（宪法学与行政法学专业论文）我国财产征收法律程序论.pdf

物嬲缈 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出 重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本声明的法律责 任由本人承担。 论文作者签名：垂互互日期：垫! 兰垒圣虽! 塑 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文 和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：二至盟导师签名：弓边日 期：龇 山东大学硕士学位论文 目录 摘要”“”一l a b s t r a c t 2 一、导论l ( 一) 我国财产征收法律程序研究综述l ( 二) 研究财产征收法律程序的意义2 二、我国的财产征收法律程序及其问题研究一7 ( 一) 财产征收法律程序中的主体及利益关系7 ( 二) 我国财产征收法律程序的演变过程8 ( 三) 我国财产征收法律程序的立法现状及缺陷1 1 三、完善我国财产征收法律程序之统一化立法设想1 7 ( 一) 财产征收的申请、审批程序1 8 ( 二) 财产征收的补偿与执行程序2 l ( 三) 被征收者的参与程序2 7 ( 四) 财产征收中的救济程序3l 结语”“”一”“”t 3 6 参考文献3 7 努【谢“一“ 0 4 1 t0 “一4 0 一 坐奎奎兰堡主兰堡垒茎： 。一 _ _ _ l _ - l - 一一 c a t a i 。o g u e a b s t r a c t ( c h i n 终e ) l a b s t r a c t ( e n g l i s h ) 2 c h a p t e r1i n t r o d u c t i o n 1 ias u n l m a 巧o fr e s e a r c hi no u rc o u n t r y 1 i it h es i g n i f i c a n c eo fr e s e a r c h ：2 c h a p t e r 2t h e c u r r e n ts i t u a t i o na n dp r o b l e m si nc h i n a ，7 ii n t e r e s ts u b j e c ta n dr e l a t i o n s h i po fp r o c e d u r e s 7 i ie v 0 1 u t i o np r o c e s so fp r o c e d u r e s 8 i i ia n a l y s i so fp r e s e n tl e g i s l a t i o ns i t u a t i o na n dd e f e c t s 1 1 c h a p t e r 3o nu n i f o r ml e g i s l a t i o n f o rp e r f e c t i o no np r o c e d u r e s 1 7 ip r o c c d u r c so f a p p l i c a t i o na n da p p r o v a l 1 8 i ip r d c e d u l 呛so fc o m p e n s a t i o na n di m p l e m e n t a t i o n 2 1 i i i p a r t i c i p a t i n gp r o g r a mf o ri n t e r e s ts u b j e c t 2 7 i 沁i i e fp r o c e d u r e s 3 1 e p i l o g u e 3 6 b i b l i o g r a p h y 3 7 t h a n k s 4 0 山东大学硕j ：学位论文 摘要 财产征收是剥夺被征收人的财产所有权及使用权的行为，必须要有程序来保障其 行为的合法性与正当性。财产征收的法律程序是对被征收人正当权利的一种程序保 障，是财产征收制度中十分重要的组成部分，因而，征收程序在我国的立法设计中有 其存在之必要性。财产征收法律程序的设置既要在规范和制约行政机关行使财产征收 权的同时有效实现财产征收的目的，又要最大限度地保障被征收人的合法权益，维持 公共利益与个人利益的平衡，同时，财产征收程序在体现公正的基础上还要追求效率。 我国目前并无财产征收法律程序之明确规定，相关法律制度零散而混乱，缺少具 体可行的措施；而理论研究大多把土地征收、房屋征收等内容割裂开来，造成因征收 对象不同使征收权利的受保护程度也存在较大差别。本文在借鉴域外立法经验之基础 上，研究我国目前相关的理论现状及实践问题，进而提出建构财产征收法律程序统一 立法之设想，并就每一阶段的法律程序做具体阐述，以期使我国的公民财产权保护之 进程更前迈一步。 关键词：财产征收；正当程序；公共利益； 统一立法； 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t p r o p e r t ye x p r o p r i a t i o n , 嬲ac o n d u c tt od e p r i v et h er i g h t so fo w n e r s h i po fp r o p e r t y a n dr i g h t so fp r o p e r t yu s ef r o mt h ee x p r o p r i a t e d ，n e e d sl e g i s l a t i v ep r o c e d u r e st oe n s u r ei t s v a l i d i t ya n dl e g i t i m a c y t h el e g a lp r o c e d u r eo fp r o p e r t ye x p r o p r i a t i o ni sap r o c e d u r a l 8 s s h u d n c et op r o t e c tt h el a w f u lr i g h t so ft h ee x p r o p r i a t e da n daf u n d a m e n t a lp a r to ft h e p r o p e r t ye x p r o p r i a t i o ns y s t e m ，t h e r e f o r e ，i ti si n d i s p e n s i b l ei nc h i n a sl e g i s l a t i v ed e s i g n t h ed e s i g no fl e g i s l a t i v ep r o c e d u r e so fp r o p e r t ye x p r o p r i a t i o ns h o u l do no n eh a n d s t a n d a r d i z et h ee x e c u t i v ea u t h o r i t i e s e x e r c i s e so fr i g h t sa n dr e a l i z et h eg o a l so fp r o p e r t y e x p r o p r i a t i o n , a n de n s u r et h el a w f u lr i g h t so ft h ee x p r o p r i a t e di nt h eb r o a d e s ts e n a n d b a l a n c et h ep u b l i ci n t e r e s ta n di n d i v i d u a li n t e r e s to nm eo t h e r m e a n w h i l e ，t h el e g i s l a t i v e p r o c e d u r e so fp r o p e r t ye x p r o p r i a t i o ns h o u l dp u r s u ee q u i t ya sw e l la se f f i c i e n c y a tp r e s e n t ，t h e r ea r cn oe x p l i c i tp r o v i s i o n sa b o u tt h el e g i s l a t i v ep r o c e d u r e so f p r o p e r t ye x p r o p r i a t i o n , a n dt h o s el a w se x i s t i n gc o n c e r n i n gp r o p e r t ye x p r o p r i a t i o na l eq u i t e s c a r c ea n dc o n f u s i n g ，l a c k i n gs y s t e m a t i ca n df e a s i b l em e a s u r e s t h e o r e t i c a l l y , l a n d e x p r o p r i a t i o ni sd i s s o c i a t e df r o mh o u s ee x p r o p r i a t i o n , r e s u l t i n gi n d i f f e r e n td e g r e eo f p r o t e c t i o nt o w a r d sd i f f e r e n te x p r o p r i a t e do b j e c t s p r o f i t i n gf r o mo v e r s e al a w m a k i n g e x p e r i e n c e ，t h i st h e s i sf i r s t l yc a r r i e so u tas y s t e m a t i cs t u d yo ft h ec u r r e n ts i t u a t i o na n d p r a c t i c eo fc h i n a sl e g i s l a t i o no fp r o p e r t ye x p r o p r i a t i o n , a n dt h e np r o p o s e sas u p p o s i t i o n o fu n i f o r ml e g i s l a t i o nc o n c e r n i n gp r o p e r t ye x p r o p r i a t i o n 、i ma ne l a b o r a t i o no ft h e l e g i s l a t i v ep r o c e d u r e sa te a c hs t a g e ，h o p e f u l l yt op r o m o t et h ep r o g r e s so fp r i v a t e p r o p e r t y p r o t e c t i o n k e y w o r d s ：p r o p e r t ye x p r o p r i a t i o n ；p r o p e rp r o c e d u r e s ；p u b l i ci n t e r e s t s ；u n i f o r m l e g i s l a t i o n 2 山东大学硕士学位论文 一、导论 ( 一) 我国财产征收法律程序研究综述 财产征收法律程序这一术语属于舶来品，即使财产征收这一概念也并没有在我国 法律中明确提出，只有宪法第十条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法 律规定对土地实行征收、征用，并给予补偿。 以及第十三条“国家为了公共利益的 需要，可以依照法律的规定对公民的私有财产实行征收、征用并给予补偿。以上两 条规定合起来描述了我国宪法中对财产征收的原则性规定，但并没有进一步规定征收 的法律程序，不具有现实操作性。随着公民财产权利保护的呼声日益高涨，一些法规 规章也应运而生，据中国法律法规全文库( 万方) 中收录的法条显示，关于“财产征 收 的法条有效和现行有效的总数一共是3 5 4 0 篇，集中在9 0 年代以后，其中自1 9 9 2 年以来即以每年1 0 0 余篇的数量在增长，至2 0 0 6 年突破3 0 0 篇达到顶峰，近年来呈 现回落的趋势；从法规类别来看，近8 0 的法条属于地方性法规和地方政府规章。盖 因为我国缺少一部统一性的财产征收立法，而有关此类的问题在现实生活和司法实践 中却大量存在，地方政府不得不出台大量法规规章进行约束。相比“财产征收 ，以 “财产征收法律程序 为主题的现行有效规定只有区区2 5 0 篇，国际条约占了1 5 7 篇之多，这些政策法规旨在规制我国和外国税收协定，与本文所探讨问题并无关联， 而真正规范国内公民被征收财产程序的法条只有地方政府规章中的南昌市城镇国有 土地使用权出让和转让办法( 2 0 0 3 修正) 、陕西省国有土地使用权出让和转让办 法、天津市土地管理条例、石家庄市国有土地使用权出让和转让实施细则以及 安徽省城镇房屋产权产籍管理暂行办法，上述法条却全在2 0 0 4 年之前，与我国宪 法财产保护条文的颁布时间完全不匹配，也证明了近年来对财产征收保护领域的立法 缺失。 在理论界，众多学者对财产征收的研究在近年也呈现出喷薄趋势，据笔者在中国 学术文献总库( c n k i ) 的统计，以“财产征收 为主题进行搜索，学术期刊文章共 1 0 11 篇，博士论文6 9 篇，硕士论文4 9 9 篇，会议和报纸文章共5 3 篇，另有5 项科 技成果；学科分类涉及行政法及地方法制，宪法、民商法、财政和税收及少量的法理、 山东大学硕士学位论文 法史和经济法；文章的发表时间集中于2 0 0 8 年之后，有些文章开始正式使用“财产 征收 术语，这与2 0 0 7 年1 0 月份颁布出台的物权法不无关联。而相比之下，“财产 征收法律程序”的受关注程度则大为减弱，在2 5 0 条相关记录中硕士论文占据1 6 9 条，这些论文的关注点大多集中于探讨某一部分财产权利的保护，如土地的征收，房 屋的征收以及税费的征收，其中土地征收的探讨占据了1 6 1 篇之多，对财产征收程序 统一立法的建构几乎无有涉及。在期刊论文中，标题包含“财产征收程序 的只有两 篇，分别为脱剑锋、杨宝伟著我国财产征收程序的评价与重构( 兰州大学学报 2 0 11 年第2 期) ，韩旺胜著财产征收程序研究( 科学之友 2 0 0 9 年第1 2 期) ，文章谈到了对公共利益的审核认定、征收补偿以及救济等关键程序的研 究，但由于篇幅所限只是点到为止，并没有深入讨论。基于以上两种情况之缺陷，笔 者试从财产征收程序的统一立法角度给以较为详尽全面的探讨。 ( 二) 研究财产征收法律程序的意义 1 、正当性基础 财产征收法律程序近年来在我国理论研究领域的备受关注和在宪法条文中的正 式记载是有其正当性依据的，具体包括正当的理念基础和实证基础。 ( 1 ) 财产征收法律程序本身具有正当的理念基础，即“正义不仅应得到实现， 而且要以人们看得见的方式加以实现。 程序是指事物进行的步骤、顺序、方法、方 式以及时限的总和，从法律学的角度来看，主要体现为按照一定的顺序、方式和手续 来做出法律决定的过程。财产征收程序即是作出财产征收行为的过程中所包括的的 步骤、顺序等的总和。步骤，即在征收过程中所必须履行的相应的环节，如协商、 听证等；顺序，即各环节的进行必须按照法定的顺序，如补偿必须是事先补偿； 方式、方法，即征收过程中的某些行为必须采用的法定形式，如申请须采用书面形式 方为有效：时限，即每种方式、方法、步骤的时间限制，如征收的公告期间必须达 到法定期间。 程序分为正当程序和不正当程序，正当程序的确立可追溯至英国1 2 1 5 年的 自 由大宪章，英国作为一个不具有成文宪法的国家，其宪法应规定的公民权利都在宪 季卫东：法律程序的意义) ，载中国社会科学，1 9 9 3 年第l 期 2 山东大学硕士学位论文 法性法律文件、宪法判例和宪法惯例中规定。在自由大宪章中第3 9 条这样规定： “凡自由民，非经其具有同等身份的人依法审判或依照王国的法律规定，不得加以扣 留、监禁、没收其财产、剥夺其自由权或自由习俗、掠夺其法律保护权、放逐或施以 任何形式的侵害。 这体现了最早法律对公民的自由和财产的保障，虽然公民的范围 是有限的。后来在美国，正当程序得到了更大发展，著名的第五修正案中规定，任何 人未经正当法律程序不得被剥夺生命、自由或财产，私人财产非经公平补偿不得加以 征收作公共使用。1 8 6 8 年通过的第十四条修正案第一款规定：不经正当程序，不得 剥夺任何人的生命、自由或财产；在州管辖范围内，也不得拒绝给任何人以平等法律 保护。这一条款再次强调了正当程序的重要性，由此，正当程序成为美国整个权利典 章的核心和宪法精神的基石，成为保障公民基本权利的重要屏障。 财产征收作为剥夺和限制公民财产权利的公法行为，更需要在征收过程中秉承正 当程序的原则，以实现其为了保障公民私人权利的最终目的，所以财产征收程序成为 财产征收的重要组成部分，对于完善财产征收理论和制度具有非同寻常的意义。第一， 财产征收的理念基础即从财产权的神圣性到财产权的相对性。财产权这一概念最早是 在欧洲提出并为大家所接受的，从古典自然法学兴起之时，财产权就被赋予了神圣地 位。古典自然法学派代表人物洛克指出：“如果别人可以不经我的同意有权随意取走 我的所有物，我对于这些东西就确实不享有财产权。 财产权作为一种与生俱来的自 然权利，康德认为拥有它是拥有自由的前提，“显而易见，确认财产权是划分一个保 护我们免于压迫的私人领域的第一步。 欧洲民谚也曾生动表述财产的不可侵犯性： “风能进，雨能进，国王不能进 ，对私有财产权的保护是保障公民权利的重要组成 部分。因此，要对财产权进行限制和剥夺，则需完全合理且充分的理由。 1 9 世纪欧洲新兴的资本主义国家奉行的自由放任的经济政策，科学革命的发展 和市场经济的涌现，促进了个人主义思想的盛行，使强调个人主义精神的理念处于领 导地位，也使得对财产权的保护被拔高到了一个不可企及的高度，并最终形成了“私 有财产神圣不可侵犯 这一著名法律谚语，个人利益在较量中处于上风；但随着时代 的发展，到了1 9 世纪末期，自由放任的资本主义政策渐渐落后，两极分化、贫富悬 殊等社会问题凸显，思想意识也随之发生变化，社会利益被同益提起，社会本位的所 有权思想逐渐取代个人本位的所有权思想，成为主流；进入2 0 世纪后，新的技术和 。 英1 浴克：政孵论( 下筒) n t 们势即葡农译，潮务l ：= i jf s 馆1 9 6 1 年版，笫8 6 贝。 。 德 康德。法的形而上学原理叔利的科学沈叙甲译。商务印书馆1 9 9 1 年版，第1 3 3 页 山东大学硕士学位论文 更为复杂的科学知识导致更加注重社会的整体利益，强调个人财产权的社会责任。但 个人利益和社会利益并不是对立的，正如罗伯特s 亨特教授所说，“财产法的基本 问题总的来说非是决定个人和社会关于资源的使用和开发的关系。所以，财产法规制 的私有财产具有两个方面：个人方面和社会方面。这两者是必然在一起的，如果一个 消灭了，另一个也必定消灭。 财产权的地位并非完全不可撼动，它与国家和社会利 益之间存在着相辅相成的关系，这就为财产征收的合理性提供了理论基础。 ( 2 ) 财产征收的实证基础即国家权力。按照自然法理论，国家产生之前人类社 会已经存在，在当时仍是自然状态的社会中人人享有“自然权利”如生命、健康、自 由和财产。但由于存在着各种不同大小的政治力量，这些力量之间的矛盾冲突使公民 个人无法达到完全自由，为了摆脱自然状态的不便，人们进行协议让渡出一些权利并 达成契约，独立宣言中这样写道：为了保障这些权利，所以才在人们中间成立政 府。人们基于追求善的理想组建了政治共同体，这些政治共同体形成了国家。国家必 然选出一部分人行使国家权力，国家和国家权力的产生和运行正是为了协调和平衡社 会不同力量之间的利益冲突，同时处理其他的社会事务，保障社会公共秩序的正常运 作，因此，国家有权在必要之情形下为了更多公民的利益对私有财产进行征收。而且， 国家权力是一种命令和强制力量，国家作为最高统治者可以支配其领土内的一切人和 物，必要时可以不经被征收人的同意，而将其财产收归国有，以用于公共利益之目的。 但另一方面，国家的存在正是为了保障公民的权利，因此，国家行使财产征收这一权 力也必须符合公共目的而且须依据法定的正当程序。 2 、理论与实践意义 正当性基础是先验地确定了财产征收法律程序的地位，而它的作用则通过其理论 意义和实践意义表现出来。作为“看得见的正义 ，正当程序具有防止恣意、专断， 抑制公权力的违法与不当行使，保障公民权利和自由的作用。财产征收程序的作用 即在于财产征收的过程中，按照法律的规定判断和协调双方当事人的利益关系，防止 国家公权力的任意妄为，保护公民的私有财产权不致受到非法侵犯。 ( 1 ) 理论意义即程序价值理论。程序的价值被概括为以正确的方法使产生的结 果正当化圆，这种方法即事物进行的法定的步骤顺序和时限等。这种方法并不必然获 得绝对的正义，但是可以达到这样一种效果：通过遵循正当程序，双方的地位是平等 。石佑启：私有财产权公法保护研究宪法与行政法的视角，北京大学出版社2 0 0 7 年版，第11 7 页 。夏力：土地征收制度研究) ，华中师范大学2 0 0 9 年 4 山东大学硕士学位论文 的，所行使的权利内容是相当的，因此可以推断得出的结果也是最接近正义的。在 很长一段时期内，学者的理论和各国的实践旨在追求绝对的正义即实体正义，而认为 程序的正义无足轻重，认识不到程序的价值。“天下没有绝对的真理”，实体正义往往 难以触摸，入力而不能为，结果导致更不正义的情况出现，程序正义的易实现性至少 能给最终结果一定程度的补偿，使当事人的权益不至遭受更大侵害。因此，程序正义 应该排在实体正义之前被人们所追求，因为它本身具有独立的价值。第一，程序具有 使结果正当性的功能。程序是在各种法律关系发生之前预设的一种固定的步骤、顺序 和方式，不会因为后来任何关系的加入或影响而失之偏颇。表现在财产征收过程中， 公权力即征收方的势力往往比较强大，在具体征收过程中，很有可能滥用其权势获得 不正当利益，而程序的法定则有效预防了这一危险。它将征收方和被征收方置于平等 的地位。严格按照法定程序。不使任何一方有投机的可能，这样运作所得出的结果将 是最具有正当性的。第二，程序具有合理化的功能。程序的确立是人们经过理性选择 和推敲的结果，它融合了多人的考虑因素，提供的是超越具体情况之上的对一般问题 的解决方法，所以实施后得到的结果也会更加具有合理性。在财产征收过程中，严格 按照法定程序将经过申请、协商、补偿等多个步骤，多个步骤的制约和已设定的不可 改变的顺序就会减少任何一个环节出现的不合理概率，使最终结果趋于合理化，而得 出一个双方尽可能无异议的结论，而且在实践中解决具体案例的过程中操作这一程 序，将有效验证其合理化程度，并给以改进。第三，程序具有提高效率的功能。程序 具有事先设定的特征，它使操作人员在案例到来时已有所准备，从而节省时间，提高 效率。一切事物都具有多变性和复杂多样性，财产征收的案例也是各种各样，而且每 一案例都涉及到不同公民的财产权利，运用程序能对大量问题尽快予以解决，将公民 财产权受侵害的可能程度降到最低，同时也能节约国家的人力和财力。追求效率原则， 这也是追求现代法律价值的重要体现。 ( 2 ) 财产征收程序的实践意义有以下四个方面。第一，保障公民的私有财产权。 公民的财产权是宪法中明确规定予以保护的基本权利，是保障其生存权等其他权利实 现的前提。财产征收中所谓公共利益归根结底还是为了更有利于实现每个公民的私人 权利，财产征收无疑将对被征收公民的生活造成一定的影响，如果没有正当程序给予 保护，其公共利益的征收目的将无法予以实现，公民对公权力的信任也会降低。通过 征收程序的一系列合理步骤和方式，被征收公民和其他公民都更加信任公权力，有利 于公权力的顺利行使和工作的开展。第二，防止公权力的恣意行使。由于公权力与公 s 山东大学硕士学位论文 民地位的不平等性，当双方发生有利害的法律关系时，为了更多利益的实现，公权力 一方将怀有不可抑制的滥用权势的冲动，而且其本身很难监督和控制自身的行为。征 收程序从源头上赋予对立双方平等的法律地位，消除其地位上的优越感，并且在征收 进行的过程中对整个过程予以严格规定，不让其有任何恣意的机会，从而保证财产征 收结果的合法合理性。第三，尽快解决当今出现的问题，指导实践。财产征收制度， 首要的意义是保护私人财产权，其次是使征收能够正常进行。中国社会目前处于快速 发展过程，随着城市化的进程，土地的开发和重新规划在大规模地进行，财产征收不 可避免地大规模地存在，在征收财产时应给予被征收入公正的充分的补偿，但财产征 收的限制也不可过分严厉，致使阻碍发展，在保护和发展两者之间也需要保持适当的 平衡。第四，对以后的类似问题提供指引，缓和各方之间矛盾，保证社会稳定。当前 社会上发生的一些影响社会稳定和经济发展的群体性事件，是由土地征收补偿、城市 房屋拆迁补偿过程中相关程序不完善、行政机关滥用职权造成的。加强财产征收程序 研究，可以有效规范行政主体合法行使职权，严格按程序办事，从而确保利益受损个 体合法权益的有效补偿，提高政府公信力，对维护社会稳定和经济发展，构建和谐社 会具有重要意义。 6 山东大学硕士学位论文 二、我国的财产征收法律程序及其问题研究 ( 一) 财产征收法律程序中的主体及利益关系 l 、土地征收的法律关系主体及利益关系 我国现行的土地管理法中规定了土地征收的三方法律关系主体：征收权的主 体唷批准权的政府；被征收的主体享有土地使用权的公民；征收的受益方一 一用地单位。我国的土地属于集体和国家，公民只享有使用权，所以当政府为了公 共利益的需要决定收回土地使用权时，公民没有拒绝的权利，它是以补偿为前提的强 制性行政行为。政府在征地过程中的角色具有双重性，它是被征收土地的供给者，也 是公共利益的代言者，而这两重身份之间是有利益冲突的关系的。作为公共利益的代 言人，政府就应避免在征收过程中寻求自身利益，摒弃作为土地供给者所能获得的利 益。所以它与被征收的主体之间、与征收的受益方之间都是不能存在直接经济利益关 系的，它应超脱于另外两者关系之上。在由政府参与的征收前一阶段，关于公共利 益的问题处理完毕，后一阶段主要是被征地一方和征地受益方的利益权衡。被征地农 民和用地单位之间是平等的民事法律关系主体，在用地单位向政府递交用地申请获得 批准以后，它应按照达成的土地征收的补偿条款予以合理补偿，对征收补偿过程中出 现的争议，双方还可以进行协调或提起诉讼。 2 、城市房屋征收的法律关系主体及利益关系 ，同样作为财产征收的一部分，我国房屋征收的法律关系主体与土地征收大致相 同：征收行为的组织者政府：被征收的主体房屋的所有权人；征收行为的实 施者房屋征收部门。政府为了公共利益的需要，做出征收城市房屋的决定并及 时予以公告；具体的房屋征收部门拟制定房屋征收补偿方案，并对方案进行公布征求 公众意见。新出台的国有土地上房屋征收与补偿条例改变了之前政府作为管理者 的角色定位，房屋征收是一种政府行为，征收决定作出的权力主体和征收补偿的义务 主体都应当是政府。市、县级人民政府既是征收决定的主体，又是对被征收人给予补 偿的主体，这就矫正了旧拆迁条例的角色错位问题，大大提高了被征收入的财产权保 障地位，并且规定其具有公告、听证的义务，更注重对被征收主体的权利保护。房 7 山东大学硕士学位论文 屋征收部门对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登 记，被征收人应当予以配合。房屋征收部门与被征收人就补偿方式、补偿金额和支付 期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停 业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后， 一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。房屋征 收部门作为征收行为的具体实施者，它与被征收主体之间是平等的民事法律关系。 从新条例可以看出，市、县人民政府是理所当然的征收主体。市、县级人民政府确定 的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门与政府之 间是决策者和实施者之间的关系，它按照法律规定在政府决定的指导下完成工作，政 府对其行为予以监督和管理，避免在实施过程中侵害被征收人的利益。 ( 二) 我国财产征收法律程序的演变过程 由于我国长期“重实体、轻程序的法律传统和观念，程序问题不论在立法和实 践中都没有得到足够重视，程序是承载于财产征收理论中的，在很长一段时间内，我 国的财产征收程序立法和理论是落后的，虽然在宪法中有关于征收征用问题的规定， 但都是泛泛的，不稳定的，而且不同时期名词的涵义都有着千差万别的。1 9 5 4 年 ：宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地 和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。一这时并没有征收一说，而征购、征 用在程序上的要求会相对松弛很多，行政机关的自由裁量权更大一些。1 9 7 5 年l ：宪 法删去了“为了公共利益的需要 ，1 9 7 8 年宪法又删去了“城乡 及“其他生产资 料一两个名词，鉴于当时特殊的政治形势和动乱的国家状况，法律的权威性早已不可 奢求，所以这一时期根本没有公民的基本权利可言。1 9 8 2 年改革开放后，国家政 治和经济步入正轨，在l ：宪法中又加上了“为了公共利益的需要”，但删去了“的 条件”、“征购 、“或者收归国有”，从而将征用的标的局限于土地。这一时期的宪法 规定相比前一次有了很大进步，但其内容相当单薄，对公民权利的保护范围相对过窄。 随着我国宪法理论的发展和人权观念的觉醒，公民基本权利的地位得到重视，在 2 0 0 4 年宪法修正案中分两个条款对征收、征用土地和其他财产予以补偿的问题予以 明确规定，扭转了之前公共利益高于一切的共识，为协调公共利益和私人利益间的平 3 山东大学硕士学位论文 衡，保障公民权利免受公权力侵害提供了强有力的宪法依据。 另一方面，财产和公民的日常生活息息相关，只有宪法规定予以保护是远远不够 的。由于财产征收的当事人涉及政府权力，这一权力由政府机关行使，在实践中政府 机关借公共利益之名，恣意行使公权力，侵害公民财产权利的事件时有发生，公民的 基本权利根本无法得到切实保护。2 0 0 3 年颁布的行政许可法中虽未提到正当程 序，但已显露出征收须得到补偿的政策苗头，这也为2 0 0 4 年的修正案之规定作出了 铺垫。 我国并没有制定统一的财产征收立法，自然也没有财产征收程序的完整法律条 文，征收程序的规定散见于各个法律法规、地方性法规和规章中。财产征收在我国又 分为两大块内容：农村土地征收和城市房屋征收。 ( 1 ) 农村土地征收程序。我国是一个人口大国，其中农村人口就占全国人口的 一半以上，农村人民的生产和生活离不开土地：我国还是一个农业大国，农业是国民 经济的基础，是根本，农业的发展同样以土地为载体，因此土地征收是关乎中国大多 数人口生存和发展的重要问题。建国初期，我国颁布了中华人民共和国土地改革 法、颁布铁路留用土地办法、城市郊区土地改革条例等，较为详细的规定了关 于农村土地征收征用的程序和办法，对补偿的范围和原则也有明确规定；1 9 5 3 年 颁布的关于国家建设征用土地办法中将征收一词抹去而以土地征用替代，但是规 定了严格的征收程序及补偿原则，是一部相当完备的征收法律条文，具有进步性。而 1 9 5 7 年对此办法的修正案降低了补偿标准并且规定有可以不进行补偿的情形，1 9 5 8 年全国实行农村合作化生产，1 9 6 2 年制定的农村人民公社工作条例修正草案表 明土地已经完全集体化，当然不存在征收征用的问题，更谈不上征收程序，这一时期 是土地征收法律的停滞和倒退时期；改革开放之后，我国在农村实行家庭联产承包 责任制，极大提高了农民生产的积极性，各种法律法规也开始制定和完善。1 9 8 2 年 村镇建房用地管理条例和国家建设征用土地办法两个条例的出台大大改善了 文革时期对农民权益严重剥夺的情况，但由于当时“国家权力论 思想占主导地位， 被征地农民的权利并没有得到应有的救济。1 9 8 6 年，我国颁布了第一个以法律形式 确立的土地管理法规土地管理法，它和1 9 8 8 年的修正案一起完成了土地征收法律 规定的飞跃，增加了“公共利益 的概念并概括了公共利益的范围，以及征地的补偿 标准和安置途径。我国现在施行的是1 9 9 9 年开始实施并于2 0 0 4 年修正的土地管 理法，它出台的主要目的是为了保护耕地，规范征地审批行为，但对征收土地的程 9 山东大学硕士学位论文 序仍然没有明确规定，同时降低了征地补偿的标准，在一定程度上削弱了对被征地农 民权益保护的力度。 ( 2 ) 城市房屋征收程序。房屋征收和征收制度是我国所特有的，因为在实行土 地私有制的国家，由于房屋是附着于土地之上的，对土地的征收也理所当然的包含了 对房屋的征收，所以不存在房屋征收和征收的说法。我国实行土地国有制，城市的土 地所有权属于国家，公民只有对土地的使用权。当国家为了公共利益的需要征收或征 用公民私人房屋所占用的土地时，称为“收回国有土地的使用权”；但是土地与房屋 具有不可分割的特性，而房屋的所有权是完全属于公民个人的，所以对土地的征收不 可避免的侵犯到公民的房屋所有权，这即是须进行“房屋征收 的缘来。1 9 9 1 年 出台的城市房屋征收管理条例是我国第一部关于城市房屋征收问题的法律规范， 它是为了配合城市规划法的施行，但当时在行政法领域的主流思想是“管理论 和“公共权力论”，政府的权力远远高于公民的权利，政府发起的城市建设行为具有 不可置疑性，勿需考虑是否为公共利益都可进行征收和征用，所以这部管理条例并不 能体现对公民财产权的保障。1 9 9 4 年城市房地产管理法出台并于次年实施， 这部法规改变了之前只包括政府和相对人的当事人构成格局，将房地产开发企业也作 为一方当事人，具有合理性。( 委) 2 0 0 1 年，征收条例进行了第一次修改，但仍存在 很严重的问题，它将征收的补偿主体定位为征收人，不利于公民补偿请求权的实现； 它将补偿规定为在征收阶段解决的事后补偿，导致征收人规避补偿义务的可能性加 大：当被征收人拒绝征收时，有权实施强制征收，导致今年来大量悲剧和血案的发生。 2 0 0 4 年宪法修正案颁布，增加的征收补偿条款从最高法律位阶上对被征收公 民的补偿请求权予以明确规定，为公民财产权的保障提供了最高法律依据；2 0 0 7 年 公众翘首以待的物权法出台，城市房屋征收管理条例同时失效，它从民法角 度对征收、征用公民私人财产进行了规定，进一步确立了公民私有财产权的合法地位。 ( 量) 2 0 0 7 年，全国人大常委会修改了城市房地产管理法，“为了公共利益的需要， 国家可征收国有土地上单位和个人房屋，并依法给予征收补偿，维护被征收人合法权 益；征收个人住宅的，还应保障被征收人居住条件。具体办法由国务院规定。一这表 明，指导房屋征收实践的法律观念已经发生转变，“公共利益 被重新提及，政府的 定位从“管理型”转变为“服务性 。2 0 1 1 年1 月 ，中国泫制 出版社2 0 0 9 年版。第2 2 8 页 2 3 山东大学硕士学位论文 偿，这种补偿模式考虑到了征收双方的利益，因此被广泛接受。 因此，我国也应该选择公平补偿模式，既能最大限度保障被征收人的财产权利， 又兼顾了政府的财力支持等因素，一举两得。但是公平补偿并不就意味着不实行完全 补偿，它是更注重每个具