（民商法学专业论文）我国农村社会养老保险法律制度研究.pdf

rural social pension insurance system a dissertation submitted for the degree of master candidate：kai wang supervisor：prof. juan huang school of law shandong university of finance and economics 中图分类号：中图分类号： 密级：公密级：公 开开 学科分类号：学科分类号： 论 文 编 号论 文 编 号 ： fx10456200910118fx10456200910118 硕 士 学 位 论 文 我国农村社会养老保险法律制度研究 作 者 姓 名： 王凯 申请学位级别：法学硕士 指导教师姓名： 黄娟 职 称：教 授 学 科 专 业： 法学 研 究 方 向：民商法 学 习 时 间： 自 2009 年 9 月 1 日 起至 2012 年 6 月 30 日 止 学位授予单位： 山东财经大学 学位授予日期： 2012 年 6 月 山东财经大学学位论文独创性声明山东财经大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得山东财经大学或其它教育机 构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献 均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 山东财经大学学位论文使用授权声明山东财经大学学位论文使用授权声明 本人完全同意山东财经大学有权使用本学位论文（包括但不限于其印刷 版和电子版） ，使用方式包括但不限于：保留学位论文，按规定向国家有关 部门（机构）送交学位论文，以学术交流为目的赠送和交换学位论文，允许 学位论文被查阅、借阅和复印，将学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，采用影印、缩印或其他复制手段保存学位论文。 保密学位论文在解密后的使用授权同上。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 指导教师签名： 日期： 年 月 日 i 摘要摘要 我国是一个典型的农业大国，农村人口占总人口的绝大多数，随着老龄化社 会的到来，农村人口的社会养老保险问题日益突出。与城镇居民的社会养老保险 相比，我国农村居民的养老保障一直比较单一和薄弱。从上个世纪 80 年代中期 起，我国开始建立农村社会养老保险制度，虽然经过了几十年的发展，但仍处于 探索阶段。 随着经济的发展， 农村人口老龄化程度加深， 银色浪潮很快就要到来。 但是传统家庭养老模式却开始解体，土地养老保障的功能也逐渐弱化，农民的养 老问题日益严峻。与严峻的农村社会养老形势相比，至今为止我国仍没有形成系 统完善的农村社会养老保险法律体系， 因此尽快构建我国的农村社会养老保险法 律制度，对于保障农村老年居民的基本生活，促进农村经济的发展，维护农村的 稳定有深远的意义。 本文从我国农村社会养老保险的现状出发，通过历史分析、比较分析以及理 论与实践相结合的分析方法， 研究总结我国农村社会养老保险法律制度存在的问 题，借鉴西方发达国家的成功经验，取其精华与我国的国情相结合，进行农村 社会养老保险法的立法构建，同时辅助于相关的配套措施，达到完善我国农村 社会养老保险法律制度的构想。 关键词：农村 社会养老保险 法律制度 ii abstract our country is a typical agricultural big country, rural population holds the great majority of total population, with the arrival of the aging society, rural social old-age insurance question is outstanding day by day. and the social pension insurance for urban residents, rural residents of china pension has been compared to single and weak. from last centuries 80 time metaphase, our country begins to build system of rural society endowment insurance, even after decades of development, but still be in exploration phase. with the development of economy, the deepening of rural population aging, silver tide coming soon. but the traditional family pension mode began to disintegrate, land security function is weakened gradually, the farmer pension problem becomes more and more serious. with the serious rural society endowment compared with the situation, so far our country still did not form a perfect system of rural social endowment insurance law system as soon as possible, so the construction of china s rural social endowment insurance legal system, for the protection of rural elderly peoples basic life, promote the development of rural economy, maintain rural stability to have far-reaching significance. this text is from the our country countryside society old-age insurance present situation, through the historical analysis, comparative analysis and the combination of theory and practice of analysis methods, research summary of chinas rural social endowment insurance legal system problems, draw lessons from the successful experience of western developed country, takes its essence and our country national condition combines, for countryside social endowment insurance law the legislative construction, at the same time to assist in the relevant supporting measures, to achieve the improvement of chinas rural social endowment insurance legal system idea. keywords: rural social endowment insurance legal system 目录 iii 目录目录 第第 1 1 章章 绪论绪论 . 1 1 1.1 研究的背景及意义 . 1 1.1.1 研究的背景 . 1 1.1.2 研究的意义 . 2 1.2 国内外文献综述 . 2 1.2.1 国内文献综述 . 2 1.2.2 国外文献综述 . 4 1.3 研究的方法 . 6 第第 2 2 章章 我国农村社会养老保险法律制度概述我国农村社会养老保险法律制度概述 . 7 7 2.1 农村社会养老保险法律制度的内涵 . 7 2.1.1 农村社会养老保险 . 7 2.1.2 农村社会养老保险法律制度 . 7 2.2 我国农村社会养老保险法律制度的历史沿革 . 9 2.2.1 老农保阶段 . 9 2.2.2 新农保阶段 . 10 小 结 . 11 第第 3 3 章章 我国农村社会养老保险法律制度的现状及问题我国农村社会养老保险法律制度的现状及问题 . 1212 3.1 我国农村社会养老保险法律制度的现状 . 12 3.1.1 新农保与老农保的区别 . 12 3.1.2 新农保的具体实施情况 . 13 3.2 我国农村社会养老保险法律制度存在的问题 . 16 3.2.1 立法层面的问题 . 16 3.2.2 制度设计的问题 . 17 3.2.3 监督救济的问题 . 19 小 结 . 20 第第 4 4 章章 完善我国农村社会养老保险法律制度的构想完善我国农村社会养老保险法律制度的构想 . 2121 4.1 我国农村社会养老保险立法的紧迫性 . 21 4.1.1 家庭养老功能的弱化 . 21 4.1.2 土地养老功能的弱化 . 22 4.2 我国农村社会养老保险法的立法原则 . 23 4.2.1 普遍性原则 . 23 目录 iv 4.2.2 自愿与强制相结合原则 . 23 4.2.3 公平与效率相统一原则 . 24 4.2.4 与经济发展水平相适应原则 . 25 4.2.5 统一性与灵活性相结合原则 . 25 4.2.6 国家、集体、个人共同分担筹资原则 . 26 4.3 我国农村社会养老保险法的构建 . 27 4.3.1 立法模式的选择 . 27 4.3.2 保险对象的确定 . 28 4.3.3 保险基金的筹集 . 29 4.3.4 基金的运营与监管 . 31 4.3.5 法律责任 . 33 4.4 相关配套措施的完善 . 34 4.4.1 改革户籍制度 . 34 4.4.2 开展农村社会养老保险法制宣传 . 34 4.4.3 完善其他社会保障制度 . 35 小 结 . 36 结结 语语 . 3737 参考文献参考文献 . 3838 致致 谢谢 . 4040 山东财经大学硕士学位论文 1 第 1 章 绪论 1.11.1 研究的背景及意义 1.1.1 研究的背景 第六次全国人口普查结果于 2011 年 4 月 28 日正式公布。 根据人口普查的主要数 据公报，目前我国 60 岁及以上人口占全国总人口的 13.26%，其中 65 岁及以上人口 占 8.87%。与第五次人口普查相比，60 岁及以上人口比重上升了 2.93 个百分点，65 岁及以上人口的比重上升了 1.91 个百分点 。作为一个农业大国，我国农村 60 岁及 以上老年人口已经超过 1 亿，80 岁及以上高龄的老人约为 1100 万。目前正在进行的 “国家应对人口老龄化战略研究”表明，中国农村人口老龄化程度已经达到 15.4%， 比全国 13.26%的平均水平高出 2.14 个百分点，农村老龄化程度远远高于城市 。 按照联合国的统计标准，一个国家 60 岁及以上人口占总人口比重 10%以上，或 65 岁及以上人口占总人口比重 15%以上，则这个国家或地区就进入了老龄化阶段。按 照这个标准，我国早在 2000 年就已经进入了老龄化阶段。根据人口普查数据显示， 我国老龄化问题的重点在农村，农村经济水平远远低于城市，但老龄化程度却高于城 市，未老先富的现象尤为严重。2011 年 9 月在重庆召开的“全国农村老龄问题高峰 论坛” 数据显示， 农村的高龄老人、 空巢老人以及丧失劳动能力的老人数量越来越多， 他们的养老问题日益突出。这一现状意味着，农民的养老问题已经成为我国养老保障 方面最急迫、最重要的部分。作为一个农业大国，农业、农村、农民，一直是党和国 家的重点关注对象。 在农村的银发浪潮到来之前，要加快农村社会养老保险的开展，逐步完善农民的 养老保障制度。2011 年 7 月 1 日中华人民共和国社会保险法 （以下简称社会保 险法 ）正式实施，作为我国第一部社会保险基本法，对我国新型农村社会养老保险 （以下简称新农保）制度的运行作出了原则性规定。除此之外，我国还没有专门的农 村社会养老保险法，新农保实施的具体内容缺乏高层次法律的指导。目前，我国正在 向城镇化、工业化方向迈进，计划生育政策的推行，家庭承包土地的流转，进城务工 人员数量的增加，使农村的传统养老方式受到严重的冲击，农民的养老问题越来越突 出。在此背景和形势下，亟需加强农村社会养老保险法律制度的研究，构建与农村经 2010 年第六次全国人口普查主要数据公报1(第 1 号) 查阅时间 2011 年 4 月 28 日 李学举.关于国家应对人口老龄化战略研究工作情况的报告j.中国社会工作,2009（32） 第 1 章 绪论 2 济发展水平相适应的社会养老保险法， 以具有可操作性的法律规范来指导新农保的开 展。本文也正是以此为背景而选题。 1.1.2 研究的意义 社会保障是现代国家关注社会成员生存权与发展权的义不容辞的责任， 社会养老 保险作为社会保障的一部分同样是现代国家关注的重点。 我国城镇的社保体系已经建 立，并逐步完善，但新农保才刚刚试点起步，与城镇的社会养老保险水平有较大的差 距。进行新农保法律制度的研究，推进新农保法律制度的建设，是改善民生、促进城 乡统筹、实现社会公平的要求。加强对这方面的研究，不仅具有保障农民基本生活的 现实意义，还具有促进相关法学研究的理论意义。 1、现实意义。根据我国农村的现状，经济发展水平低、城乡二元结构不合理、 人口老龄化形势严峻，探索建立完善的新农保法律制度是现实的需求。我国农村居民 养老问题的迫切和严峻，立法方面的滞后与不完善都是不争的事实。进行新农保法律 制度研究，探索解决我国农民的养老保障问题，从宏观上讲有利于保障农民生存的基 本权利，是改善民生的需求。有利于计划生育、土地流转等政策的实施，维护农村社 会的稳定，促进政治、经济的进一步发展。同时也有利于我国社会主义法治国家的构 建；从微观上讲，农民的养老保障问题，是关系千千万万农民安度晚年的切身利益问 题，能否妥善解决对占我国绝大多数人口的农村居民有至关重要的现实意义。 2、理论意义。 社会保险法的出台是我国社会保障事业的里程碑，不仅对解决 民生问题有重大的现实意义，而且对法学研究有相当的理论价值。由于我国城乡二元 结构的现状将长期存在， 城乡社会养老保险也将在相当长的一段时间内继续有差别的 存在，二者的一体化任重而道远。因此加强新农保法律制度的探索与研究，对于解决 理论难题，构建我国专门的农村社会养老保险法，有一定的学术价值和理论意义。 1.21.2 国内外文献综述 1.2.1 国内文献综述 农村社会养老保险的重要地位已经不言而喻， 只有把农民的养老保障上升为法律 权利，政府和社会承担起相应的法律义务，农民的养老权和生存权有了法律后盾，农 民的“幸福指数”才能有较大提升。由于一直以来国家对社会保障关注的重点都在城 市，农村的社保建设起步比较晚，专门从农民角度研究社会养老保险的专家、学者还 比较少。 许多相关的专著、 教材都是在社会保障法的研究中单列一章 “农村社会保障” ， 山东财经大学硕士学位论文 3 在少有的几部专门研究农村社会保障法律制度的专著中， 对于农村社会养老保险法律 制度的研究也是单列一章或一节而已。比如叶世清的我国农村社会保障法制建设研 究 ，第四章第二节为“我国农村社会养老保险法制建设 ； ”左菁的中国农村社会 保障法律制度创新研究 ，第六章第二节为“走出困境重构农村养老保险制度” ； 欧阳仁根、赵新龙著中国农村社会保障法律制度研究 ，专题三为“中国农村养老 保障专题研究 。 ”可见我国学者对农村社会养老保险法律制度的研究还不够深入，只 是将其作为社会保障的一个小分支，缺乏更加深入细致的理论研究。不过可喜的是这 方面的学术论文近年来有增多的趋势，理论导向逐渐向农村倾斜，会逐步填补农村社 会养老保险法律制度建设的理论空缺。 近几年，新农保试点工程正在推广，社会学、人口学、经济学等各界学者从不同 的视角对此进行探讨研究。我们要从法学的角度探索新农保法律制度的构建与完善， 首先就要进行概念上的区分。刘诚在社会保障法及其相关概念辨析中指出， “社 会保障法即社会保障法律制度， 是国家制定或认可的以国家强制力保证实施的一种特 殊制度，而社会保障制度既包括社会保障法律制度，也包括慈善机构、社会保障管理 和经营机构等社会保障组织的内部规章制度， 甚至还包括家庭内部自己制定的有关抚 养和赡养的家规 。 ”由此可见社会保障制度与社会保障法律制度是不同的概念，他们 之间是种属关系。 那么作为社会保障法律制度分支的的农村社会养老保险法律制度也 必定区别于农村社会养老保险制度，前者应该是后者的组成部分。 目前，法学界对完善农村社会养老保险法律制度的的呼声越来越高，早已度过其 必要性和可行性的争议阶段，并且大都趋向于进行高层次的立法。大多数学者从农村 人口老龄化、家庭结构小型化、劳动力转移、被征地农民数量大增等角度提出要尽快 完善法制建设。段海峰、周梁云指出，2004 年修宪，社会保障写入宪法，是进行农 村社会养老保险立法的宪法依据。姜彦君指出，新农保工作需要确立法律地位，通过 高层次的法律规范提供保障。由于我国农村社会养老保险法制的不健全，农民对参保 充满疑虑，影响了新农保试点的扩展，基金的收缴也存在困难 。王春英认为农村社 会养老保险法律制度关系到中国亿万农民生存权的实现， 是加快农村城镇化发展的客 叶世清.我国农村社会保障法制建设研究m.北京:法律出版社,2011 左菁.中国农村社会保障法律制度创新研究m.厦门：厦门大学出版社，2007 刘诚.社会保障法及其相关概念辨析j.求索,2004.2 姜彦君.从法律角度谈中国农村社会养老保险法律制度的构建j.湖南公安高等专科学校学报,2005.1 第 1 章 绪论 4 观要求，也是同国际接轨的需要 。现阶段法学界讨论的核心议题主要集中在如何建 立和建立什么样的新农保法律制度。 苏凯通过对德国、 日本农村养老保险模式的研究， 提出要制定农村社会保险法这一基本法，用高层次的立法确立新农保在农村的地 位和作用；同时要完善相关的配套法律制度，通过健全的法律体系，保障农民的养老 权；再次还要设立专门的执法机构，加强对新农保执行过程中的法律监督，确保养老 保险法律制度公正有效的实施 。姜彦君还指出要建立完善地方性法规。由于我国农 村地区贫富差距大，经济发展不平衡，有差别的地方性立法在一个相当长的时间内将 继续占据重要地位，从而地方性法规也是新农保法律体系的重要组成部分 。王平达、 韩学平对建立新农保法律制度的原则提出了基本保障与普遍性保障相结合、 多层次与 分地域相结合、强制储蓄、不能退保和非农业农村人口保障一体化的建议，并指出我 国新农保的核心和关键立法应该是农村社会养老保险法 。 2009 年 9 月，国务院出台了关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见 （以下简称指导意见 ） ，新农保的试点工作在全国开展起来，法律制度的建设更具 有紧迫性。研究表明，大多数学者趋向于建立农村社会养老保险法 ，提高我国农 村社会养老保险的立法层次，使我国农村的社会养老保险工作早日有法可依，也有利 于统筹城乡发展，促进社会养老保险的一体化发展， 1.2.2 国外文献综述 我国的新农保法律制度建设还处在起步阶段， 通过对典型国家相关法律制度的研 究可以总结一些经验教训，以便在我国立法时可以取其精华。但是由于国情和社会制 度的差异，发达国家的社会养老保险几乎没有城乡差别，一般实现全覆盖，所以很难 搜集有关农村社会养老保险法律制度研究的外国文献。 我国学者介绍和分析国外农村 社会保障的论文和专著相对多一些，比如庹国柱、朱俊生的国外农民社会养老保险 制度的发展及其启示 ，通过分析国外的法律制度，总结出对我国农村社会养老保险 的立法启示。 在典型的欧洲福利国家之中，德国是社会保障法律制度建设起步最早的。虽然从 国际的经验教训来看，高福利已经产生了种种弊端，一定程度上扭曲了正常的激励机 制，而且德国在社会保障方面也的确遇到了资金上的困难，但是其农村社会保障法律 王春英.论我国农村社会养老保险法律制度的完善j.重庆科技学院学报,2010（22） 苏凯.农村养老保险法律制度研究j.中州大学学报,2009.26(1) 姜彦君.从法律角度谈中国农村社会养老保险法律制度j.湖南公安高等专科学校学报,2005.17(1) 王平达,韩学平.老有所养：我国新型农村社会养老保险法律制度的构建j.黑龙江省政法管理干部学院学 报,2010（3） 山东财经大学硕士学位论文 5 体系中仍然有值得我们借鉴的地方。在社会保障法律制度的研究中，德国更加注重对 整体法律的构架。德国于 1951 年颁布农民养老保障法，把农民纳入社会养老保险的 范畴， 并且作为独立的部分单独立法。 目前德国已经构建起完整的社会保障法律体系， 完善了社会保障的各项法规，所颁行的法规中既包括社会保险法这样的社会保障 基本法律，又包括各项社会保障专门法，范围也几乎覆盖了所有的农业人口。以强大 的法律体系为依托，德国农村的社会养老保险事业有章可循，有法可依，充分保障了 农村老年人口的基本生活需求。德国农村社会养老保障制度的不断完善发展，还离不 开国家对法律执行方面的重视。在制定法律规范的同时就规定了严格的法律责任，对 于违反法律规定的情况，根据情节严重承担相应的经济处罚或者行政处罚。严格的执 行程序能够保证法律最大程度的落实，使立法能够真正实现养老保障的效果。 日本的农村社会养老保险制度也是独具特色的。 日本的社会保障相比世界其他国 家起步较晚，起点也不高。但是随着社会经济的迅速发展，社会保障事业突飞猛进， 在覆盖范围上有了很大的扩展， 很快便将农民纳入其中。 日本在 1961 年通过颁布 国 民年金法进入了“全体国民皆保险” 、 “全体国民皆年金” 的时代。此后，日本又 颁布了多部关于农村社会养老保险的法律法规， 进一步完善了农村社会养老保障法律 体系，主要包括 1986 年的健康保险法 ， 老年人福利法等。日本的农村社会养 老保险法律制度是在其特有的历史背景下建立和发展起来的，日本也是一个农业大 国，农村人口的比重很大，二战后经济复苏，在快速发展的情况下人口寿命延长，农 村老龄化现象日益明显，由此建立起保障农村老年人基本生活的双层结构年金制。第 一层次是基础年金，又称国民年金，该项养老保险制度具有强制性，全体国民必须参 加， 与收入情况无关， 第二层次采用基金制， 是对于基础年金的补充， 提倡自愿原则， 对不满足于基础保险的富裕农户提供补充保险。双层次的养老保险法律体系，能够满 足不同经济条件农户的养老需求，形成完善的养老保险体系，同时也体现了农村与城 市居民的地位平等， 有利于社会的公平稳定。 在农村社会养老保险制度的实施过程中， 政府也不断的给予各种政策支持，促使日本的农村社会养老保险制度不断完善。 我国学者通过国外的立法实践得出一些启示。 法律政策对制度的建立和发展具有 举足轻重的作用， 农村社会养老保险法律制度的建立与完善必须以农村社会养老保险 立法为基础，农村社会养老保险制度的运行和实施，同样需要健全的立法来保障。法 律制度的建立到完善是一个循序渐进的过程， 要根据社会发展的需要不断加以修正和 调整，逐步走向成熟，趋于完善。 第 1 章 绪论 6 1.31.3 研究的方法研究的方法 1.理论与实践相结合的方法。 我国农村社会养老保险法律制度的研究最终要运用 于实践，指导农村的社会养老保险工作；而现阶段正在推广的新农保试点工程，取得 的经验教训又能指导法制建设的理论研究。因此，本文在探讨农村社会养老保险法制 建设时坚持理论与实践相接合的研究方法。 2. 比较分析方法。养老保险制度起源于西方，至今为止，许多西方发达国家已 经建立起现代意义上的社会养老保险制度， 形成了包括农民在内的无差别的社会养老 保险法律体系。虽然我国在社会背景、文化背景、生产力发展水平、传统习惯等诸方 面与西方发达国家有很大的区别，但是他们法制建设过程中的经验教训，还是值得我 们吸取和借鉴的。通过比较分析的方法，可以在借鉴优秀经验的同时，探索出适合我 国农村具体情况的立法形式和立法内容。 3.历史分析法。我国的农村社会养老保险法律制度建设已经不是一个新问题， 从 上个世纪 90 年代的县级农村社会养老保险基本方案 （以下简称基本方案 ）起， 我们就开始了法制建设的探索之路。通过历史分析的方法，研究农村社会养老保险制 度的历史沿革，能够从纵向上更好的了解我国农民养老保险的发展历程，做到去糟取 精、查漏补缺，使新农保法制建设更符合农民的需求。 山东财经大学硕士学位论文 7 第 2 章 我国农村社会养老保险法律制度概述 农村社会养老保险法律制度的研究要从概念的界定入手，探究其发展历程， 从中总结经验、吸取教训。明确农村社会养老保险的特殊性，了解社会养老保险 法律制度的具体内涵，是进行法制建设研究的前提。 2.1 农村社会养老保险法律制度的内涵 2.1.1 农村社会养老保险 由于我国特有的城乡二元结构，长期以来城市和农村存在着诸多差异，在社 会保障领域尤为突出，农村的社会养老保险不仅在发展上落后于城市，在制度设 计上也区别于城市。 养老保险，又称老年保险，是指根据法律规定在劳动者达到法定年龄后，国 家和社会提供物质帮助，以保证劳动者老年基本生活条件的社会保险制度 。农 村社会养老保险是指：国家通过立法，规定由国家、集体组织和农民劳动者按一 定比例缴纳养老保险费成立养老基金， 在农民劳动者年老时按照个人缴费及基金 增值情况，领取养老金，以保障基本生活从而实现平等的社会养老保险权的一种 社会保险制度 。农村社会养老保险的概念主要有以下几层含义：首先，保障的 对象是农民，是指所有具有农村户籍的中国公民，包括符合户籍条件的农业生产 者、外出打工者以及乡镇企业职工；其次，保障的目的是维持农村老年人口的基 本生活，保障其年老之后至少能够衣食无忧；第三，实现的手段是社会保险，具 有福利性、互济性和保障性。 2.1.2 农村社会养老保险法律制度 农村社会养老保险法律制度是指， 为了调整农村社会养老保险法律关系而实 施的，由国家统一制定的，在农民年老丧失劳动能力时，有权获得国家和社会提 供的物质帮助，以维持其基本生活需要的各种法律规范的总称 。 法律制度以法律关系为规范对象， 明确农村社会养老保险法律关系是理解农 村社会养老保险法律制度内涵的关键。 首先， 农村社会养老保险法律关系的主体主要包括以下三方： 国家 （或政府） 、 集体组织和参保农民。 农村社会养老保险是国家发起的一项为农民谋福利的社会 郑云瑞.社会保险法论m.北京：北京大学出版社，2010：68 李红.农村社会养老保险法律关系探析j.法制与社会,2009(7) 林嘉.社会保障法的理念、实践与创新m.北京：中国人民出版社，2002：32 第 2 章 我国农村社会养老保险法律制度概述 8 保障制度，它以保障农民年老之后的基本生活为目的，是国家的一项重要惠民政 策。在农村社会养老保险制度推行的过程中，各级政府要发挥引导作用，在财政 与政策上给予一定的支持。因此，国家（或政府）是农村社会养老保险法律关系 中重要的主体之一。为了实现农民的养老保障权，保证农民养老保险基金的保值 与增值，在农民养老方面实现社会公平，国家就要通过立法等社会干预的手段调 整各种利益冲突，建立安全合理的农村社会养老保险体系，保障农民养老权的实 现。 社会保险法规定，农村集体组织在新农保的基金筹集方面，要进行一定 的补助， 同时我国的农村集体组织是有中国特色的集体组织， 它具有集体凝聚力， 是农民生产与生活的依托，因此，集体经济组织也是当然主体之一。参保农民是 农村社会养老保险法律制度保障的对象，是这一法律关系中的当然主体，这里的 参保农民应该包括所有具有我国国籍的农村户口人群。 其次，农村社会养老保险法律关系是一种社会保险关系。我国的农村社会养 老保险不同于福利国家的社会养老保险，它保障的是老年农民的基本生活，具有 社会保险的基本保障性；农村社会养老保险不同于商业养老保险，原则上不能由 农民自由决定是否参加，要由国家法律规定强制参保，具有一定的社会保险强制 性；新农保的资金筹集是由国家、集体和个人三方共同承担的，建立农村社会养 老保险基金，由专门的保险基金经办机构通过互助互济的办法，统一调剂养老保 险基金的分配与使用，具有社会保险的互助互济性；农村社会养老保险作为社会 保障制度的一部分具有非营利性，能使福利待遇惠及每一位满足条件的农村居 民，具有社会保险福利性的特点。我国农村人口比例大，以及城乡二元结构的存 在， 使得我国农村社会养老保险独具特色， 它是由政府推行建立的社会保险制度， 不以营利为目的，个人、集体、国家共同筹集资金，积累期间不能随意支取，具 有社会保险的特征，因此本质上具有社会保险关系的属性。 再次， 农村社会养老保险法律关系以 “保障老年人的基本生活” 为主要内容。 农村社会养老保险是一种保障性的养老保险制度，不同于其他的商业性养老保 险，它不具有营利性，并且以农民为特定的保障对象。基于我国现阶段的实际情 况，农村人口比例较大，且有大量的低收入贫困人口，保障这些农村老年人口的 基本生活，既是社会养老保险法的本质要求，也是符合我国现阶段经济实力和财 政能力的。 由于即便都是我国的农村地区， 各地的经济发展水平也存在较大差异， 因此， 当前的新农保是允许在保障农民最基本生活需要的前提下，各地方存在一 山东财经大学硕士学位论文 9 定差异的。 2.2 我国农村社会养老保险法律制度的历史沿革 农村社会养老保险法律制度是社会保障法律体系的重要组成部分， 同时也是 整个社会保障体系中最薄弱的环节，它关系到我国亿万农民的养老问题。随着农 村人口老龄化的日益严重，如何解决农民的养老问题变得日益突出。从上个世纪 80 年代中期开始，我国在摸索中逐步建立起农村社会养老保险制度，至今已有 30 多年的发展历史，回顾这一发展历程大致可以分为两个阶段：老农保阶段和 新农保阶段。老农保就是指上个世纪 80 年代建立起的农村社会养老保险制度， 而新农保是相对于老农保而言的。 2.2.1 老农保阶段 在农村社会养老保险推行初期，国家对农民养老保险不承担财政责任，仅提 供政策性指导，养老保险基金的筹集主要以个人缴费为主，集体补助为辅，遵循 自我保障的原则，主要又分以下三个阶段： 1.1986 年-1992 年，开展试点阶段。1986 年民政部和国务院有关部委召开 “全国农村基层社会保障工作座谈会” ，分析了我国的经济发展情况，通过对农 村地区的调查研究，决定在一些比较发达的农村地区建立社会养老保险试点，由 此我国农村社会养老保险正式起步。 1991 年首批农村社会养老保险制度试点开 始建立，主要分布在经济较发达的农村地区。 2.1992 年-1998 年， 扩大推广阶段。 1991 年， 民政部养老办公室制定了 县 级农村养老保险基本方案(试行)（以下简称基本方案 ） ，按照基本方案 的规定， 以县为单位在全国普遍开始开展农村社会养老保险工作。 1995 年 10 月， 国务院办公厅转发了民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见 ， 该意见进一步推动了农村社会养老保险事业的发展。在意见的指导下，农村社会 养老保险推广到了全国 26 个省，养老保险制度如火如荼的开展起来。各省都相 继颁布了相关的规范性文件，农村社会养老保险进入了有章可循，有规可依的新 时期。这一阶段，我国农村社会养老保险的管理制度逐步健全，基本的操作程序 趋于规范，保险基金也有了一定的增值空间，农村社会养老保险走上正常运转的 轨道。 3.1998 年-2003 年,整顿停滞阶段。在上一阶段农村社会养老保险的覆盖范 第 2 章 我国农村社会养老保险法律制度概述 10 围和参保人数达到了顶峰， 但许多基础工作没有跟上， 单纯为了扩面而急速推广， 忽略了农村社会养老保险工作当时已经暴露出的问题。只重量不重质，初期没有 抓住机会，对当时出现问题的制度进行完善，为后来的发展留下了隐患。1998 年的政府机构改革，农村社会养老保险业务由民政部转移给了劳动与社会保障 部，被纳入当时正在开展的金融业整顿中，影响了农村社会养老保险的实施。这 一时期，国家工作的重心在于城市社会保障体系的建立，对农村的重视不够，认 为我国农村的发展水平还不具备开展社会养老保险的条件。于是从 1999 年开始 暂停农村社会养老保险业务，有条件的地区向商业养老保险过渡，农村社会养老 保险工作开始走下坡路。全国大部分地区参保人数下降，养老保险基金的安全性 受到威胁，整个制度运行出现困难。一些地区的农村社会养老保险工作已经无法 开展，甚进入停滞阶段。 总的来说，这一阶段的农村养老保险主要是在自愿投保的原则下，建立个人 账户，实行自我保障，依靠一些政策性文件和行政法规来开展推行，没有较高层 次的法律制度为依托。从严格的角度来说，此时我国的农村养老保险还不是真正 意义上的社会养老保险，更算是在政府推动下建立起来的一种农村养老方式，虽 然没有全面体现养老保险的性质， 但是这一启蒙阶段的发展还是为新时期新农保 的开展打下了群众基础，积累了宝贵的经验和教训。 2.2.2 新农保阶段 2002 年十六大召开，提出在有条件的地方，探索建立农村社会养老保险制 度。 劳动与社会保障部在向国务院呈送的报告中指出，虽然现阶段我国的经济实 力还不够强大，还没有条件在农村普遍开展社会养老保险工作，但是考虑到有些 地区的农村社会养老保险工作已经开展十几年了， 上百万的农民已经到了领取养 老金的年龄， 一刀切的全部停办会损害农民的利益， 还会造成农村社会的不稳定， 因此建议要在经济较发达地区继续开展社会养老保险工作。 十六届五中全会进一 步明确， 要认真研究应对农村人口老龄化问题， 建立与经济发展水平相适应的社 会养老保险法律制度。2003 年底，全国各省市地区不同程度的开展了农村社会 养老保险工作。试点地区在实践中不断探索创新，逐渐扩大覆盖范围，寻求新的 资金增长机制， 防范基金风险， 为农村社会养老保险法律制度的构建铺平了道路， 新农保的试点工作开始兴起。 2009 年，国务院发布指导意见 ，确定要建立新型农村社会养老保险，与 山东财经大学硕士学位论文 11 之前的老农保相对应，称之为新农保，2010 年的社会保险法对新农保给予 正式的法律确认。新农保采用社会统筹与个人账户相结合的模式，这种模式突破 了原来的政策框架，从我国农村的实际情况和农民不断分化的特点出发，以个人 缴费、 集体补助和政府补贴相结合的方式来筹措资金。这是国家第一次以实质性 的“财政补贴”对农村社会养老保险给予补助，也是与老农保最大的不同之处。 社会统筹与个人账户相结合是指农村社会养老保险基金的一部分可以进入农民 的个人账户，归农民个人所有，作为计算与发放个人养老保险金的基本依据，该 账户的余额作为个人财产可以继承，但是还必须有一部分资金要划入统筹账户， 由所有参保的农民共同调剂使用。 新农保阶段通过建立统筹账户和个人账户，一方面，可以由政府通过统筹账 户依据社会发展水平确定养老待遇水平，并随物价等因素的变更进行待遇调整， 有利于实现互助互济和社会公平；另一方面，个人账户的建立具有激励功能，可 以促使当代农民更加关注自身的长远利益。