并被后来的 3 经济学家们所广为引用他认为公共产品的消费总量等于任何一位消费者的消费 量即 x = x i 这就是说对于任何一个消费者来说他为了消费而实际可支配的公共产 品的数量x i 就是该公共产品的总量x这意味着公共产品在消费者之间是不 能分割的 美国经济学家雷诺兹曾给出一个简明的界说他认为作为纯粹的公共产品 其最基本的特征是无争夺性即任何一位公民都可按既定的法律程序消费该物品 且不影响其他人同时对它的消费公共产品的另一特征是消费中的无排除性即任 何人都可以在现实的消费中不付任何代价地享有如国防治安行政管理以及 城市绿化等但亦有些在消费中无争夺性的物品对消费者却要收取一定费用如 水电费 不拥挤的车船机票( 否则 就有争夺性) 以及有些国家和地区的教育 公路 甚至一些警务消防等这些物品也仍然属于公共产品 英国学者加雷斯认为 公共产品与私人产品的区别在于公共产品可以同时给一 系列使用者提供利益私人产品在任何时候都只能为单个使用者提供利益如果公 共产品可以服务于任意数量的使用者则叫做纯共用品当有可能发生拥挤时就 称它为非纯公共产品纯公共产品具有非排他性和非竞争性两个性质非排他性是 指不能通过价格制度对消费加以控制公共产品一旦被提供除非能够花费无限成 本否则就不可能排除任何家庭对它的消费非竞争性是指所有家庭只要愿意均可 同时消费一定水平的公共产品该水平等于总供给 美国学者文森特和埃莉诺认为公共产品相对于私人产品主要有以下特点相 对难以衡量质和量同时由许多人共同消费难以排除未付费的人个人一 般不能选择消费或者不消费个人对于物品的种类和质量几乎没有选择或者完全 没有选择对于物品的付费与消费或者需求没有密切关系供给决策主要通过 政治程序作出 布坎南 麦圭尔的俱乐部理论认为 每一个地方政府都应该遵循公共产品提供 原则使人均分担的公共产品成本正好等于新加入成员所引起的边际成本 蒂博特模型认为边际成本为零推动了各地方政府在地方公共产品供应上的 相互竞争以自由迁徙为前提的用脚投票即每个居民从个人效用最大化出 4 发不断迁移只有当某个人迁移的边际成本与边际收益相一致时才会停止寻找最 佳地方政府的努力而定居下来在前两个因素的相互作用下地方公共产品的供 应可以达到帕累托效率 斯蒂格里茨认为外部性导致地方公共产品供应不足或过剩规模经济不 足导致成本与效率不对称净财政收益抵消了自由移居带来的竞争效果富人 驱赶穷人的意欲限制了地方公共产品的非竞争性和非排他性 公共选择理论和政策分析理论认为政府部门提供公共产品低效的主要原因一 是公共产品估价或评价上的困难二是政府部门垄断了公共产品的供给缺乏竞争 机制三是政府机构及官员缺乏追求利润的动机四是监督机制的缺陷解决的办 法一是强化政府权威二是转变政府职能三是提高政府政策能力四是利用市 场力量改善政府服务功能这又包括第一使公共部门权力分散化第二由私 人部门承包公共服务的供给第三鼓励公共部门与私人部门之间地方政府与地 方政府之间的竞争以提高服务质量降低管理费用 美国的萨缪尔森认为公共产品帕累托最优的实现条件可用公式表示为 mscmrmsr n i i = =1 即所有消费者出价或生产成本的总和等于公共产品边 际效用的总和即社会边际收益 瑞典经济学家林达尔和维克塞尔建立的维林模型表明 公共产品有效供给的 关键在于消费者按自己从公共产品消费中获得的边际效用水平真实地表示自己对 公共产品的需求从而相应地承担公共产品的成本 5 2 地方公共产品供给效率问题的提出 2 . 1 地方公共产品的概念及特征 要对地方公共产品下定义 首先要对公共产品作明确的概念界定 然后提出地 方公共产品的概念及特征 公共产品英文是p u b l i c g o o d s但在我国的文献中对公共产品有不 同的叫法有的叫公共产品有的叫公共品公共物品或公益物品 但其含义基本上是一致的我们认为公共产品更符合p u b l i c g o o d s 的英文 原意因为公共产品并不仅仅只是指具体的实物即公共物品还包括公共服务 根据美国著名经济学家萨缪尔森的定义 公共产品是指所有成员都能均等消费 的物品 即每个人对这种产品的消费 都不会导致其他人对该产品消费的减少 这是在西方经济学中比较具有代表性的定义其基本特征是消费上的非竞争性和非 排他性非排它性是指不须支付费用就可以进行消费非竞争性是指一个人对于某 一产品的消费并不排斥别人同时对它的消费即边际拥挤成本为零并且增加一名 消费者的消费并不增加供给者的生产成本即边际生产成本为零我们通常把同时 具有非排它性和非竞争性的产品称着纯公共产品而把具有其中部分特征的产品称 之为准公共产品 对于地方公共产品的概念 有两种理解 一是在受益范围上具有地方性特点的 公共产品 二是地方政府提供的公共产品 前者是以公共产品的消费特征来划分的 后者是从供给的角度来划分的我们认为从规范的角度应当以公共产品的消费 特征为依据即凡属于全国性消费的就是全国性的公共产品而地方性消费的属 于地方公共产品因此所谓地方公共产品是指对那些居住在某一地理区域内只 占全国人口一部分的人具有非竞争受益的公共产品当然这类产品和服务因为地 方政府提供最有效并在地方的层次上被消费者共同地并且平等地消费地方政 府几乎是独占地供给这类产品并通过向当地所有居民征税来筹集所需的资金 一般来讲地方公共产品具有如下特征 1 6 1 受益上的地方性 这是指地方公共产品在消费上具有的空间限制性 对于地方公共产品来说 尽 管新来的居民无需耗费更多的成本便可获得其收益然而这种收益却总被局限在 一个地区范围内也可能会溢出某些利益到邻近地区例如水利设施和防洪工 程的受益范围是受地域限制的超过这一范围的居民就无法获得相应的利益正是 由于地方公共产品存在着地域上的限制性所以它适宜由地方政府来供给和管理 2 存在着溢出效应和拥挤效应 溢出效应是指这一公共产品的受益与行政上的地理范围不一致 即其受益范围 大于行政界限从而向相邻的区域扩散的现象例如公共电视台所放送的节目 不仅覆盖本辖区也向周边地区扩散地方公共产品的溢出效应有时是正的有时 则是负的比如污染问题就是一个负效应由于水具有流动性因此水的污染 会从上游向下游转移此外水土保持也是有溢出效应的上游水土流失会影响下 游的防洪 地方公共产品的拥挤效应是指由于大多数地方公共产品的收益只覆盖于有限 的地理范围随着人口规模的扩大使用者的增加这些地方公共产品的消费将变 得拥挤因此对于后者来说会付出拥挤成本例如公园是地方公共产品随 着城市规模的扩大公园会变得拥挤不堪这就要使人们付出相应的代价溢出效 应和拥挤效应决定了地方公共产品的供给渠道可以多元化 3 提供的层次性 地方公共产品是一个大概念 它需要按不同的受益对象 由不同级次的政府提 供 4 市场的相似性 这是西方学者的一个重要观点地方公共产品与市场极其相似或者说它是 放大了的俱乐部产品简单说来即人们选择在哪一个社区生活时要考虑的一个因 素是该社区的税收公共产品和公共服务的组合状况人们会选择能够使其满足程 度最大的那个地区这实质上等于人们在各地区间选购购买他们认为是最 好的地区这与私人市场的特征是极其类似的斯蒂格里茨也曾得出过地方公共 7 产品与市场的相似性的结论这就要求地方公共产品的供给必须是低成本高 效率 非排他性 非竞争性是公共产品的基本特征 全国性公共产品与地方性公共产 品均是如此但是两者的区别又是十分明显的主要体现在空间限制上所谓空 间限制是指受益范围界限的限制国防外交的受益范围不受地区的限制只要是 本国居民都能享受其提供者也只能是中央政府这些是全国性公共产品然而 如公共教育交通安全环境保护等只能是就近的居民才能享受受益者有着明显 的地理空间限制进而言之地方性公共产品和全国性公共产品之间最大的最主 要的区别在于前者受到地理空间的限制后者则在主权范围内不受地理空间限制 从这个意义出发大部分地方公共产品相对全国公共产品而言是准公共产品 2 2 . 2 地方政府提供地方公共产品的逻辑推导 为什么公共产品要由政府来提供而不是由市场来提供私人产品选择了市场 提供的方式这是由公共产品的本质特征决定的公共产品的基本特征是非排他 性非竞争性和外部性非排他性决定了人们在消费这类产品时往往都会有不付 费的动机而倾向于成为免费搭车者这种情形不会影响他人消费这种产品 也不会受到他人的反对由公共产品的非竞争性特点所决定在一个经济社会中 只要有公共产品存在免费搭车者就不可避免这样私人企业如果提供公共 产品就无法收回成本同时由于公共产品的个人消费量是不确定的价格 机制不能有效发挥作用 竞争市场上一般无法提供这类产品 就像经济学家所说的 竞争性的市场不可能达到公共产品供给的帕累托最优无法满足社会对这类产品的 需求因此需要公共经济部门介入用税收手段来集资提供这些产品 地方公共产品必须相应地处在某个特定的地理位置其成本与收益基本上局限 于一个社区之中地方公共产品的消费者只有确定了自身的地理位置之后才能对该 区所提供的公共产品进行选择当然这并不是否定地方公共产品的外部性或外溢 性如某一地区的围海堤不仅使本地区免受海潮和风浪袭击同时也使周边地区居 民受益又如电视转播由于技术条件的限制某一地区建设的电视转播设施不 8 仅使本地区的居民看到图像清晰的电视而且也使相距不远的其他地区居民受益 上文所提到的环境保护问题也一样地方政府为治山治水付出的努力不仅大大改善 本地区居民的生活环境也给虽不在同一地区却在同一条河流下游居民的防洪抗旱 作了贡献尽管有外部性但是就提供者来说是着眼于本地区居民受益其成本由 本地区居民负担 图2-1 由中央政府提供地方公共产品造成的福利损失 上图中从公共产品效率的角度表明了地方公共产品由地方政府来提供会产生 更高的效率因为地方公共产品的供应不只是与受益范围有关而且与各地区居民 的不同偏好有关由于我国各地区社会经济发展水平不一致各地居民对地方公共 产品的偏好是不同的对同一公共产品的需求量也不一样最典型的是我国的东部 地区和西部地区为了使问题简化我们假设西部和东部两地区内的居民分别对本 地区公共产品的偏好是相同的d 1 西部和 d 2 东部曲线分别代表这两个地区 居民对公共产品的需求其中东部地区居民对公共产品的需求大于西部地区再假 定公共产品的人均成本是不变的为 o p 则西部地区居民的公共产品的需求量为 q 1 东部地区居民的需求量为 q 2 如果由中央政府统一提供公共产品只可能存在 一个供应量即 q c 中央政府为了公平起见只能在两个地区居民的需求量中取一个 折中水平来提供公共产品这样对西部地区居民来说中央政府的公共产品供给超 过了其需求而对东部地区居民来说中央政府对公共产品供给小于其需求因为人 9 均成本是同样的对西部地区居民来说是成本超出收益其福利损失为a b c 部分 对东部地区居民来说其需求得不到满足福利损失为c d e部分从中可见由 中央政府统一提供公共产品是不可取的会造成各地区的福利损失 从图中我们还可以看出a b c 和c d e 面积大小与 q 1 q 2 之间距离及 q 1 q 2 的斜率有关也就是说由中央政府统一提供公共产品造成的福利损失大小与不同地 区居民需求差异及价格弹性有关q 1 与 q 2 之间距离越大福利损失也就越大需 求曲线 d 1 和 d 2 的斜率越大即需求的价格弹性越小则福利损失也就越大我国 各地区因历史文化和社会经济发展水平的差异地区之间社会经济发展不平衡居 民对公共产品需求的差别很大应该采取分权方式让各地方政府自行提供公共产 品以减少居民的福利损失提高资源的配置效率总之地方公共产品由各地方 政府提供要比中央政府统一提供更有效率 2 . 3 地方公共产品效率的分析与评价标准 经济学上所说的效率问题就是指资源配置问题帕累托最优是评价资源配 置效率的一种经济标准 其基本涵义是 在不减少其他任何人效用和福利的情况下 如果任何生产与分配的重新安排都不能增加另一些人的效用和福利这时的资源配 置就属于最优化状态即帕累托最优状态然而公共产品不可能完全通过市场机 制由追求利润最大化的民营部门有效提供只能交由不以盈利为目的的政府来提 供因而容易导致公共产品产生许多效率方面的弊端为此进行公共产品的效率分 析探讨公共产品的效率改进对策就成为一个值得研究的理论问题和实践问题 3 很少人对公共产品的配置效率进行研究一方面认为公共产品是政府提供的因而 不需要考虑或者很少需要考虑公共产品的资源配置问题另一方面公共产品资源配 置效率的评价标准难以制定但事实上公共产品资源配置效率的研究具有重大的理 论意义和现实意义 1 地方公共产品供给效率的一般分析 效率本是一个物理概念指能量变换过程中输入能量与输出能量的比率由于 能量的转换需要能量的损耗输出量总是少于输入量因此在物理上效率总是 10 大于 0 而小 1 的后来科学管理运动的倡导者们把效率概念引进管理理论 以此反映管理的水平其实效率与效力直到 1 9 世纪末还被认为是同义词 牛津词典给效率下的定义是实现预期目的的适宜性或能力或指在实现预 期目的过程中的成效充分恰当的能力效力功效这可以说是效率在社 会科学中的第一层含义后来管理理论又赋予它的第二层含义那就是投入与产出 之比科学管理运动的倡导者在使用这一术语时还给它加上了第三层含义即实 际产出量与最大可能产出量之比 公共产品供给效率是政府生产效率与社会效率的综合 它包含两层意义 从生 产角度看是指公共产品供给过程中良好的工作状态有序性高速度和低成本从 消费角度看是指公共产品供给的结果在这一意义上指的是公共产品供给给社会 带来的效益前者可称为公共产品供给的生产效率后者可称为公共产品供给的社 会效率这两种效率尽管评价的指向不同但具有密切的内在联系生产效率是以 社会效率为依归的而社会效率又是以生产效率为保障的 2 地方公共产品供给效率的评价标准 对于地方公共产品由于产品的特殊性质因而我们不能用市场评判公共产品 的供给效率因为一方面对于公共产品的需求者来说很难真实显示消费者对 公共产品的偏好另一方面公共产品没有价格因而难以反映各种公共产品的稀 缺度 难以评价公共产品供给效率不等于说没有办法来分析地方公共产品的供给效 率问题实际上 1 8 4 4年法国工程师朱勒杜闪伊最早从成本收益的角度分析 公共产品的供给效率问题 地方政府投资某个公共项目应以获得最大的收益为原则确定能否取得最大 收益需要进行成本和收益的比较以判定某项支出所耗费的经济资源与其收益之 间的对比关系从而决定对某个公共项目支出应否配置或配置多少经济资源成本 收益分析简单地说就是将一项公共建设项目预期所能产生的收益和现值加以 估计然后再将它与预期所支出的成本相比较计算出成本收益率但政府与私人 对于成本和收益的评价标准不同私人考虑的是私人成本和私人收益即直接用于 11 生产的资本劳动等经济资源的耗费和利用这些经济资源从事生产所获得的利润 利息等收益政府需要考虑的社会成本和社会收益即成本中不仅包括直接消耗的 经济资源还要包括公众所受到的环境污染不稳定的社会秩序等各种利益团体的 经济损失社会收益中不仅包括经济上的直接收益还要包括整个经济的发展人 们全面发展社会的稳定和各种利益集团的利益均衡等 从上面的分析中我们可知公共产品供给效率具有评价标准但由于要分析社 会的成本和社会的效益问题因而难以向私人产品那样容易测算 总的来说对于地方公共产品供给效率的评价问题实际上包含着两个方面的 内容一是机会成本问题从地方总体看地方政府可能面临着多种公共产品的生 产但现有的资源又不容许全部生产在这种情况下存在着生产什么地方公共产 品的问题这实际上是地方政府决策如何更好地满足地方消费者的意愿地方公共 产品供给效率第二方面的评价是从单个公共产品的生产看存在着成本收益的 测算问题对这一问题从成本的角度看比较容易计算但对于收益的角度看 就不象一般商品那样容易计算了因为地方公共产品没有具体的价格地方公共产 品的供给是否满足了消费者的消费不易衡量 12 3 我国地方公共产品供给低效率的主要表现 改革开放以来随着我国政府职能的转变地方政府已正逐步从许多私人产品 领域退出把基本职责定位在地方公共产品的供给上目前我国地方公共产品主 要包括地方性公共物品和地方性公共服务地方性公共服务主要包括教育卫生 文化科学社保环保社区气象消防等以及由地方政府中的各种行政管 理公检法等机构及其政策制度组成地方性公共物品主要包括交通能源水利 电力通讯等基础设施及国土整治等我国地方各级政府在提供地方公共产品方面 取得了长足的进步增进了地方社会福利满足了人民群众的需要促进了社会资 源的合理有效配置但随着经济的发展和社会的进步公众对地方公共产品在品种 上的要求日益丰富对质量上的要求也进一步提高综观我国当前许多地方政府提 供的公共产品离人民群众的要求和期望还很有一段差距存在着严重低效率问题 主要表现在以下几方面 3 . 1 地方公共产品生产成本太高 地方政府及其所属行政事业单位是生产提供地方公共产品的最主要部门但我 国许多地方政府在生产提供地方公共产品过程中所付出的成本十分高昂这主要表 现在 1 行政经费居高不下由于机构林立人员超编使行政部门的办公经费 人员工资等各项行政开支猛增不少地方吃饭财政现象严重我国行政事业单 位人员由财政供养目前人数达 4 5 0 0 多万之巨也就是说平均 2 8 人养 1 个吃皇 粮的据有关资料我国近现代历史上需要财政供养的人与普通百姓之比清朝 康熙时期为 1 : 9 1 1 新中国成立之初为 1 : 6 0 0人1 9 7 8年约为 1 : 5 0 而目前却是 1 : 2 8 财政供养人员管理失控增长迅猛是导致各级财政困境日益加深的一个 关键因素财政支出的大部分被人头费吃掉了 按平均每人每年最少 1万元 工资标准计算现有的财政供养人员一年就需要财政供给工资开支 4 5 0 0亿元占 13 国家总财力的比例很大财政供养人增加还要提供办公设施住房医疗保障养 老保险等若将这些考虑进去每增加一个人一年至少需增加财政支出 2 万元以 上财政负担更为沉重在很多地区新增财政收入约有 8 0 % 以上用于人员经费 成为吃饭财政 通过对湖北襄阳县河南鄢陵县和江西泰和县三个中部地区典 型农业县进行的调查情况来看地方公共财政面临严重的危机 三个县中情况最 好的江西泰和县2 0 0 0 年的主要支出项目中行政事业费用支出就占到了 7 1 % 鄢 陵县财政已经到了什么都不干也无法保证工资发放的地步实际可用财力 8 0 0 0 万元而工资支出就要 9 6 0 0 万元襄阳县财政是三个县中最困难的2 0 0 0 年全县 可用财力只有 1 9 8 0 0 万元工资支出为 1 5 4 8 2 万元占到可用财力的 8 0 % 而乡镇 财政的困难则比县直财政困难得多以河南鄢陵县大马乡和马坊乡为例除了发放 工资外实际资金缺口至少为 2 2 7 . 8万和 3 6 5 . 7万这两个乡已经不是传统意义 上的吃饭财政已经恶化为一种更为艰难的讨饭财政而且由于财政信用程 度下降讨饭也越来越难乡级财政实际上已经接近崩溃的边缘 经济学家 吴敬琏指出 我国的机构臃肿和人员膨胀在某种程度上讲已到了极限 财政成为 吃 饭型的财政财政再分配的其它职能大受制约严重影响许多重要的投入如此 发展下去国民经济的发展将严重受阻 2 公共支出浪费严重地方政府在生产或提供公共产品时缺乏节约意识和 成本约束机制花钱大手大脚增加了地方公共产品的生产成本有些地方政府部 门把应尽职责变成有偿服务不按照国家法律法规和地方财政预算进行收支管理 而是乱收费乱摊派乱罚款增加了群众负担抬高了社会成本更为严重 的是有些地方政府一味追求政绩不顾地方实际不顾市场规律违背群众意愿 盲目决策乱上项目大力开发什么政绩工程形象工程这些工程既无经 济效益又无社会效益导致社会资源和公共支出的严重浪费给地方财政增加了 沉重包袱河南省豫灵镇人口 6 万干部为了追求政绩借钱上项目负债竟达 1 亿多元 人均债务 1 6 0 0 多元 按目前的还款速度 还清债务至少需要 1 0 0 年时间 江苏丰县大沙河镇强令职工盖别墅投巨资建造大观园, 因无钱装修只能空置在 那里有的甚至成为路人的公厕安徽省六安市叶集镇从农民手里征地 1 0 0 多亩建 14 成豪华城市广场, 而广场的旁边就是透风漏雨的农民茅舍失去了土地的农民种 田无地上班无岗黑龙江省安达市投资上亿元建牛街筑牛门为的竟 是夺取石牛雕塑和奶牛图案地面砖规模数量两项世界纪录许多养牛户的奶资却 被长期拖欠无奈之下只好忍痛卖掉奶牛已被执行死刑的原安徽省副省长王怀忠 九十年代初任安徽省阜阳地区地委书记行署专员时立志把阜阳建成中国第一大 市与大都市计划相匹配的是建国际大机场因为当时阜阳飞机场只停靠 阜阳到合肥的专线小飞机王认为这有损于阜阳大都市的形象必须扩建成一 个大机场机场开工时市政府工作人员教师工人农民每人被摊派了数百元 的机场建设费机场共耗资 3 . 2 亿据统计2 0 0 2 年阜阳机场旅客吞吐量一共为 9 2 0 人次一个多星期才有一架飞机起落每条航线的年度财政补贴高达 4 0 0 万元 由于客源严重不足在勉强营运了 1 年后阜阳机场被迫关闭现在成了野鸟的乐 园而为了兴建这个机场王怀忠至少透支了阜阳未来 1 0年的财力形形色色的 政绩工程形象工程屡禁不绝这些工程终因背离市场规律只能昙花一现政 绩工程成为典型的害人工程种种强烈对比使这些政绩工程颇显出了几分 残忍性 3 . 2 地方公共产品质量太差 1 地方公共产品质量低劣有些地方政府对一些公共工程的建设没有严格的 监督管理机制有的地方领导甚至趁机与开发商承包商大搞权钱交易对工程质 量问题不闻不问导致了不少豆腐渣工程的出现不但没有造福于民反而导 致惨剧发生 重庆綦江彩虹桥 三峡工程的焦家湾大桥 云南省高速公路部分路段 钱塘江防洪堤就被中国媒体形容为 1 9 9 9年全国四大豆腐渣工程 被威严慑 人疾恶如仇的朱总理痛斥为豆腐渣的大堤重建了还是豆腐渣2 0 0 3年 4月新修的防洪堤洪水未来就先倒了 据媒体报道9 9年鹤壁市一年的财政收 入才一亿多元而该市三项豆腐渣工程的损失竟达 8 0 0 0万当地严惩败家 子严惩腐败分子呼声振天 2 地方公共服务质量差主要表现一是相互掣肘推诿扯皮某些行政部 15 门或行政人员之间责权界限不明缺乏良好的沟通协调节机制为了部门或个人利 益或互相顶牛僵持或互相踢皮球使简单问题复杂化二是手续繁琐拖 拉延误有些地方行政部门办事要层层请示报告一道批文要盖几十个公章结 果常常失时误事有些行政人员时间观念差办事不讲时效有的甚至故意拖延 耍弄权威三是人浮于事文山会海某些机关副职虚职太多官多兵少导致 人无事干事无人干有些机关成天忙于召开会议制发文件而真正急待解决的 问题却无人过问久拖不决四是怕负责任不负责任有些领导者怕担风险怕 负责任当断不断使下级无所适从有的行政人员工作马虎草率从事甚至敷 衍塞责出了错误时推卸责任或文过饰非五是官僚主义作风严重高高在上 有些地方政府部门及其领导不深入实际不学习方针政策不学习业务知识搞瞎 指挥造成工作失误损害了社会利益有些机关工作人员服务态度差结果政府 机关成了衙门人民公仆成了官僚群众对门难进脸难看话难听事难办 的现象极为不满更有甚者有些地方政府部门在生产或提供公共产品时违背有关 法律法规造成行政行为不当侵害了行政相对人合法权益近年来被老百姓称 作民告官的行政诉讼案件呈上升趋势自 1 9 9 0 年行政诉讼法正式施行 1 3 年以 来, 全国法院共受理了 8 0多万件行政诉讼案件, 受理并审查执行了 2 0 0多万件非诉 行政审查执行案件, 已受理的行政案件几乎涉及所有行政管理领域但民告官 逐年激增的现象, 却是近年来出现的最高人民法院的统计数字清晰地反映了行政 诉讼的阶段性发展: 2 0 0 1 年全国法院受理 1 0 0 9 2 1 件, 首次突破 1 0 万件; 2 0 0 2 年最高 人民法院宣告自 1 9 9 8 年以来全国法院共审结行政案件近 5 0 万件 3 . 3 地方公共产品供给的缺位和错位 1 政府和市场的供给错位该由国家财政配置的公共产品因为国家财政的 缺口而不得不自筹解决如国防公安路灯和气象台等该由国家财政机 制部分配置的准公共产品又称混合品如教育卫生文艺体育公共交通邮 政等因社会中介组织的发育不全等原因造成政府财政难以承载市场机制又不 能正常发挥作用的局面本不该由国家财政配置或部分配置的私人品或集体用品 16 产仅角度即冠之以制度优越性由国家财政分配造成当今体制下最大的分配 不公如住房 2 中央和地方公共产品供给错位中央和地方在提供公共产品的权限和责任 上划分不明确供给错位是我国公共产品得不到有效供给供需不平衡的主要制 约瓶颈之一如中小学基础教育计划生育基本医疗等关系国家长治久安和可持 续发展的项目本应该由中央政府提供的全国性公共产品却转嫁给了地方政府以 教育为例目前的基本情况是大学教育中央管中学教育省市管小学教育县乡 管就是一种严重的错位 3 农村公共产品供给缺位城市公共产品一直由国家负担而农村公共产品 的短缺却由自己解决由各种费来弥补农村公共产品的供应仍受到很大约束农 民居民的福利性公共产品的供给是严重不足的农民急需的基础教育农村公共卫 生医疗农民贫困群体救助农民就业再教育农村水利设施建设和维护等至今是 公共产品供给中的盲点不少农村地区公共安全得不到保证教师工资得不到 发放垃圾得不到清理河道得不到疏浚路面得不到硬化公共卫生医疗条件极 差许多城郊农村还要无偿承受城市工业污染带来的巨大恶果 4 17 4 地方公共产品供给低效率的一般原因 4 . 1 地方公共产品供给低效率的社会学分析 管理学研究中存在着效率优位即效率被置于优先和至高无上的地位对 处于竞争环境而只能被动接受市场价格的企业来说高效率意味着低成本意味着 高回报和高利润效率至上本无可非议但是政府的公共性质带来了目标的多元 性目标多元性又要求不同目标之间的选择和权衡由于效率与公共行政的其他价 值和目标之间存在替代和竞争关系不同情境下效率的合理定位就成为行政效率研 究的一个独特问题而行政效率与公共产品的供给效率有着直接的关系下面分别 从宏观和微观两个角度对公共性与效率定位的关系做一分析 从宏观上看 政府的公共性质必然带来效率与公平之间的选择和取舍问题 宏 观行政效率可以用不同国家中不同的制度安排所引起的总体发展速度来解释其 中制度安排包括政府与市场政府与第三部门的相对规模和相互关系政府与社 会的关系政府结构和职能分工政府的政策规则及其管理活动等等总体发展速 度既包括经济增长率又包括文化教育社会道德水平等方面的社会发展速度 显然宏观行政效率具有外在性它关注的不是政府本身的工作效率而是从公共 管理对社会的外在影响的角度来评价行政效率 在以速度为核心的宏观行政效率定义中并没有为公平留下相应的地位由此 产生了一个效率与公平的平衡问题经济学家普遍认为虽然市场机制讲求公平 但仍无法保证公平这是因为物品跟随的是货币选票而不是最大的需要 市场机制所做的正是人们要它做的把物品交给那些出价最高的人的手中这 些人拥有最多的货币选票有效率的市场制度可能产生极大的不平等然而收入 分配方面的缺陷并不是市场的过错看不见的手可以引导我们到达生产可能性边 缘的外围极限 但是它并不一定是以可以接受的方式来分配这些产品的 换言之 市场机制的优势在于效率市场的职责也是效率效率以外的价值主要靠其他机制 来实现而政府正是这样的机制之一经济学家萨缪尔森等人评论道当一个民 18 主社会不喜欢自由放任的市场机制下用对货币选票进行的分配时它可以通过再分 配政策采取措施来改变其结果行政学家英格拉姆赞同上述观点有许多理由说 明为什么政府不同于私营部门最重要的一条是对许多公共组织来说效率不是 所追求的唯一目的还存在其他目标在世界许多国家中公共组织是最后 的依靠它们正是通过不把效率置于至高无上的地位来立足于社会从上面的讨 论中可以得出结论政府是公平的依靠追求公平是政府的天职管理学中的效率 优位传统并不完全适合于政府 从微观上看 政府的公共性质必然带来效率与民主 效率与质量之间的平衡问 题微观行政效率可以用特定政府机构或公共组织提供相同单位的产品和服务所需 要的相对成本来解释微观行政效率即具体行政单位管理和服务活动的产出和投入 之间的比率显然微观行政效率具有内在性它着眼于政府本身 追求微观行政效率可能与政府的其他价值发生冲突 首先是效率和民主之间的 潜在冲突从行政决策上看民主往往会导致低效率但并不能因此牺牲必要的民 主程序因为民主是公共部门的核心价值之一在这里弗里德曼关于自由的评论 同样适用于民主我欣赏一个自由社会即使这个社会的生产力比奴隶社会更为 低下我欣赏自由社会因为我的基本价值概念是自由本身其次是效率与质量 之间的潜在冲突政府的绩效主要包括三个维度经济效率和效益经济侧重成 本的节约程度 效率关注投入产出比率 效益则着眼于行政产出所带来的社会效果 包括质量顾客满意等从国际行政改革实践来看高效率并不一定带来高质量和 高度的顾客满意效率和质量的平衡正是当代行政改革关注的问题之一 总而言之 政府在提供公共产品时的价值目标是多元的 而不是唯效率 公平 民主质量都是其价值目标这些目标之间有时是冲突的强调其中的部分目标如 公平和民主有可能对另外的目标如效率造成损失效率在政府的合理定位不能满 足于笼统的原则而是提出针对性的具体方案和措施譬如在特定的历史阶段 不同的职能领域特定的公共政策具体的管理环节等方面效率应置于什么样的 地位效率定位应依据什么样的标准 19 4 . 2 公共产品的自身特性分析 私营企业和公共部门都存在低效率现象 但导致低效率的原因不尽相同 根据 公共部门的特点探讨公共部门低效率的特殊成因以便提供针对性的改进措施 是当代行政效率研究的重点之一 同市场产出的效益一成本描述相比非市场产出总的来说没有一个评价成绩 的标准这是因为1 公共部门许多服务性产出不象有形产品一样看得见摸得 着2 公共机构的产出和产出的最终社会效果之间有时间上的滞后性3 公共 部门的产品缺乏价格信号和消费者的自由选择因而也就缺乏检验和传递效率质 量信息的机制和渠道公共部门具有自己的特点这些特点决定了公共部门的效率 具有多样化的体现方式决定了公共部门效率测定的困难性 第一公共部门产出的特征多数公共部门的产品是服务而非有形的物质产 品服务具有无形性不可储藏性且只能在提供者和接受者互动过程中来实现等特 点因而对提供服务的组织的绩效进行评估要困难得多同时公共产品具有中间 性质非市场产出通常是一些中间产品充其量是最终产出的代理而间接的 非市场产品对最终产品贡献的程度都是难以捉摸的和难以度量的此外由于公共 管理具有垄断性和非盈利性质其产品和服务进入市场的交易体系不可能形成一 个反映其生产机会成本的货币价格这就带来对其数量进行正确测量的技术上的难 度 第二公共部门生产过程的特点首先公共部门具有劳动密集型特征公共 管理主要靠管理主体的劳动过程来实现机器代替劳动的作用十分有限这使得公 共管理标准化的推行很难而标准化程度的高低又制约着对效率的测定其次 是生产技术的不确定性非市场产出所需的技术经常是未知的比如在国防领域 人们对于投入与国家安全这一期望的最终产出之间的关系顶多也仅仅是有限的了 解对技术的无知只能加剧评估的困难 第三公共管理环境的特点公共服务不是公共部门的单向性活动而是在与 社会和公众的互动过程中实现的这种互动具有相当的复杂性动态性多样性和 20 差异性他要求公共管理有相当的灵活性和管理手段的适应性这使得标准化很难 实现 以上是导致政府低效率倾向的一些重要原因但上述列举显然并未穷尽政府 低效率倾向是其特性决定的政府作为公共组织不同于私人企业它具有私人企业 所没有的权力这些权力的存在导致了必须对政府加以约束而这些约束在私人企 业是没有的因此我们在指责政府缺乏效率的时候应该考虑这些因