（环境与资源保护法学专业论文）行政立法的生态化研究.pdf

摘费 摘要 在物质文明和精神文明高度发达的今天，环境问题已成为制约人类社会进一步发展 的首要因素。人类对其赖以生存的自然环境进行的无情破坏，无论是从深度上还足从广 度上都达到了前所未有的程度，甚至已经危及到人类自身的存续。全世界的法学家都试 图通过变革传统的法律制度，建立一套能够满足环境保护需要、抑制生态危机的全新的 法律制度，形成了一股法律生态化的热潮。 在本文中，笔者试图从与环境保护关系最为密切的行政法入手，通过对行政立法的 生态化改造，使其制定出来的行政法规、行政规章符合保护环境、防治生态危机的需 要，也使行政主体在行使行政职权保护环境、防治生态危机时有法可依。 笔者首先分析了当前严峻的环境形势，阐述了行政立法生态化的概念和基本内涵， 从理论基础和基本理念等方面论述了行政立法生态化重构的必要性和可行性。最后，笔 者对行政立法生态化重构进行了具体的设想。 由于生态危机的成因十分复杂，涉及到人类社会乃至整个生物圈的方方面面，几乎 人类所有的活动都与环境保护有着或多或少的联系，这些社会活动都有引发生态危机的 危险。因此，环境保护是一个需要全社会共同努力才能完成的事业，它需要所有行政法 规、规章协同配合才能实现对生态危机的有效防治。 本文的创造性成果主要是笔者将生态原则引入行政立法，并对行政立法的各个环节 的生态化重构提出了一些具体设想，主要包括对行政立法基本理论的生态化阐释，对行 政立法主体、行政立法技术、行政立法程序和行政立法监督等环节的生态化设想。试图 建立一套能够制定符合环境保护需要的行政法规、规章的行政立法体系，为行政机关保 护环境提供充分的法律依据。 关键词行政立法环境保护生态危机生态化 东北林业大学硕士学位论文 a b s t r a c t h i g hf l o u r i s h i n gt o d a y i nt h em a t e r i a lc i v i l i z a t i o na n ds p i r i t u a lc i v i l i z a t i o n s ，t h e e n v i r o n m e n tp r o b l e mh a sb e c o m et h ec h e c km a n k i n d 。si n i t i a lf a c t o ro ft h es o c i a lf u r t h e r d e v e l o p m e n t m a n k i n da st o i t st h eh e a r t l e s sb r e a k a g et h a tn a t u r a le n v i r o n m e n tc a r r yo nt h a t r e l yf o re x i s t e n c e ，s t i l li sf r o mt h ed e p t hr e g a r d l e s st oc o m et oat h eu n p r e c e d e n t e dd e g r e eu p f r o mt h ew i d e d e g r e e ，e v e n h a v e a l r e a d ye n d a n g e r e d m a n k i n d so n e s e l ft o s a v e c o n t i n u o u s l y t h ej u r i s t so ft h ew h o l ew o r l da l lt r yt op a s st oc h a n g et h et r a d i t i o n a ll a ws y s t e m ， b u i l d i n gu pas e to fa l ln e wl a ws y s t e mt h a tc a l ls a t i s f yt h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nd e m a n d a n d r e p r e s st h ee c o s y s t e mc r i s i s ，b e c o m i n g t h ef e v e rt h a tal a w e c o l o g y - i s m i nt h i st e x t ，t h ew r i t e rt r yt oc o m m e n c ef r o mr e l a t et ot h em o s tc l o s ea d m i n i s t r a t i o n m e t h o dw i t l le n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n p a s st ot h ea d m i n i s t r a t i o nl e g i s l a t i o no fe c o l o g y - i s mo f t h er e f o r m a t i o n ，m a k et h ea d m i n i s t r a t i o nl a w s ，t h ea d m i n i s t r a t i o nr e g u l a t i o nm e e tt h ed e m a n d o ft h ee n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n ，p r e v e n t a n dc u r e e c o s y s t e m c r i s i s ，a l s om a k et h e a d m i n i s t r a t i o nc o r p u sp r o f e s s i o n a lm a k et h ea d m i n i s t r a t i o nj o bp o w e rf o re n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o na n dc u r ee c o s y s t e mc r i s i st oh a v et h em e t h o d a n dc a nd e p e n do n b e c a u s et h eo r i g i nc a u s eo f f o r m a t i o no f t h ee c o s y s t e mc r i s i si sv e r yc o m p l i c a t e d ，i n v o l v e e v e r ya s p e c to f h u m a ns o c i e t ya n de v e nt h ew h o l eb i o s p h e r e ，n e a r l ym a n k i n da l la c t i v i t i e sh a v e c o r l n e c c i o n n o r eo rl e s sw i t he n v i r o m n e n t a lp r o t e c t i o n t h e s es o c i a la c t i v i t i e sa 1 1h a v ed a n g e r o fg u i d i n gh a i re c o s y s t e mc r i s i s s o ，e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni sa nu n d e a a k i n gn e e d i n gt h e w h o l es o c i e t yt om a k ej o i n te f f o r t st oc o u l db ef i n i s h e d ，i tn e e d sa 1 1a d m i n i s t r a t i v es t a t u t e s ， r u l e st oc o o p e r a t ea n dr e a l i z et h ee f f e c t i v ep r e v e n t i o na n de n r et ot h ee c o s y s t e mc r i s i s i n c o o r d i n a t i o n t e x t u a lc r e a t i v er e s u l ti sm a i n l ys o m es u g g e s t i o n so fw r i t e rt ot h ea d m i n i s t r a t i o n l e g i s l a f i o na n dt u r nt h ea d m i n i s t r a t i o nl e g i s l a t i o ne c o s y s t e ms o m et oc o n c e i v ei nas p e c i f i c w a y m a i n l yi n c l u d et h eb a s i ct h e o r i e sp r o b l e mt ot h ea d m i n i s t r a t i o nl e g i s l a t i o nt oe l a b o r a t e ， t u r nt oc o n c e i v et ot h ee c o l o g y i s mo ft h el i n k s ，s u c ha sa d m i n i s t r a t i o nl e g i s l a t i o nc o r p u s ， a d m i n i s t r a t i o n l e g i s l a t i o nt e c h n i q u e ，t h e a d m i n i s t r a t i o n l e g i s l a t i o np r o c e d u r e a n dt h e a d m i n i s t r a t i o nl e g i s l a t i o nd i r e c t e t c t h e o r e t i c a l l y ，t h ew r i t e rl a yc l a i mt ol e a dt h ee c o s y s t e m p f i n c i p l ei n t ot h ea d m i n i s t r a t i o nl e g i s l a t i o ni n ，m a k i n gi tb e c o m et h ep r i n c i p l et h a tt h eb a s i c , p r i n c i p l e o ft h ea d m i n i s t r a t i o nl e g i s l a t i o ne v e ni sam o s t ，c a nm a k et h ea d m i n i s t r a t i o n l e g i s l a t i o nf o l l o wt h ee c o s y s t e mr e g u l a t i o n ，m a t c ht h ee n v i r o n m e n tf o ra g e so fr e q u e s t i nt h e a c t u a l i t y ，t h ew r i t e rh o p e s t o p a s st h ev a l u et h a t t h i st e x tc a l l c a u s et h ea d m i n i s t r a t i o n 1 e g i s l a t i o no r g a n i z a t i o n ，t h ed e m a n do ft h ef u l lc o n s i d e r a t i o ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nw h i l e m a k ea d m i n i s t r a t i o nl a w s ，t h ea d m i n i s t r a t i o nr e g u l a t i o n ，e n f o r c et h el a wf o rt h ea d m i n i s t r a t i o n o r g a n i z a t i o ni m p l e m e n t s t h ee n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o nw o r k i n g t a l e n tt o p r o v i d e f u l l a p p r o p r i a t eo fl a wa c c o r d i n g t o k e y w o r d s a d m i n i s t r a t i o nl e g i s l a t i o ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ne c o s y s t e mc r i s i s e c o l o g y i s m 1 j i i 绪论 1 1 引言 1 绪论 7 最初选择研究环境保护法学时功利思想比较重，心中窃喜选择了一门比较“时尚” 的专业。经过了三年的研究学习，随着对环境保护法学了解的日益深入，心情也愈发沉 重起来。人类盲目的利己活动对地球上的生态系统造成的伤害令人触目惊心。海洋河流 被污染的惨不忍睹；森林被破坏的满目疮痍：许多物种永远在地球上消失了。这些对生 态系统的伤害影响之深远，范围之广泛已到了关乎人类生死存亡的境地。 对一个研究法学的人来说，自从他选择环境保护法学那一刻起，他的悲剧命运就已 经注定了。当其他法学者看着自己的研究取得累累硕果而感到欣喜时，环境保护法学者 们依然在黑暗中悲苦前行。环境保护最艰难之处就在于人类现有观念的转变以及人类环 境保护意识的形成。然而一个民族甚至全人类环保意识的形成非几代人乃至几十代人穷 其心智而不能成其事。 随着对环境保护法学研究的深入，我深深感到环境保护涉及到社会生活的方方面 面，绝非一两个组织两部法律所能成事。战胜生态危机的根本途径唯有人类树立环境 保护意识，共同采取行动拯救危难之中的生态系统，才能使饱受生态危机蹂躏的地球焕 发新的生命。 三年的研究生学习生活即将结束，我更加强烈的感到学识太过浅薄，研究范围太过 狭窄，对所学专业的贡献极微。所幸与我志向相同的人日渐增多，他们不畏艰苦、执着 向前。这场与生态危机的斗争硝烟味更加浓烈了。 1 。2 行政立法生态化的研究背景 1 2 _ 1 行政立法生态化的时代背景 单纯从生物史角度来看，人类算得上是地球上的新生物。据科学考证，地球至少有 4 5 亿年的历史。而人类的历史最多不会超过2 8 0 万年，在漫长的历史长河中只是短暂的 一瞬。但是自从人类存在之日起就从来没有停止过对环境的掠夺和破坏。正如贝尔纳所 指的那样：“从远古时代的猎人开始，人就从事推翻自然界的平衡以利于自己的活动。 人类破坏其赖以生存的自然环境的历史可能同人类文明史一样古老。”“3 在工业革命以前尽管人类还没有认识到环境与自然资源对人类生存和发展的极端重 要性，但是由于当时生产力低下，人类改造自然的能力还十分有限，生态危机还没有大 规模的表现出来。即便如此，生态危机还是悄然露出了狰狞的面孔。以城市建筑的设计 艺术和独特深奥的玛雅文字而著称于世的玛雅文明由于破坏森林、滥用土地，在经历了 两个鼎盛时期之后就自行结束了。而希腊、意大利的罗马也因为大规模的环境破坏而由 盛转衰。嘲 东北林业大学碳j ：学位论文 在这个时期，因乱采滥捕或幽用水不慎等原因使大片草地、森林被毁。同时，破坏 生物资源的行为也带来了一定范围韵生态灾难，但由于人口较少、生产力较低、破坏力 不大，尚可通过向新地带不断地迁移使问题得以解决。到了工业时代，这种情况发生了 根本的改变。 1 8 世纪的工业革命宣告了工业时代的到来，西方工业革命浪潮席卷全球，在短短的 两百多年创造出比人类有史以来生产力之和还要大得多的生产力。机器延伸了人的器 官、化能源取代了人力畜力、社会化大生产代替了手工生产，人类的足迹遍布了地球生 物圈的每个角落，并开始涉足整个地球生物的化学循环，改变物质循环和能量流动。” 人类开始陶醉于对自然环境的斗争中取得的胜利，从而对自然的征服和改造变得更 加肆无忌惮，由此产生的生态危机也日渐显露。如果蜕人类在农业时代、手工业时代对 生态系统的某些领域、某些环节造成了一定的破坏的话，在工业时代生态危机涉及范围 之广、破坏力之大、作用时问之长都达到了前所未有的程度。生态系统的各个部分都感 受到了它的影响。有些学者认为“工业文明积累的环境代价将不仅造成某种文明的衰 落，而且影响了整个人类的生态基础。“1 这一阶段发生了许多重大的环境污染事件。如马斯河谷事件、洛杉矶光化学烟雾事 件、多诺拉事件、伦敦烟雾事件、四日市哮喘事件、水吴病事件、痛痛病事件、米糠病 事件等八大公害事件。这些公害事件造成大量人员死亡，生态系统遭到严重破坏。 进入2 0 世纪7 0 年代以来，全球又发生了比八大公害事件规模更大、危害更严重的 公害事件，即1 9 7 6 年的意大利塞维索化学污染事件、1 9 8 4 年墨西哥液化气爆炸事件、 1 9 8 6 年苏联切尔诺贝利核电站泄漏事件等，可谓严重污染事故迭起”1 。这些公害事件看 似偶然，其实都是人类活动与自然界矛盾激化的必然表现。 然而公害事件只是生态危机的个方面，其他方面如土壤沙化、水土流失、酸雨、 温室效应、臭氧空洞等的破坏力更大、影响更加持久。总之，工业文明在为人类造就无 与伦比的物质和精神财富的同时也使人类赖以生存和发展的基础一一生态环境遭受了严 重的破坏。 愈演愈烈的生态危机迫使人类行动起来，采取各种手段与之斗争。其中，法律手段 在环境与资源的保护上发挥了巨大的作用。但由于传统法律存在着缺陷，使法律手段在 面对生态危机的强大压力时仍显得十分单薄。如何克服这些缺陷，运用法律手段约束人 类破坏环境的行为，协调人类与自然的关系是当今法律学者面临的重要课题。 人类的智慧是自然界其他生物无法企及的，这一点勿庸置疑，人类社会几十万年的 兴旺史也反复的证明了这一点。早在远古时代，由于人口数量少、生产力低下等原因， 人类对自然界还处于依赖、顺从的境地，依靠向自然界获取各种资料而得以生存。即便 如此，人类也从未停止过征服自然、改造自然的尝试。随着生产力的不断进步，人类影 响自然界的能力也在不断的增强。特别是在工业革命后，生产力达到了前所未有的高 度，自然科学取得的一系列重要成果和机械论理论的初步形成使人类盲目自信地认为自 己已经拥有了超越上帝的力量，能够随心所欲的支配自然、改造自然。为了满足无限增 长的生产和消费的需要，人类毫无节制她向自然界所取资源、排放废弃物造成了严重的 环境污染和资源破坏，不可避免地引发了大规模的资源危机和公害事件，生态危机渐渐 露出了它狰狞的面i l 。 1 绪论 笔者认为，导致生态危机的根本原因在于人类把自己与自然界完全对立起来，并随 心所欲的改造自然为己所用，试图做自然界的主人。这种思想以人类中心主义作为其伦 理基础，长期在人类的意识领域占据统治地位。 但是，不断爆发的生态危机使人们逐渐意识到这种错位的人与自然的关系带来的无 穷危害，并开始重新审视人类在自然界中的位置和作用。1 9 6 2 年，美国海洋生物学家蕾 切尔- 卡逊出版了寂静的春天一书，该书第一次突破了人本主义的狭隘视角，立足 于大自然其他生物的生存视角，说明了环境污染对生态系统的影响，进而阐明了人类同 大气、海洋、河流、土壤、动物和植物之间的密切联系。删寂静的春天引起了巨大 的轰动，使人类开始重新审视自己对自然界的破坏活动。 1 9 7 2 年联合国在斯德哥尔摩召开了第一次人类环境会议。会议通过了人类环境宣 言。标志着各国开始意识到环境问题的重要性。此后，各国政府纷纷制定法律、缔结 条约对环境进行保护，各种环境保护组织也相继成立。1 9 9 2 年6 月在巴西的里约热内卢 举行了联合国环境与发展大会。会议肯定并采纳了布伦特兰夫人在我们共同的未来 中所提出的可持续发展的思想。会议通过并签署了里约环境与发展宣言、2 l 世纪议 程关于森林问题原则声明、气候变化框架公约和生物多样性公约等一系列 公约”，。可持续发展思想的提出标志着人类开始步入一个全新的、人与自然和谐相处的 环境时代。 1 2 2 行政立法生态化的学术背景 在一个社会步入环境时代之前，它的法律制度必须做好迎接环境时代的必要准备， 也就是说法律必须经历一个生态化的过程。这是因为法律在保护环境、消除生态危机上 具有得天独厚的优势。首先它以国家强制力作为后盾，可以约束人们遵守一定的规则， 以全人类的共同利益出发从事各种活动，并对违反人类共同利益的行为进行惩罚。这种 强制力正是环境保护所必须的。其次法律的调罄范用广泛，涉及了地球村的方方而而， 这有利于从整体上对生态系统进行保护。 行政法是与环境保护关系最为密切的法律，它对环境保护的作用是显而易见的。然 而传统行政法是建立在人类中心主义伦理观的基础之上，片面的追求经济增长，只注重 人类利益的保护，缺乏对生态系统其他物种的关怀。这些缺点使其在环境保护上存在着 先天的不足，无法满足环境保护的需要。所以，行政法的生态化变革势在必行。 行政法的这种变革并不局限于环境行政法律体系，它涉及整个行政法部门的所有分 支。教育、卫生、城市建设、道路交通、土地规划等各个方面都必须进行生态化改造。 这是因为环境保护涉及范围广，需要全社会共同努力，不是某一个部门能够单独完成 的。 一些西方国家在经历了生态危机的镇痛后，首先意识到行政法生态化的重要意义。 它们重新审视传统行政法在应对生态危机时表现出来的弊端，并做出了相应的变革。它 们变消极行政为积极行政，积极地干预公共事务，通过政府“这只有形的手”克服市场 的盲目性和外部不经济性，合理的调配资源，避免资源的浪费，采取措施预防和治理公 害问题，这些都标志着政府职能开始逐步向公共行政转变。 公共行政与行政法的生态化足相互依存、相辅相承的关系。一方面，公共行政为行 政法的生态化提供了基础和可能。环境保护和公害治理需要政府的积极参与和规划指导 才能实现，平衡经济发展与环境保护的关系更离不开行政机关的力量。另一方面，当今 的社会是法治社会，政府的干涉并不是不受约束、毫无限制的，否则就会对正常的社会 生活和公民的自由权利带来更大的危害。这就需要符合环境保护要求的生态化的行政法 指导和约束行政机关，使其合理的运用行政权保护环境，协调经济与环境保护的关系， 实现社会的可持续发展。可以说，行政法生态化的兴起绝对不是偶然或巧合，而是根据 社会发展的现实需要而产生的。 西方发达国家在法律特别是行政法的生态化上首先进行了尝试，并取得了一系列的 立法成果。在工业时代，欧洲和美洲的发达国家在生产力上取得了巨大的突破，使人类 对自然资源的开发和利用达到了前所未有的深度和广度。但也对环境造成了严重的破 坏，引发一系列公害事件。发达国家经过了生态危机的阵痛后，对传统的非可持续发展 的行政法理念、行政法基本原则和行政法体系提出了质疑。他们重新审视“管理最少的 政府，就是最好的政府”的行政法理念，认识到行政机关在保护环境和管理自然资源上 有着无可比拟的优势，从而制定了大量环境行政法，引发了行政立法的生态化热潮。 1 9 6 9 年美国的国家环境政策法( n e p a ) 宣布“联邦政府采取一切切实可行的手段 和措施保持人类与自然的和谐生存”。同时，在生态保护领域尤其是在自然资源的合理 丌发利用方面制定了大量的行政法规。闩本的环境污染问题也十分突出并为此付出了 惨痛的代价，如“四大公害案件”。开始以行政立法来控制公害。日本于1 9 6 7 年制定了 公害对策基本法、1 9 7 0 年同本关于处罚有关人身健康的公害、犯罪的法律等。 国外的理论界对行政立法的生态化进行了深入的研究。美国法学家文森特奥斯特 罗姆在美国公共行政的思想危机书中阐述了通过行政立法使政府更有效的管理资 源的思想。意大利法学家卡佩莱蒂所著的福利国家与接近正义一书中指出可以通过 行政立法来协调人与自然的关系。 在我囡，虽然法律的生念化研究起步较晚， 咀许多法学家已经充分认识到法律生态 化的大趋势，并进行了积极的探索。如：梅宏所著的刑法生态化的立法原则、易骆 之，黄安国所著的环境法的生态化探讨。 需要指出的是，陈泉生，张梓太合著的宪法与行政法的生态化书中对行政法 基本理念的生态化，具体行政行为的生态化进行了深入的研究，初步形成了行政法的生 态化体系。 1 3 行政立法生态化的内涵 1 。3 1 行政立法生态化的概念 本文所要研究的行政立法生念比是行政法生态化的基础和重要组成部分。有立法权 的行政机关正是通过行政立法活动来制定行政法规和规章，指导和约束行政机关正确的 行使行政职权的。这里的行政立法仅指有立法权的行政机关制定行政法规、规章的活 动，不包括国家权力机关的制定法律的活动。只有行政立法实现了生态化，才能保证制 定出来的行政法规、规章符合环境保护的需要，从而有效地为行政机关保护环境、防止 生态危机提供法律依据。 在对行政立法生态化进行深入研究之前，我们必须清楚地界定行政立法生态化的概 念和基本内涵。 “内涵”一词在英文中是“c o n n a t i o n ”，语言大典把“内涵”解释为“某一逻 辑术语所内涵的性质或一组性质，这种性质是用概念表述的，或包含在概念中的，或对 于所指概念是重要的。”3 从这个解释中我们不难看出“概念”和“内涵”的密切联系。 可以说，概念是内涵的基础。所以在论述行政立法生态化的内涵之前，有必要对行政立 法生态化的概念做一下简要的阐述。 福州大学的陈泉生教授在宪法与行政法的生态化一书中指出“行政法生态化是 立足对生态危机的独特视角，以可持续发展为宗旨和主线，对行政法现代化的一种概括 和描述。”m 陈泉生教授的这段阐述虽然不能作为行政法生态化的完整定义，但却指出了 行政法生态化的基本内容。 在行政法现代化的诸多趋势中，生态化趋势无疑是其中最重要的趋势。在行政立法 领域，生态化是其主要的发展方向。当今全新的环境形势对传统行政的挑战及对生态化 的行政参与的渴求都要求对行政立法进行生态化的改造。综合以上情况和要求，笔者认 为行政立法生态化应定义为有立法权的行政机关在制定规范性法律文件过程中必须遵循 生态规律，把可持续发展作为立法宗旨，为行政机关在执法过程中保护环境和资源、防 止生态危机提供法律依据。 这个概念比较全面地阐述了行政立法生态化的指导思想、基本原则以及所要达到的 目的，其中包含了行政立法生态化的基本内容，为进一步行政立法生态化的内涵及对行 政立法生态化内容的初步设想奠定了基础。 1 3 。2 行政立法生态化的内涵 按照现代汉语词典的解释，某一事物的内涵就是通过对某一事物的部分或全部性质 的描述，来揭示事物的本质。而行政立法生态化的内涵所要回答的问题就是为什么将其 称为行政立法生态化、行政立法生态化与行政法现代化的其他趋势有何区别、行政立法 的生态化改造究竟要把行政立法改造成什么样子，也就是说生态化的行政立法制定出来 的行政法规和行政规章有何特点和优势。这些都是构建生态化的行政立法无法回避的问 题。 1 3 2 。1 行政立法生态化的最终目标 传统行政法的立法目的是通过行政手段维护社会的稳定和发展。由于传统行政法将 人类中心主义作为其伦理基础，所以他们所要维护的社会仅指人类社会。人类是这个 社会的唯一主体，生态系统的其他成员都不具备主体资格，它们只是用来满足人类需 要、推动人类社会发展的工具。这种建立在错误的伦理观之上的立法目的正是导致传统 行政法对生态危机无能为力的根源之一。 我们必须要搞清的一个问题是，人类是适应大自然的需要才得以存在的，而非自然 为满足人类的需要而呈现目前的状态，这个顺序必须要搞清。这就是说，抛开自然界单 东北林业大学硕t 学位论文 纯的谈人类的发展是毫无意义的，而为了人类的跟前利益和短期地快速发展而破坏自然 的行为更无异于饮鸠止渴，最终必然要遭到自然界的报复。 而生态化帕行政立法正是立足于维护生态系统的整体利益，它的最终目的是协调人 类与自然的关系，实现社会的可持续发展。这里所说的“社会的可持续发展”并不是仅 指人类社会的发展，而是整个自然界、整个生态系统的永续发展。 行政立法的生态化力图理顺人与自然的关系，通过维护自然界的利益、恢复自然界 的健康发展来促进人类的发展。从根源上消除生态危机赖以生存的土壤，真正地实现整 个社会的可持续发展。 1 3 2 2 行政立法生态化的现实目标 传统行政法无论是“控权论”还是“管理论”都是强调严格的“依法行政”，无法 律既无行政，行政机关的权力被限制在一个非常狭小的范围内，必须有法律的明确授权 才能行使。即便在奉行管理论的德国，行政机关的自由裁量权也是非常有限的。现代行 政法的“控权论”和“管理论”有相互融合的趋势，行政法也赋予行政机关更多的自由 裁量权，但和环境时代的要求相比较仍然显得十分单薄。 行政行为的合法性被机械地理解为对法律的严格执行。“行政遂成为从属而不是独 立之国家作用，依法行政沦为绝对的、消极的、机械的公法学原理。”“人们在强调 严格的“依法行政”的同时，甚至忽视了行政的目的，这显然是形式主义法治的体现。 这种行政模式在限制皂权、反对君主专制的过程中发挥了巨大的作用。但是在环境时 代，消极的依法行政严重地束缚了行政机关的手脚，使行政机关在应对环境问题、消除 生态危机上表现出力不从心。环境时代呼唤积极行政，那种消极的依法行政日益受到人 们的批评和扬弃。 行政立法生态化的现实目标就是制定出符合生态规律的行政法规、规章，促进行政 机关以积极的行政行为保护环境，防治生态危机，为行政机关保护环境的行为提供法律 依据。 环境问题以及生态危机有其自身的特性，它决定了行政机关不能局限于消极地不侵 害公民自由和权利的范围，还应当积极地扮演服务者的角色。不能只看到局部利益或部 门利益，应当从全人类以及整个生态系统的共同利益出发，采取积极的行政干预，预防 和治理生态危机。依法行政是一个法治社会的根本标志，行政机关所采取的保护环境、 防止生态危机的行政行为也必须有法律依据，这要求是传统行政立法无法满足的。行 政立法生态化正是为了解决这个矛盾而应运而生的，它把行政立法与可持续发展有机地 结合起来，从生态系统的整体利益出发制定符合环境保护需要的行政法规、规章，从而 使行政机关积极的行政干预活动有法可依，使其能够更有效的保护环境，防治生态危 机。 1 3 2 3 行政立法生态化的基本要求 在环境时代，生态化的行政立法是行政法现代化的主要趋势之一，它与传统的行政 立法存在着质的区别。传统行政法的立法目的是保护当代人的眼i j 利益，其价值取向是 不彻底的人类中心主义( 即旧人类中心主义) ，对后代人和生态系统的其他成员的利益 不予考虑。 行政立法生态化着眼于当代人和后代人的共同利益，整个生态系统的永续发展。它 要求行政机关采取积极的行政干预，保护人类赖以生存发展的生态环境，消除生态危机 的不利影响。但这种行政干预茹不是富目的，仅凭主观臆断任意为之的，它必须遵循生 态规律。遵循生态规律是行政立法生态化的基本要求，也是生态化的行政立法与传统的 行政立法的本质区别之一。 自然界是经历了亿万年的时间逐步演化成今天的面貌，在漫长的演化进程中形成了 一系列的生态规律，如物物相关律、能流物复律“”等，这些生态规律是客观的、不以人 的意志为转移的，每一个破坏自然的行为必然是对这些生态规律的违背。行政立法生态 化要求行政机关主动采取措施干预社会活动，这种干预行为必须遵守生态规律，把生态 规律作为其行动准则。违背生态规律的行政干预将会适得其反，不仅无法保护环境，还 将对环境造成更严重的危害。 因此，行政立法生态化要求行政立法遵循生态规律，体现生态规律，从而使制定出 来的行政法规、规章成为行政机关手中的“利刃”，在保护环境与资源，防止生态危机 中发挥巨大的作用。 2 生态危机对传统法律的挑战 当今，在经济与科技迅猛发展的同时，全球的环境形势急剧恶化。资源破坏、环境 污染等生态危机以成为笼罩在全世界人民心头上挥之不去的阴云。人类开始对自己改造 自然、破坏生念平衡的行为进行深刻的反思。法学家们也试图运用法律武器来约束人类 的行为。协调人与自然的关系。 但是由于传统法律建立在人类中心主义基础之上，仅仅从人类自身的利益需要出发 来调整人与人之间、人与i h 然之问的关系，否认自然的内在价值，因而在抑制生态危 机、保护人类赖以生存发展的生态环境、保障人类社会永续发展上存在着先天的不足， 从而表现的力不从心，无可奈何。 2 1 传统宪法无力对抗生态危机 宪法在一国法律体系中居于最高地位，是国家的根本大法，是其他法律制定的依 据，其他法律关于环境保护的规定同样必须有宪法依据。然而传统宪法在当时的环境观 和经济发展模式的影响下，无法对环境保护做出完善的规定。 2 。1 。1 传统宪法没有明确规定公民的环境权 传统宪法未将环境权作为一项公民的基本权利加以确认，使公民的环境权因缺乏宪 法依据而得不到法律的保障，其他法当然不能因为一种尚未得到确认的权利受到侵害而 提供法律救济。而宪法作为现代法治国家的“母法”，不对公民的环境权做出规定，使 其他环境保护立法缺乏宪法依据，这非常不利于法律对公民环境权进行保护的。在美国 2 0 世纪7 0 年代，不少人试图通过环境诉讼使法院以司法解释的方式从现行宪法中引申 出环境权，f 嗵lj tj ：究法没有明确的规定i j 难获成功。i9 7 2 年在谭恸诉阿姆科钢铁公司案 中，德克萨斯州南区法院的判决书所引用的联邦最高法院的判决书的观点是：“宪法并 不对所有的社会的经济的弊端提供司法救助。”“”而我国现行的1 9 8 2 年宪法对环境权也 未作明确规定。 2 1 2 传统宪法对环境保护的规定过于笼统 追于生态危机的强大压力，各国宪法大都对环境保护作了相应的规定。我国现行宪 法对环境保护的基本政策和原则也作了一系列的规定。中华人民共和国宪法第9 条 第2 款明确规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何 组织和个人利用任何手段侵占或者破坏自然资源”。第1 0 条第4 款规定“一切使用土地 的组织和个人必须合理利用土地。”第2 2 条第2 款办规定“国家保护名胜古迹、珍贵文 物和其他重要历史文化遗产。”第2 6 条第2 款还规定“国家组织和鼓励植树造林保护 林木。” 从这些规定不难看出，尽管宪法对环境保护做出了系列的规定，但由于法理基础 2 正念旭目l 刈悔现i “f 芋梆慨 和价值取向的限制，在立法内容上仍然存在着诸多的局限性。 、宪法未明确国家或政府在环境保护方面的职责。由于环境保护具有涉及范围广、 整体性强等特点，需要中央和地方各级政府依职责集中统一的对环境进行管理。宪法的 规定显然无法满足这一需要。 宪法缺少对环境保护的一些基本原则和基本制度的规定，使其他法律的规定各自 为政，难以统一。 2 2 传统民法在环境保护上的不足 目前，大多数的环境权受到侵害后，当事人大都寻求民法救济。但民法在环境保护 方面暴露出越来越多的缺陷和不足。针对这些不足民法自身也进行了一系列的调整，如 承认自然资源的财产价值和所有权、共同_ 危险责任的新发展等。但由于民法内在固有的 局限性，使它与行政法等公力救济相比较仍然存在明显的缺陷。 2 2 _ 1 在传统民法中一些基本的原则和制度不利于环境保护 传统民法以物权制度为核心，以契约自由、私权不可侵犯和过失责任为基本原则。 这些制度和原则在环境保护面前暴露出很多的问题。例如在传统所有权理论即绝对所有 权理论中，所有权为绝对的支配权，排斥一切干预。同时对无主物所有权的取得实行先 占先得的原则。在这种所有权原则下，所有权的行使不受任何限制，所有权人对其所有 物的污染和破坏其他人无权干涉。而对大气、森林等无主物的污染和破坏也无人来主张 权利。可见在这种所有权原则的指导下传统民法根本无法对环境进行有效的保护。 在过失责任原则下，行为人为自己的侵害行为负责一般以存在主观上的故意或过失 为条件，倘若行为人对侵害行为不存在故意或过失，纵然损害了他人的利益，亦不承担 责任。在环境污染案件中，许多环境污染往往是社会物质生产部门进行物质生产活动的 “副产品”，对造成污染后果并无主观上的故意或过失，若按过错则原则，受害者无法 获得赔偿，污染者也无法得到制裁，保护环境也就无异于一句空话。” 2 - 2 1 2 传统民法中的救济方式不利于环境保护 由于环境问题具有长期性、累积性和潜伏性等等特点，所以对环境进行保护应当以 预防为主。传统民法的救济方式以事后救济为主即发生损害后果后再提供救济。而环境 危机是人与自然的矛盾激化到一定程度爆发的表现，在损害后果发生后再提供救济为时 已晚，这种民法救济方式显然无法满足保护环境、预防生态危机的需要。 另外，传统民法的具体救济方式只是针对具体的环境侵权进行救济，这种“头痛医 头，脚痛医脚”的救济方式无法从根本上解决环境问题。 传统刑法在立法目的和刑罚种类的设置等方面也存在着不利于环境保护的因素。正 是这些传统法律暴露出来的缺陷，使传统法律无力保护环境，致使生态危机频繁爆发。 东北林业人学硕j j 学位论文 2 。3 行政立法的生态化变革势在必行 随着生态危机愈演愈烈、传统法律在应对生态危机时表现出来的无能为力，各国纷 纷谋求法律变革以期适应新形势的需要。2 l 世纪议程对此明确的指出：“为了有效地 将环境与发展纳入每个国家的政策和实践中，必须发展和实行综合的、可实施的、有效 的、并且是建立在周全的社会生态、经济和科学原理基础上的法律和法规。”“” 联合国环境规划署和世界野生动物基金会共同编写的保护地球一一持续生存战 略也提出各国应通过一个关于可持续性的全球宣言和盟约，使各国对可持续生存的道 德准则作出承诺，并应将可持续生存原则纳入它们的国家宪法和立法之中：所有国家应 制定保护人权、子孙后代利益及地球生产率和多样性的环境法综合体系；可持续的社会 的原则应纳入宪法以及国家管理和政策的其他基本概念之中；应该对先行的法律的行政 的控制进行审查，改进其g g 点。2 0 世纪末，所有地方都应完成对国家法律的审查，目的 是重新制定法律以适应持续生存的需要。“” 从以上材料我们不难看出，一场与工业革命意义同样重大的环境革命正在蓬勃兴 起，它要求推翻传统的政治、经济、文化观念以及法律制度对它的束缚，树立全新的观 念、制度和生存方式。这不光是对价值观念的转变，而且还是生产方式和生活方式的变 革。而这一切变革最终都要通过法律制度来反映。这就使得与传统人类中心主义相适应 的现行法律制度必须做全方位的变革，建立与环境保护相协调的生态化法律体系。在这 系列的法律变革中，首当其冲的就是与环境保护关系最为密切的行政法。 近代行政法是建立在个人主义的政治思想和自由放任的经济思想的基础之上，它主 张严格的限制政府的权力，政府只是消极的充当守夜人的角色。传统行政法在资本主义 的自由竞争阶段发挥了积极的作用，推动社会向前发展。随着生态危机的不断爆发，传 统行政法的弊端逐渐显露出来，产生了诸如公地悲剧等一系列问题。可以说近代行政法 的个人 ：义和f i i 放ff 的经济理沦是近代生态危机产7 l 的根源之一。符图政府和学者也 意识到这个问题，纷纷采取措施变消极行政为积极行政，向公共行政、社会行政的方向 转变。 虽然生态危机不是当代行政法发展的唯一动因，但当代行政法的种种变化都切合了 生态危机对政府这股有形力量的渴求。这种转变在西方发达国家表现的尤为明显。在以 美国、德国为首的西方发达国家，当代行政法较之传统行政法，无论是在内容上还是在 手段上都发生了质的飞跃。当代行政职能范围不在局限于国防、外交、财税等传统领 域，还拓展至经济、交通、文教、卫生等领域，并且至今仍处于不断膨胀的状态之中。 困其广泛地深入到人们生活的各个领域，而被形象地喻为“从摇篮到坟墓”。随着这种 转变，西方发达国家的环境状况得到了显著的改善。但是环境问题并没有得到根本的解 决，能源的需求和供应、环境的污染和治理等矛盾仍十分尖锐。生态危机随时都有再次 爆发的可能。 在发展中国家，环境状况有进一步恶化的趋势。由于贫穷和落后，他们不惜以破坏 环境来维持生存的需要和经济的发展，这使他们的行政法在维持生存这个强大的主题面 前根本无力顾及环境保护。这也使整个生态系统不断遭受新的挑战。 2 生态危机对传统法律的挑战 改革开放后，我国政府提出了以经济建设为中心的口号，我国行政法不断发展完 善，已经涉足到社会生活的各个领域。但由于我国行政法立足于维护经济秩序，促进经 济发展，将主要精力集中在经济建设上i 讨生态环境的保护仍十分滞后。加之各部门在 制定行政规章且寸仅从本部门的利益出发，缺少整体观念和全局意识，使行政规章在实施 过程中不但无法对生态环境进行有效的保护，而且常常为了本部门的利益而牺牲环境利 益。总而言之，当代的行政法较之过去有了长足的进步，但在整体上仍无法满足环境保 护的需要。 众所周知，“依法行政”是政府及其他行政机关行使行政职权的首要准则，是现代 法治社会的重要标志，行政机关必须严格依照行政法来行使行政职权。要使行政机关更 有效的行使行政职权，积极的参与环境保护，协调人与自然的关系，实现人类社会的可 持续发展就必须对行政立法进行生态化的改造，使制定出来的行政法规、规章更真实的 反映自然规律，使行政机关保护环境、合理配置资源、预防生态危机的行政行为有法可 依，有章可循。从而更合理的协调社会中各种关系及人们的行为，使人类社会在与自然 的和谐中永续发展。 东北林业大学硕士学位论文 3 行政立法生态化的理论基础 任何一融理论研究都不是凭空产生的，都是为了满足一定的社会需要而出现的。” “一切存在的都是合理的”，这里的“合理”指的是该“存在”符合社会需要，具有存 在的现实基础，从而具备了合理性。项理论研究的成熟也必须具备深厚的理论基础， 在此基础上进行更深层次的研究，最终形成研究成果。缺乏理论基础的研究如同空中楼 阁一样，最终只能沦为空想。对行政立法生态化的研究也是如此，只有把握其理论基 础，对行政立法的生态化研究才能深入、透彻，最终构建起完善的生态化的