（统计学专业论文）地方绩效评价指标体系及综合评价方法研究——以江西省各市为例.pdf

摘要 政府绩效评估是公共管理领域的热点和难点问题。2 0 世纪8 0 年代以来，伴随 着新公共管理运动和政府再造运动的兴起，政府部门和公共组织的绩效评估受到 了极大的重视。从目前情况看，以英美为首的西方国家在政府绩效管理实践方面 积累了较为丰富的经验，取得了一定的成就，并且形成了一套较为成熟的理论和 方法。在我国，随着行政管理体制改革的不断推进，政府绩效评估研究得到一定 程度的发展，在省、地级市层面，许多地方政府尝试进行政府绩效评估的应用。 在应用的过程中，尤以评估指标体系的构建与完善为关键。然而，由于我国正处 于新旧体制的转轨时期，使得一些地方政府绩效评估在实践的过程中暴露出了严 重的问题。而且由于当前我国地方政府绩效评估尚处于起步阶段，经验的不足也 使地方政府绩效评估的问题在所难免。如何考评政府绩效，达到可持续发展，已 经成为我国公共管理的热点问题。 本论文回顾了国内外政府绩效评估方面进行的主要探索，分析各地方政府绩 效评估的经验，总结中国地方政府绩效评估存在的问题。通过分析及借鉴国内地 方政府绩效评价经验，遴选了一套地方政府绩效评价理论指标体系，并采用相关 性分析和鉴别力分析方法对评价指标进行实证筛选，建立了一套合理的地方政府 绩效评价指标体系。该指标体系包含经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量、 生态环境及行政管理6 个领域，共2 9 个指标。结合基于主成分的产出d e a 和多策 略赋权综合评价两种方法，形成了一套科学合理的地方政府绩效评价体系。实证 研究中，针对江西省各市政府绩效实际情况，以构建的指标体系及评价方法进行 了政府绩效评价分析，得出江西省各市政府绩效相对有效性及综合排名，并就江 西省各市政府的绩效结果提出了相应的政策建议。 本文主要包括五个部分，具体内容如下： 第一部分为绪论，主要介绍研究背景、研究意义、国内外研究综述及本文的 研究思路及主要内容。 第二部分为地方政府绩效评价指标体系的研究，主要包括政府绩效相关概念 的界定，指标体系构建的依据及指标体系的筛选方法。 第三部分为地方政府绩效评价方法的研究，第一种方法为基于主成分的产出 d e a ，介绍了主成分分析方法和仅有产出的d e a 分析方法，并将两者进行结合应用； 第二种方法为基于多策略赋权的综合评价方法，主要介绍了指标无量纲处理方法， 指标权重的确定方法及综合评价模型。 第四部分为江西省各市政府绩效评价实证分析，运用基于主成分的产出d e a 和多策略赋权的综合评价两种方法分别对江西省各市政府绩效进行了实证分析， 得出江西省各市政府绩效相对有效性及综合排名。 第五部分为政策建议。对比了两种方法分析结果的一致性及差异性，并提出 方法论及实证分析的政策建议。 关键词：地方政府绩效评价指标体系数据包络分析 多策略评价 a bs t r a c t g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni so n eo ft h ef o c u s e si np u b l i cm a n a g e m e n t f i e l d s i n c e19 8 0 s ，w i t ht h ed e v e l o p m e n to fn e wp u b l i cm a n a g e m e n ta n dg o v e r n m e n t r e c o n s t r u c t i o n ，t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fg o v e r n m e n ta n dp u b l i c o r g a n i z a t i o n d r a w sm o r ea n dm o r ea t t e n t i o n f r o mt h ec u r r e n ts i t u a t i o n ，t h ew e s t e m c o u n t r i e s 。w h i c h a leh e a d e db yb r i t a i na n da m e r i c ah a v ea c c u m u l a t e dm o r ea b t m d a n te x p e r i e n c ei nt h e a s p e c to fg o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t sp r a c t i c e ，a n dh a v eo b t a i n e dc e r t a i n a c h i e v e m e n t ，a n dh a v eh a das e to fm o r em a t u r et h e o r i e sa n dm e t h o d s i no u r c o u n t r y , w i t ht h ec o n t i n u o u sp r o g r e s so fa d m i n i s t r a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e m sr e f o r m a t i o n ，t h e g o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n tr e s e a r c hh a sg o tc e r t a i nd e v e l o p m e n t a tt h e l e v e lo ft h ep r o v i n c ea n dt h ea r e ac l a s s ，m a n yl o c a lg o v e r n m e n t sh a v eb e e nt r y i n gt h e a p p l i c a t i o no ft h eg o v e m m e n t sp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t i nt h ep r o c e s so f a p p l i c a t i o n ， t h em e a s u r e m e n ti n d i c a t o rs y s t e m sc o n s t r u c t i o na n d p e r f e c t i o ni se s p e c i a l l yt h ek e y b e c a u s ep e r f o r m a n c em e a s u r e m e n to ft h el o c a lg o v e r n m e n ti ss t i l ls t a t e di nt h es t a g ei n s t a r t ，a n db e c a u s ew ed o n th a v ee n o u g he x p e r i e n c e st h a tm a k et h ep r o b l e mo ft h el o c a l g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nu n a v o i d a b l e h o wt oe x a m i n et h eg o v e r n m e n t ，s p e r f o r m a n c ea n da t t a i nc o n t i n u o u sd e v e l o p m e n t ，h a v ea l r e a d yb e c o m eah o tp r o b l e mi n o u rc o u n t r y sp u b l i cm a n a g e m e n t t h i st h e s i sr e v i e w st h em a i n q u e s to ft h ed o m e s t i ca n dt h ei n t e r n a t i o n a l g o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ，a n a l y z e st h e e x p e r i e n c e o fe v e r yl o c a l g o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ，a n ds u m m a r i z e st h ee x i s t i n gp r o b l e m so ft h e c h i n e s el o c a lg o v e m m e n t sp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t t h r o u g ht h e a n a l y s i sa n d d r a w i n go n n a t i o n a lp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fl o c a l g o v e r n m e n te x p e r i e n c e ，t h e s e l e c t i o no fat h e o r yo fl o c a l g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m ，u s i n g c o r r e l a t i o na n a l y s i sa n dd i f f e r e n t i a lp o w e r a n a l y s i so ft h ee m p i r i c a le v a l u a t i o ni n d e x s e l e c t i o n ，s e tu par e a s o n a b l ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fl o c a lg o v e r n m e n ti n d e xs y s t e m t h ei n d i c a t o r si n c l u d ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，s o c i a ls t a b i l i t y , e d u c a t i o n ，s c i e n c ea n d t e c h n o l o g y , q u a l i t yo fl i f e ，e c o l o g i c a le n v i r o n m e n ta n dt h ea d m i n i s t r a t i o no fs i xa r e a s ，a t o t a lo f 2 9i n d i c a t o r s t o g e t h e ri sb a s e do n p r i n c i p a lc o m p o n e n t sa n dm u l t i ，o u t p u td e a c o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o ns t r a t e g yf o re m p o w e r m e n ta r et w ow a y st of o r mas e to f s c i e n t if i ca n dr a t i o n a ll o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m e m p i r i c a ls t u d y , 3 f o rt h ep e r f o r m a n c eo ft h ea c t u a ls i t u a t i o ni nt h em u n i c i p a l i t i e so fj i a n g x ip r o v i n c e ，t o b u i l dt h ei n d e xs y s t e ma n de v a l u a t i o nm e t h o do fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n da n a l y s i s o fg o v e r n m e n tc o m et ot h er e l a t i v ee f f e c t i v e n e s so ft h e p e r f o r m a n c e o ft h e m u n i c i p a l i t i e so fj i a n g x ip r o v i n c ea n dc o m p r e h e n s i v er a n k i n g s ，a n dt ot h ep e r f o r m a n c e o ft h e m u n i c i p a l i t i e s o fj i a n g x ip r o v i n c er e s u l t so ft h e c o r r e s p o n d i n gp o l i c y r e c o m m e n d a t i o n s t h i sp a p e rc o n s i s t so ff i v ec h a p t e r s ，a sf o l l o w s ： t h ef i r s tp a r to fi n t r o d u c t i o n ，i n t r o d u c e st h er e s e a r c h b a c k g r o u n d ，r e s e a r c h s i g n i f i c a n c e ，a n df o r e i g nr e s e a r c hr e v i e wa n ds t u d yo ft h ep a p e ra n dt h em a i nc o n t e n to f i d e a s t h es e c o n dp a r to ft h el o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m o ft h em a i nc o n c e p t si n c l u d et h ed e f i n i t i o no fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e ，i n d i c a t o r sa n d t a r g e t st ob u i l dt h eb a s i so ft h es c r e e n i n gs y s t e m t h et h i r dp a r to ft h el o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm e t h o d sf o rt h e s t u d y , t h ef i r s tm e t h o di sb a s e do nt h ep r i n c i p a lc o m p o n e n to ft h eo u t p u to fd e a ， d e s c r i b e st h ep r i n c i p a lc o m p o n e n ta n a l y f i sm e t h o da n dt h eo n l yo u t p u td e a a n a l y s i s ； t h es e c o n dm e t h o di sb a s e do nt h em u l t i s t r a t e g y e m p o w e r sac o m p r e h e n s i v e e v a l u a t i o nm e t h o d ，w h i c hm a i n l yd e s c r i b e si n d i c a t o r so fn o n d i m e n s i o n a la p p r o a c ht o d e t e r m i n ei n d e xw e i g h tm e t h o da n da ni n t e g r a t e de v a l u a t i o nm o d e l t h ef o u r t hp a r to fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fj i a n g x ia n e m p i r i c a la n a l y s i so ft h e m u n i c i p a l i t i e s ，u s i n gp r i n c i p a lc o m p o n e n t b a s e da n dm u l t i o u t p u td e ac o m p r e h e n s i v e e v a l u a t i o ns t r a t e g yf o re m p o w e r m e n ta r et w ow a y si nj i a n g x ip r o v i n c er e s p e c t i v e l y , t h e e m p i r i c a lp e r f o r m a n c eo f t h em u n i c i p a l i t i e sa n a l y z e dw i t ht h em u n i c i p a lg o y e r n m e n to f j i a n g x ip r o v i n c et h er e l a t i v ee f f e c t i v e n e s so fp e r f o r m a n c ea n dc o m p r e h e n s i v er a n k i n g s t h ef i f t hp a r to fp o l i c yr e c o m m e n d a t i o n s r e s u l t so ft h ea n a l y s i sc o m p a r e dt w o m e t h o d so fc o n s i s t e n c ya n dd i v e r s i t y , a n dt o p r o p o s em e t h o d o l o g i c a la n de m p i r i c a l a n a l y s i so fp o l i c yr e c o m m e n d a t i o n s k e y w o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i n d e xs y s t e m d e a m u l t i s t r a t e g ya s s e s s m e n t 4 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也 不包含为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用 过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在 论文中作了明确的说明并表示了谢意。 鎏名：衅吼哗幽 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅； 学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其 他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后遵守此规定) 势吼掣 1 绪论 1 绪论 1 1研究背景及意义 1 1 1研究背景 自二十世纪七、八十年代以来，世界各国政府出现了管理失控、低效率、巨 额的财政赤字和政府干预的高额成本等问题，从而使得政府面临空前的管理危机 和公众信任危机。造成这种问题的主要原因是由于政府干预经济引起了政府的极 权化、官僚主义化，使得政府严重缺乏服务意识和创新精神。随着政治民主化、 经济市场化和全球化发展趋势的盛行，引起了民权运动高潮，要求政府加强市场 机制的监管。随着西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的新公共管理运动， 各国行政模式进行了一次重大的改革，管理主义理念引入到公共管理领域。以此 同时，在企业管理领域中盛行的绩效评价思想推广到了公共部门及政府管理领域 内，提出了政府绩效这一概念。政府绩效主要用于评价政府部门的运作效率，成 本及服务能力，最早应用绩效评价至政府公共管理的国家是英国，并取得了较好 的成效。随后，西方各发达国家纷纷效仿，从而使得政府绩效评价在公共管理中 呈现出重要的地位。政府绩效评价的实施，有利于政府提高效率，降低政府管理 成本，增强政府服务能力。然而，从各国的具体实践来看，由于各国政府绩效的 表现存在着诸多复杂的因素，使得政府绩效评价在公共部门的运用存在着许多的 困难，限制了其在各国的广泛推广。正是由于这种原因，政府绩效评价也成为了 许多学者研究的重点，并取得了一定的成果，为政府绩效评价实践的进一步运用 奠定了理论基础。 在我国，随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，政府的经济调节、 市场监管、社会管理和公共服务的不断加强，要求政府改革以建设服务型政府为 目标。服务型政府要求政府集中作用于公共领域，严格执法，把公共利益作为政 府行使管理的前提，促进社会公平效率，达到公众满意的极大化。政府绩效评价 必须与服务型政府的目标相结合，将政府工作效率、服务质量及公众满意度作为 评价的目标，从而为服务型政府的进一步建立提供理论及实践参考。因此，政府 绩效评价作为反应政府效率公平及服务水平的手段，成为我国建设服务型政府的 一项重要课题。但是如何对政府绩效进行合理的评价，对政府公共管理有效性进 行测量，相关的理论及参考经验还很薄弱。从目前学术界及实践经验来看，我国 政府绩效评价还处于起步阶段，无论从绩效评价的法律保障，系统的理论指导， 评价内容及相关的评价体系来看，我国还处于政府自身评价的不成熟阶段。许多 目前存在的评价体系片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效 地方政府绩效评价指标体系及综合评价方法研究 的评估活动并不完善，并且评估程序规范化程度不够，存在很大的随意性。因此 评估结果很难做到客观、公正，甚至完全流于形式；评估方法多为定性，较少采 取定量方法，导致评估结果不够科学：政府绩效评估过程具有封闭性、神秘性， 缺乏媒体监督。 1 1 2 研究意义 政府绩效评价( g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ) 也称为政府支出绩效 评估，是政府和财政部门按某种规则和绩效目标指标，对资金的使用效果进行评 议和估价的制度。它是一种与绩效预算相对应的绩效管理制度。政府绩效评价存 在以下几个方面的意义：第一，政府绩效评价有利于促进政府改革，转变政府职 能；第二，政府绩效评价是公共财政建设的要求，有利于摆脱财政困境；第三， 政府绩效评价有利于合理有效地资源配置：第四，政府绩效评价有利于政府部门 绩效的提高；第五，政府绩效评价有利于提高政府信誉和形象。 第一，政府绩效评价有利于促进政府改革，转变政府职能。政府绩效评价是 政府绩效管理的基本环节。政府绩效评价是从一般意义上的评价发展而来的。评 价是目标管理的基本环节之一，它是管理目标与运行结果之间的对比。评价的目 的有两个：一是指明事态，即说明事物运动的现实状况是否偏离目标；二是为总 结经验，改革政府管理，纠正目标和实际的偏差提供依据。政府绩效评价是体现 现代公共管理好坏的有效手段，有利于发现公共行政管理中存在的问题。政府绩 效评价的目标是一种结果为导向的管理方式，通过绩效评价可以了解政府公共管 理活动的现状、做出的成绩、效益状况和所存在的问题等有价值的信息，达到总 结经验、解决问题和设计未来目标的目的，从而使政府的公共管理活动实现良性 的运行状态，也是公共管理的基本要求。正是由于政府绩效评价有着如此重要的 作用，在政府改革的过程中可以充分的加以利用，了解政府应该具备哪些功能， 发挥哪些作用，政府的主要职能在哪，这样在转变政府职能的过程中为其提供参 考依据。 第二，政府绩效评价是公共财政建设的要求，有利于摆脱财政困境。首先， 政府绩效评价的引入是我国财政改革的重点环节。绩效评价引用量化指标来说明 财政资金效果，可以从效率的观点分析存在的问题，帮助各政府部门改革管理提 高资金效果。所以说，政府绩效评价即是改进政府财政管理的需要，也是促进财 政管理科学化、规范化的有效手段。其次，政府绩效评价是摆脱财政困境的有效 途径。长期以来，我国财政管理存在的重大问题就是重分配，轻效果，这是造成 财政拨款与效果的脱节，使财政收支状况越来越困难的主要原因。通过绩效评价 的机制有利于发现财政收支中的问题，找到解决问题的办法。 2 1 绪论 第三，政府绩效评价有利于合理有效地配置资源。政府绩效评价在公共管理 领域内扮演工具的角色，其最重要的意义在于引入了成本效益的理念，从而 为公共部门有效配置资源提供依据。在我国，随着经济的持续发展，人民生活水 平的不断提高以及社会财富的增多，政府所拥有的公共资源也日益增多，从而使 得政府承担的责任也在增大。如何促进政府更加合理有效的发挥公共资源的最大 优势，做到低成本高效益等这些问题可以从政府绩效评价中找到合理的答案。由 于公共资源最大的受益者是社会公众，所以公众的满意度才是评价政府资源配置 合理与否的最有价值的评判标准。而政府绩效评价正是通过公众的参与来监督政 府，这样能够更好地体现政府资源配置的优化性，将政府管理公共资源的实际过 程变得更加透明、公开，最大限度地避免政府资源配置的不合理性。 第四，政府绩效评价可以强化政府组织的激励约束机制，有利于政府部门绩 效的提高。政府绩效评估一方面可以客观地评价政府工作绩效，另一个方面可以 提高政府的整体工作效能。政府绩效评价的激励机制主要表现为通过对政府绩效 进行科学的评价，进一步依据评价的结果对政府部门及相关人员进行适当的奖惩， 从而促使政府提供更好的公共服务，达到更好地为人民服务的目的。与此同时， 政府绩效评价又是政府组织的有效约束机制。通常情况下，政府垄断组织相对于 社会上的其他组织拥有更少的约束机制，处于优势地位：正是由于这种优势的存 在，才有必要建立一套合理的制约机制来约束垄断组织来为国民经济服务。在这 一套合理的制约机制中，首先必须要有法律的保障，其次就是要有客观合理的评 价体系。有了这套合理有效的机制，并在公众的监督下，政府就必须规范行为， 按照标准办事。当然，制约机制的科学客观及公正性是发挥约束力的关键。这样， 在激励机制和约束机制的双管齐下，必然有利于提高政府部门的绩效。 第五，政府绩效评价有利于提高政府信誉和形象。政府进行绩效评价之后， 可以将结果传达给广大的人民群众，增加评价过程中的透明性，从而使公众了解 政府在一段时期内取得的成果，促使政府与公众形成互动沟通，让更多的群众了 解并监督政府工作，提高政府的信誉度及在人民群众中的形象。主要有两个方面 的效果，其一，好的绩效评价结果可以显示出政府工作的成果卓越，让公众对政 府更加拥护和信任，从而提高政府的权威；其二，假如政府在绩效评价中表现出 不足，也不一定对政府存在不利，反而更加能表现出政府的公正性，进一步可以 发挥公众的智慧，更好地解决政府管理中存在的问题。 3 地方政府绩效评价指标体系及综合评价方法研究 1 2国内外研究综述 1 2 1国外研究综述 政府绩效评估在发达国家发展迅速，并取得显著的成就，明显提高了政府管 理服务水平，改善了公共部门与社会公众之间的关系，推进了公共管理的有效改 进。全球范围内的政府管理改革实践表明，在发达国家实行的政府绩效评估经验 具有一定的普遍性，在一定程度上也适用于发展中国家。因此，我们有必要对发 达国家政府绩效评估在理论研究上取得的成就进行认真的总结。 1 政府绩效内涵的研究 绩效一词最早出现在人力资源管理领域内，随着公共管理的兴起，绩效逐渐 运用到公共管理领域当中。在西方，绩效随着行政学经历的三种研究范式呈现出 不同的内涵。第一，在传统行政学时期，政府绩效的内涵大多从政府生产角度出 发，以经济和效率为主。相关学者认为行政研究主要是政府如何提高效率和降低 成本，并在此基础上做出更多的事情。第二，在新公共行政学时期，政府绩效的 内涵除了经济和效率外，还引进了公平方面的内容。德怀特沃尔多在什么是公 共行政学中写道：“确切地说，可以考虑这样的概括，即公共行政以对待遇平等、 行为的合法认可和对行为负责任、公共辩解护或决策适当、财政诚实和细致等等 的特殊关心而被区别开来。”第三，在新公共管理时期，绩效内涵在经济、效率 及公平的基础上，再进一步加入了社会效益的内容。公共管理质量成为管理者的 核心工作，也成为了绩效的核心内容。 2 政府绩效评估价值取向的研究 戴维奥斯本与彼德普拉斯特里克认为政府绩效评估的价值取向在于为政府 行政改革提供参考依据罾；尼古拉斯亨利认为政府的价值主要体现在效率、效力 和社会价值上，绩效评估的目标为提高组织绩效、明确责任制和增收节支 。阿尔 蒙德在发展中的政治经济一文中认为，政府绩效评估的价值取向应包括政府 能力( 权力) 、人民参政情况( 民主化) 、经济增长( 财富) 和分配( 福利) 四个 变量。欧文e 休斯提出了政府管理的“3 e ”目标，取代了传统政府强调的“效 率取向 ，最终演化成为政府绩效评估中著名的“3 e 绩效评估模式” 。哈里等人 则强调在追求“3 e 目标的基础上，政府绩效评估还应考虑公共产品和服务质量 德怀特沃尔多什么是公共行政学 m 中国人民出版社1 9 9 2 美 戴维奥斯本，彼德普拉斯特里克摒弃官僚制一政府再造的五项战略 m 中国人民大学出版 社。2 0 0 2 ：p 1 2 - 3 6 美 尼古拉斯亨利公共行政与公共事务! m 7 华夏 j j 版社，2 0 0 2 ：p 1 9 8 劬 美 阿尔蒙德发展中的政治经济 c 载i 荚 塞缪尔亨廷顿等现代化：理论与历史经验的再探讨上海： 上海译文出版社。1 9 9 3 ：p 1 2 3 够欧文e 休斯公共管理导论蹶 中国人民大学f j 版社 m ，2 0 0 4 ：p 2 1 3 2 1 5 4 1 绪论 的改善和提高，通过在绩效评估中确立市场和顾客导向的绩效评估原则，把政府 绩效评估追求“3 e ”转向追求公共服务的质量和顾客满意度上。 3 政府绩效评估体系的研究 哈特瑞p 哈瑞教授以结果为导向设计了一套政府绩效评价指标体系。英格拉 姆教授从管理的视角出发，设计了联邦、州、县和城市政府的绩效评估指标体系， 包含五个维度，分别为财政管理、人力资源管理、信息技术管理、资金管理和结 果管理。美国的马克霍哲教授认为，一个良好的绩效评估程序包含七个步骤，分 别为鉴别要评估的项目、陈述目的并界定所期望的结果、选择衡量标准、设置业 绩和结果的标准、监督结果、业绩报告、使用结果和业绩信息。 4 西方政府绩效评估方法的研究 目前，西方政府绩效评估最有代表性的评估方法有三种，分别为“3 e 评价 法、标杆管理法和平衡记分卡法，它们分别代表了政府绩效评估的三个不同阶段。 “3 e ”评价法的运用代表着政府绩效评估在方法上探索的开端。在二十世纪六十 年代，美国会计总署率先提出“3 e 评价法来审计政府工作，并取得较好的效果。 “3 e 评价法中的“3 e ”代表经济性、效率性和效果性，其中经济性是指成本的 节约程度，效率性是指产出及投入的对比关系，效益性是指政府工作在多大的程 度上满足了公众的需求。“3 e ”评价法的使用很适合当时美国所处的财政危机状况， 显现出一定的合理性。但是“3 e 评价法逐渐暴露出与社会所追求的价值理念相 冲突的不足。为了弥补“3 e 评价法的不足，标杆管理法被提出来了，美国俄勒 冈州级政府的成功实施充分证实了这一点。标杆管理法预示着政府绩效全面评估 的开始，突出了政府在社会中应该承担的责任，并通过对比的方式来达到评估的 目的。在指标体系设计商不仅继承了“3 e 评价法的优点，而且在此基础上引入 了公共产品的评估及政府在公益性活动中表现等指标。1 9 9 2 年，哈佛商学院教授 提出了平衡记分卡的方法，并正是了运用于政府绩效的评估领域的合理性。平衡 计分卡包含四个领域，即财务、顾客、内部业务和内部创新，并落实了每个领域 在政府绩效评估中应该包含的内容及具体的量化指标，使得政府绩效评估活动更 加确实可行。再者，平衡记分卡不仅强调近期目标，而且兼顾长期愿景，使得其 运用取得了政府绩效评估方法上的一个突破。 。h a r r y ph a t r y t r a c k i n gt h eq u a l i t yo fs e r v i c e s ”】j a m e s l p e r r y h a n d b o o ko fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ( s e c o n d e d e d i t i o n ) c j o s s e yb a s s i n c p u b l i s h e r s ，19 9 6 ：p13 3 5 地方政府绩效评价指标体系及综合评价方法研究 1 2 2 国内研究综述 1 指标体系设计方面 地方政府绩效评估指标体系包含政府绩效评估的内容，是测量政府绩效的标 尺，因此评价指标体系必须充分反应政府的职能和行为目标，这样才能保证地方 政府绩效评估的科学性和有效性。到目前为止，许多学者对地方政府绩效评价指 标体系进行了研究，取得了一定的成果，并构建了一些地方政府绩效评价指标体 系。各学者遵循自己的理解，选择不同的视角和价值取向，构建出的评价指标体 系也存在着一定的差异，但其中也存在着相同的地方。以下对各学者构建的评价 指标体系进行总结，分别从绩效领域和具体的指标的设计两方面来研究。 ( 1 ) 绩效领域的确定。由于政府给公众提供的服务项目繁多，相关行政活动 涉及的领域也极为广泛，政府绩效评价指标体系也必须包含这些领域。确定在哪 些领域测量政府绩效反映了绩效指标设计者对政府所应该发挥功能的领域的基本 看法。虽然研究人员对地方政府绩效领域的看法存在着一定的差异，但共性还是 主要的。范柏乃设计的政府绩效评价体系包含六个方面，分别为行政管理、经济 发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境。彭国甫等人认为政府绩效综 合评估指标体系由四个方面的绩效构成，分别为政治绩效、经济绩效、文化绩效 和社会绩效。钱德春、黄孟州把政府绩效指标分为五类指标，分别为可持续发展 指标、人的全面发展的指标、公开公平公正性指标、开放性指标和经济性指标 。 王良健、侯文力把政府绩效领域确定为五个方面，分别为依法行政、提高公务员 队伍素质、提供公共服务、促进经济发展和维护社会稳定。崔述强等人设计的政 府绩效评估指标体系包含四个维度，分别为经济发展维度、社会发展维度、资源 与环境维度和行政效果维度 。倪星、李晓庆认为，政府绩效指标应包括六个方面， 分别为国民经济、人民生活、生态环境、社会治安、科教文卫和其他指标 。钟荣 把政府绩效指标分为三类，分别为公共资源耗费指标、政府管理效益指标和政府 行政潜能指标o 。 从以上绩效领域可以看出，国内学者对政府绩效包含的指标虽然表述各异， 但总体来说都包括经济发展、社会稳定、公共服务、环境保护等基本方面。区别 之处在于：有的把教育科技领域单独作为一个领域，而有的则把它归入到公共服 叫范柏乃政府绩效评估理论与实务 j 北京：人民出版社。2 0 0 5 管彭国甫应用层次分析法确定政府绩效评估指标权重研究 j 中国软科学，2 0 0 4 ，( 6 ) 钱德春，黄盂州加入世贸组织后我国政府绩效评估指标体系的构建 j 成都行政学院学报，2 0 0 5 ，( 4 ) 鲫王良健，侯文力地方政府绩效评估指标体系及评估方法研究 j 软科学，2 0 0 5 ，( 4 ) 崔述强中国地方政府绩效评估指标体系探讨 j 统计研究，2 0 0 6 ，( 3 ) 倪星，李晓庆试论政府绩效评估的价值标准与指标体系 j 科技进步与对策，2 0 0 4 ，( 9 ) 。钟荣政府绩效审计评价指标体系设计 j 陕西审计，2 0 0 5 ，( 5 ) 6 1 绪论 务领域；有的把政治绩效或行政管理绩效单独列出，有的则没有列出；钟荣认为 政府绩效评价指标应包含公共资源耗费指标，也就是把行政成本列入绩效评估指 标范畴；虽然大多数学者把经济发展纳入政府绩效评估指标，但也有人主张在对 地方政府绩效评价时取消g d p 指标，而把顾客满意原则和效率原则作为政府绩效 评估的价值尺度。 ( 2 ) 绩效指标的具体设计。绩效指标的具体设计关系到绩效评估工作的科学 性、公平性和简便性。在政府绩效领域确定之后，具体指标的选择和指标权重的 确定便成为绩效指标体系设计的关键。绩效指标的差异不仅体现在绩效领域的不 同，还体现为在相同的绩效领域内所设计的绩效指标的不同，这反映了人们关注 焦点的差异和对不同指标重要性认识的差异。比如在经济发展领域，范柏乃设计 的指标主要有国内生产总值增长率、原材料消耗强度、人均国内生产总值、单位 能耗产出国内生产总值和全员劳动生产率等。彭国甫等人认为经济绩效体现在国 民经济增长的速度、国民经济增长的质量、国有资产保值增值水平、人均国民收 入增长速度及水平、通货膨胀率抑制情况和就业率等指标；圆崔述强等人设计的指 标则包含g d p 、g d p 增长率、社会投资比重、非公经济比重、第二三产业增加值比 重、居民人均收入、居民人均收入增长率等七个指栌。 在其它的绩效领域，不同学者所确定的具体指标和分配的指标权重也都存在 着不同程度的差异。在相同的绩效领域采用不同的绩效指标进行评估，结果肯定 是不同的。由于政府绩效评估本身的复杂性使得人们的认知总是存在着偏差，从 而在绩效评估指标上的差异也将长期存在。也许，正是由于在政府绩效评估指标 体系上存在着多样性差异，人们才可能通过比较、分析和综合，进而获得对政府 绩效评估指标体系的更全面和更科学的认识。 2 0 0 4 年下半年，国家人事部中国政府绩效评估研究课题组在总结国内 外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上，经过深入调查，并组织有关专家 论证分析，提出了一套适用于中国地方政府绩效评估指标体系。该指标体系分三 层，由职能指标、影响指标和潜力指标3 个一级指标，1 1 个二级指标以及3 3 个 三级指标构成，适用于全面系统地评估中国地方各级政府，特别是市( 包括县) 级政府的绩效和业绩状况。这套指标体系引起了巨大的社会反响。社会对于这套 指标体系的看法大致可以分成赞成和怀疑、批评两派。赞成派认为，这一组评估 指标代表了建立政府绩效评估体系的大方向，很好地体现了以人为本的科学发展 观和可持续发展的战略观，有利于执政为民理念的回归。怀疑或者评判的派认 。范柏乃政府绩效评估理论与实务 j 北京：人民j 版补，2 0 0 5 彭国甫应用层次分析法确定政府绩效评估指标权重研究 j 中国软科学，2 0 0 4 。( 6 ) 崔述强中国地方政府绩效评估指标体系探讨 j 统计研究，2 0 0 6 ，( 3 ) 国家人事部中国政府绩效评估研究 j 2 0 0 4 7 地方政府绩效评价指标体系及综合评价方法研究 为，评估体系还是老套路：政府自己给自己出考题；政府绩效还是有政府自己来 评，其中包括上级政府来评。笔者认为，国家人事部提出的这套测量地方政府绩 效的指标体系还是有很大的进步意义的，它不仅考虑到经济的发展，还考虑到人 民生活，生态环境等可持续发展指标。但同时也存在不足，主要表现在：第一， 指标分类不很科学。影响指标、职能指标、潜力指标划分的依据不充分，彼此之 间有交叉。第二，反映民生指标、可持续发展指标数量较少。 2 价值取向方面 我国在研究地方政府绩效评估价值取向主要有以下几个代表性成果：第一， “增长、公平、民主、秩序 的价值取向：第二，“公众满意 的价值取向；第三， “以人为本”的价值取向。 ( 1 ) “增长、公平、民主、秩序”的价值取向 罗蓉在重塑地方政府绩效评估标准的价值取向一文中指出，我国地方政 府在建立绩效评估指标体系时存在价值偏差，表现为片面追求经济效益，忽视了 其他指标，淡化了环境效益指标；评估指标体系缺乏系统性和有机性；指标不切 实际，容易导致虚假现象，并且强调我国地方政府绩效评估指标体系制定的价值 取向应该为经济、质量、公平和民主。马宝成在试论政府绩效评估的价值取向 一文中，通过分析有关学者在政治产品和政治生产力评估方法的论述，概括出增 长、公平、民主、秩序的基本价值取向。在此基础上，公共部门绩效评估价值取 向应该坚持以增长和民族这两个价值标准为前提，以公平和秩序作为内在的必要 约束。圆李文艳、陈通在政府绩效评估的价值取向及我国政府绩效评估的完善 一文中，首先对政府绩效的价值取向进行了定义，然后提出了政府绩效评估的基 本价值取向主要为“增长、公平、民主、稳定、自由、进步”，并指出了衡量政府 绩效的六个标准：经济性、公平性、稳定性、公开性、开发性和政策回应性。固 ( 2 ) “公众满意 的价值取向 范柏乃等人在基于满意原则为导向的人民评判政府绩效的意义阐释一文