（金融学专业论文）非经营性基础设施融资工具研究及创新.pdf

摘要 非经营性基础设簏建设对资金的大量需求给我国政府财政带来了巨大的压 力，而目前还没有一种行之有效的融资工具能解决这一问题。由于非经营性基础 设施所具有的准公共物品性、自然垄断性以及资金的集合性等特点，决定了政府 对非经营性基础设施投资的主导性。本文在论述我国非经营性基础设施融资工具 变迁的基础上，分析了融资工具存在的问题：工具品种单一，使用效率不高，使 用基础薄弱。要解决这些问题应该是在深入了解非经营性基础设施特点的基础上 创新其融资工具。 基于这一分析基础，本文研究并完善了影子收费融资工具和市政债券融资工 具在非经营性基础设施建设项目中的运用。对于如道路建设等服务量可测度的非 经营性基础设施，采用了影子收费融资工具。通过介绍影子收费融资工具的含义 和定价原理，分析了影子收费融资工具的给付结构及其优缺点，并把道路使用年 限和道路使用主体等因素加入到影子收费支付结构中，使原有的影子收费融资工 具更加完善。对于服务量难以测定的非经营性基础设施，采用了嵌入适当指标的 市政债券融资工具。同时把服务量难以测定的非经营性基础设施划分为两类：服 务量完全不能确定的非经营性基础设施和服务量可以用相关指标确定的非经营性 基础设施。不同的类别用不同的指标代表这种非经营性基础设施所产生的社会效 益，并将发行的市政债券与不同指标所确定的定价区间相挂钩，这样可以改善g d p 总量指标在定价区间中所暴露出的缺点，保证了这种基于影子收费定价原理的市 政债券定价的准确性。最后，讨论了这两种融资工具在我国的运用，探索了推行 影子收费融资工具的途径以及运用市政债券融资工具应具备的宏观环境。 关键词：非经营性基础设施；影子收费；市政债券；融资工具 n 1 f 经营忭幕础设施融资t 具研究及创新 a b s t r a c t t h eh u g ed e m a n do ff u n d sf o rn o n o p e r a t i n gi n f r a s t r u c t u r eh a sb r o u g h t t r e m e n d o u sp r e s s u r et oo u rg o v e r n m e n tf i n a n c e b u ts of a rt h e r ei sn o tav a l i d f i n a n c i n gt o o l w h i c hc a nr e s o l v et h i sp r o b l e my e t t h et r a i t so fn o n o p e r a t i n g i n f r a s t r u c t u r ea r et h en o m i n a lc o m m o n a l i t y , n a t u r a lm o n o p o l i z a t i o na n dc a p i t a l a g g r e g a t i o nw h i c hd e t e r m i n et h ed o m i n a t i o no fg o v e r n m e n tt ot h ei n v e s t m e n to f n o n - o p e r a t i n gi n f r a s t r u c t u r e b a s e do na n a l y z i n gt h et r a n s i t i o no ff i n a n c i n gt o o l st o n o n o p e r a t i n gi n f r a s t r u c t u r e ，t h i sp a p e ra n a l y z e st h em a i np r o b l e m se x i s t i n g i n f i n a n c i n gt o o l s ：t h es i n g l e n e s so ff i n a n c i n gt o o l s ，l o we f f i c i e n c y , a n di n s t a b i l i t yi n m a k i n gu s eo ff i n a n c i n gt o o l s t os o l v et h e s ep r o b l e m s ，o n es h o u l di n n o v a t ei nt h e f i n a n c i n gt o o l sb a s e do nc o m p r e h e n d i n gt h et r a i to fn o n - o p e r a t i n gi n f r a s t r u c t u r e d e e p l y a c c o r d i n gt o t h i sa n a l y s i sf o u n d a t i o n ，t h i sp a p e rr e s e a r c h e sa n di m p r o v e st h e e x e r c i s eo f s h a d o wf e e sa n dm u n i c i p a lb o n di nt h ei t e mo f n o n o p e r a t i n gi n f r a s t r u c t u r e f o rr o a dc o n s t r u c t i o ne t c w h o s es e r v i c eq u a l i t yc a nb em e a s u r e dw ea d o p ts h a d o w f e e sa sf i n a n c i n gt 0 0 1 b ya n a l y z i n gt h em e a n i n ga n dt h ep r i c i n gp r i n c i p i ao f n o n o p e r a t i n gi n f r a s t r u c t u r ew eu n d e r s t a n di t sm e r i ta n ds h o r t c o m i n gs ot h a tw ec a n a d dt h ey e a ro f b e t a k i n ga n dt h em a i nb o d yb e t a k i n gi n t ot h es t r u c t u r ew h i c hp e r f e c t t h es h a d o wf e e s o nt h eo t h e rh a n d ，w em a k eu s eo fm u n i c i p a lb o n dw h i c hi ss e ti n s o m es u i t a b l ei n d e xa st h ef i n a n c i n gt o o l sf o rt h o s en o n - o p e r a t i n gi n f r a s t r u c t u r ew h o s e s e r v i n gq u a n t i t ya r eh a r dt ob em e a s u r e d w ed i v i d et h e s ei n t ot w oc a t e g o r i e s ：t h e s e r v i n gq u a n t i t yc a nn o tb em e a s u r e da b s o l u t e l ya n dt h es e r v i n gq u a n t i t yc a nb e m e a s u r e db ys o m ei n d e x d i f f e r e n tc a t e g o r i e sa r er e p r e s e n t e db yd i f f e r e n ti n d e xs oa s t om e a s u r et h es o c i a lw e l f a r ea n dw ec o n n e c tt h ei s s u eo fm u n i c i p a lb o n dw i t h d i f f e r e n tp r i c i n gs p a c ed e t e r m i n e db yd i f f e r e n tn o n o p e r a t i n gi n f r a s t r u c t u r e b yt h i s w a yw ec a ni m p r o v et h ed r a w b a c ko fg d pg r o s si n d e xi np r i c i n ga r e aa n de n s u r et h e a c c u r a c yo fm u n i c i p a lb o n db a s e do ns h a d o wf e e s a tl a s t w ed i s c u s st h eu s eo ft h e t w of i n a n c i n gt o o l si nc h i n aa n dt h em a c r oe n v i r o n m e n to fi s s u em u n i c i p a lb o n d ，a n d e x p l o r et h es o l v i n gw a yo fs h a d o wf e e sf i n a n c i n gt o o l s k e yw o r d s ：s h a d o wt o l l ；n o n - o p e r a t i n gi n f r a s t r u c t u r e ；f i n a n c i n gt o o l s 1 1 1 插图索引 图4 1影子收费融资工具在非经营性基础设施建设融资的运作流程2 5 图5 1市政债券运作机理3 8 v i 表2 1 表3 1 表4 1 表4 2 表4 3 表4 4 表4 5 附表索引 城市基础设施建设项目分类7 我国市政公用设施建设投资基本情况( 以交通运输、仓储和邮政业为例) 1 6 家俱采用材料与利润表2 1 单纯形表( 一) 2 2 单纯形表( 二) 2 2 单纯形表( 三) 2 2 最优单纯形表2 3 i 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献 的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法 律后果由本人承担。 名：吣 。嗍肿，d 肛日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编 本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名： 导师签名： 。 嘈色乍 日期：力b 7 年，。月；。日 日期枷7 年，月旷日 硕 学位论文 1 1 研究背景及意义 第1 章绪论 研究背景：非经营性基础设施是城市物质文明的载体，随着我国在改善城市 环境、提升城市形象等方面的要求不断提高，加快非经营性基础设施建设成为亟 待解决的问题。但是，我国非经营性基础设施融资工具单一，基本上全部依靠财 政资金，给国家财政带来了很大的压力。同时部分地方经费缺乏导致设施维护保 养不足，使得设施利用效率低下，严重制约了我国经济的发展。由于大多数文献 对非经营性基础设施的性质与特点理解不深，他们在分析非经营基础设施融资时 仅仅考虑表面因素，虽然也有部分作者提出了非经营性基础设施建设应该走市场 化的道路，【i 】但是他们的分析仅仅是提出问题，并没有拿出解决问题的具体方案。 研究意义；非经营性基础设施在提高城市生产力、推动城市经济增长、改善 居民生活福利等方面有着积极作用。该类设施由于没有现金流入机制，需要政府 投入大量的资金，然而随着城市不断发展，缺乏新的融资工具成为城市建设资金 短缺的主要原因，因此本文在深入认识非经营性基础设施性质的基础上，研究并 完善了影子收费融资工具和市政债券融资工具在非经营性基础设施建设项目中的 运用。最后探索了推行影子收费融资工具的途径以及运用市政债券融资工具应具 备的宏观环境，为这两种融资工具在我国的运用提供了指导作用。 1 2 相关文献综述 1 2 1 国内基础设施常用融资工具研究 有关国内基础设施常用的融资工具，很多学者做过讨论，总结起来主要分为 以下几种： 一是财政拨款。我国的政府预算通常分为两个部分，即经常预算和资本预算。 经常预算收入来源主要是税收，经常性支出侧重于公共产品和服务；资本预算收 入来源主要是债务收入，支出是政府投资，其中以社会基础设施投资为主。在财 政收入一定的情况下，经常性支出规模的缩减，特别是政府机构及事业单位行政 管理费用减少，将使政府有更多的资金用于社会基础设施投资，也就可能减轻政 府在基础设施建设过程中的债务负担。l z l 二是通过银行贷款。银行贷款是最为古老也是最为基本的融资工具了，相对 于现代融资工具而言较为简单。如果能按市场方式评估，则资金运作效率较高， 但一般对于社会效益难以考虑，对投资量大、周期长的基础设施尤其是非经营性 1 f 经营忖= 基础设旌融资丁具研究及创新 基础设施，融资困难较大，除非得到政府的担保( 公开的或隐性的) 否则是难以 用于非经营性基础设施融资的。而有政府的担保，则由于贷款的风险几乎可以不 考虑，银行就没有监督项目进行的动力，从而其运作、监督的效率都会下降，使 得运用贷款的融资效率下降。1 3 三是土地批租。1 9 9 6 年8 月，我国第一家土地储备机构一上海市土地发展中心 诞生；2 0 0 1 年4 月3 日国务院关于加强国有土地资产管理的通知( 国务院1 5 县s 文件) ，明确要求“有条件的地方政府试行收购储备制度”。从此，众多城市纷 纷成立土地储备机构，土地储备工作在全国迅速展开。土地是政府掌握的最大的 城市资产，土地批租收入是城建投资的来源之一，这一点已经成为各地城市经营 者的共识。【4 】 四是有偿转让经营权。为了盘活存量资产，筹集更多的城市建设资金，某些 城市探索将部分基础设施经营权有期限转让给外商，收回资金用于开发其他项目。 这种融资方式与b o t 相似，但转让的不是建设经营特许权，而是已建成项目的部 分经营权，转让期满后将项目无偿移交中方，应该说是t o t ( t r a n s f e r - o p e r a t e t r a n s f e r ，转让一运营一转让) 方式。阁 五是信托。近年来，基础设施信托项目，由于安全、低风险和相对较高的投 资收益等特点，已经成为社会闲散资金、特别是个人资金的投资热点。基础设施信 托集合不特定的投资者，将社会闲散并期待增值的资金集中起来，委托信托投资公 司管理、运作，投资于某个特定的基础设施建设项目，共同分享投资收益。【6 】 除了上述几种融资工具外，还有经营无形资产收入，存量资产经营权转让收 入，发行股票等融资方式。近几年，在城市经营思想的指导下，通过有偿竟买的 办法，出让城市出租车经营权、公交线路专营权以及道路、广场、绿地、路灯、 桥梁、停车场等冠名权、广告权、收费权、取得收入再用于城市建设。通过对固 定资产存量经营权转让、股权转让以及资产转让等方式，将过去由政府垄断经营 的城建存量资产投放市场实现对收费路桥、自来水厂、污水处理厂等存量资产的 盘活。p 】就高速公路企业来说，国内就早有沪杭高速、宁沪高速、成渝高速等上 市融资的先例。但股票融资对企业的业绩要求较高，申报程序、监管和信息披露 很严格，上市发行的费用比较大。而且，大多数基础设施领域尚未进行股份制改 造。因此，基础设施的建设经营方利用股票融资的还非常少。【8 】 1 2 2 国外基础设施常用融资工具研究 国外基础设施融资市场发展与我国相比相对比较成熟，由于他们的起步较早， 涌现出了很多实用的融资工具，总结起来主要分为以下几种： 次级债券( 以及广义而言的次级债务) ，简单而言其“次级”是指其偿付次 序虽优先于股权但排在其他债务后面。次级债券在国际资本市场上用的很多，随 硕i 。学位论文 着长期负债视同资本的观点的传播，开始主要是作为补充银行资本金的融资工具， 然后其运用的范围越来越广，也成为了公共基础设施融资、提升项目资信、以便 进行更多融资的一种工具。1 9 b o t ( b u i l do p e r a t et r a n s f e r ) 这种工具实际上是一组金融合约，最早应用于 项目融资，由于b o t 在实际中有许多变化，因此1 9 9 2 英国开始大量运用时使用了 p f i ( p r i v a t ef i n a n c ei n i t i a t i v e ) 这个概念来统称，而后来西方学者引入了p p p ( p u b l i cp r i v a t ep a r t n e r s h i p s ) 更宽泛的概念。0 0 b o t 的主导思想是所有权和经营权分离，由于涉及到的具体的基础设旌项目 各有不同特点，因而b o t 就有了许多变异形式。总结所阅的代表性文献共有以下 几种：b o o t ( b u i l d o w n o p e r a t e t r a n s f e r ) 、b t o ( b u i l d t r a n s f e r o w n ) 、b o o ( b u i l d o w no p e r a t e ) 、r o t ( r e n o v a t eo p e r a t et r a n s f e r ) 、p o t ( p u r c h a s eo p c r a t et r a n s f e r ) 、 b o c l s t ( b u i l do w no p e r a t es u b s i d y t r a n s f e r ) 和b l t ( b u i l dl e a s et r a n s f e r ) 。b l t ( b u i l dl e a s et r a n s f e r ) 其意思为建设、租赁、转让。发展商在项目建成后将项目 以一定的租金出租给政府，由政府经营，授权期满后，将项目资产转让给政府。【1 s 】 a b s ( a s s e tb a c k e ds e c u r i t i z a t i o n ) 【1 9 j 这类金融工具最早始于2 0 世纪7 0 年代 末，美国住房抵押贷款市场上的住房抵押支持证券( m b s ) ，2 0 世纪8 0 年代末 被广泛地运用于抵押债权以外的非抵押债权资产，i l p a b s 。到2 0 世纪9 0 年代开始 广泛应用于市政建设等基础设旋的融资。根据b m a ( b o n dm a r k e ta s s o c i a t i o n ) 的统计，2 0 0 1 年美国a b s 证券的市值$ 1 4 t n ( 1 4 万亿美元) 是1 0 年前的3 倍，而 欧洲市场从1 9 9 9 年的$ 5 3 b n ( 5 3 0 亿美元) 成长至i j 2 0 0 1 年的1 3 0 b n ( 1 3 0 0 亿美元) 。【2 0 】 我们可以看至i j a b s 仅仅是转让了未来现金流，并未真正的转让原始权益，二，而 这一点成为许多学者推崇a b s 方式的原因。如程洲认为：“拓展新的基础设施融 资渠道己是当务之急，人们曾寄希望予b o t 方式，但效果不佳。一则由于b o t 的 运作较为复杂，涉及环节多，因而实施难度大；二则由于在承包期内，承包商( 通 常为外商) 拥有项目的控制权。鉴于控制权问题较敏感，所以政府对b o t 持谨慎 态度。与b o t 方式相比，一则a b s 具有经济上的优势，二则a b s 不会改变原始权 益人的股东结构，不是收购股权。因此，a b s 能在有效保护国家对基础设施所有 权的基础上解决资金问题。a b s 作为一种成功的金融创新，理应成为新融资方式 的当然之选。”1 市政债券( m u n i c i p a lb o n d ) ，是地方政府或其授权代理机构发行的有价证 券，其发行目的是一般支出或特定项目融资。市政债券的历史较为久远，它起始 于1 9 世纪2 0 年代，2 0 世纪尤其是二战后发展迅猛，市政债券，具体地以最为发达 的美国而言，分为一般责任债券( g e n e r a lo b l i g a t i o nb o n d ) 和收益债券( r e v e n u e b o n d ) 【2 2 1 两大类。一般责任债券可以由州、市、镇和县发行，以发行者的税收能 力为偿债基础。违约的情况极为罕见，本金和利息定期支付。某些一般责任债券 竹纤营忭基础设施融资t 具研究及创新 不仅以税收作保证，而且以规费、拨款和专项收费来保证，这类债券被称为双重 担保债券，所筹资金通常用于市政公路、公园、教育等。收益债券是指为建设某 一基础设施而依法成立的代理机构、委员会或授权机构发行的债券。这些基础设 施包括交通设施( 收费桥、收费公路、港口、机场) 、医院、大学宿舍、公用事 业( 供水设施、污水处理设施、供电设施、供气设施) 等。1 2 3 】 上述融资工具已渐渐在我国的基础设施建设过程中得到了应用，而专家学者 也在积极探索其他融资工具在我国基础设施建设中应用的途径和方法。 1 2 3 新型基础设施融资工具研究 影子收费。英国国家审计署提出了“影子收费( s h a d o w t o l l i n g ) 叫2 4 】的思想， 这种思想为解决以后的融资问题提供了一个新的思路和契机。影子收费是指对于 公益性的基础设施项目，政府通过项目招标的方式确定民间投资主体，并授权后 者负责项目的融资、建设与运营，作为对该民间投资主体的回报，政府在授权期 限内每年以财政性资金或其他形式基金向其支付一定的费用，补偿其免费为公众 提供服务应得的利益，授权经营期结束时，民间投资主体无偿转让项目给政府。1 2 5 通过上面的分析可以看出，现有研究文献就基础设施的讨论较多，但是大多 数学者在讨论城市基础建设融资方式的时候没有对基础设施建设进行区分，特别 是缺乏对基础设施建设的可经营性进行讨论，因此他们所讨论的融资模式适用面 不广。本文认为，基础设施融资工具的选择由其性质决定。对于可经营性基础设 施建设项目而言，由于其可经营性，融资相对比较容易，大多数学者的讨论也属 于此类。而非经营性基础设施建设融资相对比较困难，需要开发新的融资渠道， 本文对非经营性基础设施新型融资工具进行了研究，希望能对该领域进行有益的 补充。 1 3 本文的逻辑思路和创新点 1 逻辑思路： 本文将在结合非经营性基础设施融资的基本理论的基础上，分析非经营性基 础设施融资工具的特点，及我国非经营性基础设施融资工具的现状，研究并创新 影子收费融资工具和市政债券融资工具，最后就这两个工具在我国的运用进行讨 论。 本文章节内容安排如下： 第一章主要是通过对现有文献的研究，指出本文的研究背景及意义。 第二章在分析非经营性基础设施范围和融资理论的前提下，介绍适合非经营 性基础设施的各种融资工具，并分别分析它们各自的特点，同时介绍发达国家非 经营性基础设施常用融资工具。 4 硕 。学位论文 第三章在分析我国非经营性基础设施融资工具变迁的基础上，指出我国现有 各种非经营性基础设施融资工具存在的问题，提出发展我国非经营性基础设施融 资工具的必要性。指出要解决现有问题应该是在深入认识非经营性基础设施性质 的基础上创新其融资工具。 第四章研究并完善影子收费融资工具和市政债券融资工具在非经营性基础设 施建设项目中的运用。以道路建设为例，介绍影子收费融资工具，并考虑把道路 使用年限和道路使用主体等因素加入到影子收费支付结构中。同时将市政债券作 为服务量难以测定的非经营性基础设施融资工具。通过将服务量难以测定的非经 营性基础设施划分为服务量完全不能确定的非经营性基础设施和服务量可以用相 关指标确定的非经营性基础设施两类，不同的类别用不同的指标代表这种非经营 性基础设施所产生的社会效益，将发行的市政债券与不同指标所确定的定价区间 相挂钩，来对市政债券融资工具进行改进。 最后，探索两种新型的融资工具在我国的运用。 2 创新点 ( 1 ) 对道路这一服务量可测度的非经营性基础设施项目，在影子收费定价区 间的设定时增加流量、道路使用年限和道路使用主体等因素。一方面由于政府是 根据经济的增长率来决定应有的给付结构，这在一定程度上避免了给付结构确定 的盲目性，不仅仅考虑投资者应得的利益，同时考虑了社会收益，避免了政府的 过多给与，为政府的给付结构确定了一个总量。另一方面，根据我们的设计，政 府在确定支付区间的时候，分析更加深入细致，增加了影子收费支付区间的准确 性。 ( 2 ) 对于一些服务量难于测度的非经营性基础设施项目，采用了嵌入适当指 标的市政债券融资工具。将服务量难以测定的非经营性基础设施划分为两类：服 务量完全不能确定的非经营性基础设施和服务量可以用相关指标确定的非经营性 基础设施。不同的类别用不同的指标代表这种非经营性基础设施所产生的社会效 益，从而根据这种社会效益来设计影子收费定价区间，并将发行的市政债券与不 同指标所确定的定价区间相挂钩，这样可以改善g d p 总量指标在定价区间中所暴 露出的缺点，保证了这种基于影子收费定价原理的市政债券定价的准确性。 5 什纾营性基础设旌融资t 具研究及创新 第2 章非经营性基础设施融资的理论基础 2 1 非经营性基础设施界定 2 1 1 非经营性基础设施的范围 基础设施是城市生产、生活最基本的载体，是城市物质形式最主要的组成部 分，也是城市和乡村之间最显而易见的区别。基础设施的发源可以追溯至城市历 史的初期，在最原始的城市中，我们已经可以找到城市的道路以及给排水等设施【2 6 1 。 在西方国家，把基础设施分为社会性( 福利性) 基础设施和技术性基础设施，前 者包括居民住宅、医疗卫生、文化教育、幼儿保健等设施，后者包括市政工程、 公用事业、环境卫生、园林绿化和电力、通讯等。基础设施有广义和狭义之分。 狭义是指供电、供水、供气、交通运输和邮电通讯等设施。广义的基础设施除上 述外，还包括文化、教育、科学、卫生等设施和部门。基础设施是整个国民经济 基础设施在城市地域的集结和延伸，其服务对象是城市的生产和生活。因此，基 础设施可表述为“既为城市物质生产、社会发展，又为城市人民生活提供一般条件 的基础性公共设施，是城市生存和发展的基础”。 2 r l 随着社会生产力不断发展，科学技术不断进步和人民日益增长的物资生活需 要，基础设施的范围不断的延伸，其内容也是不断变化，不断增加的。随着经济 的发展，将会出现更多新的基础设施部门和项目，也就是说，基础设施的内容是 不断变化扩展的，是受到时代的限制的。比如说在人类没有发明飞机之前，是没 有飞机场这样的基础设施的，同样，城市的集中供热、轨道交通、固体废弃物处 理、数据和图像通讯等等基础设施的发展都是随着相应的发明研究的问世和成熟 而发展起来的。 我国目前情况下的基础设施，主要包括以下六大系统： 能源系统：包括电的生产及输变设施；人工煤气的生产及煤气、天然气、石 油液化气的供应设施；集中供热的热源生产及供应设施。供水、排水系统：包括 城市水资源的开发、利用和管理设施。交通运输系统：包括城市内部交通设旌和 城市对外交通设施。城市内部交通设施有道路设施、电汽车、轨道交通、公共货 运汽车、交通管理等设施。城市对外交通有航空、铁路、公路、管道运输等设施。 邮电通讯系统：包括邮政设施、电信设施等。生态环境系统：包括环境卫生、园 林绿化、环境保护等设施。城市防灾系统：包括防火、防洪、防风、防雪、防地 震、防地面沉降以及人防备战等设施。这六大系统及每个子系统形成相对完整的 物质系统，发挥各自独立的功能，形成专业的生产经营产业，建立专门管理职能 6 硕t 学位论文 部门。城市作为一个整体，六大系统及各个子系统又相互联系和彼此协调。 2 9 1 由于基础设施的外部性，投资需求高，沉淀成本大，不能有效运用市场竞争 机智，故长期以来基本由政府在投资、经营和补贴。近年来世界上出现了“按市 场化原则经营公用事业”的浪潮。在我国，基础设施市场化是一较新的领域，尚 处于探索阶段，如果要从本质上分析基础设施的融资问题，有必要首先对基础设 施的经营性进行探讨。 3 7 1 根据项目区分理论，基础设旌可以按照经营性、准经营性与非经营性来区分， 区分经营性、准经营性与非经营性的关键在于是否可以设计收费机制和是否有资 金流入。如果有，则属于经营性的，意味着政府可以通过动员全社会的投资来加 以实现；如果没有，则属于非经营性的，意味着政府不能放任社会投资来实现， 而社会投资本身也会由于不确定性而不参与投资。对于经营性基础设施建设而言， 因其具有可预期的利润，可以完全收回成本，又便于监管，则可以通过动员全社 会投资加以实现。这一类项目由于其动机和目的就是利润最大化，政府可以放心 的通过国营企业、民营企业、外资企业等，通过公开、公平、竞争的招投标方式 进行建设。需要注意的是，对于此类项目，政府应当在价格制订上考虑到政府， 投资方和公众的利益。准经营性的基础设施建设项目附带部分公益性质，具有潜 在的利润，但由于政策和收费价格没有到位等客观因素，有可能无法收回成本， 属于市场失效或低效的部分，不可能完全交由市场运作。所以政府必须通过优惠 政策或给予适当的补贴等措施，将其转变为经营住项目进行建设。但是对于非经 营性基础设施建设，由于其投资的不确定性和经济效益的不确定性，一方面社会 资本不愿意流入，另一方面政府也不放心由社会资本来直接经营，此时需要发挥 政府的作用，担负起市场失效而政府有效的筹资和建设工作。值得强调的是，一 些发达国家往往通过一定的手段来实现由非经营性向可经营性的转换，然后再交 由市场来运作，并且取得了良好的效果。目前按照经营性与非经营性来分类的基 础设施建设项目如下： 表2 i城市基础设旌建设项目分类“8 l 类别项目属性实例投资主体 收费高速公路、桥梁、隧 纯经营性项目全社会投资者 道等 经营性项目 煤气厂、地铁，轻轨，自 准经营性项目政府补贴、吸纳社会投资 来水厂等 敞开式城市道路、公共绿 非经营性项目 政府投资为主 化 7 2 1 2 非经营性基础设施的特点 首先，非经营性基础设施具有经营的自然垄断性。所谓自然垄断性，是指由 于存在资源稀缺性、规模经济效益与范围经济效益，使该行业的企业占用的资源 在生产过程中必须保持整体形态而不允许分割，产生一种自然的排他性 2 9 1 。比如 说，当在某地区修建一条地铁的同时就自然地排斥在该地区另建一条地铁的可能。 其次，非经营性基础设施具有投资的资金集合性。非经营性基础设施的建设 一般呈现出投资巨大的特征，属于典型的资本密集型产业，比如说修建一座桥梁， 或者建造一个地铁站，都是属于投资非常大的工程。在这些项目的投资建设过程 中，由于需要巨额资金的聚集和流入，使得资金成为投资者进入非经营性基础设 施建设的重要壁垒。 最后，非经营性基础设施具有经营管理上的特殊性。这是由于它的准公共物 品属性延伸而来的，由于非经营性基础设施的好坏直接影响整个社会的效益，所 以非经营性基础设施建设关系到整个城市社会经济的方方面面。而非经营性基础 设施建设属于资本密集型产业，其投资大，利润薄，资金回收慢等特点，决定了 非经营性基础设施的建设需要政府出面大力监督和施行。一方面，政府要加强经 营和管理，避免出现重复建设之类的浪费性竞争，另一方面需要政府扮演好“守 夜人”的角色，加强监管，不能放任市场来调节。即使是西方发达国家，在非经 营性基础设施的建设或者运行上都到处可以看到政府的影子。 因此，非经营性基础设施建设是政府在政府信用基础上，为完善城市功能和 提高城市居民的生活质量，采取直接或间接的方式筹集和使用资金，建设非经营 性基础设施的活动。 2 2 非经营性基础设施融资的基本理论 非经营性基础设施融资工具的设计和运用是由非经营性基础设施融资的基本 特征决定的，而j 经营性基础设施融资的基本特征也是由非经营性基础设施的性 质延伸而来的。非经营性基础设施提供的都是准公共物品，并且具有公共物品属 性，在很大程度上其收益是无法精确计量的，这是非经营性基础设施融资的理论 基础，因此设计非经营性基础设施融资工具需要充分考虑这两点。 1 非经营性基础设施的准公共物品属性 公共物品( p u b l i cg o o d s ) 与私人物( p r i v a t eg o o d s ) 是一对概念。经济学家们是 根据物品是否具有排他性和竞争性来区分的。私人物品具有排他性和竞争性，而 公共物品则具有非排他性和非竞争性。 一种纯粹的私人物品或劳务在消费者之间是可以进行分割的。这个意味着， 物品的总量等于每一个消费者所拥有或消费的该物品数的总和。因此，私人物品 硕十学位论文 具有产品消费的排他性和产品供应的排他性两个特性。消费排他性是指一件私人 物品某人用了别人就不能再用，供应的排他性是指产品的提供者可以通过价格来 区别对待消费者。所以，可以通过市场机制来配置资源，组织私人物品的生产。 而公共物品在消费者之间是不可以分割的，对于任何一个公共物品而言，该 公共物品的总量就是某一消费者为了消费而实际可支配的公共物品的数量。因此， 公共物品的消费和供给都具有非排他性和非竞争性。所以，典型公共物品的供给， 市场是失灵的。 非经营性基础设施具有准公共物品的属性。首先，之所以说它为准公共物品， 是因为其具有地域性。以小区的公园为例，在公园里面的人可能本身并不选择性 地排他，但是该公园所在地区的居民才是享受该设施提供服务的主要受益者。同 样的道理，大多数的公共物品，包括人行道，护栏等，都由于其地域性限制，主 要服务于当地或者附近的居民，从而体现了地域性的准公共物品属性。 其次，它的准公共物品属性表现在非经营性基础设施由于其有限的服务容量， 使得其在拥挤条件下会趋于竞争。仍以小区公园为例，广大市民对于该公园的消 费需求存在着不均衡，是随时间和地点的变化而改变的。而相对于波动的需求来 说，一定时间内公园本身的供给是固定不变。而平时由于人少，也可能属于非竞 争性的，但是当节假日来临时，大量的市民涌入的时候，可能公园里的座位，广 场会非常拥挤，致使某些人无法消费，此时广大市民就存在竞争的关系。所以此 时，其纯公共物品属性体现了他的相对性与局限性，也就是体现了准公共物品的 属性。 最后，非经营性基础设施成为准公共物品是因为其价格排他的可能性。由于 非经营性基础设施的排他不经济、消费兼容性和收费困难等特点，使得使用者没 有动机去保持和维护，也使得以赢利为目的的企业缺乏投资积极性。如治理环境 污染的难度，破坏旅游景点的行为，以及不爱护公物的行为等。正因为如此，政 府通过对破坏污染的人和企业实旋惩罚，或者收取高额的税收，对于公园收取门 票，来达到有效监督和制约的目的。因此，制定合理的价格体系可以有效地解决 这一问题。 2 非经营性基础设施回报的不可计量性 非经营性基础设施与经营性基础设施最大的区别就在于其收益或者说回报的 不可计量性，而这又是由它的准公共物品属性衍生而来的。由于其具有准公共物 品属性，它提供服务给周围的受益人群并且不需要受益者付费，这就导致其建设 投入了大量的资金，可是实际运用却没有可收入的现金流，同时非经营性基础设 施的服务量具有不可计量性，造成了这些设施的投资收益是不便于计量的。按照 非经营性基础设施服务量的是否可确定性，我们可以将非经营性基础设施建设项 目进一步分为服务量可度量的项目和服务量不可度量的项目。服务量可度量的非 9 廿经营件基础设施融资下具研究及创新 经营性基础设施建设项目，如道路的交通量等。服务量难于测度的非经营性基础 设施建设，如大型的开放式公园。在公园修建起来以后，到底能够给当地的人带 来多少福利，又能给外来的人带来多少福利，这些都是无法衡量的。因此对于修 建这个公园应当如何收费成为了一个很难确定的问题。再比如河海堤坝，由于河 海堤坝的服务量到底有多大，并不能直接衡量出来，当堤坝修好之后，我们很难 找到与之相关的可以量化的指标进行考量。从而，堤坝的修筑到底需要征收多少 费用从而变成一个很难于确定的问题。这就决定了在通过融资工具进行筹集资金 的时候需要考虑非经营性基础设施回报的不可计量性。 由此可见，大多数非经营性基础设施是属于准公共物品的范畴，其回报具有 不可计量性，这使得非经营性基础设施融资具有以下特点。 首先是需要政府出面融资。由于非经营性基础设施的准公共物品性，对基础 设施的产品或者服务完全按照供求关系来定价是不现实的，就像对通过人行道的 行人收费一样是不可实行的，此时需要国家对其服务标准和收费实行严格管理。 在这个前提下，商业性资金将因为回报的不确定性以及可能较低的利润率而缺乏 对非经营性基础设施投资的积极性，造成基础设旌建设部门资源的短缺，也就是 人们常常说的“市场失败”。此时只有通过政府的介入，由政府出面融资，才能够 达到预期的目的。 其次是需要政府成为投资的主体。正如我们前面分析的，非经营性基础设施 投资具有资金高度密集的特点，使得个人或者企业很难筹集到如此巨额的资金， 同时再加上非经营性投资本身属性，其收入和回报都不便于计算，资金的回收速 度缓慢，风险率较高，社会资本更加不愿意参与投资。因此如此大规模的资金投 入必然要求政府作为主体才能实行。 最后是非经营性基础设施建设同样可以引入私人资本。在一定条件下，非经 营基础设施和经营性基础设施是可以相互转化的。事实上随着消费者的增加和市 场技术的改善，非经营性基础设施均可达到消费上的竞争性和价格上的排他性。 投资非经营性基础设施建设可以通过市场或相关途径予以补偿，这就意味着可以 通过融资工具的创新，吸引私人资本投入建设，从而拓宽非经营性基础设施的融 资渠道。 2 3 非经营性基础设施融资工具 2 3 1 非经营性基础设施融资常用工具的种类 由于非经营性基础设施建设提供的是准公共物品，并且具有公共物品的属性， 因此非经营性基础设施融资工具的设计和运用都具有相关特性。目前非经营性基 础设施融资常用工具主要有以下几类： 1 0 硕l 学位论文 1 财政融资工具。非经营性基础设施的投资规模大、项目回报率低、建设周 期长、以及公益性和非营利性等特点决定了其融资、投资、建设和运行全都离不 开政府。财政资金是非经营性基础设施建设资金的主要来源，国家财政无偿投入 一般都占到各国非经营性基础设施建设投入的5 0 以上，尤其在发展中国家，财 政融资仍然是主要的融资工具。这是因为财政融资工具在金融市场的资金配置上 具有明显的“示范”和“诱导”效应，政府财政直接投资于非经营性基础设施建 设，可以弥补民间资金的不足和融通不畅。 2 负债融资工具。负债融资工具和财政融资工具一样，是用于非经营性基础 设施建设中历史和资历最老的融资工具。负债融资工具经过多年城市建设的发展 已经相当完善。银行贷款是最为基础的负债融资工具，是非基础设施建设的主要 资金来源。随着资本市场的发展，债券和股票也被用于非经营性基础设施建设。 发达国家对于非经营性基础设施建设一般都通过发行市政债券来进行。市政债券 实际上是一种证券化的融资方式，以地方政府的信用保证为基础，并以地方政府 的财政收入为偿债保证，通过资本市场发行债券为非经营性基础设施建设筹集资 金。 3 项目融资工具。项目融资工具形式多样，而且非常灵活。由于非经营性基 础设施建设具有回报不便于计量的特性，项目融资工具需要依靠对目标资源进行 一定形式的转化，使其收益可以计量，并将计量的结果转化为收益，回报到投资 者手中。目前项目融资工具有很多模式，常用的有b o t 模式和t o t 模式。b o t 意 为建造( b u l i d ) ，经营( o p e r a t e ) ，转让( t r a n s f e r ) 。它的主体思想是首先确定经营资 源所在的项目，由所在国政府或所属机构为项目的建设和经营设计提供一种特许 权协议作为项目融资的基础，这是这种模式的建造阶段。由本国公司或外国公司 作为项目的投资者和经营者安排融资，承担风险责任，负责开发建设项目，并在 约定的有限的时间内经营项目，获取商业利润，这是这种融资模式的经营阶段。 最后根据协议将该项目转让给相应的政府机构，也就是最终的转让阶段。b o t 融 资方式原本以引进外资为主，但近年来也被广泛应用到民间资本的投融资中。t o t 模式意为转让( t r a n s f e r ) ，经营( o p e r a t e ) ，转让( t r a n s f e r ) 。不难理解，这种融资 方式主要是首先由投资者用资金或资本购买某项资产的产权和经营权，并在合同 约定的时间内经营资产，在经营过程中收回全部投资并得到相应的合理回报，最 后再将产权和经营权无偿移交给原产权所有人，一般是政府或者项目所在的机构 和单位。在这一过程中，城建主体不存在还债压力，建设步伐也加快。同时由于 非经营性基础设施的乘数效应，整个经济将更快发展。国外经常用一定的手段将 项目由非经营性向可经营性的转换，再通过这两种模式为非经营性基础设施建设 筹集大量的资金。 4 4 1 4 信托。信托关系区别于一般所说的委托、代理、交易、投资、债权债务关 1 r 经营性基础设施融资丁只研究及刨新 系。其通俗解释，就是投资者出于对理财机构的信任，交付自己的财产，双方签 署合同，委托理财机构运作管理，达到增值或其他目的