（财政学专业论文）高校国家助学贷款改革研究.pdf

山东大学硕二i ：学位论文 中文摘要 我国高校国家助学贷款是我国中央和省级政府共同推动的种信 用助学贷款，由国家通过招标方式确定贷款商业银行负责发放。资助对 象是普通高等学校中经济困难的在校全日制本、专科学生、研究生和 第二学士学位学生，目的是用于帮助他们支付在校期间的学费、住宿费 和日常生活费等。在中国收入分配严峻化、贫困人口比例高的情况下， 发展国家助学贷款是弥补市场失灵的需要，是实现教育机会公平、人 力资本积累的需要。 我国国家助学贷款从1 9 9 9 年开展至今，存在着贷款覆盖率不高、 资助力度不够、政府职责定位不准等缺陷。因此，运用各种财政经济 相关理论和方法对国家助学贷款进行深层次的分析和充分的论证，同 时借鉴发达国家助学贷款的成功经验来完善我国的助学贷款，是亟需 解决的理论和现实问题。 本文首先论述了国家助学贷款的理论基础，包括公共财政理论、 教育机会公平理论，回顾了国家助学贷款在我国的政策安排、发展历 程和现状，找出了我国高校国家助学贷款面临的困难，并由国家助学 贷款双重特征剖析了其发展受阻的深层次原因。最后，在借鉴美、加、 新等国家助学贷款政策的先进制度和管理方式基础上，提出了我国国 家助学贷款的政策建议和改革方法。 关键词国家助学贷款、政府、改革 葫协搬亏铂 山东火学硕 = 学位论文 a b s t r a c t t h en a ti o n a ls t u d e n tl o a n ( n s l )i sac r e d i tl o a n ，w h i c hi s j o i n t l yp r o m o t e db yo u rc e n t r a la n dp r o v i n c eg o v e r n m e n t i ti s p r o v i d e db yc o m m e r c i a lb a n k st os t u d e n t sw i t hf i n a n c i a lh a r d s h i p ( b o t h u n d e r g r a d u a t ea n dp o s t g r a d u a t e ) i n p o l y t e c h ni c s a n d u n i v e r s it i e st h r o u g hb i d d i n gs y s t e m t h ep u r p o s eo ft h e1 0 a ni s t oh e l ps t u d e n t so nt h e i rt u i t i o nf e ea n dli v i n ge x p e n s e t h e n s li se s s e n t i a lt ot h ea c c u m u l a t i o no fh u m a nc a p i t a la n di s e x p e c t e dt op r o v i d em o r ee q u i t yo nt h ee d u c a t i o no p p o r t u n i t y u n d e rc u r r e n tm a r k e t o r i e n t e de d u c a t i o ns y s t e m t h e r eh a v e b e e np r o b l e m sw i t ht h i s l o a ns c h e m es u c ha sl o w m a r k e tc o v e r a g e ，i n s u f f i c i e n tf u n d i n ga n di m p r o p e rg o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o ns i n c ei tw a si 田p l e m e n t e di n1 9 9 8 i t i sr e q u i r e d t oh a v ei n d e p t ha n a l y s i so nt h e s ep r o b l e m sb a s e do nv a r i e s e c o n o m ica n df i n a n cia lt h e o rie s a tt h em e a n tim e 。w ec o u lda 1s o m a k ef ulla d v a n t a g eo fo v e r s e a se x p e rie n c et oi m p r o v eo u rc u r r e n t lo a ns c h e m e t h et h e si ss t a r t sw it ht h et h e o r yp a r to fn s ls u c ha sp u bli c f i n a n c e ， t h e o r yo fe q u a le d u c a ti o no p p o r t u n it y a f t e rr e v i e w i n g t h er o l eo fn s li nt h ec o u n t r y sp u b li cp o li c ye n v i r o n m e n t ， h i s t o r yo ft h e 1 0 a n a n d t h ec u r r e n ts i t u a t i o n ， w ed i s c o v e r p r o b l e m so fn s la n dr e a s o n sf o ri t ss l o wg r o w t hb a s e do nd i f f e r e n t c h a r a c t e r i s ti c so ft h el o a ns c h e m e f i n a ll y ，霄e p r o p o s e t h e a d v i c ea n dm e t h o d 0 1 0 9 yo fi m p r o v i n gt h ec u r r e n tn s lo nt h eb a s is o fa d v a n c e do v e r s e a s1 0 a nm a n a g e m e n te x p e r i e n c eli k et h o s ei n u s ，j a p a no rn e wz e a l a n d k e yw o r d st h en a t i o n a is t u d e n tl o a nf n s l ) 、g o v e r n m e n t 、i n n o v a t i o n 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指 导下，独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的 内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写 过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：盏2 幺邋垒丝日期：2 艘垒：垒! 里 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论 文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名劾燃导师签名：坦日 期： 堕参岁。 山东人学硕 二学位论文 1 1 问题的提出 第一章引言 从2 0 世纪6 0 年代初开始，学生贷款作为资助学生接受高等教育 的方式已在国际上被广为采用。目前，世界上共有五十多个国家实施 了学生贷款计划。如美国的帕金斯贷款( p e r k in gl o a n ) 、联邦家庭教 育贷款( f f e l l p ) 和直接合并贷款( c o n s 0 1 id a ti o nl o a n ) 、日本的育 英奖学金等，此外英国、澳大利亚、德国及印度等国家也建立了全方 位的学生资助贷款体系。在我国，19 9 9 年6 月，中国人民银行、教育 部和财政部联合下发了关于国家助学贷款的管理规定( 试行) ，决定 在北京、重庆、西安、上海等8 个城市进行助学货款试点，由此拉开 了我国助学贷款的序幕。经过七年的运行，全国申请贷款累计人数 3 9 5 2 万人，银行审批人数为2 4 0 5 万人，申请贷款累计总金额3 0 5 6 亿元，银行审批金额2 0 1 4 亿元。我国国家助学贷款工作取得一定成 绩，已经成为高校资助体系中覆盖率最广，资助力度最大的一项政策。 但是我国国家助学贷款的问题依然严峻，困难重重。截至2 0 0 5 年 底，全国应开办国家助学贷款的l71 4 所普通高校中，还有2 4 8 所高校 尚未启动，约占15 。全国有8 省市在国家助学贷款上“毫无作为”。 至2 0 0 5 年度新生入学，全国新增审批贷款学生6 5 万多人，仅占新增 贫困学生总数的2 4 4 ；审批贷款金额51 5 亿元，仅占计划贷款总额 的3 2 2 ；全国在校贫困大学牛超过2 3 两予空空，就是拿到国家助学 贷款的学生，也是“磨破了嘴，跑断了腿”，贷款成本过高。 我国自19 9 9 年颁布了关于国家助学贷款的管理规定( 试行) ， 政府及各组织职能部门对国家助学贷款政策的探索和调整就从没有停 止过。2 0 0 4 年6 月，教育部、财政部、人民银行、银监会又联合下发 关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见( 以后简称意见) ， 进一步完善国家助学贷款政策、进一步改革国家助学贷款实施机制、 建立和完善贷款偿还的风险防范与补偿机制，以及加强对国家助学贷 款工作的领导、毹；理与监督等四个方面进行重大政策调整，并要求各 省、自治区、直辖市人民政府可结合本地实际情况，制定具体实施细 山东火学硕卜学位论文 则，于2 0 0 4 年秋季开学后在全国普通高等学校全面实施。政策实施后 成效显著但问题仍不能忽视，诸如，贷款覆盖率不广、资助力度不够、 政府职责定位不准等等。国家助学贷款将如何走出困境仍然是一个重 要且尚未解决的课题。 我国要实施科教兴国战略，加速人才培养，使经济较困难的优秀 青年得以深造就需要金融手段支持，向贫困生提供有制度保障的教育 融资，不让有培养前途而家境贫困的子弟因经济原因而失去在高校深 造的机会。而国家助学贷款就是其中的一项重要举措。国家助学贷款 政策进一步完善了高等学校经济困难学生的资助政策体系，为公民获 得公平、公正的教育机会提供了社会保障机制。因此，对于我国这样 一个人口众多、财力相对薄弱的发展中国家来说，完善我国国家助学 贷款具有重大的理论和现实意义。 论文的选题就是在我国国家助学贷款所处的理论背景和现实条件 基础上的对这一制度需求的综合考虑。 1 2 国家助学贷款的界定 2 0 0 0 年2 月国务院办公厅转发的中国人民银行、教育部、财政部 制定的关于助学贷款管理的若干意见将国家助学贷款定义为：国 家助学贷款是指贷款人向借款人发放的由中央财政或地方财政贴息， 用于借款人本人或其直系亲属、法定被监护人在国内高等学校就读全 日制本、专科或研究生所需学杂费触生活费用的贷款川。2 0 0 4 年6 月 国务院办公厅转发了教育部、财政部、人民银行、银监会意见，各 项具体规定如下： ( 1 ) 发放对象、范围和规模。适用于中华人民共和国i 不含香港 特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区) 所有普通高等学校中经济确 实困难的全日制本、专科生( 含高职牛) 、研究牛和第二学位学乍的学 费、住宿费和牛活费。 ( 2 ) 数额和期限。数额最高不超过每人每学年6 0 0 0 元，期限一 般不超过十年；贷款学牛本科毕业后继续攻读研究牛及第二学位的， 在渎期间贷款期限相应延长，贷款本息在研究牛及第二学位毕业后六 年内还清：经办银行根据学牛中请，具体确定每笔贷款的期限。 山东火学硕士学位论文 ( 3 ) 利率及贴息。利率按中国人民银行规定的同期限贷款利率执 行，不上浮。学生在校期间贷款利息全部由财政贴息，毕业后全部自 付，贷款学生毕业后开始计付利息。 ( 4 ) 还款方式和还款期限。借款学生和经办银行在签订借款合同 时约定还款方式和还款时间。实行灵活的还本付息方式。借款学生根 据个人的经济情况，可以在学习期间偿还国家助学贷款，也可以在毕 业后第一年开始偿还国家助学贷款的本金和利息，具体方式由借款学 生与经办银行协商确定心1 。 1 3 国内外文献综述 1 3 1 国外研究现状 l 、理论研究 ( 1 ) 约翰斯通教授1 9 8 6 年出版了高等教育成本分担，该书较 系统地论述了高等教育成本分担理论。此理论已被国际上广泛接受， 被认为是学生贷款的主要理论基础，而与之有密切联系的成本补偿理 论、人力资本理论和公平理论也是学生贷款的理论摹础。成本分担理 论认为高等教育或本应该由多方负担，包括政府( 纳税人) 、学生、家 长、高校和捐赠人等，他们可以用过去的收入( 如存款) 、现在的收入 和未来的收入来分担成本。高等教育成本分担还专门论述了学生贷 款的意义。 ( 2 ) 学牛贷款研究专家伍德霍尔在总结非洲国家的学生贷款的经 验教训后提出：学生贷款有效管理的几个要件：一是要有良好的组织 管理结构；二是要有学生贷款的法律保障；二是要有选择资助目标的 有效机制；四是要有有效的贷款回收机制；五是要进行广泛宣传，让 人们理解和接受学生贷款的基本原则一。 ( 3 ) 英国经济学家巴尔( n ic h 0 1a sb a r r ) 和澳大利亚教育政策专 家查普曼( b r u c ec h a p m a n ) 等积极丰张学牛贷款应由社会保险机构回 收，并认为按收入比例还款可以消除学牛贷款中的拖欠问题。 ( 4 ) 学乍贷款政策发展趋势研究方面。学牛资助政策的总的趋势 是：从无偿资助向有偿资助转变，从以助学金、奖学金为辛向以学牛 贷款为丰转变。美国在2 0 世纪7 0 年代学生贷款己占各类学牛资助的 山东人学硕十学位论文 6 0 以上，英国虽然在9 0 年代开始实行学生贷款，但无偿资助的比例 在逐渐减少，学生贷款的份额在日益加大，伍德霍尔预测2 0 0 7 2 0 0 8 学年学生贷款会占整个学生资助的一半以上 1 。 2 、实证研究 国外学者在助学贷款的实证研究方面也得出了丰硕成果。 ( 1 ) 美国高等教育成本委员会成员、教育政策学家a r t h u r h a u p t m a n 在研究了美国7 0 年代至9 0 年代大学学费与联邦资助之间的 关系后得出两点结论，一是学生贷款的普遍可得是引起大学学费上涨 的一个关键因素，二是大学教育成本的上升和大学更多地依赖学费促 使学费不断上涨，而学费的上涨又迫使越来越多的大学生借越来越多 的学生贷款拍1 。 ( 2 ) s c a r ls o n 在分析拉丁美洲一些发展中国家的家庭付费能力 后得出结论：学费可以提高到生均成本的2 5 3 5 ( 大约4 0 的拉美 家庭可以承受这种学费水平) ，但是必须要以覆盖率为6 0 大学乍的学 生贷款和覆盖率为2 0 的奖学金作为配套盯1 。 ( 3 ) 此外，国外学生资助的管理人员和研究人员队伍庞大，研究 人员往往组成专业研究组织( 如美国学生资助管理者协会一n a s f a a ) 开展大规模的抽样调查，如美国纽约州在2 0 世纪8 0 年代末，就进行 了对1 7 万离开学校的借款者的调查，获得了有关成功还款人及拖欠者 特征的第一下资料然后进行统计分析，为降低拖欠率，提高还贷率提 供了很有效的解决方案。个人研究也往往利用较完备系统的统计资料 进行分析研究。 1 3 2 国内研究现状 我国学者对学生贷款问题研究始于2 0 世纪8 0 年代，近些年学生 贷款的研究已逐渐热了起来。从介绍和分析国外学牛贷款研究成果逐 渐过渡到研究我国自己的学生贷款问题。我国对学生贷款问题研究丰 要大致分为以下两个方面： l 、与国外学牛贷款的比较研究 赵中建1 9 9 6 年出版的高等学校的学牛贷款国际比较研究较全 面介绍分析了国外各国学牛贷款的制度、背景、内容及理论基础。特 山东大学硕j ：学位论文 别要提到的是，该书较全面的介绍了a b r e c h t 和z id e r m a n 对学生贷款 政策的选择所作的归纳，如贷款机构的选择、偿还机制的选择、降低 拖欠率的政策选择等，这对我国助学贷款政策的调整具有很好的参考 作用。 张民选的理想与抉择大学生资助政策的国际比较主要研究 了大学生资助理念的嬗变的过程，大学生资助方法的变化趋势，认为 学生贷款在学生资助体系中具有越来越重要的地位，对学生资助的模 式进行了探讨，对学生贷款的运作技术分章进行了分析。这两本专著 对开阔我们的视野，了解外国的学生资助理念和制度起了很好的作用， 为我国学生贷款的研究有较大的推动作用。 李战鹰的学生贷款的是与非一一国际上关于学生贷款问题的争 议较全面地介绍了国际上有关学生贷款的理论上和实践上的争议。 一派认为学生贷款既有利于高等教育效率的提高又可促进教育机会的 公平，并且在实践上是可行的；另一派则持相反的观点。 张民选的美国大学生资助政策研究主要c j i 结了美国的学生资 助理念，种类繁多的学生贷款计划等。徐东华、沈红的学生贷款偿 还制度研究主要比较研究了6 个国家的学生贷款偿还制度，就偿还 利率、偿还期限、偿还方式以及偿还中的拖欠问题进行了具体分析并 提出了政策建议。 郭雯霞的日本学生贷款资助模式分析了日本学生贷款资助模 式的基本特点及其存在的问题。赵中建的“学生贷款中拖欠偿还问题 的比较分析”较全面地论述了学生贷款中一个很重要的问题一拖欠 问题，分析了美国引起学生贷款拖欠的原因以及为降低拖欠率所采取 的措施。 2 、关于国家助学贷款的研究 沈红和张慧在国家助学贷款：银行的风险与机遇一文中认为 开展国家助学贷款银行既有较大的风险又有较大的利益，银行要积极 开展学生贷款工作，又要注意防范和化解风险。 郝文武负责的课题组的高等学校教育收费与特网牛资助的调查 分析研究了特网牛的划分标准和产生的原因，特冈牛及其家庭对高 校教育收费的态度和承受能力，并提出要通过多种途径和方式解决特 山东人学硕二：学位论文 困生的对策。 赵国楗和乔锦忠的高校贫困生及受资助情况调查分析与建议 通过对1 9 9 9 年秋教育部教育管理信息中心在全国范围进行的有关高校 贫困生分布和高校贫困生受资助情况调查统计，受调查的大部分高校 贫困生比例为1 0 一一2 0 之间，平均为l5 5 ，贫困生的比例呈逐年上 升之势，1 9 9 6 年和19 9 7 年贫困生比例分别比上年增加了1 5 和12 9 。 并得出结论：奖学金对贫困生的资助作用有限，高等教育成本分担的 有效途径是实行缴费加学生贷款的方法。 王飞、韩贵秋在国家助学贷款：经济困难大学生的曙光中对 大连市六所高校学生贷款情况进行了调查，实证分析了学生贷款制度 的诸多弊端( 如还款期限短、手续繁杂等) 以及学生贷款巨大潜在需 求，提出了相应的对策建议。 沈九林在国家助学贷款难以实旌的症结及对策一文中指出商 业银行“惜贷”的根本原因是缺乏利益驱动，因此要给银行更多的优 惠政策，降低银行的贷款风险。 王宏林和李东的助学贷款如何真正助学也揭示了当时国家助 学贷款中的丰要问题，如担保机制不合理、还款方式单一、补贴机制 不完善等，并提出了对策。 沈红和李文利在提交给联合国教科文组织亚太教育局( u n e s c o b a n g k o k ) 的课题报告ar e v ie wo ft h es tu d e n tl o a n ss c h e m e in c 1 1in a 中，分析和研究了我国学生贷款的背景和历史发展、目的和意 义、组织管理、公平性和有效性等，指出了我国学生贷款中存在的辛要 问题有：学生获得贷款的机会不平等，信用体系尚未建立，学生还贷 意识较差，高校参与指导不够等，并提出了诸如设立担保基金、延长 还贷期限、明确核销程序等政策建议。研究方法上除了描述分析以外 还采用了模拟分析等方法。这是研究我国国家助学贷款的一份比较全 面深入综合性的研究报告。此报告已于2 0 0 3 年由联合国教科文组织亚 太教育局正式出版。 马经的助学贷款国际比较与中国实践，丰要是分国别介绍分析 了发达国家和发展中国家学牛贷款经验教训，重点分析了我国国家助 学贷款的制度缺陷，提出了国家助学贷款的改革方向。 6 山东大学硕= ：学位论文 从目前国内助学贷款研究现状来看，主要存在以下几个方面的问 题：一是现有研究侧重与国外助学贷款的研究与比较，真正能“洋为 中用”的较少；二是大多数是对于局部问题的片面研究，缺少系统、 全面的研究；三是描述性的研究居多，实证研究的少。因此，我国需 要有更多的研究人员投入更多的精力，采取多种方法，对国家助学贷 款进行更深入和全面的研究。 1 4 研究思路与方法及主要创新 1 4 1 研究思路 本文从国家助学贷款相关的理论基础入手，结合本人在负责国家 助学贷款工作的实践，通过对国家助学贷款现状的调查研究，理出了 我国国家助学贷款中面临的困难，分析了产生这些困难的原因，并据 此提出相关的改进措施和政策建议，力求对我国国家助学贷款的理论 研究和现实发展有所贡献。本文的研究思路为： 国家助学贷款的概念、内容一国家助学贷款的理论摹础一分析国 家助学贷款面临的困难及产生的原因一国外国家助学贷款的比较、借 鉴一提出相关的改进措施和政策建议。 1 4 2 研究方法 本文采用的研究方法包括： 1 、规范分析研究：本文以国家助学贷款的现实需要为出发点，以 公共财政理论为丰线，结合人力资本理论与制度变迁理论对国家助学 贷款进行分析，对国家助学贷款转移支付的必要性进行理论阐述，力 图在社会和经济变革的大背景中对论文主题进行论证。 2 、比较研究：比较是人类认识事物的基本方法。本文收集和整理 世界其他国家和地区有关学生贷款的经验和做法，结合我国的具体情 况对国家助学贷款转移支付进行比较研究。 3 、政策研究：对国家助学贷款政策文本进行梳理，对不同阶段出 台的不同政策进行分析，并以此作为本文的政策基础。 山东人学硕f ：学位论文 1 4 3 主要创新 1 、主要创新 运用财政学的相关理论对国家助学贷款进行分析，比如公共财政 理论、教育公平理论等，明确了国家助学贷款的理论基础。将国家助 学贷款看作了一项准公共物品，具有商业性和政策性的双重性质，这 一观点和表述有一定的新意。 2 、存在的不足 从财政学的角度来论述国家助学贷款政策，将涉及到众多的基础 理论和领域，由于文章的篇幅限制只论述了与之相关的三种主要理论， 事实上并不限于此，比如高等教育成本分担理论、制度变迁理论等等； 其次是国家助学贷款实践是一个不断发展变化的过程，具体的结论是 否可行还有待实践检验。 山东大学硕i ：学位论文 第二章国家助学贷款的理论基础 国家助学贷款的理论基础可以从多方面加以探讨，本文着重从国 家财政的角度，论述与之相关的公共财政理论、教育机会公平理论和 人力资本理论。 2 1 发展国家助学贷款是弥补市场失灵的需要 传统经济学认为市场是有效的，只要让市场机制充分发挥作用， “看不见的手”就能自动解决一切经济问题。后来的福利经济学代表 人物则认为，市场并不像新古典理论描绘的那样完美，市场中人们进 行私人决策时，只考虑其行为的私人成本，并不考虑由此带来的不由 他本人承担的社会成本，这部分成本转嫁给了社会。当私人行为的成 本和收益不对等时，资源就得不到有效配置，而且随着资本主义经济 的发展，存在着收入分配的不平等、垄断以及公共产品的需求等一系 列市场机制无法自行解决的问题，因此必须赋予国家干预市场的理由 和权力，来弥补市场机制的不足。财政是指国家为了维持其存在和实 现其职能，强制地、无偿地占有一部分国民收入而形成的一种分配关 系，是一种经济行为或经济现象，其主体是国家或政府。 美国著名财政学家马斯格雷犬在2 0 世纪5 0 年代对市场经济国家 的财政职能作了经典概括，这就是至今广为引用的二职能说：配置资 源职能、收入分配职能和稳定经济职能。马氏的配置资源职能是指财 政的公共配置，即为提供公共产品配置资源。建立公共财政不仅出于 发挥市场机制的效率优势，也由于市场本身存在缺陷，政府必须运用 财政手段去弥补市场失灵，弥补由此产生的效率损失，实现宏观经济 效益和社会效益的最大化，实现社会公平。遵循福利经济学和公共财 政的思想，公共财政理论成功地运用了经济学的分析方法，来研究政 治问题。以下就利用公共财政理论的分析范式对国家助学贷款政策进 行分析。 助学贷款的性质是由教育产品的性质决定的，分析国家助学贷款 的性质就要从分析教育的性质入丁。自从19 5 4 年萨缪尔森将公共物品 9 山东大学硕一f ：学何论文 和私人物品区分开来并正式使用公共物品这个概念以来，经济学家对 教育是否属于公共物品始终存在着较大的争议。有的经济学家认为教 育是公共物品，而有的经济学家则认为教育是私人物品。巴罗教授在 1 9 7 0 年的一篇讨论美国地方学校财政效率的论文中认为，教育是一个 纯粹的公共物品。纯粹的公共物品的重要特性之一是每个人对其享用 的数量都是相等的，即数量上具有均匀性和个人需求曲线具有纵向加 总等特点。但教育不可能在消费上具有完全的可分性，同时从教育的 “生产”方面来看，它并不具备纯粹的公共物品的特征。因为接收的 学生越多，需要的教师就越多，校舍就越大，成本也就越高，在超过 一定的规模之后，教育具有一种“成本不变”的特征。从“消费”方 面来看，教育具有一些公共物品的特点，教育的性质越接近于公共物 品，相对于整个社会的那部分报酬来说，受教育者个人获得的报酬份 额就越少。 因此教育具有一定的非竞争性和非排他性，是一种准公共物品( 介 于纯私人物品和纯公共物品之间，纯私人物品即为既具有排他性又具 有竞争性的物品和服务，而纯公共物品指既具有非排他性和非竞争性 的物品和服务) 。高等教育的性质决定了政府介入高等教育的必要性， 而政府的职能又决定了政府介入教育领域是以兼顾公平和效率为原 则。目前世界范围内普遍认为在政府教育经费紧缺的条件下由政府提 供担保的国家助学贷款这种助学形式，最能体现公平和效率兼顾的原 则。高等教育的准公共物品性质决定了助学贷款也是准公共物品，但 是需要强调的是，这里虽然把国家助学贷款作为“准公共物品”来分 析，但分析的起点并不是教育这个“物品”本身的技术性质，而是公 共选择和公共政策，其是否由政府提供或者多大程度上由政府提供， 一方面取决于市场的效率，另一方面也取决于经济发展水平和政府的 财政能力阳1 。随着公共部门的发展和公共服务水平的提高，政府对学 牛贷款的干预和支持从无到有，并且其支持的力度也越来越大。 总之，国家助学贷款是一项公共政策，政府是大多数国家教育贷 款项目的丰要资金来源。在国外的实践中有多种实现形式：国家对私 人机构向学牛实施的贷款进行担保、自己提供学牛贷款、为金融机构 对学牛的贷款进行补贴等。教育贷款不仅可以帮助学牛支付学费，还 l o 山东人学硕一 = 学位论文 可以帮学生支付生活费用，而且无论学生是在国内还是在国外学习， 都可获得贷款，有些国家、地方教育贷款的功能还包括奖学金这样的 经济援助计划。在我国，随着高等教育改革和政府职能的转变，助学 贷款的公共政策性质越来越明显。国家有关部门对国家助学贷款工作 出台了较多的政策性要求。譬如，财政贴息、免营业税及所得税前核 销坏账、不搞担保、利率不上浮、单独考核贷款资产质量、教育部门 和银行对贷款共同进行管理、“四定、“三考核以及下达指导性贷款 计划一一要求经办银行努力满足符合条件的经济困难学生的贷款需 求，这实际上是最大的政策性要求。 2 2 发展国家助学贷款是实现教育机会公平的需要 2 2 1 教育机会公平是高等教育政策的核心内容 公平( e q ui t y ) 是人类追求的永恒价值之一。公平观念应用于教 育领域就是教育公平或教育机会均等。教育机会均等是指人人具有相 等的机会接受符合其能力发展的教育。在西方，柏拉图最早提出要实 施初等义务教育。亚里士多德更是提出要用法律来保证教育权利。美 国教育家霍拉斯曼认为“教育是实现人类平等的伟大工具”。在中国， 两千多年前的大教育家孔子就提出了“有教无类”思想，表达了“人 不分贵贱都有平等受教育权”的主张。 教育公平是社会公平的一部分，其发展状况必然受到社会经济、 政治、文化发展水平的影响。教育公平是相对的，是一个历史的范畴， 它的实现有一个渐进的过程，只能逐步接近，而难以完全达到。在这 种情况下，如何达到相对而言的最大的平等呢? 约翰罗尔斯( j o h n r a w ls ) 提出了解决这种不平等问题的方法：差别原则。“为了提供真正 的机会均等，社会必须对那些拥有较少天然资产的人和出生于社会地 位较为不利的家庭的人，予以更多的关心 阳1 。差别原则也就是“垂 直公平”，它主张对于不同特性者给予不同的对待( u n e q u a lt r e a t m e n t o fu n e q u a ls ) ，确保社会上最少受惠者获利的原则，帮助那些社会中 最需要帮助的、处于社会底层的人们。一种正义的社会制度应该通过 制度性安排来改善那些“最不利者”的处境，缩小他们与其他人之间 的差距。“差别原则”用在学牛资助上，指每个学生所获得的教育资助， 山东人学硕l 学位论文 应依其特性或需求的不周给予不同的对待。 随着知识经济和信息社会的到来，高等教育日益重要，它从社会 的边缘进入了社会的中心。对国家来讲高等教育是经济社会发展的发 动机；对个人来讲它是获得融入社会、服务社会的重要条件，是超越 他出生时的社会经济地位的重要阶梯。高等教育机会均等可以培养更 多的社会需要的人才，加速经济社会的发展，促进社会的流动，消除 社会的不平等，增进社会的安定，还可以发展民主政治，促进文化的 传递与创新。而高等教育机会不均等则会埋没人才，造成人力资源的 浪费，影响经济发展的速度，加深社会的不平等，影响社会的稳定。 菲力普库姆斯( p h i li pc o o m b s ) 在世界教育危机中指出，“如果 不更迅速和更大地减少教育上的不平等，它将会成为整个社会和经济 进步的一种日益严重的阻碍因素，并成为很多国家政治动乱的原因 0 1 。”高等教育机会均等已经成为世界许多国家发展高等教育主要目标 之一。 2 2 2 国家助学贷款是实现教育机会公平的手段 世界上一些国家和地区的研究结果表明。高等教育公共支出的 要受益者是中高收入家庭。家庭年收入和大学入学率之间存在着较高 的正比例关系，即家庭收入越高，大学入学率也越高。 表2 一l 部分发展i l 凼家不同收入群体得到高等教育补贴比例( 单位：) 低收入群体中等收入群体高收入群体 国家 ( 4 0 ) ( 4 0 ) ( 2 0 ) 马来西亚 103 85 2 智利 l23 45 4 阿跟廷 l74 53 8 印度尼西亚 7l08 3 资料柬源：闵维方萍教育经济学幽际百科全书，高等教育出版社2 0 0 1 年版 表2 一l 是一些国家各个收入阶层享受政府高等教育补贴的情况。 表中所列国家，最高收入的2 0 人口都享受了较高的高等教育政府补 贴。印度尼西亚尤为极端，最高收入的2 0 人口享受了8 3 的政府补贴， 1 2 山东人学硕 = 学位论文 最低收入的4 0 人口只享受了7 的政府补贴，最高收入人口人均所享 受的政府补贴相当于最低收入人口的几十倍。 对弱势群体来说，家庭收入已成为他们是否上大学的决定因素， 所以我们应该通过消除高等教育的经济障碍来促进高等教育机会均 等，而消除经济障碍的最有效的途径就是给学生以经济资助1 。向贫 困生提供有制度保障的教育融资，不让有培养前途而家境贫困的子弟， 因经济原因而失去在高校深造的机会，让他们拥有与经济状况良好的 学生同样的入学机会、教育机会，也是最终实现社会公平的有效方式。 目前世界范围内普遍认为在政府教育经费紧缺的条件下由政府提供担 保的国家助学贷款这种助学形式，最能体现公平和效率兼顾的原则， 是实现教育机会公平的有效手段之一n 引。 2 3 完善国家助学贷款有助于人力资本积累 人力资本理论的历史渊源可以追溯到1 8 世纪。著名经济学家亚 当斯密( a d a ms m it h ) 首先注意到人力资本问题，在其1 7 7 6 年出版 的国富论( t h ew e a lt ho fn a tio n s ) 提出了初步的人力资本概念。 1 9 世纪末新古典经济学家的集大成者马歇尔在经济学原理一书中 也指出：。所有的投资中，最有价值的是对人本身的投资副”。第一次 明确全面地阐述了人力资本投资理论的是西奥多舒尔茨( t h e o d o r e s c h u l t z ) ，他从2 0 世纪5 0 年代开始人力资本理论的研究，发表了教 育与经济增长( 19 6 1 ) 、人力资本投资( 1 9 61 ) 和对人投资的思 考等重要论著，这些论著成为现代人力资本投资理论的奠基之作。 舒尔茨在提出人力资本投资理论后，采用收益率怯测算了人力资本 投资中最重要的教育投资对美国1 9 2 9 19 5 7 年间的经济增长的贡献为 3 3 。贝克尔( g a r y s b e c k e r ) 、丹尼森( e d e n is o n ) 和明瑟( j a c o b m in c e r ) 对人力资本理论也做出了重要贡献。贝克尔1 9 6 4 年发表了人 力资本著名论著，他通过实证研究，得出美国当时的高等教育的私 人回报率超过12 的结论。 根据世界银行的教育经济学专家萨哈挣波罗斯长期研究的结果表 明，一般说来，从经济学的角度来看高等教育投资的收益率是很高的， 尤其是在人力资本存量相对较小的低收入发展中国家，教育投资的收 山东人学硕f ：学位论文 益率远远高于物质资本的投资收益率；而教育投资的个人收益率通常 要高于社会收益率。 表2 2 全球不同地区不同教育层次的平均同报率( 单位：) 社会回报率个人回报率 地区初等 中等高等初等中等高等 教育教育 教育教育教育教育 亚洲 l6 2 l1 111 02 0 015 81 8 2 欧洲、中东、北非 l5 69 79 9l3 8l3 6l8 8 拉丁美洲 17 41 2 91 2 32 6 617 o1 9 5 o e c d 国家 8 59 48 513 4l1 3l1 6 南部非洲 2 5 41 8 4l1 33 7 62 4 62 7 8 全球平均 l8 9 l3 1lo 82 6 6l7 o1 9 0 资料来越泵：g p s a c h a r o p u l o s r e t u r nt oi n v e s t m e n t u p d a t e ，w o r l dd e v e l o p m e n t ，2 2 ( 9 ) ，1 3 2 5 一1 3 4 3 从表2 2 中我们可以看出，教育投资无论对个人来说还是对整个 社会来说都是有利可图的，教育的个人回报率要高于社会回报率。从 不同教育层次来说，初等教育的回报率是最高的，对发展中国家来说 尤其如此。在高等教育阶段，教育的个人回报率大大高于社会回报率。 随着知识经济时代的到来，高等教育对经济社会发展的作用日益重要， 高等教育投资的个人回报和社会回报相对于初等和中等教育投资来说 也有所提高。 由于资本市场的缺陷和不完全信息，在市场经济条件下，出于市场 信息不完全和降低信贷风险的考虑，金融部门不愿意向学牛提供信贷， 尽管学生通过教育在未来生命周期可获得收入，这就需要政府对金融 部门的行为进行干预，如财政向金融部门提供一定贴息等。桑贾伊普 拉丹( s a n j a yp r a d h a n ) 从市场缺陷、资本市场缺陷和不完全信息等方 面，论证了政府财政政策介入人力资本投资的必要性。巴斯杰克博 斯( b a sj a c o b s ) 利用两期牛命周期模型对财政政策与人力资本之间的 关系进行研究，对最优税制和教育津贴、最优教育经费进行了分析。 我国学者对人力资本理论也做出了可贵的探索，这些探索也丰富了 1 4 山东大学硕：f ：学位论文 学生贷款理论基础。王善迈教授认为，高等教育可以使受教育者获得 预期收益。高等教育不仅可以使社会受益，而且可以使受教育者获得 预期经济与非经济收益1 。闵维方教授指出，从一定意义上说，高等 教育的成本支出可以看作是一种投资，一种对人力资本的投资，是人 力资本的形成过程n5 1 。夏杰长在西方人力资本理论的基础上研究了如 何利用财政政策促进我国人力资本的形成与发展。 同时，我国学者对人力资本理论的实证研究，得出了我国高等教 育个人回报率。钟宇平和陆根书利用1 9 9 8 年“中国高校学生调查”资 料，得出学生父母接受高等教育的私人回报率分别为5 9 和5 6 6 1 。 我国高等教育的私人回报率仍然低于全球平均高等教育私人回报率， 因此，应加大以国家助学贷款为主体的学生资助力度。 从人力资本理论角度看，高等教育是具有较高经济回报的私人投 资，许多学生家庭的付费能力有限，无法承担接受高等教育的费用， 学生贷款可以为需要贷款的学生提供经费，带来个人未来收益。同时， 发展高等教育将带来巨大的社会收益，政府提出相应的财政政策，为 学生贷款提供财政补贴，承担学生贷款的部分费用是政府的责任。 山东人学硕一j ：学何论文 第三章我国国家助学贷款发展历程、现存问题及成 因分析 虽然我国国家助学贷款经过2 0 0 4 年的全面政策调整，贷款发放进 度已经有了比较大的改观，但仍面临着某些困难。本章在介绍我国助 学贷款现状基础上，找出其存在的问题，分析产生原因。 3 1 我国国家助学贷款发展历程 我国国家助学贷款在1 9 9 9 年6 月出台并开始试点，于2 0 0 0 年8 月在全国全面推开，至2 0 0 2 年2 月出台“四定三考核”制度，到2 0 0 4 年6 月出台国家助学贷款新政策，我国国家助学贷款共经历了试点、 发展、完善三个阶段。 3 1 1 我国国家助学贷款试点阶段 1 9 9 9 年6 月，国务院转发了中国人民银行、教育部、财政部等部 门关于国家助学贷款符理规定( 试行) ，决定从l9 9 9 年9 月1 日起 在北京、上海、天津、重庆、沈阳、武汉、南京、西安等8 个城市试 点。 由于是首次颁布助学贷款文件，各方面部很谨慎，该文件唯一对 贫网生的优惠是财政贴息5 0 ，而且特别强调贫困生中请国家助学贷款 必须有经办银行认可的担保，这方面类似于一般消费贷款，没有体观 国家助学贷款应有的特征：同时指定由中国工商银行独家承办，显示 出很强的行政色彩。 从各试点实施的情况来看，该政策的效果不尽人意，与当初下发的 贷款计划额度相比，上海、重庆等市只贷出很少部分，少数试点城市 甚至没贷出一笔。截至1 9 9 9 年底，中国工商银行在8 个试点城市只发 放国家助学贷款4 0 0 多万元，国家贴息资金仅支出6 8 0 元，远远满足 不了学牛的需求。 面对国家助学贷款陷入网境，本着解决难题的目的，2 0 0 0 年2 月， 国务院办公厅转发中国人民银行等部门关于助学贷款饩；理的若干意 1 6 山东大学硕：【：学位论文 见的通知，此通知主要对助学贷款体系、条件和相关责任条款进行了 修正。这次国家助学贷款政策一个重大的突破是贫困学生可以选择信 用方式贷款，这等于说以后学生还款依靠的是学生未来的收入状况和 还款的意愿，从而使商业银行的风险进一步加剧。这项制度安排导致 的结果是大大地刺激了贫困学生申请贷款积极性，但对商业银行的激 励明显不足。因此，国家助学贷款仍是推而不动，到2 0 0 0 年6 月底， 国家助学贷款仅发放了8 0 0 多万元。 3 1 2 我国国家助学贷款发展阶段 为了进一步推动助学助学贷款工作，2 0 0 0 年8 月中国人民银行会 同教育部、财政部对助学贷款政策再一次做了较大幅度的调整，颁布 关于助学贷款管理的补充意见的通知。 这是国家助学贷款中具有决定性意义的文件。此次调整后出台的 信用助学贷款，申请手续简便，进一步扩大了国家助学贷款的范围， 在一定程度上促进了助学贷款业务的发展。但是贴息主体双重性的制 度设计忽视人力资源培养的整体性，高校并非固定为某个地方培养人 才，而是面向整个社会。同时，决策主体( 包括中央政府和3 0 多省区 级政府以及成千个地市级政府) 的增多，必然干扰统一目标的实现，也 容易造成对部分学生的歧视。 另外，至此还没有任何激励经办银行贷款的措施，银行面临的风 险大，故经办银行的积极性不高，因而总的来说国家助学贷款整体进 展仍很缓慢。据中国人民银行统计，截至2 0 01 年5 月底，全国国家助 学贷款累计中请人数达5 3 4 万人，己签订贷款合同人数16 9 万人， 申请贷款金额3 3 4 亿元，贷款合同金额为1 2 6 亿元，发放贷款金 额为6 2 7 亿元。 为了保障国家助学贷款工作快速健康发展，特别是激发经办银行 的积极性，中国人民银行、教育部、财政部和国家税务总局等有关部 门，分别于2 0 01 年7 月和2 0 0 2 年2 月制定出台了关于进一步推进 国家助学贷款业务发展的通知和关于切实推进国家助学贷款工作 有关问题的通知，进一步明确了国家助学贷款业务相关制度和操作管 理办法。 山东人学硕f ：学位论文 这次颁布的制度，明显地具有很强的行政色彩。同时，针对经办 银行积极性不高的现象，制订了国家助学贷款免征营业税，全额核销 助学贷款的呆坏帐，不追究经办人员及其主管领导的责任等政策，从 而对推动国家助学贷款工作起到了明显的促进作用，但是这项工作与 政策目标还有不少距离。截至2 0 0 3 年12 月底，申请人数达l3 7 8 万 人，已签订贷款合同人数为7 9 1 万人，签订的贷款合同金额为6 2 5 亿元，人均贷款合同金额为8 2 4 0 元。 同时，随着学生还款期的到来，出现了高违约率现象，据中国 教育报报道：截至2 0 0 3 年9 月底，共有7 千多名学生的贷款进入还 款期，到期金额4 0 0 0 万元