（金融学专业论文）论滨海新区基础设施投资融资体制改革——基于开发性金融的研究.pdf

内容摘要 滨海新区纳入国家发展战略，并被国家确定为综合配套改革试验区，为滨海新区的进 一步深化改革和加快发展带来了难得的历史性机遇。本文立足于滨海新区开发开放的实 际，选择投融资体制改革中城市基础设施这个薄弱环节作为突破口，探讨开发性金融“政 府选择入口，开发性金融孵化，实现市场出口”的运作模式及“规划先行、信用建设、融 资推动”的创新理念，发挥开发性金融在我国转轨经济条件下建设制度和培育市场的功能， 对推动滨海新区基础设施投融资体制改革起到积极的促进作用。国家开发银行开发性金融 的创新理念和运作模式值得金融同行尤其是更多的商业性金融机构学习和借鉴，这对于今 后整体推进我国投融资体制改革具有重要意义 文章采用理论研究和实践研究相结合的方法，从理论和实践两方面对开发性金融进行 较为全面和深入的论述开发性金融在实践中所积累的宝贵经验和逐步完善的理论体系， 为商业性金融和政策性金融搭建了一座桥梁，它是对以往政策性金融的创新与发展。作为 一种创新性金融理论，开发性金融的理论内核有待被深入挖掘，文章以此为契机寻找证明 开发性金融重要意义的理论支撑。与此同时，研究开发性金融运作模式特点和实践经验， 探究其金融服务创新模式和理念，推广创新理念，做到创新意识先行，为开发性金融进一 步指引滨海新区基础设施投融资体制改革提供理论和实践方面的支持。 文章主体分为五部分，首先介绍滨海新区基础设施投融资体制改革的现状和存在问 题；然后分别从开发性金融形成的一般理论、转轨经济条件下的运作模式、基础设施投融 资领域发挥的作用几方面，对开发性金融进行较为全面和深入的研究；并以天津市基础设 施建设为例，阐述开发性金融在实践中开发性作用和制度创新作用的具体表现；最后结合 滨海新区当前发展的机遇和形势，提出以开发性金融的创新理念和运作模式支持新区基础 设施投融资体制改革的建议。 关键词：开发性金融滨海新区基础设施投融资体制 a b s t r a c t b i n h a in e wa r e aw a si n t e g r a t e di nt h en a t i o n a ld e v e l o p m e n ts t r a t e g y , b e i n gc o n f i r m e da s i n t e g r a t e dr e f o r me x p e r i m e n t a la r e a ，w h i c hb r i n gr a r eh i s t o r i c a lo p p o r t u n i t i e so ft h ef u r t h e r r e f o r ma n ds p e e d su po ft h ed e v e l o p m e n tf o rb i n h a in e wa r e a t h i sp a p e ri sb a s e do nt h e p r a c t i c eo fb i n h a in e wa r e a sd e v e l o p i n ga n do p e n i n g ，c h o o s i n gi n f r a s t r u c t u r ew h i c hi so n eo f t h ew e a kl i n k so ft h ei n v e s t m e n ta n df i n a n c es y s t e mr e f o r ma st h eb r e a c h ，d i s c u s s i n go nt h e “e n t r a n c ec h o o s i n gb yg o v e r n m e n t ，d e v e l o p m e n tf i n a n c eh a t c h i n g ，m a r k e te x i s t e n c e o p e r a t i o n p a t t e r n so fd e v e l o p m e n tf i n a n c ea n dt h e “p l a na d v a n c e ，c r e d i tc o n s t r u c t i o n ，f i n a n c ei m p e t u s i n n o v a t i v ec o n c e p t ，d i s p l a y i n gi t ss y s t e mc o n s t r u c t i o na n dm a r k e tc u l t i v a t i o nf u n c t i o n ，w h i c h w i l li m p e l sp o s i t i v ea c t i o n so nb i n h a in e wa r e a si n v e s t m e n ta n df i n a n c es y s t e mr e f o r m t h e i n n o v a t i o na n do p e r a t i o np a t t e r n so ft h ec o u n t r yd e v e l o p m e n tb a n k sd e v e l o p m e n tf i n a n c ea r c w o r t h yt ob el e a r n e db yf i n a n c i a lc o l l e a g u e ，e s p e c i a l l yc o m m e r c i a lf i n a n c i a li n s t i t u t i o n s ；t h i s w i l lm a k es i g n i f i c a n c ef o rt h eo v e r a l li n v e s t m e n ta n df i n a n c es y s t e mr e f o r mo fo u rc o u n t r y t h i sa r t i c l ea d o p t st h ew a yo fr e s e a r c ht h e o r e t i c a l l ya n dp r a c t i c a l l y , c a r r y i n go nr e l a t i v e l y c o m p r e h e n s i v ea n dd e e pd i s c u s s i o n so nd e v e l o p m e n tf i n a n c e t h ev a l u a b l ee x p e r i e n c ea n d g r a d u a l l yi m p r o v e dt h e o r e t i c a ls y s t e ma c c u m u l a t e di np r a c t i c eo fd e v e l o p m e n tf i n a n c e ，h a v e b u i l tab r i d g eb e t w e e nc o m m e r c i a lf i n a n c ea n dp o l i c y - r e l a t e df i n a n c ew h i c hi si n n o v a t i o na n d d e v e l o p m e n to fp a s tp o l i c y r e l a t e df i n a n c e b e i n ga l li n n o v a t i v ef i n a n c i a lt h e o r y , t h ec o r et h e o r y o fd e v e l o p m e n tf i n a n c ei sn e e d e dt ob ee x p l o r e dt h o r o u g h l yw h i c hi sa no p p o r t u n i t yf o rt h i s a r t i c l e i ts e a r c h e sf o ra n de x p l a i n st h et h e o r yw h i c hc a nm a k ee v i d e n c eo ft h ei m p o r t a n t m e a n i n g so fd e v e l o p m e n tf i n a n c e a tt h es a m et i m e ，i td o e sr e s e a r c ho nf e a t u r e so fo p e r a t i o n p a t t e r n s a n dp r a c t i c a l e x p e r i e n c e o fd e v e l o p m e n tf i n a n c e ，p r o b i n gi n t ot h ei n n o v a t i v e c o n s c i o u s n e s sa n dc o n c e p tt h a td e v e l o p m e n tf i n a n c es e r v i c e s ，p o p u l a r i z i n gs u c hc o n c e p ta n d m a k i n g s u r et h ei n n o v a t i v ec o n s c i o u s n e s sg o e sa h e a do ft h er e s t ，a l lo fw h i c hm a yp a v et h ew a y f o rt h eg u i d a n c eo fp r a c t i c eo f d e v e l o p m e n tf i n a n c e t h em a j o r i t yo ft h i sa r t i c l ec a l lb ed i v i d e di n t os i xp a r t s f i r s t ，i ti n t r o d u c e sp r e s e n t s i t u a t i o n sa n de x i s t i n gp r o b l e m so fb i n h a in e wa r e a si n v e s t m e n ta n df i n a n c es y s t e mr e f o r m n e x ti tm a k e sf u l la n df u r t h e rr e s e a r c ho nd e v e l o p m e n tf i n a n c ef r o ma s p e c t so fg e n e r a lt h e o r i e s ， o p e r a t i o np a t t e r n su n d e rt h es t a g eo ft r a n s i t i o ni nc h i n aa sw e l la sf u n c t i o n so ni n v e s t m e n ta n d f i n a n c ei nt h ef i e l d so fi n f r a s t r u c t u r e t h e ni te x p l i c a t e sf u n c t i o n so fd e v e l o p i n ga n di n s t i t u t i o n a l i n n o v a t i o no fd e v e l o p m e n tf i n a n c ef r o mp r a c t i c e ，w i t ht h ee x a m p l eo ft i a n j i ni n f r a s t r u c t u r e c o n s t r u c t i o n f i n a l l y , i ts u g g e s t s t h a tu s ei n n o v a t i v e c o n c e p t a n do p e r a t i o n p a t t e r n s o f d e v e l o p m e n tf i n a n c et os u p p o r tt h er e f o r mo f b i n h a in e wa r e a si n v e s t m e n ta n df i n a n c es y s t e m ， c o m b i n i n gi t sp r e s e n ts i t u a t i o n sa n do p p o r t u n i t i e so fd e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：d e v e l o p m e n tf i n a n c e ；b i n h a in e wa r e a ；i n f r a s t r u c t u r e ；s y s t e mo fi n v e s t m e n t a n df i n a n c e i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人己经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得天津财经大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：量萄套诈匙签字日期：z 劫年弓月曙日 学位论文版权使用授权一二传 本学位论文作者完全了解天津财经大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权天津财经大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文， ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：虱稍差设 导师签名： 签字日期：二加8 、年弓月落日 签字日期： 学位论文作者毕业后去向： 工作单位：受通银行大l 章方三二 电话：睨2 2 事和乡7 22 通讯地址：灰悍中而西区内幕将钙号邮编： 第1 章导论 1 1 本文的研究背景及研究意义 1 1 1 研究背景 2 0 0 6 年3 月，天津滨海新区开发开放被正式纳入国家发展战略，并于同年4 月2 6 日 被国务院正式批准确定为综合配套改革试验区，这为滨海新区的进一步深化改革和加快发 展带来了难得的历史性机遇。从今后一个时期发展的形势看，新区将处于一个大规模建设 阶段，尤其是基础设施建设的任务很重，它对于新区吸引和聚集资源，经济的持续增长， 以及城市建设都具有战略意义。有关数据显示，2 0 0 7 年全年，滨海新区完成基础设施投资 2 6 0 亿元，比上年增长1 9 3 ，创历史最高水平。在今年2 月份召开的滨海新区基础设施 融资建设洽谈会上，有关负责人指出，2 0 0 8 年滨海新区将新建续建6 6 个大型基础设施项 目，包括津秦客运专线、蓟港铁路复线、中央大道、海滨大道、津汉快速路等一批重点工 程将全面开工建设，总投资额将达到2 4 3 0 亿元，力争年内完成4 2 0 亿元，比上年增长6 0 以上，将成为历史上投资最多的一年。 面对经济发展建设资金的巨大需求，单靠传统的财政资金扶持远远不够，而基础设施 领域由于其投资规模大、周期长、风险高和预期利润不确定等特点，使得那些以盈利为目 标的商业性金融机构敬而远之。与此同时，中国是一个正处于从计划经济向市场经济转轨 阶段的社会主义大国，无论是在宏观主体的体制、机制建设方面还是微观主体的市场行为 方面都带有鲜明的双轨制经济特征，社会主义初级阶段的金融体制存在着种种缺失和扭 曲，资本市场的发育还不完善，目前无法通过市场化手段获得基础设施建设所需要的长期 大额集中的资金来源。在这种情况下，改革创新尤其是在金融和投融资领域的创新，显得 尤为重要，金融创新是保证一个地区实现经济社会又好又快发展的催化剂和推进器。 在究竟是以商业性金融还是政策性金融来解决基础设施领域投融资困境的问题上，出 现过各种争论，似乎完全孤立了商业性金融与政策性金融这一传统经济理论两大金融分支 之间的联系与协作。开发性金融的出现，巧妙地兼容了政策性金融与商业性金融的优势， 以一种金融创新的方式，在突破基础设施领域投融资瓶颈的问题上发挥了重要作用。开发 性金融的创新作用主要表现在三方面：一是创新了制度，二是培育了市场，三是实现了共 赢，即政府意志、项目建设和制度建设的共赢。可以说，开发性金融不仅是对金融体制改 数据来源：天津市统计局网站，w w s t a t s t j g o v c n 革的一个创新，也是对投融资体制改革的一种推动。 在这样一个背景下，挖掘开发性金融形成和发展的一般理论，研究我国转轨经济条件 下开发性金融的运作模式，进而探求开发性金融的创新思路，总结开发性金融在支持城市 基础设施建设中的实践经验，将国家开发银行的开发性金融理论与滨海新区发展战略相结 合，对于推动天津滨海新区投融体制改革具有特殊的理论与现实意义。 1 1 2 研究意义 中国开发性金融理论与实践的快速发展是伴随着国家开发银行十几年的兴衰荣辱历 程而进行的，在开行的实践过程中逐渐探索出了一条符合中国特殊国情的开发性金融之 路。开发性金融在长期实践探索中积累了宝贵经验并逐步形成了完善的理论体系，为商业 性金融和政策性金融提供了一座桥梁。 国家开发银行是我国开发性金融的首创者与实践者，为我们认识开发性金融的现实意 义提供了一个视角。开发性金融的精髓在于创新，其重要的现实意义之一在于制度创新。 所谓制度创新，是指通过开发性金融机构的金融活动，在促进经济社会健康发展的同时， 推进投融资体制的完善，健全市场体系，加强信用制度建设，改进市场运行环境，形成开 发性金融活动与市场建设、机制转变、体制改革之间的良性循环。这种制度创新不仅体现 在，促进我国资本市场发育，推动信用体系制度建设，还包括加快政府投融资体制改革和 建设。即运用市场的方式，将长期资金引入到瓶颈领域，提高了资源的配置效率；以建设 市场的方式，将政府的组织协调和增信作用，运用到长期投融资领域，构造和孵化投融资 平台和信用平台，弥补我国政府投融资体制的缺陷；形成有效应对集中大额长期风险的制 度安排；为商业性金融进入城建等投资领域创造条件。 滨海新区基础设施投融资体制改革必须立足新区的功能定位，体现经济社会快速发展 的要求，必须根据滨海新区新阶段发展的新要求，深入贯彻落实科学发展观，着力解决制 约投融资领域发展的瓶颈问题。2 0 0 5 年1 2 月2 7 日，国家开发银行与天津市政府签订了关 于滨海新区基础设施建设贷款的开发性金融合作框架协议，就进一步深化合作，支持滨 海新区开发开放等事项达成共识，并把滨海新区作为创新开发性金融服务的试验地。因此， 深入挖掘开发性金融的理论内核，探讨国家开发银行的运作模式和在实践中的经验，研究 并归纳开发性金融的创新思路，总结并推广开发性金融的服务意识和理念，关键是在未来 的建设和发展中，更多的金融机构运用开发性金融的理念进行金融服务创新，深化开发性 金融合作，优质高效地支持滨海新区开发开放。这正是本文的研究意义所在。 2 1 2 开发性金融的界定 所谓开发性金融，是指一国在经济发展的过程中，为其关乎国民经济发展命脉的能源、 交通、基础性设施、基础性产业与支柱产业等领域所提供的金融支持，以及为满足一定阶 段经济发展的战略性目标而为经济落后地区及重点建设的产业或部门所提供的金融服务 支持。开发性金融的内涵，就是要超前发掘符合国家一定时期内政策需要的具有市场前景 的投融资项目。由于开发性金融所提供服务的典型领域通常是在一国经济发展以及社会进 步过程中的基础性产业以及落后地区的建设，而在这些领域开展投融资业务的特点是风险 较高、投资额度较大、投资周期较长、收益率不确定，商业性金融往往不愿意也无力过多 参与。在我国，开发性金融是政策性金融的深化和发展，它可以通过市场建设以及制度建 设的方式实现政府一定时期的发展目标，并弥补体制的落后以及市场缺失等问题，通过对 我国社会主义现代化建设过程中的基础产业、重点产业以及区域协调发展的支持来调整整 个国家的宏观经济运行状况，以达到提高我国整体竞争力的目的。 1 3 开发性金融的研究现状 国内对开发性金融的研究，起源于国家开发银行近几年来的规模性实践，并在此基础 上，总结提出了开发性金融理论。国家开发银行行长陈元自2 0 0 2 年开始，发表了多篇论 述开发性金融理论的文章，指出“开发性金融以国家信用为基础，以市场业绩为支柱，这 是开发性金融的核心内容；同时也着重指出开发性金融是政策性金融的深化和发展。白钦 先与王伟( 2 0 0 2 ) 、曲昭光( 2 0 0 5 ) 、张朝方与武海峰( 2 0 0 7 ) 等论述了开发性金融、政策 性金融以及商业性金融等概念的界定；白钦先等( 2 0 0 5 ) 、郑新华与黄剑辉( 2 0 0 5 ) 对各 国政策性金融进行了比较研究，阐述了开发性金融对我国经济发展的重要性。 随着我国社会主义市场经济改革的推进，传统意义下政策性银行的历史性阶段任务业 随之完成。2 0 0 5 年1 1 月1 5 日，中国人民银行行长周d , ) l l 在“三峡库区( 重庆) 经济发展 暨金融服务高层论坛 上也指出，政策性银行向开发性金融机构转型是目前的一个主流趋 势。在对政策性金融与开发性金融关系的研究上，国内学者的观点也不尽相同。国家开发 银行行长陈元( 2 0 0 4 ) 认为开发性金融以国家信用为基础，以市场业绩为支柱，是政策性 金融的深化和发展，是政策性金融发展的高级阶段。张涛( 2 0 0 5 ) 认为，政策性金融机构 只是着眼与社会效应，不追求自身业绩，强调政府的财政性补贴；而综合性开发金融机构 更多地强调商业原则，通过制度建设、市场建设和保持经营可持续，实现政府目标。张朝 3 方、武海峰( 2 0 0 7 ) 认为开发性金融是政策性金融在引入市场运作原理下新的发展阶段， 政策性金融是开发性金融的基础阶段，政策性金融与商业性金融在某种条件下的融合生成 了开发性金融，它们共同构成了现代金融。李扬( 2 0 0 5 ) 认为，开发性金融是政策性金融 的重要组成部分，一个完备的政策性金融体系应当包括开发性金融、支持性金融( 从事进 出口、中小企业发展等融资) 、补偿性金融( 从事农业和农村部门发展融资) 和福利性金 融四个组成部分，其中开发性金融是政策性金融的主要构成部分。王伟( 2 0 0 6 ) 则认为 开发性金融与政策性金融是本质上截然不同的两个逻辑概念，开发性金融从外延上包括开 发性政策性金融和开发性商业性金融两大类，而政策性金融包括开发性政策性金融、农业 政策性金融、进出口政策性金融、中小企业政策性金融等，可见，只有开发性政策性金融 是既属于政策性金融又属于开发性金融的公共类元素。可以说，开发性金融理论是政策性 金融理论的深化和发展，但不能由此得出“政策性金融只是开发性金融的一个初级阶段一 这种混淆不同概念的逻辑错误，也不能简单地说开发性金融是政策性金融的组成部分。圆 从中国的情况来看，政策性金融在短期内不仅不应弱化，还应该进一步加以发展并寻 求创新；夏斌领导的“中国开发性金融的理论与政策制度安排 课题组( 2 0 0 5 ) 对于开发 性金融与政策性金融的概念、开发性金融的经营范围等社会敏感问题发表了较为折衷的研 究报告。国家开发银行与中国人民大学“中国开发性金融理论体系研究 课题组( 2 0 0 6 ) 对以国家开发银行为主体的中国开发性金融理论与实践进行了分析、比较与总结。两者都 系统地论述了开发性金融在我国现阶段存在的必要性和重要意义。 1 4 文章的研究内容和结构安排 本文共分为六部分，第一部分是绪论。 第二部分总结天津滨海新区在基础设施投融资体制改革中的创新实践和存在的问题。 问题集中表现在：市场化融资机制不健全，以基础设施为代表的准公共产品领域缺少长期 稳定的资金来源；投资主体不明确，政府投资范围晃定不清；投融资领域的长期风险还得 不到有效控制等等。这些问题源于转轨经济中，我国存在市场发育不足、融资机制等各项 制度不健全的缺陷。可以说，造成长期融资困境的更深层次原因在于制度方面。在我国由 计划经济向市场经济逐渐转型的背景下，引入开发性金融，是滨海新区基础设施投融资体 制改革的有益探索，也是创新的投融资体制的改革方向。 李扬，中围金融发展报告( 2 0 0 5 ) m ，北京：社会科学文献出版社，2 0 0 5 年：2 9 8 土伟，中国政策性金融与商业性金融协调发展研究 m ，北京：中国金融j f j 版社，2 0 0 6 年：1 1 2 1 1 3 4 第三部分重点探讨开发性金融形成的一般理论。开发性金融理论的核心在于开发市 场，在没有市场的地方建设市场，在市场不完善的地方完善市场。这一章挖掘政府与市场 关系理论、金融发展理论、微观金融理论和新制度经济学理论与开发性金融理论之间的相 互联系，为开发市场的必要性提供了重要的理论支撑。 第四部分介绍开发性金融的和运作模式和创新思路。在运作模式上，开发性金融实行 以金融孵化为核心的融资机制；政府选择项目入口，开发性金融孵化，实现市场出口，三 个环节是国家开发银行在长期实践中的融资特征，其中心内容是借助项目建设和制度建 设，促进市场主体的成熟，构建高效的融资平台和信用平台。在开发银行支持天津市基础 设施建设的案例中，具体体现了开发性金融运作模式的特点和融资优势，这对天津市城市 建设起到了巨大推动作用。这部分的落脚点在于，结合国家开发银行的理论和实践，总结 开发性金融的创新思路，其精髓在于制度创新，这种创新理念和思路值得更多商业性金融 机构学习和借鉴。 第五部分重点讨论开发性金融在基础设施投融资领域发挥的重要作用。首先分析基础 设施的主要特征，即公共产品性、外部性和规模报酬递增，基础设施这些固有特征是造成 市场化融资障碍的主要原因，进而从代表政府意图、提供低成本的长期资金支持以及降低 系统性风险，内部化外部效应三个方面，着重考察开发性金融进行基础设施市场化融资的 可行性，最后总结出开发性金融在基础设施领域建设制度和培育市场的作用。 第六部分，结合开发性金融提出对滨海新区基础设施投融资体制改革的具体方案和建 议，旨在探讨滨海新区投融资体制和机制建设的新途径，设计出适合滨海新区开发性金融 发展的政策安排。理想的投融资模式应该最大限度地满足滨海新区投融资需求，充分发挥 政府与市场两种机制的互补性，具有可持续特征。只有这样，滨海新区建设才能拥有持久 的发展动力。新区在未来的发展和建设中，应该从金融创新入手实现突破，实践并推广开 发性金融的创新思路，为推动基础设施投融资体制改革起到先行的示范作用。 1 5 本文的研究重点与创新之处 第一，本文立足于滨海新区开发开放的实际，根据新区新阶段的功能定位和发展的新 要求，在深入贯彻落实科学发展观的前提下，着力研究并探索制约新区投融资体制改革与 发展的瓶颈。由于基础设施是个基础性、先导性的行业，事关城市的承载能力、辐射能力、 投资环境和人民群众的生活质量，因此本文选择了城市基础设施这个薄弱环节作为突破 口，探讨滨海新区投融资体制创新性改革与开发性金融制度创新相结合的切入点，这也是 5 本文的关键和研究重点。 第二，挖掘真正能够解释并指导开发性金融实践的经济理论。开发性金融在实践中已 经取得了举世瞩目的成就，但在理论上却还没有得到足够的挖掘。本文力求通过有限的篇 幅，寻找能够证明开发性金融重要意义的理论支撑，并将这些理论系统化，这构成了本文 的一个亮点。 第三，阐述开发性金融的运作模式和最新实践，探究其金融服务的创新思路和理念。 开发性金融在中国取得举世瞩目的成就与国家开发银行的运作模式密不可分。本文阐述我 国转轨经济体制下开发性金融的运作模式，突出开发性金融制度创新的作用，并从中挖掘 这种创新的金融服务理念和创新思路。一方面，开发性金融的创新作用在于，进行体制建 设和市场培育，实现政府意志、项目建设和制度建设的共赢。另一方面，开发性金融的独 到之处在于开发性，即政府可以通过目标导向、策略安排、战略引导等多种手段实现其政 策意图，而这种金融活动是从战略上目标上运用开发性金融机构的贷款，没有政府提供直 接的财政补贴。这些制度创新和开发性的意义值得我们深入研究，还有开发性金融的运作 模式、运营机制以及实践中制度建设和市场培育的具体做法，都值得金融同行尤其是更多 的商业性金融机构学习和借鉴。随着我国市场机制的日臻完善和经济社会的快速发展，城 市建设和其它相关领域的融资需求也日益增加，仅靠开发银行一家金融机构的支持是不够 的，必须通过其开发性资金的引导，带动其他商业银行信贷资金跟进，并在金融服务创新 方面有所突破，这也是本文研究的创新之处。 6 第2 章滨海新区基础设施投融资体制现状和问题 投融资领域中的改革是我国经济体制改革的一个重要组成部分，党中央、国务院始终 高度重视。2 0 0 4 年国务院颁布实施的国务院关于投资体制改革的决定( 以下简称决 定) 全面、系统地提出了深化投资体制改革的指导思想、目标和具体措施，是指导我国 投融资体制改革的纲领性文件。 2 0 0 5 年9 月，天津市施行了天津市市政公用事业特许经营管理办法圆，鼓励社会 资金、国外资本采取独资、合资、合作等形式建设市政公用设施，从事市政公用事业特许 经营活动，这为天津市基础设施市场化改革提供了法律依据。此外，我市还制定出台了很 多相关文件和政策，对推进我市基础设施投融资体制改革起到了积极的促进作用。 2 1 滨海新区基础设施投融资体制改革的探索和实践 滨海新区自1 9 9 4 年成立以来，充分发挥改革开放的先导优势，在基础设施建设投融 资体制改革方面积极探索，在基础设施投资、融资、市场体系建设和政府管理体制改革等 方面做了大量工作，取得了显著成效。 2 0 0 0 年新区管委会成立以后，进一步加强了在制定发展规划、统筹产业布局、推动基 础设施建设、协调重大问题等方面的职能，发挥了组织协调、综合服务的作用。2 0 0 1 年成 立了滨海新区投融资发展局，加强了新区内各区域投融资工作的协调。同年，由各区每年 按财政收入的一定比例，集资建立了“滨海新区建设发展资金为新区重点建设项目和塘 沽、汉沽、大港三地区基础设施建设项目实施补助、贷款贴息、投资等支持。2 0 0 4 年由各 区参股，组建了资本达1 亿元的“滨海新区投资控股有限公司，形成了新区重点基础设 施建设的新力量。公司成立以来，进行了海河下游塘沽城区段2 0 平方公里的整体开发， 新区中央大道、中心渔港等项目的前期工作，融集资金近2 0 亿元。2 0 0 5 年1 2 月，天津市 政府与国家开发银行签订了关于滨海新区基础建设贷款的开发性金融合作框架协议， 明确提出将进一步扩大开发性金融合作的范围，联合其它商业银行，在产业重整、结构调 整和自主创新等政策性领域加强合作。开发银行将在“十一五 期间向滨海新区基础设施 建设累计提供约5 0 0 亿元政策性贷款。为此，滨海新区积极组建“一个平台两个中心 ， 国务院国务院关于投资体制改革的决定 e b o l h t t p ：v n v w g o v c n g o n g b a o 2 0 0 8 i s s u e 一1 3 9 2 h t m ：2 0 0 4 年9 月 l oh 天津市市政公用事业特许经营管理办法 e b o l h t t p ：删t j g o v c n z w g k w j g z s z f l 2 0 0 7 1 0 t 2 0 0 7 l 0 0 6 2 7 4 6 1 h t m ：2 0 0 5 年7 月2 0 日 7 即由滨海新区管委会利用开发银行政策性贷款，组建滨海新区基础设施建设投资有限公 司，作为承接国家开发银行贷款的承贷主体；由滨海新区管委会和市国土资源和房屋管理 局共同组建滨海新区土地整理储备中心；由滨海新区管委会同市财政局共同组建滨海新区 财务管理中心。2 0 0 6 年以来，新区又成立了天津市规划局滨海新区分局、土地和房屋管理 分局、环境保护分局，并将原新区管委会下属的规划建设局调整为建设局，专门负责基础 设施建设的协调和运营监管等项工作。 2 2 滨海新区基础设施投融资体制的现状 2 2 1 滨海新区基础设施投融资体制改革取得的重要进展 经过多年积极探索和实践，滨海新区在推进基础设施投融资体制改革方面收到了良好 的成效，为今后进一步深化投融资体制改革积累了经验。 ( 1 ) 初步形成了新区基础设施投融资体制框架 目前滨海新区已经初步形成了由市政府有关部门、滨海新区管委会、各功能区、各行 政区相互结合、相互衔接的投融资体制框架( 见图2 1 ) 。这个体制框架虽然还不尽完善， 但在滨海新区开发开放和建设中，发挥了重要作用，同时也为进一步加快滨海新区基础设 施投融资体制改革奠定了基础。 ( 2 ) 初步搭建起了多层次的投融资平台 滨海新区和各个行政区、功能区都建立了或专或兼的负责投融资工作的部门机构，成 立了专业的投融资公司，通过投融资公司按照市场方式运作，在土地开发、大型基础设施 建设等方面发挥了重要作用。目前，新区已经初步构建起了以政府为主导，滨海新区基础 设施建设投资有限公司、泰达投资控股有限公司、天保控股有限公司、塘沽、汉沽、大港 等区属国有投资公司为骨架的多层次融资平台。这些投融资平台的建立，为新区充分利用 土地和基础设施资源，融通资金奠定了比较好的基础，为广泛吸收社会资本参与基础设施 建设提供了载体，创造了条件，在新区跨区域和各功能区、行政区基础设施建设方面发挥 了重大作用，提高了新区的城市功能和承载能力。 8 资料来源：作者编制 图2 1 基础设施投融资体制框架图 ( 3 ) 基础设施建设市场化改革取得了一定进展 新区发挥市场配置资源的基础性作用，初步开放了基础设施建设和运营市场。一是在 土地出让方面成立了土地储备中心，对城市建设用地一律由国土规划管理部门收购或征用 后，按照年度土地出让计划实行统一供地，实行“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙 9 头放水”的土地管理、经营、运作的模式。二是在各区内初步建立了统一开放、竞争有序 的市政公用事业市场。比如，汉沽区积极探索公用事业投资市场化的运作机制，改变政府 过去对公共事业投资主要以直接投资、无偿拨款、现金投资为主的资金运作方式，通过转 让存量资产、贷款贴息等方式引进项目投资方，投资建设公用设施，逐步转向市场化运作。 三是新区的基础设施建设项目，普遍推行了招投标制度，在一些重要建设项目上采取了代 建制；在基础设施运营管理上探索了特许经营方式等。目前，新区的基础设施建设市场体 系建设具有了较好的基础，通过市场配置资源的机制正在形成。 ( 4 ) 初步形成了多种经济成分参与的多元化投融资体系 滨海新区基本打破了仅仅依靠财政投资和银行借贷的单一融资方式，在财政、银行、 国有企业、民营资本、外资等多元主体投资方面取得了有效突破。其中开发区已经形成了 以政府为主导，以泰达控股集团有限公司、开发区国有资产经营公司等为龙头，多种经济 成分参与的多元化投融资体系，并创造性地探索和实践了以财政为支撑，由国有企业运作， 统贷统还的“资金大循环 模式( 见图2 2 ) ，并已经发展成为现在的借助金融市场的“资 本大循环 模式( 见图2 3 ) 。也就是通过将优质的存量国有资产进入资本市场资产化，将 存量资产通过上市变现，让渡资产的未来收益权而收回初始投资。国有资产变现后的资金 流回到政府手中，政府通过再度投入形成了新的循环。“资金大循环 和“资本大循环 模式在开发区建设发展的不同阶段发挥了十分重要的作用，相对有效地解决了开发区基础 设施建设中的主要投融资问题。 此外，新区还探索并试验了利用外资、b o t 、p p p 、集合信托等多种融资方式和融资渠 道，在有些项目上取得了比较好的效果。如利用外资建成了海河大桥，民营企业全面参与 海河外滩公园的建设和后期管理与经营，新河污水处理厂和南排河污水处理厂建设中，全 面推行代建、代管、代运营。引进澳门中法水务有限公司，对塘沽自来水公司实行改制， 组建新的塘沽中法水务供水有限公司。大港区与天津环境保护科学研究院合作，引进社会 资本，采用b o t 方式投资建设污水处理厂；与天津信托投资公司合作筹资9 0 0 0 万元，由 信托投资公司向建设单位贷款进行建设项目，由区财政按约定期限还本付息，建设了污排 管网工程，等等。 1 0 资料来源：作者编制 资料来源：作者编制 图2 3 资金大循环流程图 图2 3 资本大循环示意图 ( 5 ) 基础设施投融资环境得到有效改善 按照基础设施政府管制“保护竞争防止垄断，分类监管保障效率，完善法律依法管制， 独立监管防止行政垄断 的原则，滨海新区各区均成立了行政许可服务中心，建立了重大 项目专家咨询制度和听证制度。加快了国有基础设施企事业单位改革，在有些方面实现了 把项目的决策权从政府部门还给企业。各区建立了项目备选库，推行企业投资项目核准制 和备案制。对核准项目，实行“一门受理、告知相关、按时审核、一门办结 的管理模式。 即：首先由发展计划部门在行政许可服务中心受理企业申请，并同时抄告相关部门，发展 计划部门牵头负责对全区固定资产投资实行目标管理，确保实现投资总量目标，最后会同 有关部门，在行政许可服务中心办理企业投资项目的核准手续。符合备案制的项目，由发 展计划部门，会同相关部门办理备案手续。明确了内资核准、内资备案、外商直接投资、 境外投资项目管理权限，加强后续监管。此外，按照决定的要求，进行与建设项目相 关的其他审批环节的配套改革。推进了有关政府投资建设决策改革，并按照科学决策的要 求，加快建立广泛参与和监督的决策制度。 2 2 2 滨海新区基础设施投融资体制存在的主要问题 ( 1 ) 市场化融资机制不健全，缺少长期稳定的资金来源 资金是基础设施建设和企业发展的血液，为满足基础设施建设对资金的大量需求，新 区一直努力拓展财政以外的其它融资渠道。有数据显示，财政投入在新区基础设施建设总 投入中的比重由1 9 9 5 年的6 5 下降到了2 0 0 7 年的2 6 左右，尽管如此，由于新区基础设 施建设总需求不断扩大，财政用于基础设施建设的支出仍然呈逐年增长趋势，仅2 0 0 4 年， 该项支出额高达4 5 9 亿元，远大于以往年份( 见图2 4 ) 。但由于地方政府财力有限， 传统的“准财政融资方式 越来越难以满足新区基础设施建设对大额长期资金的需求，而 通过地方政府债券融资的方式在我国尚且受到限制，加之商业金融追求短期效益的盈利性 以及我国资本市场发育不完善的局限，使得通过这些渠道融资的能力也很有限，这就迫切 需要寻找一种新的市场化融资方式，解决长期资金短缺的困境。 数据来源：1 9 9 6 - 2 0 0 7 年各年的天津市统计年鉴、滨海新区统计年鉴 1 2 图2 4 滨海新区财政支出用于基础设施投资情况 资料来源：作者编制 ( 2 ) 投资主体不明确，政府投资范围界定不清 在我国市场经济转轨时期，政府与市场在投融资领域的分工不明确，市场主体地位难 以真正确立，致使配置资源的基础性作用无法得到充分发挥。表现为政府对基础设施竞争 性领域的投资介入过宽、行政干预过多，站在企业所有者角度审查项目经济效益、资金来 源、市场前景，代替企业进行投资决策；而在投资宏观调控和监管方面难以发挥应有的作 用。 政府热衷于投融资而轻视管理的原因在于，转轨经济中，随着市场机制作用的增强， 在基础设施投融资领域，对于哪些应该由市场来配置，哪些由政府来投资，哪些由市场和 政府一起完成；政府在不同领域发挥什么样的角色等问题还非常模糊。而政府直接投资与 市场主体投资融资间的“中间地带”，往往得不到重视或难以形成明确、有效的分工，这 在一定程度上制约了投融资体制市场化进程。 ( 3 ) 基础设施投融资领域的长期风险得不到有效控制 现阶段，由于我国金融体制不完善，商业金融风险控制能力不强，使得政府投资管理 效率不高，对基础设施项目的长期投资风险控制，尚缺乏足够的手段与科学的制度安排。在 新区一些企业重借轻还和忽视融资成本的现象依然存在，投资项目的建设规模、建设标准、 建设成本缺乏控制，不仅影响了资金的使用效率，也蕴藏着巨大风险。随着新区在基础设 施领域的投资将会越来越多，对投资进行有效的风险控制必不可少，因此，探索并建立一 种有效的融资风险的控制机制是今后新区在基础设施投融资体制改革中亟待解决的难题 之一。 1 3 2 3 小结 在多年的改革实践中，滨海新区投融资体制取得了一定的进展，但以往的改革更多地 是侧重于融资渠道的拓宽，而没有从根本上解决制约基础设施投融资体制实现市场化的困 境。通过分析滨海新区基础设施投融资体制的现状和存在的问题，发现新区基础设施投融 资领域尚未实现市场化的主要原因：一是缺乏长期、集中、大额的资金支持；二是融资体 制缺陷和市场发育不足，而后者是造成长期投融资困境的更深层次的制度原因。 制度缺损和市场落后的问题不仅反映在滨海新区基础设施投融资体制中，这类问题也 是制约我国经济社会发展的最大瓶颈。投融资体制发展相对滞后，使经济的发展需求得不 到金融的支持，表现为经济发展需求和金融发展相脱节，这也是我国高速发展的社会经济 和落后的融资体制之间矛盾的根源。国家开发银行作为具有国家信用的开发性金融机构， 积极探索突破制约我国融资体制瓶颈的途径，坚信制度和市场是可以开发和建设的，坚信 政府组织协调优势和开发性金融市场业绩相结合可以加快制度和市场建设的进程。它通过 项目融资主动推进市场建设和各项制度的完善，不仅有效地解决了基础领域长期融资困 境，同时在我国经济转轨的背景下，也充分发挥了政府的作用，使政府的作用有了更大的 乘数效应和加速效应。 积极开展与国家开发银行的开发性金融合作，充分、有效地发挥政府的经济调节作用， 对于加速滨海新区投融资领域的市场和体制建设，为新区创造一个良好的投融资环境而言 显得极为迫切，这