（宪法学与行政法学专业论文）政府信息公开行政诉讼研究.pdf

摘要 摘要 随着信息社会的到来，世界各国掀起了信息公开立法的高潮，我国也不例 外。随着中华人民共和国政府信息公开条例的颁布实施，信息公开逐渐成 为公众关注的热点，政府信息公开行政诉讼案件日益增多，但在实践中仍存在 着诸多的困惑。本文试图从信息公开行政诉讼的背景出发，结合我国的立法与 司法实践，对政府信息公开行政诉讼中存在的主要问题进行分析。 全文主要由六个部分组成：第一部分，阐述我国政府信息公开行政诉讼产 生的背景；第二部分，对政府信息公开行政诉讼在受理过程中的一些问题进行 分析，比如受案范围、诉权滥用等；第三部分，政府信息公开行政诉讼的原告 资格；第四部分，政府信息公开行政诉讼的被告资格；第五部分，政府信息公 开行政诉讼的举证责任；第六部分，政府信息公开行政诉讼的裁判方式。 本文的创新之处在于：在写作方法上，通过案例分析和理论分析相结合， 力求研究的内容更有说服力，并将理论与实践较好地结合在一起，针对目前信 息公开行政诉讼中的一些疑难问题笔者尝试性地提出了相应建议。 关键词：政府信息公开行政诉讼原告资格 a b s t r a c t a b s t r a c t w i mt h ec o m i n go fi n f o r m a t i o ns o c i e t y , t h ew o r l dr a i s e st h ec l i m a xo ft h ep u b l i c i n f o r m a t i o n c h i n ai sn oe x c e p t i o n w i t ht h ep r o m u l g a t i o na n di m p l e m e n t a t i o no f “r e g u l a t i o n so ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t yo ft h ep e o p l e sr e p u b l i co f c h i n a g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t yh a sb e c o m et h ef o c u s t h ea d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o no fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t yi n c r e a s e s a n di np r a c t i c et h e r ea r e s t i l l l o t so fc o n f u s i o n t h ed i s s e r t a t i o na t t e m p t st oa n a l y z ea n dr e s e a r c ht h em a i n p r o b l e m si nt h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o no fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t y , o nt h e b a s i so fi t sb a c k g r o u n d ，c o m b i n i n gw i t h0 1 1 1 l e g i s l a t i v ea n dj u d i c i a lp r a c t i c e f u l ld i s s e r t a t i o nm a i n l yc o n s i s t so fs i xp a r t s ：t h ef i r s tp a r td e s c r i b e st h e b a c k g r o u n do ft h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o no ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t y 1 1 1 e s e c o n dp a r ta n a l y z e st h ep r o b l e m si nt h ep r o c e e d i n g so fa c c e p t i n gt h ea d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o no ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t y s u c ha s ，t h es c o p e ，a n dt h ea b u s eo f t h ef i g h tt oa p p e a la n ds oo n t h et h i r dp a r ti st h ep l a i m i f fq u a l i f i c a t i o no ft h e a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o no ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t y t h ef o u rp a r ti st h e d e f e n d a n tq u a l i f i c a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o no ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n p u b l i c i t y t h ef i v ep a r ti s t h eb u r d e no fp r o o fo ft h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o no n g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n p u b l i c i t y t h e l a s t p a r t i st h er e f e r e ew a yo ft h e a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o no ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i d t y t h ei n n o v a t i o n so ft h i sd i s s e r t a t i o na r es h o w na sf o l l o w i n g ：o nt h ew r i t i n g m e t h o d ，t h i sd i s s e r t a t i o ns t r i v e st om a k et h er e s e a r c hc o n t e n t s m o r ep e r s u a s i v e ， t h r o u g ht h em e t h o do fc o m b i n i n gc a s es t u d i e sw i t ht h e o r e t i c a la n a l y s i s a n dt h i s d i s s e r t a t i o nc o m b i n e st h et h e o r ya n dp r a c t i c et o g e t h e rp e r f e c t l y , a n dt r i e st op r o p o s e c o r r e s p o n d i n gs u g g e s t i o n so nt h e c o n f u s i o ni nt h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o no f g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t y k e yw o r d s ：g o v c m m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t y a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n t h e p l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n i l 1 绪言 1绪言 信息公开制度是现代民主国家的基本制度之一，政府信息公开是民主政治 的重要标志，它已经成为各国行政发展的一种趋势。政府信息公开制度保障了 公民的知情权和参与权，在一定程度上规范了政府权力的行使，有助于改变过 去因行政机关自由裁量权过大产生的权利寻租等腐败现象。建立信息公开法律 制度，从而推进政府信息的公开，规范政府权力的行使，是满足人们同益增长 的信息需求，以适应当前信息社会发展的需要；也是转变政府职能、促进公民 参与国家管理的需要；更是保障公民知情权和其他基本权利，发展社会主义民 主政治、推进我国政治文明建设、建设民主法治国家的需要。 1 1 知情权 政府信息公开诉讼保护的诉讼利益是相对人的知情权。在西方国家中，知 情权已经发展成为最重要的基本权利之一。例如，1 9 4 6 年联合国第1 9 号决议中 规定：“查阅情报自由是基本人权之一，是联合国所致力维护的一切自由的关 键。”，此外，1 9 4 8 年的世界人权宣言、1 9 6 6 年的公民权利和政治权利国 际公约以及欧洲人权公约都先后将知情权确认为一项基本人权。二战后， 知情权作为一项基本人权已经得到国际社会的普遍认可。国际社会中大多数国 家除了制定专门的法律来保障知情权外，还通过宪法对其加以规定。 在我国，政府信息知情权的义务主体主要是国家机关，其包括立法机关、 司法机关和行政机关等。由于立法机关会向社会公开颁布其制定的法律，而司 法机关亦有“审判公开”等司法原则，因此国家机关中，则以针对行政机关的 知情权最为典型，即对行政信息的知情权。关于行政信息知情权的法律规定很 多，比如行政处罚法第4 条和第3 1 条、行政诉讼法第4 条和第2 3 条、 价格法第2 2 条、行政复议法第2 3 条以及行政许可法第5 条和第3 0 条等。虽然这些条款在一定程度上确认并保障了公民的知情权，但由于其缺乏 系统性和全面性，因此并不能有效的保护公民的知情权。 1 2 政府信息公开立法的发展 2 0 0 3 年1 月1 日，中国第一部规范政府信息公开的地方规章广州市 l 1 绪言 政府信息公开规定正式生效，其第2 9 条规定公众知情权受到侵害的可以提起 诉讼。之后，2 0 0 4 年1 月上海市颁布上海市政府信息公开规定，其第3 2 条 亦明确规定了公众对于政府机关违反信息公开义务的具体行政行为可以向法院 起诉。2 0 0 7 年4 月5 日经温家宝总理签署颁布，2 0 0 8 年5 月1 日起开始实施中 华人民共和国政府信息公开条例( 以下简称信息公开条例) ，它是一部规范 政府信息公开行为、保障公民知情权的重要行政法规，是我国第一部专门规定 保护公民知情权的法律，第一次以效力遍及全国的法律文件明确规定了以行政 诉讼的形式为公众获得政府信息提供法律保障，具有非常重要的意义。它的颁 布和实施标志着中国政府信息公开制度开始由地方探索走向全国推行。 法律是诉讼的依据，而诉讼则是法律实施的保障。行政诉讼的相关制度和 政府信息公开法制的发展为政府信息公开行政诉讼的发生提供了相关的法律保 证，在某种程度上政府信息公开行政诉讼的实践也促进了行政诉讼的相关制度 和政府信息公开法制的完善。 1 3 政府信息公开行政诉讼概述 随着信息公开条例的颁布实施，信息公开逐渐成为公众关注的热点， 政府信息公开行政诉讼案件也日益增多。由于我国的政府信息公开制度起步较 晚，对信息公开制度的研究和认识还很不足，信息公开条例实施两年多期间， 政府信息公开遭遇诉讼困境，实践中，有大量案件法院不予立案受理，在受理 的案件中，法院也大多以原告不适格、被告不适格或属于历史信息等为由驳回 诉讼请求，申请人获得实质性胜利的比例很低。造成上述现象的主要原因是信 息公开条例在公开例外事项、原告资格、审查规则以及裁判方式等方面的规 定不明确。上述这些诉讼争点和审判难点也反映出政府信息公开制度实施过程 中的某些问题，亟需在实践中进一步研究。 下面笔者将以河南省法院从信息公开条例实施之日( 2 0 0 8 年5 月1 日) 起到本次统计之日2 0 1 0 年8 月3 1 日为止审理的政府信息公开诉讼案件为统计 样本，并结合案例对政府信息公开诉讼中的具体疑难问题进行分析，希望对我 国政府信息公开实践有所帮助。 2 2 政府信息公开行政诉讼案件的受理 2 政府信息公开行政诉讼案件的受理 2 1 信息公开行政诉讼案件的受理情况 2 1 1 信息公开行政诉讼案件的数量和涉及领域 从2 0 0 8 年5 月1 日起到本次统计之日2 0 1 0 年8 月3 1 日为止，河南省法院 信息公开行政诉讼的案件数量快速上升，总共受理政府信息公开行政案件3 5 件。 其中，2 0 0 8 年受理3 件，2 0 0 9 年受理1 2 件，2 0 1 0 年受理2 0 件。 在作为研究样本的3 5 个信息公开诉讼案件中，申请公开的信息类型分布情 形为：( 1 ) 有1 起案件申请公开的是教育类信息，占总案件的2 9 ；( 2 ) 有2 起案件申请公开的是行政许可信息，占总案件的5 7 ；( 3 ) 有3 起案件申请公 开的是行政税费信息，占总案件的8 6 ；( 4 ) 有6 起案件申请公开的是征地拆 迁补偿类信息，占总案件的1 7 1 ；( 5 ) 有2 3 起案件申请公开的是监督检查类 信息，占总案件的6 5 7 。其中案件涉及的信息类型分布的具体情况是：( 1 ) 2 0 0 8 年受理的3 起案件中，有1 起案件申请公开的是征地拆迁补偿类信息，2 起案件 申请公开的是行政许可信息。( 2 ) 2 0 0 9 年受理的1 2 起案件中，有l 起案件申请 公开的是教育类信息，4 起案件申请公开的是征地拆迁补偿类信息，7 起案件申 请公开的是监督检查类信息。( 3 ) 2 0 1 0 年受理的2 0 起案件中，有1 起案件申请 公开的是征地拆迁补偿类信息，3 起案件申请公开的是行政税费信息，剩余1 6 起案件申请公开的均是监督检查类信息。 从以上的统计数据来看，目前我国信息公开纠纷表现出以下特征：第一， 信息条例刚实施的很长一段时间内，申请信息公开的根本动机主要不是因为民 主政治参与的需要，而是为了满足民众的基本生活需求。与民众的基本生活需 要联系越紧密，信息的需求量就越大，而争议的发生率也越高。从申请者对征 地拆迁补偿类信息的迫切公开要求以及对行政许可类信息的密切关注可以看 出，民众的信息需求主要还是“生活需要实用型”的，而不是“民主政治参与 型 。但从2 0 1 0 年开始，民众的信息需求已经开始由“生活需要实用型”转变 为“民主政治参与型”，且占了案件数量的很大一部分比例。第二，申请公开的 信息涉及的类型具有鲜明的时代性，信息公开争议与社会中突出的矛盾、焦点 问题紧密相连，这从征地拆迁补偿类信息案件所占总案件的比例中不难发现。 2 政府信息公开行政诉讼案件的受理 第三，虽然信息公开案件涉及信息的领域相对比较集中，但也展现出了信息需 求多元化的特征。不仅出现了将举报和投诉转化为信息案件处理的情况，比如 “王某诉南阳市规划局信息公开案”、“王某诉南阳市工商行政管理局宛城分局 信息公开案”等，还出现了将行政处罚信息公开化处理的情况，比如“王某诉 南阳市工商行政管理局卧龙分局信息公开案”等。第四，就发展趋势来看，随 着市场规范化程度不断提高，政府依法行政能力的不断提升，民众对于教育类 信息、行政税费类信息等信息透明度的要求会愈来愈高，将很有可能成为信息 公开案件的集中区域。 2 1 2 信息公开行政诉讼案件的成因 2 1 2 1 行政程序中立案受理环节缺失是信息公开诉讼发生的重要原因 根据信息公开条例第2 4 条的规定，依据时间标准可以将申请答复分为 五种情况：当场答复、法定期限内答复( 即在1 5 个工作日内答复) 、法定延长 期限内答复( 即3 0 个工作日内答复) 、法定期间内不能及时答复以及法定期间 内未作任何答复。这种分类仅仅是依据时间标准进行的分类，而不涉及答复的 内容和方式，亦与申请信息的公开与否无关。其中，当场答复、法定期限内答 复和法定延长期限内答复可以称为“时间合法性答复”，法定期间内未作任何答 复则称为“时间违法性答复”。在作为研究对象的3 5 起信息公开案件当中，时 间合法性答复的案件共计5 件，占1 4 3 ；时间违法性答复案件共3 0 件，占8 5 7 。 其中，2 0 0 8 年当场答复1 件，法定期间内未作答复2 件；2 0 0 9 年当场答复4 件，法定期间内未作答复1 0 件；2 0 1 0 年法定期间内未作答复2 0 件。由此可见， 信息公开案件的答复率仅1 5 ，如果把大量否定答复或者未得到答复但是当事人 放弃诉讼的情况也考虑进去，那么信息公开的答复率更是惨不忍睹。 出现上述现象的原因主要有以下几点：第一，我国信息公开条例实施 的准备期只有一年，准各时间不充分，宣传力度也不够。而且相对于公众高涨 的知情需求而言，行政机关及其工作人员的观念转变、心理准备以及工作计划 都比较滞后。当以往旧的工作方式和陈旧观念遇到新时期的知情权时，难免有 点不知所措。比如，在研究的3 5 起案件中，在法定期间内行政机关未对申请人 作出任何答复的百分比为8 5 7 ，这个数据就有力的证明了这一点。第二，信息 公开机关的内部机构和相关责任主体不明确。虽然信息公开条例规定了信 4 2 政府信息公开行政诉讼案件的受理 息公开的领导机关、主管机构以及责任主体，但由于长期以来的内部请示汇报 制度在行政机关及其工作人员的思想观念中根深蒂固，实践中信息公开与否通 常最终由机关的领导决定，有的甚至从政府职能部门转移至相关的地方各级人 民政府决定。在不断的请示汇报过程中，拖延了立案受理的时间，耽误了法定 的答复期。如果行政机关及其工作人员能够给予足够的重视，在此期间内给申 请人送达一个延期答复的通知书，很多问题或许可以解决，由此引发的诉讼也 可以避免。比如，( 2 0 0 9 ) 西行初字第2 3 号“王某诉洛阳市国土资源局信息公 开案”和( 2 0 0 9 ) 西行初字第2 4 号“陈某诉洛阳市国土资源局信息公开案”， 这两起诉讼均是因相关行政机关受理信息公开申请后却不能依照规定在1 5 个工 作日内向申请人提供其要求公开的信息而引发的。第三，信息公开条例的相 关配套制度和措施没有跟上，尤其是程序机制建设。大多数地方政府及其职能 部门只关注公开信息的整理和政府网站的建设，而忽视了信息公开申请的审查、 受理、答复及答复结果的送达等具体程序事项，从而导致因程序操作的不规范 而人为地增加案件的复杂性。比如，( 2 0 0 8 ) 宛龙行初字第8 5 号“王某诉南阳市 房产管理局信息公开案”，庭审中，原被告双方争议的焦点不是案件涉及的信息 公开与否这一实体性问题，而是作为被告的南阳市房产管理局是否履行了告知 义务的程序性问题。第四，信息公开条例不仅没有掌握好程序性规范和实体 性规范二者之间的比例，其中实体性条款的比例远远大于程序性条款，而且程 序性条款也缺乏操作性。例如，信息公开条例中对如何受理、受理与立案以 及当场答复之间的关系如何处理没有明确的规定。此外，根据信息公开申请答 复的性质可以将申请答复分为程序性答复和实体性答复两类。程序性答复，是 指在行政机关对信息公开申请进行立案审查的环节中，就信息公开申请的形式、 主管以及管辖等程序性问题的答复。实体性答复，是指行政机关受理信息公开 申请后，就信息公开与否、信息公开的范围以及信息公开的程度、依据和理由 等实体性问题的答复。由于信息公开条例没有有效的区分程序性答复和实 体性答复，实体性答复这种主行政行为吸收了程序性答复这一从行政行为，因 此不仅增加了诉讼的数量和司法审查的复杂程度，而且不利于个案司法推动型 信息公开模式的发展，也使大量纠纷在违背“穷尽行政救济”原则的情况下转 移到了法院。 2 1 2 2 申请公开信息的公开率低是信息公开诉讼发生的主要原因 2 政府信息公开行政诉讼案件的受理 根据信息公开条例有关答复的相关规定，可以将时间合法性答复分为 以下几种类型：完全不公开答复；部分公开答复；形式瑕疵答复；作出不属于 法定公开主体答复；作出申请公开的信息不存在的答复。在作为研究对象的3 5 起案件中，时间合法性答复的案件共有5 件，其中完全不公开答复的案件有3 起，即“刘某诉郑州市金水区国土资源局和金水区柳林镇人民政府信息公开案”、 “刘某诉河南省招生办公室信息公开案”以及“刘某诉郑州市金水区人民政府 信息公开案”，占6 0 ；作出不属于法定公开主体答复的案件有2 起，即“王某 诉洛阳市国土资源局信息公开案 和“陈某诉洛阳市国土资源局信息公开案 ， 占4 0 。此外，行政机关拒绝公开信息的理由也呈现出多元化：( 1 ) 以历史信息 为由拒绝公开的案件有2 起，占4 0 ；( 2 ) 以不属于公开主体为由拒绝公开的案 件有2 起，占4 0 ；( 3 ) 以涉及个人隐私为由拒绝公开的案件有1 起，占2 0 。 如上所述，在作为样本的3 5 起案件中，只有2 件案件行政机关对申请人作 出了涉及政府信息的实质性内容答复。如果以这3 5 起案件为底数，那么信息公 开率仅有5 7 。如此低的信息公开率是信息公开诉讼案件发生的最主要原因， 它反映了信息公开条例实施两年多以来行政机关及其工作人员的信息公开 观念并未随着条例的实施而发生根本转变，这是由长期以来的封闭行政模式造 成的，可见知情权的有效保障和社会透明度的提高仍需要很长一段时间。此外， 以涉及历史信息为由拒绝公开的案件，占5 起答复案件总数的4 0 ，可见信息 公开条例的第2 4 条是行政机关拒绝公开信息的主要依据。另外，以涉及个人 隐私为由拒绝信息公开的案件有1 起，占5 起答复案件的2 0 ，这个数据表明了 在统计的案例中，虽然还未出现以涉及国家秘密和商业秘密为由拒绝公开的案 件，但信息公开条例的第2 3 条正逐渐成为行政机关拒绝公开信息的另一主 要依据。 2 2 信息公开行政诉讼的受案范围 信息公开条例第3 3 条第2 款规定，“公民、法人或者其他组织认为行 政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申 请行政复议或者提起行政诉讼。 该规定沿用了行政诉讼法第2 条和第4 l 条第1 项的表述，这是信息公开条例中确定信息公开行政诉讼受案范围的 依据。下面本文拟对政府信息公开案件的受案范围存在的一些问题进行讨论， 6 2 政府信息公开行政诉讼案件的受理 实践中关于受案范围主要存在有以下问题： 2 2 1 对可以提起行政诉讼的合法权益的界定 如前所述，信息公开条例中第3 3 条第2 款关于认为“侵犯其合法权益 的规定是确定行政诉讼受案范围的依据，司法实践中往往存在着这样一种观点， 行政诉讼的受案范围主要限于人身权、财产权或者其他法律规定的权利，信息 公开条例属于行政法规，并不直接创设权利，故只有当信息公开中的具体行 政行为侵犯相对人的人身权和财产权时，其才能寻求法律救济。笔者对该观点 难以认同。 首先，行政诉讼法中第1 1 条第1 款列举的受案范围虽仅局限于人身权 和财产权，但是这种列举并不是行政诉讼法关于受案范围的全部内容，而 只是其中规定的一部分内容。行政诉讼法第2 条关于认为“侵犯其合法权益” 的规定，是关于行政诉讼受案范围概括性的规定，这里表述时就不是“人身权 和财产权”，而是“合法权益”。 其次，行政诉讼法中第1 1 条第2 款规定了“法院受理法律法规规定可 以提起行政诉讼的其他行政案件”，可见，法律和法规都具有行政诉讼受案范围 的创制权。而且，这种授权并未局限在人身权和财产权方面。该款规定的目的 就是为日后的单行法律关于行政诉讼受案范围的发展留下空间。虽然行政机关 关于信息公开的行政行为侵犯的可能是当事人的知情权，但信息公开条例 作为单行法规明确规定了当事人不服信息公开的行政行为可以提起行政诉讼， 结合行政诉讼法第1 1 条第2 款规定，知情权受到侵犯的行政案件属于行政 诉讼的受案范围。 此外，行政机关在政府信息公开中的具体行政行为侵犯的是什么“权益 呢? 从信息公开条例第1 条关于“依法获取政府信息”的表述来看，这种 权利超出了人身权和财产权的范围，普遍认为该权利就是“知情权 。 2 2 2 公开方式与受案范围 按照公开的方式进行分类，可以将信息公开分为主动公开和依申请公开。 对于依申请公开政府信息的行为，理论界的观点基本一致，即应当将该行为纳 入行政诉讼的受案范围。西方国家的做法是：任何公民、法人或者组织请求公 开政府信息遭到拒绝的话，都可以提起诉讼。但是，对于主动公开政府信息的 7 2 政府信息公开行政诉讼案件的受理 行为，只有受到该行为不利影响的人才可以起诉。在我国对于该行为能否起诉， 理论界和实务界则存在着三种不同观点： 第一种观点是能够起诉。该观点认为，主动公开和依申请公开均是信息条 例赋予行政机关的义务和职责。信息条例有关起诉的规定中也并未排除主动公 开信息的行为，如果将其排除在外的话，不仅不利于监督，也没有其他的救济 途径。 第二种观点是不能提起诉讼，而应排除在受案范围外。该观点认为：第一， 由于主动公开信息行为针对的是不特定的对象，因此具有抽象行政行为的特征； 第二，由于原告与主动公开信息行为之间没有诉的利益，因此当个人要求行政 机关向社会公开相关政府信息从而引发的行政诉讼，带有公益诉讼的性质；第 三，不能起诉也还有其他救济途径，比如信息公开条例第3 3 条第l 款就规 定，可以向上级机关或者有关部门举报。此外，还可以依申请程序要求行政机 关提供相关信息，行政机关拒绝申请的则可以提起诉讼。 第三种观点是能够提起诉讼，但是要参考其他国家的做法，在原告资格上 设置一定的条件。对于设置的限定条件，有的学者认为应限于侵犯合法权益， 有的学者主张应仅限于侵犯人身权、财产权。 相比之下，笔者更倾向于第三种 观点，即对于主动公开政府信息行为可以提起诉讼，但在原告资格上要限定一 定的条件。 2 2 3 内部行为形成的信息是否可诉 调查、讨论、处理过程中的内部决策信息以及纯粹的机关内部人事规则和 事务，在许多国家是排除在信息公开范围之外的，这是为了在保障获取政府信 息的同时维护行政特权。这是为了维持政府机构的正常运转，以及为实现政府 的决策和重要行政职责，而赋予行政机关的不公开某些信息的权利。 不公开纯粹的机关内部人事规则和事务的原因是，公众要求获取这类信息， 只会导致行政机关工作量的增加，而对公共利益毫无益处。调查、讨论、处理 过程中的内部决策信息，在美国被称为“行政机关的内部文件”n ，是指对行政 机关外部不产生直接约束力的普遍政策意见或者对个案的非最终性意见。不公 国许莲丽在论政府信息主动公开的行政诉讼一文中持此观点。 。江必新和李广宇在政府信息公开行政诉讼若干问题探讨一文中持此观点。 张海棠在政府信息公开行政诉讼热点问题研究： 一文中持此观点。 2 政府信息公开行政诉讼案件的受理 开这些内部文件的目的，就是为了保护行政机构内部或者行政机构之间的交流， 以免对行政机关作出决策产生不利影响。这类信息的披露虽然能增进政府的公 开化，增加政府工作的透明度，但也可能会使政府工作人员不能毫无顾忌地表 达自己的真实意见，从而导致政府效率的降低。 在英国，其信息自由法列举的免予公开的信息包括：与政府决策的形 成或者发展有关的信息，以及政府机关认为应该免予公开的、公开可能会妨碍 公共事务有效处理的信息。在日本，其行政机关拥有信息公开法规定的免 予公开的信息包括：国家机关和地方公共团体的内部或者相互之间有关审议、 讨论或者协议的信息中，若公开可能会损害意思决定的中立性，或者可能会危 害公益时，则免予公开。但是这种不公开并不是绝对的，比如，在美国，对于 免予公开的“行政机关的内部文件”就有两个限制：第一，在决定作出前的考 虑阶段，因为决定一旦作出，就必须根据公开原则予以公布；第二，要符合例 外条件，有关信息不仅要处于决定作出前的考虑阶段，还要带有考虑的性质， 要反映行政机构内部的妥协过程。在大多数的欧盟国家，对于正在讨论、研究 或者审查阶段的信息，决定是否公开的标准是要求决策者证明信息的公开会造 成损害，这构成这些国家政府信息公开法律中“公共利益衡量标准”的一部分， 即：决策者应衡量公开信息获取的利益和可能造成的损害。 我国的信息公开条例并未明确将正在调查、讨论、处理过程中的决策 信息和纯粹的机关内部人事规则与事务排除在信息公开范围外，但是其它法律、 法规却为不予公开此类信息预留了空间。比如现行公务员法第1 2 条和第5 3 条就规定了公务员要保守国家秘密和工作秘密，不得泄露。那行政机关内部行 为形成的比如经办人意见、讨论记录等信息是否应该归入“工作秘密 的范畴? 如果属于“工作秘密”的话，那能否予以公开? 信息公开诉讼中，法院主要审 查的涉诉政府信息是对相对人权利义务产生实际影响的信息，因此对于行政机 关内部行为尤其是对相对人不产生直接影响的行为，笔者以为不应当纳入行政 诉讼的审查范围。此外，会议纪要这类行政机关内部行为形成的信息是否应当 公开呢? 对此有两种意见：一种意见认为不应公开，因为它仅是行政机关内部 的商议事情的文件，不具有对外的效力；另外一种意见认为，不能一概断定公 开与否，而是应当根据会议纪要的具体作用来判断。只有当会议纪要直接为具 体的相对人设定权利义务，并对相对人发生直接的影响，且以政府的名义出现 而不再依靠具体的职能部门或者其他载体对外发生效力时，可以依法申请公开 9 2 政府信息公开行政诉讼案件的受理 该信息。反之，则不应公开该信息。 综上所述，笔者以为，对于工作过程中的政府决策信息不能简单地规定一 律公开或者不公开。法院对此类信息进行审查时，应该把握以下两点：第一， 不宜在决策作出前公开，防止影响政府机关的决策。但如果决策已经作出，且 申请人要求公开的只是部分事实信息，则不能一概予以拒绝。第二，如果有关 的政府信息影响到公民、法人或其他组织的切身利益，或者需要社会公众广泛 知晓或参与，则亦不能一概予以拒绝。 2 2 4 历史信息是否可诉 历史信息是指信息公开条例施行之前就已经形成的政府信息。那历史 信息能否公开? 是不是只有信息条例施行之后形成的政府信息才能申请公开? 这是目前信息公开行政诉讼中被重点关注的问题之一。实践中对于信息公开 条例施行之前的历史政策、文件等材料是否应公开，也有着不同的看法。在 作为分析样本的这3 5 案件中，其中有2 起法院均是以历史信息为由判决不予公 开信息。 例如，( 2 0 0 9 ) 郑行终字第2 2 2 号刘某诉郑州市金水区国土资源局和金水区 柳林镇人民政府信息公开一案，刘某系金水区柳林镇马头岗村村民，因国家建 设需要，2 0 0 0 年对包括刘某在内的马头岗村居民的房屋实施拆迁并给予相应补 偿，后刘某多次向有关部门要求公开征地拆迁补偿相关信息，并曾经提起以金 水区人民政府为被告的行政诉讼，法院判决驳回刘某的诉讼请求。而后刘某又 于2 0 0 9 年3 月向郑州市金水区国土资源局和金水区柳林镇人民政府提出公开征 地拆迁补偿信息的申请，但两机关均认为其没有公开信息的职责，故拒绝公开 有关信息。于是刘某将两机关起诉到法院，法院判决驳回刘某的诉讼请求，二 审判决结果是驳回上诉、维持原判。而两次审判法院主张不予公开相关信息的 理由都是刘某申请公开的信息是在信息公开条例实施以前产生的，属于历 史信息，根据法不溯及既往的原则，条例没有溯及力的效力，因此不应公开该 信息。笔者以为，法院的这个判决存在着不妥的地方。法不溯及既往，是指法 律规定仅适用于法律文件生效后的行为。法院不能根据该原则认定在条例施行 前不公开政府信息的行为是违法的，也不能认定对条例施行前已经形成的政府 信息不存在溯及力。也就是说，相对人在信息公开条例施行后申请公开条例施 行前产生的政府信息的，法院应当按照现行法律的规定对被诉信息公开的合法 l o 2 政府信息公开行政诉讼案件的受理 性进行审查。信息公开条例实施前产生的信息也是政府信息，并不是说公开 政府信息仅指公开条例施行后产生的信息。因此，上述案例中，法院并不能简 单的以属于历史信息为由就驳回刘某申请公开相关信息的请求。 理论虽说如此，但实践中，政府机关和法院大多将历史信息排除在公开范 围外，之所以这样做是因为：一是历史信息过多，如果都去公开的话，那么行 政机关的负担太重；二是在过去不重视依法行政的年代制作的政府信息大多很 不规范，如果公开的话会影响政府的“面子”，甚至可能会引发其他的社会问题。 而信息公开条例对这个问题并没有规定，但没有规定并不代表就应不予以 公开。国务院办公厅发布的关于做好实施 准备工作的通知规定，“行政机关按照由近及远的原则，重点清理本届政府 以来尤其是涉及人民群众切身利益的政府。属于应当公开的必须按规定纳 入公开目录。 可见若仅公开条例实施后产生的政府信息，就用不着“清理”， 也没必要“由近及远”。由此可见，此类政府信息应当依法予以公开。 故笔者以为，对于历史信息应遵循“公开为原则，不公开为例外”。符合信 息公开条件的，原则上都应公开，并且按照当事人要求的形式提供相关政府信 息。法院在审理此类案件的过程中，应进行全面衡量，如果行政机关不公开相 关政府信息，应要求行政机关对不予公开的理由进行充分说明并提供相关证据。 2 2 5 反信息公开诉讼 申请人申请行政机关公开相关的政府信息，如果第三方认为行政机关的信 息公开行为侵犯了其商业秘密或者个人隐私的话，则其可以提起行政诉讼。这 在美国被称为反信息公开诉讼。之所以这类行政诉讼被称为反信息公开诉讼， 是因为这种行政诉讼的目的和信息公开条例要求公开政府信息的目的恰好 相反。信息条例的立法目的是保护公民、法人和其他组织获得政府信息的权利， 原则上一切政府信息都应公开，但是，这种权利的行使应以不侵犯他的权利为 前提。行政机关在行使权力过程中获取的信息，可能会涉及到第三方的商业秘 密或者个人隐私，若行政机关依申请公开这些信息，这时就可能会损害第三方 的合法权益。为了保护第三方的合法权益，信息公开条例的第2 3 条规定：“行 政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第 三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公 开。”但如果“行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以 2 政府信息公开行政诉讼案件的受理 公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。 反信息公开诉讼的原告是利害关系人，而不是政府信息公开行政行为直接 针对的相对人，那么，利害关系人能否直接提起行政诉讼呢? 也就是说，反信 息公开诉讼是否属于行政诉讼的范围呢? 实践中，有相当一部分人认为利害关 系人不能直接提起反信息公开诉讼。笔者不赞同这个观点，笔者认为反信息公 开诉讼也属于行政诉讼的范围，这是因为：第一，如果认为行政机关作出公开 相关信息的决定针对的是申请人，那么若第三方认为信息公开后可能会对其合 法权益造成损害，此时第三方就处于合法权益受到具体行政行为不利影响的相 对人地位，当然有资格提起行政诉讼。第二，如果把行政机关书面通知第三方 的行为看作是一个具体行政行为的话，那第三方就是该具体行政行为的直接针 对对象，自然也有资格提起行政诉讼。第三，如果第三方认为行政机关公开的 信息涉及其商业秘密，公开后可能会侵害其公平竞争权的，还可以根据最高人 民法院颁布的关于执行 若干问题的解释第1 3 条第l 项，以被诉行政行为影响其公平竞争权为由提起行政诉讼。 2 3 实践中诉权滥用的问题 在一些信息公开申请的背后，可能存在着行政机关以往不规范运作的情形， 行政机关为防止某些信息的公开损害到其在社会中的权威性和合法性，因此就 尽量规避对其自身不利的消息的公开，有的行政机关甚至使用将文件归档等手 段来封锁某些信息，防止这些信息的公布。由于现代社会中信息源的多样化， 导致某些涉及公共利益的政府信息无法完全被封锁，而申请人往往在了解到少 量的信息内容后，要求行政机关对全部的信息内容进行公开。虽然公民的知情 权应该给予保护，但是也不可忽视实践中因此出现的一些极端现象。比如，申 请人向行政机关提出信息公开申请时，存在滥用申请权利，从而滥用诉讼权利 的情形。这主要表现为同一个申请人反复多次申请同一事项信息，在遭到行政 机关拒绝公开的答复后多次提起行政诉讼。比如( 2 0 1 0 ) 南行初字第0 1 号、( 2 0 1 0 ) 南行初字第0 2 号和( 2 0 1 0 ) 南行初字第0 3 号均是王某诉南阳市人民政府要求 其公开年度财政预决算信息。在诉讼阶段，还出现的有一些当事人借故不到庭， 或者不提供确切送达地址使法院难以送达法律文书等现象。对于少数人滥用诉 权的这种情形，我国现行的法律未规定相应的制裁措施，实践中也未建立相应 1 2 2 政府信息公开行政诉讼案件的受理 的防范机制，因而在诉讼时法院往往疲于个案的应对，在司法资源十分有限的 情况下，这不仅造成司法资源的极大浪费，还是社会安定的隐患。因此，需要 在立法上对此问题予以明确规定，并在实际中探索应对方式。具体来说，可以 采取以下几种方式遏制滥用诉权的现象。 第一，提高立案条件。对那些主观滥用诉权意图比较明显，客观上又有不 当言行及对立情绪，并且缺乏诉讼的合理理由，又不理会法院的建议和释明， 不明确解释和说明其诉讼请求等的诉讼人，在立案环节应慎重审查。法院根据 行政诉讼法以及相关司法解释进行认真审查，在此基础上，对那些不符合受理 条件的依法裁定不予受理或者驳回起诉。 第二，把握诉讼程序节奏。这可以从两方面来说：一方面，庭前可以组织 当事人充分展示证据，以防止滥用诉权的起诉人采取证据突袭等手段，从而使 法庭陷入被动的地位；另一方面，严格限制举证期限，对那些过期举证而又缺 乏合理解释的情形一般不应予以采纳。虽然最高人民法院 中的第一条关于被告举证期限的规定比第七条关于原告举证 期限的规定要严格，但是，如果有充分理由怀疑起诉人有滥用诉权可能的，法 院就可以对举证期限严格加以限制，还可以对延期举证的规定作出从严解释。 第三，增加举证负担。这分为两种情形：一是法律和相关司法解释对举证 责任的分配有规定的，要充分运用法律和相关的司法解释。比如，对原告申请 的事实、内容及理由仔细进行审查，必要时还可以要求原告对其申请的内容进 行明确的解释并提供相应证据。另外，对于被告答复申请信息不存在或者其不 掌握涉诉信息的案件，如果诉讼过程中发现原告有滥用诉权的嫌疑，可以要求 原告就其主张举证。二是法律和相关司法解释对举证责任的分配没有规定的， 要充分运用经验法则，适当加重有滥用诉权之嫌的原告的举证责任，这实际上 就是提高了滥用诉权者的诉讼门槛，可以在一定程度上防止滥用诉权的发生。 第四，适当强化职权取证。在原告滥用诉权的情况下，法官应当有意识地 主动的行使职权调查，以避免错误、发现事实的真相。法官有必要对原告提起 诉讼的主观动机以及案件的背景进行充分的调查和了解，对法官依职权调取的 证据应当作从宽解释，允许法官强化职权调查，以查明案件事实和背景，并可 根据需要在原告的诉讼请求、当事人的争议焦点以及合法性审查要件之外进行 必要调查，以有效防止滥用诉权情况的发生。 1 3 3 政府信息公开行政诉讼的原告资格 3 政府信息公开行政诉讼的原告资格 原告资格是一个非常复杂的问题， 制约的限度，通过对原告资格的设置， 它直接关系到法院司法审查权对行政权 法院司法审查权就可以不断地调整对行 政权监控的力度。行政诉讼中行政相对人只有具有原告资格，才能行使起诉权， 其起诉行为才能得到法院的认可，从而启动诉讼程序，获得国家强制力的保障。 原告资格使起诉人的起诉权具有了正当性和合法性，从而使起诉人能够更好地 维护自身的合法权益。因此，原告资格的认定问题就成为行政诉讼中的基本问 题之一。 3 1 行政诉讼原告资格概念 什么是行政诉讼原告资格? 布莱克法律大辞典中关于原告资格的解释 可以称为经典定义。按照布莱克法律大辞典的解释，原告资格是指“某人 在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是 确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原 出” 2 】 口0 关于行政诉讼原告资格的概念，大致有三种学说：一是条件说，有的学者 认为行政诉讼原告资格是指“公民、法人或其他组织能够提起行政诉讼所应具 备的条件 ，口1 有的学者认为行政诉讼原告资格是“个人或组织请求法院保护自 己合法权益所应具备的条件 。h 1 二是能力说，有的学者认为在行政诉讼中原告 资格是指“某人就某事而具有的向法院提起行政诉讼从而成为行政诉讼原告的 法律能力 ，嗨1 还有的学者认为行政诉讼原告资格是指“诉讼主体向法院提起行 政诉讼从而成为行政诉讼原告的法律能力 。邙3 三是利益说。与前面两种学说的 观点不同，应松年认为“公民、法人或者其他组织与被诉的行政行为有法律上 的利害关系，原告就是这种法律上的利害关系人，具有这种利害关系的人才具 有原告资格 。 1 笔者以为，当起诉人所主张的权利与被诉行政行为存在法律上的利害关系， 或者起诉人主张的权利是受到被诉行政行为直接或间接的法律上影响的权利， 并且符合法院案件受理条件的时候，起诉人即具有原告资格。这需要注意两点： 一是起诉人所主张的权利必须是起诉人本人所特有的权益。如果该权益没有落 1 4 3 政府信息公开行政诉讼的原告资格 实到起诉人，而仅仅停留在法律规定，则属于抽象利益。二是起诉人的权益受 到行政行为法律上的影响。需注意的是，起诉人权益受到的影响与被诉的行政 行为有直接的因果关系。 3 2 信息公开行政诉讼原告资格的标准 王名扬教授在美国行政法一书中认为，“当代立法的趋势是放宽起诉资 格的要求”。凹3