（民商法学专业论文）宅基地使用权法律问题研究(1).pdf

中文摘要 摘要 农村宅基地使用权制度是我国特有的用益物权制度，它以分配的方式为农民 提供宅基地，形成了农民无偿使用集体所有的土地建造自有房屋的土地法律政 策。当前，随着我国市场经济的发展，国有土地使用权得到极大的开发，农村土 地承包经营权也得到法律的进一步确认，而农村宅基地使用权制度几经变革，其 流转却仍受到极大的限制。在市场化、城镇化的冲击下，农村宅基地使用权制度 已产生了理论与实践的脱节，有关农村宅基地使用权的立法严重匮乏，学术上也 对其性质、存在价值、发展方向争论不一。且近年来，随着土地的升值，各类农 村宅基地及房屋纠纷日益增多，相关法资源的稀缺亦成为审理此类案件的一大障 碍。因而，完善农村宅基地使用权制度的立法，允许宅基地使用权的自由流转势 在必行。本文从农村宅基地使用权制度的变革入手，立足于我国的具体国情，找 出目前我国宅基地使用权流转制度的缺陷，并在此基础上提出制度完善的具体构 想。 第一，研究宅基地使用权的概念、法律特征和与相关权利的区别。首先，明 确了宅基地使用权的概念，确定了本文的研究对象；其次，揭示了宅基地使用权 的法律特征：最后，将宅基地使用权与地上权等相关权利相比较，并阐述了宅基 地使用权的发展历史和法律现状。 第二，对宅基地取得方式进行阐述，针对当前宅基地使用权的取得在程序上 存在的问题，以及宅基地取得的面积限制和禁止城镇居民取得宅基地进行分析， 找出限制城镇居民购买宅基地的一系列弊端。 第三，重点分析和探讨宅基地使用权的流转法律问题。通过分析现行宅基地 使用权私下交易兴旺的原因，进而从法律制度构造、价值取向、平等精神、现实 需要等理论和现实角度，主张应当允许宅基地使用权的流转。 第四，根据以上对宅基地使用权法律问题的分析，在结论部分对完善宅基地 使用权提出了立法建议，并对相关问题进行理论辨析，包括建立宅基地有偿使用 法律制度、完善宅基地使用权流转法律制度以及加强农村保障体系建设等。一 关键词：宅基地；宅基地使用权；完善 英文摘要 a b s t r a c t r u r a lh o m e s t e a du s i n gr i g h ts y s t e mi st h eu n i q u eu s i n gb e n e f i t & p r o p e r t yr i g h t s s y s t e mw h i c hm e a n st od i s t r i b u t eh o u s es i t e st of a r m e r si no r d e rt of o r ml a n dl a w s a n dp o l i c i e sw h i c hp e r m i tf a r m e r st ob u i l dt h e i ro w nh o u s eb yu s i n gc o l l e c t i v e o w n e r s h i pl a n dw i t h o u tp a y a tp r e s e n tw i t ht h ed e v e l o p m e n to fc h i n am a r k e te c o n o m y , s t a t e - o w n e dl a n d u s i n gr i g h t sh a sb e e nd e v e l o p e dq u i c k l y , a n dt h ef i g h tt oo p e r a t et h er u r a ll a n d c o n t a r a c tl a wh a sb e e nf u r t h e rc o n f i r m e db yl a w , b u tt h er u i a lh o m e s t e a du s i n g r i g h t l e a g a ls y s t e mw h i c hh a sb e e nr e f o r m e ds e v e r a lt i m e si ss t i l lr e s t r i c t e ds e r i o u s l y u n d e rt h ei m p a c to fm a r k e ta n du r b a n i z a t i o n ，r u r a lh o m e s t e a du s i n gr i g h tl e g a l s y s t e mh a sr e s u l t e di nas e p a r a t i o nb e t w e e nt h e o r ya n dp r a c t i c e , t h el e g i s l a t i o no f r u r a lh o m e s t e a du s i n gr i g h ti ss e r i o u sl a c ko fl e g i s l a t i o n , a l s oi na s p e c to fa c a d e m i c w h o s en a t u r e , e x i s t e n c ev a l u ea n dd e v e l o p m e n td i r e c t i o ni so nc o n t r o v e r s i a l i nr e c e n ty e a r s ，w i t ht h er e v a l u a t i o no fl a n d ，t h e r ea r em o r ea n dm o r eh o u s es i t e s a n dh o u s i n gd i s p u t ei nr u r a la r e a , a n dt h es c a r c i t yo fr e l a t e dl a wh a sb a c o m eam a i n o b s t a c l eo nt r y i n gt h e s ec a s e s t h u s ，t oi m p r o v et h er u r a lh o m e s t e a dl e g i s l a t i v e c o u n c i la n da l l o wf r e ec i r c u l a t i o no fr u r a lh o m e s t e a du s i n g r i g h ti sv e r yn e c e s s a r y t h ep a p e rw h i c hb a s eo i lr e f o r mo fr u r a lh o m e s t e a du s i n gr i g h t l e g a ls y s t e ma n d c h i n a sp r e s e n ts i t u a t i o n 、a i m st of i n do u td e f e c t so fc h i n ac u r r e n tr u r a lh o m e s t e a d u s i n gr i g h tc i r c u l a t i o nl e g a ls y s t e ma n dp u tf o r w a r dt h es p e c i f i ca s s u m ew h i c hc a n i m p r o v et h es y s t e m f i r s t ，w ed i s c u s st h ed i f f e r e n c ea m o n gc o n c e p t ，l a wc h a r a c t e r i s t i c sa n dr e l e v a n t r i g h t so fr u r a lh o m e s t e a du s i n gr i g h ta n dd e t e r m i n et h es t u d yd i r e c t i o n ；t h e nw ep o i n t o u tt h el a w f e a t u r e so fr u r a lh o m e s t e a du s i n gr i g h t ；f i n a l l y , w ec o m p a r er u r a l h o m e s t e a du s i n gr i g h tw i m0 1 1 g r o u n df i g h t ，e t c a n d e l a b o r a t et h eh i s t o r i c a l d e v e l o p m e n ta n dl e g a ls i t u a t i o n s e c o n d ，w ee l a b o r a t et h ew a yw h i c hc a no b t a i nh o u s es i t e s ，a n a l y s ep r o b l e m s d u r i n go b t a i n i n gc u r r e n tr u r a lh o m e s t e a du s i n gr i g h t ，a sw e l la st h er e s t r i c t i o no f o b t a i n i n gh o u s es i t ea r e aa n dt h ep r o h i b i t i o no fu r b a nr e s i d e n t st oo b t a i nh o u s es i t e ， t h e nf i n do u td i s a d v a n t a g e so np r o h i b i t i n gu r b a nr e s i d e n t st o p u r c h a s er u r a l h o m e s t e a d t h i r d ，w em a i n l ya n a l y s ea n dd i s c u s st h el a wi s s u e sa b o u tt h ec i r c u l a t i o na n do f r u r a lh o m e s t e a du s i n gf i g h t b ya n a l y z i n gt h eb o o mr e a s o no f p r i v a t et r a n s a c t i o no n 英文摘要 r u r a lh o m e s t e a du s i n gr i g h t ，w es u g g e s tt h a tw es h o u l da l l o wt h ec i r c u l a t i o no fr u r a l h o m e s t e a du s i n gr i g h ta c c o r d i n gt ot h e o r i e so fl e g a ls y s t e ms t r u c t u r e ，v a l eo r i e n t a t i o n , e q u a l i t ys p i r i t , r e a l i t yn e e d sa n dr e a l i t y f i n a l l y o nb a s eo ft h ea b o v ea n a l y s i s ，w ep u tf o r w a r dl e g i s l a t i v es u g g e s t i o ni n t h ec o n c l u s i o np a r ta n da n a l y s er e l a t e dt h e o r e t i c a li s s u e sw h i c hi n c l u d el e g a ls y s t e m ， i m p r o v e m e n t o fr u r a lh o m e s t e a d u s i n gr i g h t c i r c u l a t i o n l e g a ls y s t e m a n d s t r e n g t h e n i n gb u i l d i n gr u r a la r e as e c u r i 锣s y s t e m k e yw o r d ：h o m e s t e a d ；t h er i g h tt ou s e h o u s es i t e s ；p e r f e c t 大连海事大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：本论文是在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果， 撰写成博硕士学位论文! 盎盗受璺童鲤扭蔓馥! 型嵫 ： 。除论 文中已经注明引用的内容外，对论文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本论文中不包含任何未加明确注明的其他个人或集体已经 公开发表或未公开发表的成果。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者签名： 枣唾： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解大连海事大学有关保留、使用研究生学 位论文的规定，即：大连海事大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论 文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连海事大学可以将本 学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士 学位论文全文数据库( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论文 全文数据库( 中国科学技术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式出 版发行和提供信息服务。保密的论文在解密后遵守此规定。 本学位论文属于：保密口在年解密后适用本授权书。 不保密旷( 论文作者签名： 。 、二一_ 宅基地使用权法律问题研究 引言 土地属于不可再生资源，是人类社会赖以生存的基础。我国将大量的农村土 地进行征收用于城市化建设和经济发展，却对农村土地特别是建设用地进行了层 层限制，使得农民不得不在现有框架下进行隐性土地交易。在这一不平衡发展的 过程中，农民的利益受到了很大程度上的漠视。城市的经济虽有了很大的发展， 但必将受到农村发展滞后的影响。在市场化、城镇化的冲击下，宅基地使用权制 度已产生了理论与实践的脱节，有关宅基地使用权的立法严重匮乏，学术上也对 其性质、存在价值、发展方向争论不一。一方面大量农村剩余劳动力流入城市， 在形成蔚为壮观的“民工潮”的同时使得农村房屋出现闲置状况；另一方面城里 人或是因久居闹市而渴望享受农村清新闲适的生活，或是因失业下岗而打算到农 村另谋出路等诸多原因而对农村住房产生一定需求。可以断定的是随着城市规模 的扩大，农村城镇化的加快，城乡地域界限的不断缩小，人员流动的频繁，农村 住房的市场价值将更加显现出来。当前，法律不允许农村宅基地使用权人自由转 让其房屋及宅基地使用权，对农民财产权益的实现不能不说是一种阻碍，同时也 不符合物权法所倡导的物尽其用的价值理念。作为亿万农民安身立命之本的农村 宅基地使用权是农民土地权利中基础性权利，其中宅基地使用权的流转是这一基 础性权利实现其经济价值的最有效方式，因此，研究农民、农村、农业的三农问 题在近年来已经成为日益迫切的课题。现有的相关法律、法规、规章与政策多是 限制性规定，缺少对改革进程的支持。 且近年来，随着土地的升值，各类农村宅基地及房屋纠纷日益增多，相关法资 源的稀缺亦成为审理此类案件的一大障碍。2 0 0 7 年3 月1 6 日第十届全国人民代表 大会第五次会议通过的中华人民共和国物权法，对农村宅基地使用权流转采用 了维持现行法律和现阶段国家有关农村土地政策的做法，我们更有必要从理论上 对农村宅基地使用权的流转进行系统的研究界定，同时针对农村宅基地在中国农 村社会生活中的特殊性，就现实运行中的问题进行剖析，为完善宅基地使用权流 转制度提供理论上的支持和可行的操作方案，进而构架一个公平合理的宅基地使 用权流转法律制度框架，充分保障农民实现宅基地使用权益。因此，本文主要围 绕我国农村宅基地使用权的现状与改革方向展开，探讨民法上应当如何改革和完 引 言 善农村宅基地使用权这一制度。 宅基地使用权法律问题研究 第1 章宅基地使用权概述 1 1 宅基地使用权的概念和性质 1 1 1 宅基地使用权的概念 法律概念在法律体系中具有其独特的功能，它对法律的制定、执行和适用均具 有重要的意义，它与权利和义务紧密关联，要构建现代国家的法律体系，其中最 重要的一步就是设定一整套符合逻辑的、和谐而无矛盾的法律概念体系。n3 因此， 要研究宅基地使用权法律问题，首先要明确宅基地使用权的概念。一直以来，我 国现行的中华人民共和国民法通则、土地管理法等法律并未采用“宅基地 使用权 的概念，但1 9 6 2 年的六十条、1 9 8 2 年的村镇建房用地管理条例、 1 9 8 4 年的最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见、1 9 9 0 年 的国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示等法规和规章及司法解 释中均确认了宅基地使用权的概念。在实践中，宅基地使用权作为一项民事权利， 也一直受到法律的保护。宅基地使用权可以分为两种：即农村宅基地使用权和城 镇宅基地使用权。农村宅基地使用权的权利主体包括农村集体经济组织的成员和 符合一定条件的城镇居民。由于农村宅基地与集体经济组织成员的资格是联系在 一起的，宅基地在一定程度上具有福利和社会保障的功能，而城镇宅基地则不具 有这一特点。1 9 9 8 年的土地管理法就取消了关于城镇居民宅基地的相关规定， 只在第六十二条规定了农村居民的宅基地，没有确认城镇非农业户口居民在农村 建房、对集体土地享有宅基地使用权。从此，宅基地无偿使用制度就只适用于农 村居民。2 0 0 7 年颁布的中华人民共和国物权法( 以下简称物权法) 采用了 “宅基地使用权的概念。物权法第百五十二条规定：“宅基地使用权人依 法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其 附属设施。”这一规定沿袭了传统用益物权理论对“宅基地使用权所下的定义。 所以，现在的“宅基地使用权，是指农村居民因建造自有的住宅及其附属设施而 对集体所有土地享有的占有、使用的权利。乜1 其只能以集体所有的土地作为客体， f l 】沈宗灵法理学北京：高等教育出版社1 9 9 4 年版。 2 1 中华人民共和国物权法条文理解与适用人民法院出版社2 0 0 7 年3 月第1 舨第4 5 5 页。 第1 章宅基地使用权概述 而不包括国家所有的土地。本文所指的宅基地使用权正是专指农村村民所享有的 宅基地使用权。值得注意的是，物权法在宅基地使用权的主体上并未明确指出 必须为“农村村民”，只笼统地使用了“宅基地使用权人”这一说法，似乎为日后 宅基地使用权主体的扩张留下余地。 1 1 2 宅基地使用权的权能 农村宅基地使用权，是指农村集体经济组织成员依法取得的在农村集体组织所 有的土地上建筑房屋并居住使用的权利。它是在农村土地集体所有权与使用权相 分离的基础上产生的一项权利。宅基地使用权作为物权中的一种，亦具有以下四 项权能： ( 1 ) 占有权能。宅基地使用权人经依法申请批准取得宅基地使用权后，便享 有对宅基地的独占权，以满足自己使用的需要，并排除他人的非法侵害，任何组 织和个人均不得擅自使用或非法剥夺其对宅基地的使用。当受到非法侵害时，可 请求侵权人停止侵害、排除妨碍、返还占有，并赔偿损失。对于宅基地上旧有的 建筑设施及其他林木，所有人或管理人应在合理的期限内作出处理，不得影响宅 基地使用权人的使用。 ( 2 ) 使用权能。宅基地使用权没有明确的时间限制，不问宅基地使用的年限 长短及其建设情况如何，宅基地使用权非依法定程序和原因不能被剥夺。对于宅 基地上的建房，与宅基地使用权同时受法律的长期保障，宅基地使用权人可自由 行使权利。宅基地使用权人可以对宅基地进行以建造住宅为目的的使用，可以建 造房屋，可以在宅基地空闲处修建其他建筑物和设施。宅基地使用权人在主要住 宅建筑外，可自行在宅基地范围内建设其他生产或生活需要的建筑和设施，比如 修建围墙。在取得的宅基地范围内，合理利用宅基地的空闲部分。比如在房前屋 后种植花草、树木等。当然，这种利用还包括对地下部分空间的使用，比如打井、 建地窖等。 ( 3 ) 收益权能。一般认为，宅基地使用权人有权在合法取得使用权的宅基地 上进行非生产性的、非保存建筑物及其他附着物的附属行为，比如种植竹木花草、 养殖畜禽等。因实施此类附属行为所获得的收益自然由宅基地使用权人享有。也 就是说，在现行法律规定下，基于对农村宅基地享有使用权而获得收益的范围还 宅基地使用权法律问题研究 比较狭窄，一般只是占有使用宅基地而获得无形利益以及实施一些非生产性的附 属行为而获得的少量物质收益。 ( 4 ) 处分权能。受现行法律的限制，农村宅基地使用权人对此项权利按照自 己意志进行处分的情况非常有限，只有在特定情况下，宅基地使用权人可以对宅 基地使用权进行处分，从而使权利主体发生变动，比如将宅基地使用权抛弃、将 宅基地使用权同房屋一同转让等。宅基地使用权的处分权能是受到很大限制的， 如农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地龅，不予批准。一般情况下，就合 法性上来说，农民只能将其自有房屋出售给本集体经济组织的成员。 1 1 3 宅基地使用权的法律性质 从法律性质上看，土地使用权是土地所有权的内容之一，它依附于土地所有 权而存在。但是，它一旦与土地所有权分离，就在法律上取得相对独立的地位， 受到法律的保护，而成为一种物权。b 1 关于农村宅基地使用权的法律性质，我国学 者大都认为，宅基地使用权本质上属于土地使用权。据此，也有一些学者认为， 将来农村宅基地使用权制度也应当纳入到土地使用权制度的调整之中，从而没有 必要在法律上设立单独的宅基地使用权制度。h 1 笔者认为这一看法是不正确的：一 方面，土地使用权在我国具有特定的含义，它主要是指国有土地使用权，除了划 拨的土地以外，土地使用权的取得必须通过出让、转让、出租的方式，这些方式 在本质上都是一种等价交换的交易方式。而农村宅基地使用权虽具有物权的属性， 但在一定程度上与集体经济组织的成员资格和福利联系在一起，这就决定了它不 可能作为交易的对象自由转让。另一方面，国有土地使用权和宅基地使用权在管 理机构、管理方式以及基本规则等方面也是不同的。例如根据我国法律规定，一 户农户只能申请一份宅基地使用权，而土地使用权则没有这样的限制。因此，不 能以土地使用权替代宅基地使用权。 宅基地使用权属于物权中用益物权范畴。对于宅基地使用权的性质，国内专 家学者的认识基本一致。比如，曹云清、曾红波认为，“对农民承包的土地，承包 人享有承包经营权；对其使用的宅基地，享有宅基地使用权，此二者均为用益物 嗍王利明物权法研究北京：中国人民大学h j 版社2 0 0 2 年第4 7 2 页。 ( 4 l 王卫国中国土地权利研究北京：中国政法大学出版社1 9 9 7 年第1 3 9 页。 第1 章宅基地使用权概述 权自不待言 嘲。王利明教授认为，“宅基地作为用益物权，首先表现在权利人可 以对宅基地长期地享有占有、使用的权利 阳1 。 宅基地的使用权是由宅基地所有权派生的一种用益物权。它是所有权人以外 的民事主体享有的对宅基地进行占有、使用、收益的权利。但宅基地使用权又是 一种受限制的物权，其限制性主要表现在： ( 1 ) 集体土地所有权的团体性、社区性，加上国家对农村土地的保护政策， 决定了宅基地使用权的主体范围主要为集体组织的成员。也就是说，集体土地使 用权与集体组织成员的社员权有着较为密切的联系，只有集体经济组织的成员才 能享有宅基地的使用权。 ( 2 ) 法律对宅基地使用权在使用权能和处分权能上有一定的限制。例如，按 照现行法律规定，农民对宅基地只有使用权，不得买卖或以其他形式非法转让， 农民出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。 ( 3 ) 为了合理、节约用地以及公平分配用地利益和防止土地兼并，应当对农 户拥有宅基地的最高面积加以限制。具体限制标准，应根据各地的实际情况，由 各省统一规定。物权法也将宅基地使用权单独列为用益物权编下的一章，表明 宅基地使用权作为一种特定的用益物权已得到立法者和学界的普遍认可，这对于 澄清宅基地使用权性质的模糊认识以及对宅基地使用权的正确定性，意义重大。 1 2 宅基地使用权的法律特征 农村宅基地使用权的主要特征如下： 第一，权利主体具有身份性 由于农村宅基地是与集体经济组织成员的资格联系在一起的，宅基地在一定 程度上具有福利和社会保障功能。口1 农民能申请宅基地很大程度上是因为农民是农 村集体经济组织成员。土地的有限性决定了集体经济组织以外的人员一般不能申 请宅基地。我国现在的农村宅基地使用权，其主体是农村中的“户”。户是一个集 合体，而不是具体的某一个人，它的成员往往是因亲属关系形成的家庭成员。有 5 1 曹云清，曾红波试论农村宅基地使用权的性质兼论集体土地所有权的有关问题江西公安专科学 校2 0 0 3 年第5 期。 嘲王利明物权法论( 修订本) 北京：中国政法大学出版社第4 7 3 页。 7 1 曹云清，曾红波试论农村宅基地使用权的性质兼论集体土地所有权的有关问题江西公安专科学 校2 0 0 3 年第5 期。 宅基地使用权法律问题研究 人认为，农村宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的成员嘲，虽有一定的 道理，但并不准确。户的成员并不是固定不变的，而是处于流动中，那么宅基地 使用权也处于时常的流动中吗? 需明确的是，户与户主是不同的。普通的户与个 体工商户不同，它没有自己的专门名称。为了登记和管理的方便，有关部门往往 将户中的一人登记为户主。户主并不是农村宅基地使用权的主体。 第二，客体上的特殊性 农村宅基地使用权的客体是农村集体经济组织所有的土地。土地作为客观存 在，它与国家所有的土地在物质属性上并没有什么不同。但从法律上讲，国家土 地的所有者为国家，政府代表国家行使土地所有权，其主体是相对明确的。农村 集体经济组织则较为复杂，它是集合体，而不是单一的。同时，有的集体经济组 织的成员包括全村成员，有的则仅包括本小组的成员。而在对集体土地进行管理 时，村民委员会往往是主角，这就使得村民在行使权利时遇到了困难。现在农村 中出现的许多宅基地纠纷，就与村民委员会的不当管理有着极大的关系。 第三，取得上的无偿性 宅基地使用权主要发生在农村，是广大农民最基本的生活资料。宅基地使用 权的取得，是基于集体经济组织的分配所取得，不是通过交易行为以支付对价方 式获得。因此，村民取得宅基地使用权是无偿的。现在，虽然有部分地方在对宅 基地使用权有偿取得进行试点，但在我国的法律、法规、规章和有关民事政策中， 宅基地使用权的取得还是无偿的，具有福利的性质，通常认为这是对农民的一种 福利保障措施。嘲从理论上讲，农村宅基地使用权的客体一土地，是农村集体所 有土地的一部分，农村集体经济组织是土地所有权的主体。很多人认为，作为农 村集体经济组织成员的农民无偿取得作为生活基本保障的宅基地使用权，是天经 地义的事情n 刚。 由于我国农村缺乏相应的社会保障体系，土地仍然是农村居民的主要生活保 障，通过分配给农村居民宅基地，能够有效地保障其生活居住条件，最终维护农 村社会秩序的稳定。同时也与历史原因有关，农村的土地原本就是农民的。宅基 i s 杨立新，王轶，程啸著民法学法律： l 版社2 0 0 5 年9 月第1 舨第3 5 5 页。 1 9 杨立新，王轶，程啸著民法学法律出版社2 0 0 5 年9 月第l 版第3 5 6 页；王利明著物权法研究中 国人民大学出版社2 0 0 2 年版第4 7 4 页。 【1 0 】陈小君等著农村土地法律制度研究一一田野调查解读中国政法大学出版社2 0 0 4 年1 月第1 版第2 4 7 页。 第1 章宅基地使用权概述 地使用权乃是基于农民的集体经济组织成员身份而取得的权利，而非基于交易行 为以支付对价方式获得，这是宅基地具有福利的性质的体现，集体经济组织的成 员无须支付地款或者使用费就可以获得宅基地使用权，不必按市价购买。 第四，期限上具有永久性 宅基地使用权是无期限的。宅基地使用人有权在依法取得的宅基地上建房、 建厕所、拱棚等建筑物，并对建筑物享有所有权，依建筑物所有权而长期、永久 地使用宅基地。即使地上物灭失后，房屋所有权人可以翻建、改建、扩建，而仍 然使用宅基地。但房屋所有权则不具有永久性，比如地上物灭失、转让后，房屋 所有权消失或发生转移。只要是农村集体经济组织成员通过合法程序获得的宅基 地使用权，该成员就可以长期使用。即使因为国家征用或者村集体的公共设施建 设而丧失，该集体经济组织成员仍然可以再申请新的宅基地长期使用。只有在以 下的情形，宅基地才有可能被收回：第一，农户全部成员丧失社员资格，如获得 城市户口；第二，农民迁移他处，放弃原处宅基地；第三，农户全家死亡，没有 继承人或继承人又不需要，集体才会收回其宅基地。因此，农村宅基地具有长期 性甚至永久性特征。 第五，分配数量上的有限性 村民或者集体经济组织的成员每户只能拥有一处宅基地。在我国，土地资源 是很有限的，不可能给每户村民提供更多的宅基地，每户申请到一处宅基地，即 足以保证其基本的生活需要，如果允许随便申请，则导致土地资源的浪费。我国 土地管理法第6 2 条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的 面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。 我国人多地少的矛盾决定了农户 不可能无限制地获取宅基地使用权，为了合理利用土地和节约用地，各省都因地 制宜地制定了不同的宅基地面积标准和宅基地的申请条件。农村村民将原有的住 房出卖、出租、赠与他人后，不得再申请宅基地。 第六，宅基地使用权取得需要行政审批 本集体经济组织成员只是具备取得宅基地使用权的资格，并不能自然取得， 需要层层审核，由县级以上人民政府批准。中华人民共和国土地管理法第十一 条规定：农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册， 核发证书，确认建设用地使用权。而房屋所有权的取得属于民事法律行为，不需 宅基地使用权法律问题研究 要行政审批。 第七，宅基地使用权不能自由转让 早在1 9 6 2 年9 月2 7 日，党的八大十次全体会议通过的农村人民公社工作 条例修正草案中规定：生产队范围的土地都归生产队所有。生产队所有的土地， 包括社员的自留地、自留山、宅基地等一律不准出租和买卖。农民对宅基地没有 所有权，只有使用权。国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通 知( 国办发( 1 9 9 9 j3 9 号) 和2 0 0 4 年1 0 月国务院关于深化改革严格土地管理 的决定( 国发 2 0 0 4 1 2 8 号) 针对宅基地使用的规定，已经明确农民的住宅不得向 城市居民出售，城镇居民即使购买了农村住宅，也不能取得宅基地使用权。同时 还明确禁止城镇居民在农村购置宅基地。从上述规定可以看出，在我国现阶段， 宅基地使用权是不能自由转让的，只允许在集体组织成员之间进行转移。 1 3 宅基地使用权与其他相关权利的关系 1 3 1 与所有权的关系 我国宪法规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的 以外，属于集体所有；宅基地和自留地，也属集体所有”。新颁布的土地管理法 也作了同样的规定。因此，宅基地的所有权属于农村集体组织，农户或个人对于 宅基地只有使用权而无所有权。宅基地的所有人由于人民公社制的取消，已经有 了改变。土地管理法第8 条规定：“集体所有的土地依照法律属于村民集体所 有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经 属于乡( 镇) 农民集体经济组织所有的，可以属于乡( 镇) 农民集体所有；村农民集 体所有的土已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各个 农业集体经济组织的农民集体所有 。 宅基地使用权派生于宅基地所有权，是以在集体土地上建造房屋或者其他构筑 物为目的而设立的权利。依照法律的规定，农村的土地所有权属于农村集体经济 组织。为了充分发挥集体土地的效应，集体经济组织按照权能分离的原则，把集 体组织对集体所有的土地的占有、使用、收益权能从集体土地所有权中分离出去， 依法由非所有人的村民享有，从而形成了农村集体土地使用权。集体土地使用权 第1 章宅基地使用权概述 按照使用目的的不同，可分为耕地使用权( 土地承包经营权) 、乡( 镇) 村企业用地 使用权和宅基地使用权。农村宅基地使用权存在的前提就是以在集体所有的土地 上建造住宅或其他构筑物为目的，缺乏建造住宅的目的，就不能取得农村住宅建 设用地使用权。根据使用权与所有权分离的原理，宅基地使用权一旦取得，就具 有相对的独立性。宅基地所有权与使用权的主要区别在于，使用人对于宅基地仅 有占有、使用、收益的权利，而对宅基地处分权受到极大限制，完全的处分权只 属于所有人农村集体组织。农户在集体组织划拨给自己使用的宅基地上，在 不妨碍公共利益与村镇建设规划的情况下，有充分的支配自由。除了建设居住用 房外，还可以建造生活与生产之用的附属设施，如牛棚、车库、沼气池以及种植 竹木等，也不排除农村村民利用其住宅从事工商业经营活动，如村民利用住宅从 事家庭手工业活动，利用住宅开办商店等。但是村民的上述农业活动、家庭手工 业活动和商业活动仅仅具有辅助性质，也就是说，农村村民的宅基地使用权主要 以生存居住为日的，住宅院落内的农业、手工业、商业仅具有次要的、辅助性的 性质。如果名为住宅用地，而并不以居住为目的，实际目的主要在于耕种，这时 的土地使用权应为耕地使用权( 土地承包经营权) ：如果名为住宅用地，实际上主 要以从事工商业活动为目的，这时的土地使用权应属于乡( 镇) 村企业用地使用权。 对于上述名不符实的土地使用权，应分别按照法律的有关规定处理。以欺骗手段 取得宅基地使用权的，应当依照法律规定承担相应的法律责任。 1 3 2 与地上权的关系 史尚宽先生认为：“地上权为建造房屋、遂道、沟渠等工作物及培植竹林、树 林，使用他人土地之权。川n 1 但是，我们不能认为“地上 就仅指地表以上。对此， 梅仲协先生作了较好的说明：“兹之所谓地上云者，非仅指土地之表面而言， 依建筑物工作物或竹木之构造栽植及其性质，权利之行使，并及于地之上下也。 u 羽在起源上，地上权肇源于罗马法，“按罗马法基于添附的原理，以地上权属于土 地为原则，购买地上物者，必须购买土地。因土地价值日昂，一般人民难以负荷， 法务官乃例外地承认得支付地租而在他人土地有建筑物的所有权，且为得继承及 i i i 】史尚宽物权法论中国政法大学出版杜2 0 0 0 年版第1 9 0 页。 t 1 2 l 梅仲协民法要义中国政法大学出版社1 9 9 8 年6 月第1 版第5 5 8 页。 宅基地使用权法律问题研究 让与，以地上物所有权与土地所有权分离的法律技术创设了地上权。n 3 1 由此不难 看出，地上权主要具有以下三个特征：( 1 ) 地上权是存在于他人土地上的权利， 所有权人自己利用土地，无须设定地上权。( 2 ) 以营造建筑物、其他工作物或竹 木为目的，此地对农地的利用是不同的。( 3 ) 地上权为使用他人土地的权利，这 种“使用”与相邻关系和地役权中对他人土地的利用有所不同。n 钔 在学界，对地上权是否引进有截然不同的三种观点。一种是，我国的土地使用 权概念无论在内涵还是在外延上都比地上权丰富，故不宜再规定地上权，况且我 国土地使用权和大陆法中的地上权是不同的；n 5 1 另一种观点认为，我国存在地上 权，n 町或应该以地上权取代土地使用权n ，甚至有人认为，地上权是我国土地之 上唯一的用益物权。原因在于地上权概念简洁明了，而我国的土地使用权不是一 个严谨的法律概念，内容过于宽泛，容易使人误解。所以，可以用地上权的概念 取代土地使用权。第三种观点是，我国的土地使用权相当于大陆法中的地上权， 但考虑到大陆习惯，拟称为基地使用权。n 8 3 农村宅基地使用权与地上权n 伽相比， 有三点相似之处：“( 1 ) 二者都是用益物权。( 2 ) 二者设立的目的都是为了建造建 筑物、构筑物以及种植竹木等。( 3 ) 二者都是对他人所有土地的利用。 呦1 但农村宅基地使用权与地上权也存在着很多较为显著的区别：( 1 ) 取得方式 不同。农民只能在其所在集体经济组织内才能取得宅基地使用权，地上权的取得 则往往由双方当事人以协议方式进行。( 2 ) 权利内容不完全相同。宅基地使用权 人虽然对宅基地也享有占有、使用、收益和处分的权利，但这种权利与地上权相 比，除了受所有权的制约外，更多地受到国家政策的限制。这种限制，在农村宅 基地使用权转让时体现得最为明显。( 3 ) 权利主体不同。地上权的主体范围广泛， 【l 刀王泽鉴民法物权用益物权占有中国政法大学出版社2 0 0 1 年1 0 月第1 版第1 9 页。 1 1 4 1 陈小君等著农村土地法律制度研究一一田野调查解读中国政法大学出版社2 0 0 4 年1 月第1 版第2 4 2 页。 i l5 】王利明关于我国物权法制订中约若干疑难问题的探讨( 下) 政法论坛1 9 9 5 年第6 期王卫国中国土 地权利研究中国政法大学出版社1 9 9 7 年版第1 4 9 1 5 l 页。 【l6 j 钱明星物权法原理北京大学i i j 版社1 9 9 4 年版第2 1 4 页。 【1 7 】房绍坤等用益物权论宁波法学1 9 9 6 年第2 期；江平主编中国土地立法研究中国政法大学： 版社 1 9 9 9 年版第2 9 5 3 0 0 页来小鹏，文介平，骆电试论地上权制度的存在价值河北泫学1 9 9 8 年第4 期。 【1 8 】梁慧星主编中国物权法研究( 下) 法律出版1 9 9 8 第6 1 9 6 2 1 页。 t 9 l 我国物权法将农村宅基地与建设用地进行了区分。宅基地使用权专指以农村集体经济组织所有的土地 建造住宅的权利；建设用地使用权针对的客体则是城市中的土地以及农村中非用于住宅的建设用地。传统民 法上所讲的地上权应当包括物权法中的宅基地使用权与建设用地使用权。 2 0 l 陈小君等著农村土地法律制度研究一一田野调查解读中国政法大学出版社2 0 0 4 年1 月第l 版第2 4 2 页。 第1 章宅基地使用权概述 自然人、法人、非法人组织均可获得地上权，但农村宅基地使用权的主体只能是 农村中的“户”，而且户的成员必须是有关农村集体经济组织的成员。乜1 1 ( 4 ) 客 体不完全相同。农村宅基地使用权的客体为农村集体经济组织所拥有的土地。地 上权的客体在土地私有制下，既包括农村中的土地，也包括城市中的土地。( 5 ) 宅基地使用权原则上不得转让，而地上权可以转让；( 6 ) 农民只能取得一份宅基 地使用权，而地上权的数量无限制；( 7 ) 农村宅基地使用权的取得原则为无偿， 地上权的取得虽可无偿，但却以有偿即支付地租为其常态。由于宅基地使用权与 地上权在权利的取得、享有、让与等方面存在重大差异，因此不应该用地上权制 度来整合农村宅基地使用权制度。在我国现行土地制度下，将农村宅基地使用权 通过地上权制度来调整将不得不在该制度内部创设许多例外，而破坏地上权制度 本身的完整性。地上权的原始取得是基于契约行为，而宅基地使用权的原始取得 是基于农村集体经济组织的成员身份，这是二者在制度设计上的诸多区别的渊源。 但究其根源，还在于地上权是一种存在于他人土地所有权之上的权利，而宅基地 使用权是存在于权利人作为其成员的集体土地所有权上的权利。1 1 3 3 与相邻权的关系 在改革开放后的较长时期内，很多学者都将“宅基地使用关系 归入到相邻关 系中。如有的认为宅基地使用关系，是“因宅基地使用而引起的相邻关系的一种 1 。另有人认为宅基地使用关系，是“相邻关系的一种，指宅基地所有人、使用 人因使用宅基地依法而产生的相邻权利义务关系”幽10 农村人比邻而居，自然会 发生相邻关系，可是城市人也一样会有相邻关系，在过去人口相对较少的情况下， 农村旧有的宅基地与新划的宅基地发生冲突时，仅依据宅基地使用权的观念，容 易引发更多的矛盾，用相邻关系反而更容易解决。“相邻各方对于宅基地地界发生 争议时，除涉及行政区划外，应当在主管机关的主持下，参照历史和现状，协商 解决。 乜朝但是随着社会的进步，随着法学理论的发展，人们已经越来越认识到农 村宅基地使用权与相邻关系中的权利并不是一回事，它们存在着重大的区别： 2 1 1 王利明主编中国物权法草案建议稿及说明中国法制出版社2 0 0 1 年4 月第1 版第3 8 1 3 8 2 页。 【2 2 1 曹云清试论农村宅基地使用权的性质江西公安专科学校学报2 0 0 3 年9 月第5 期第3 2 页。 洲佟柔主编中华法学大辞典民法学卷中国检察出版社1 9 9 5 年6 月第l 版第8 1 0 页。 叫1 江平，王家福总主编民商法学大辞书南京人学出版社1 9 9 8 年4 月第1 版第8 8 7 页。 1 2 5 1 佟柔主编中华法学大辞典民法学卷中国检察出版社1 9 9 5 年6 月第l 版第8 1 0 页。 宅基地使用权法律问题研究 ( 1 ) 性质不同。农村宅基地使用权作为一类独立的用益物权，已逐渐为人们 所认知。相邻关系中的权利，主要是指权利主体基于物权或占有关系等而要求相 邻另一方提供便利或接受限制的权利。虽然我们有时将相邻关系中的权利为“相 邻权”，但它并没有其他民事权利那样明确、独立的内容，它更像是人们为了共存 而作的协调性选择。也正是基于此，通常我们称相邻关系，而不称“相邻权 。 ( 2 ) 法律关系主体不同。农村宅基地使用关系的主体是农村中的“户 和相 应的农村集体经济组织，相邻关系的主体则是建筑物、土地的所有者、使用者或 占有者。 ( 3 ) 内容不同。农村宅基地使用权是在农村集体土地所有权以及国家民事政 策限制下的用益物权，其内容包