-公共管理学-第五章 公共管理主体.ppt

第四章公共管理主体,第一节公共管理主体概述,主体是相对于客体而言的，是指活动或行为的施动者，主体通过某种行为对客体产生影响，反过来，主体的行为后果也会对主体本身产生一定的影响。一般来说，能够作为主体的通常是指人或者由人所组成的组织。公共管理主体是公共管理系统中最具有能动性的因素，因此，公共管理主体的能力和资源状况在很大程度上决定着公共管理的水平和效果。,一、公共管理主体的内涵与特征,公共管理主体是指那些实施公共管理活动对公共管理事务进行处理的人或组织。可以说，公共管理就是在特定环境中公共管理主体对公共事务的管理过程。由于对公共事务的管理会对社会公众的普遍利益产生广泛影响，因此，与私人事务的管理不同，公共事务的管理要求管理主体具有特定的身份、能力、权力和权利，并按照特定的方式开展公共管理活动。,公共管理主体的特征,由于公共事务具有公共性和复杂性等特征，公共管理主体也应具有以下特征：1、公共性。处理公共事务，解决公共问题，承担公共责任，追求公共利益。2、组织性。通常以组织的名义开展活动。3、法制性。依法成立、依法授权、依法运行、依法担责4、权威性。国家权威与社会权威,5、社会性。公共管理涉及国家政治、经济、文化、科技、卫生、社会福利、社会治安等各项社会性事务，目的在于维护社会稳定和推进社会发展，因此，公共管理主体具有服务公众的社会性。6、责任性。公共管理主体开展公共管理活动的依据在于公共权力和公众对公共管理主体的信赖，因此，公共管理主体在开展公共管理活动中应承担相应的责任。7、主动性。公共管理主体并不是被动地适应环境的要求，而是能够在对环境认识的基础上，主动地创造性地改造环境，更好地推进社会发展的进程。,二、公共组织是公共管理的基本主体,（一）、组织与公共组织的概念组织是社会的细胞，使人们实现共同目标的工具。p.63.从社会发展史来看，组织产生于人类的生产斗争和社会斗争之中。最初出现的人类组织是家庭、氏族、部落，以后逐渐产生了阶级，出现了国家，国家将其领域内的每个成员都编入一定的组织。就个人而言，一个人从生到死，在学习、生活、工作的各个阶段，要加入许多组织，同时为很多组织工作，接受很多组织的服务。在进入现代社会之后，几乎已没有任何一个领域、任何一项事业、任何一个人能够处于与组织完全无关的地位。,界定,所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。p.64.组织是一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。（陈振明，2003，p.36.）,组织的共性,组织具有以下共性：（1）组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合；（2）组织有着某种特定的目标；（3）组织有一定的结构和行为方式；（4）组织有其内在的精神意识，这种精神意识并非自发形成，而是有意养成的，最终系统化为组织文化；（5）组织是一个开放系统，随着组织环境的变化而有机发展。（陈振明，2003，p.36.）,公共组织,公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。,（二）公共组织的基本要素,与其它社会组织一样，构成公共组织的要素有物质要素和精神要素两大类。1物质要素（1）人员。（2）经费。（3）物资设备2精神要素（非物质要素）（1）目标。（2）责权结构。（3）人际关系。,（三）公共组织与非公共组织的区别（p.66）,1活动的目的不同。非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务。公共组织则以实现公共利益为目标，它追求的是全面的社会效益和经济效益，是全体社会成员的整体利益。2为社会所提供的服务不同。非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品。公共组织则为社会提供公共产品。,3管理对象不同。非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉。而公共组织的管辖范围则可以是整个社会，对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。4活动的依据不同。非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关系之上。公共组织则以国家强制权力为活动依据，以国家法律作为活动的依据和准绳。依法管理是公共组织的重要特点。,(四)公共组织的结构,1、公共组织的纵向结构（1）公共组织纵向结构分工的职责分配关系是：最高层次的公共组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案，最高层次的公共组织，是一个开放的、面向社会的公共组织。（2）中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针和政策，以此为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作。中层公共组织为半封闭半开放系统。,(四)公共组织的结构,（3）基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题。,公共组织纵向结构的优点,（1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；（2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；（3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；（4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。,公共组织纵向结构的缺点,（1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；（2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；（3）容易形成地方主义，不利于中央对地方的宏观控制。,公共组织的横向结构,1.按业务性质分工按业务性质分工，是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如：财政、外交等均为不同的业务，就以此为基础，设置不同的单位。优点：（1）符合分工专业化的原则。每个部门只负责某一项业务工作，有利于工作人员熟悉本专业工作，以提高管理效率。（2）有利于统一管理业务的方针、政策和法规。同一性质的业务由同一单位管理，使公共组织易于统一同一性质业务的方针、政策、法规，避免政出多门的混乱状态。（3）体现事权一致的原则，便于协调。,缺点,（1）业务事权过于集中，容易形成条条分割，利于不同业务性质工作之间的合作、协调。（2）分工过细，易造成部门林立。（3）有些业务性质混淆不清，不易作出明确的划分，易产生组织冲突。,2.按管理程序分工,按管理程序分工，是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等。,优点,（1）注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识；（2）由于从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力；（3）使公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。,缺点,（1）工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；（2）在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来。,3.按管理对象分工,按管理对象分工是指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。,优点,（1）根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要。（2）群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通和监督。,缺点,（1）随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织部门林立，不利于精简节约。（2）容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象。（3）容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍于整体的利益。（4）按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系，可能出现互相推诿责任、踢皮球的情况，降低了工作效率。,公共组织的主要结构形式,1.直线制。2.职能制3.直线职能制。4.矩阵制。,（五）公共组织的类型,1、财务会计标准分类对公共组织按财务会计标准分类，有利于加强审计和对公共组织的监督。政府或非营利组织的会计准则与营利性公司的会计准则是不同的，在政府或非营利组织中也存在着一定的会计差异。按照美国注册会计师协会1978年发布的会计准则见解公告，美国的非营利组织包括国家、州和地方政府、医院、高等院校、自愿健康和福利组织、主要为其成员或股东的经济利益经营的企业型的非营利组织，以及公募组织、公民组织、互助会组织、图书馆、博物馆、其他文化机构、艺术表演组织、政党、私人或社区基金会、私立小学或中学、职业协会、宗教组织、科研机构、联谊会、行业协会、动植物保护协会等。总体上，公共组织大体可分为六种类型：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。,2、公共权力标准分类,按照公共权力的强制性大小，公共组织可分为三种类型：（1）强制型公共组织。这类公共组织主要是指政府部门。强制型公共组织的主要特点之一就是根据宪法和法律的授权，依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。,（2）半强制型公共组织。在市场经济条件下，一些公共组织对公共事务的管理主要依靠市场手段而不是行政手段，他们的管理行为对当事人有一定的强制性，要求当事人遵守。但这类公共组织的强制性在一定程度上是可对抗的，当事人也可拒绝裁决。这类公共组织典型的如各种形式的仲裁委员会，通常情况下，委员会的裁定要求当事方遵守。但若当事人对裁决结果持异议，它不一定要照章执行，而是可以向法院起诉，法院裁定才是最终的裁定。此为，消费者权益保障委员会、各种行业协会等也是现实生活中人们最常接触到的半强制型公共组织。,（3）非强制型公共组织。这类公共组织不仅数量多，而且担负着重要的公共事务管理任务。这类公共组织的最大特点是非强制性和服务性，其中多数是非营利的组织。非强制型公共组织主要是各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构等。,（六）公共组织是公共管理的基本主体,公共组织之所以是公共管理的基本主体，使公共事务的特征和公共组织的属性和使命共同决定的。从公共事务的特征来看，公共事务涉及社会公众的普遍利益，对公共事务的处理应综合权衡每个人的利益要求，并以实现社会利益的最大化为目标。因此，自利的个人和追求自身利益最大化的企业在解决公共事务的过程中容易忽视其它公众的利益，从而导致社会不公。通过代表社会公共利益的公共组织来管理公共事务，则更有利于实现社会利益的均衡。,从公共组织的属性和使命来看，建立公共组织的目的通常起因于解决社会问题、维持和增进社会公共利益的需要，因此，公共性是公共组织的根本属性，公共组织的使命就在于最有效地处理公共事务，满足社会公众的愿望和要求。因此，公共组织比私人组织更有可能从社会公共利益的角度来思考和解决公共事务。,公共组织的作用,1、公共组织是公共管理的主体2、公共组织是公共管理活动的基本支点3、公共组织汇集和放大了管理人员的力量,三、公共管理主体的多元化是当代公共管理的基本趋势,在近代以前，由于社会公共事务相对较少，公共组织所承担的公共责任也相对较少，主要有国防、维护国内稳定和安全以及建造少量的公共设施等。因此，公共管理主体也相对单一，公共事务管理的责任主要由政府来承担。但随着社会的发展，社会公共事务急剧增加。特别是第二次世界大战之后，随着科技、经济的迅速发展以及公民权利意识的增强，公共事务也变得更多样、更复杂和更多变。单一的政府机制已难以适应公共事务管理的现实需要。这不仅是因为政府的能力有限，难以承担起艰巨的公共管理责任，也是出于提高公共事务管理效能的需要，根据公共事务的自身特征和公共管理主体不同的优势和劣势，选择最有效的公共事务管理方式。因此，公共管理主体的多元化已成为当代公共管理的基本趋势。,公共管理主体的多元化,公共管理主体多元化是公共事务多样化和复杂化的现实要求公共管理主体多元化是公共管理有效性的保证公共管理主体多元化是公共管理民主化的体现,第二节政党,一、政党的含义、特征和功能政党一词源于拉丁语“pars”，意为一部分，社会的一部分，引申意义为一种社会政治组织。何谓“政党”呢？有人把政党解释为“由男子和女子组成的集团”，“具有某种组织形式，有能力表达集团的共同意志和采取相应的行动”；有的说“政党是人民意志的体现者，是人民与统治者之间的中间环节”；有的则说“政党者，为一部分的国民，以政见、主义相结合，用竞选的方法，取得政权，以实现其政见、主义的团体”,列宁说，“政党通常是由最有威信、最有影响、最有经验、被选出来担任最重要职务而成为领袖的人们所组成的比较稳定的集团来主持的。”毛泽东说：“政党就是一种社会，是一种政治的社会。政治社会的第一类就是党派。党是阶级的组织。”王邦佐等人认为，“政党是阶级的组织，由阶级的积极分子组成，为本阶级利益而采取共同的行动，旨在执掌或参与国家政权，以实现其政纲。”（王邦佐，1998，182）epstein认为，政党是组织松散的、以特定的标签（政党名称）寻求选举政府官员为目标的组织。,政党的特征,第一，政党具有鲜明的阶级性。第二，政党有一整套争取或实行阶级统治的政治纲领。第三，政党是有纪律的组织。第四，政党要竭尽全力争取民众。,政党的作用,第一，作为阶级斗争的工具。第二，干预和领导国家政权。第三，制定一整套路线、方针、政策。第四，培养、挑选、配备各级领导人。第五，宣传作用。（王邦佐，1998，187-188）,罗斯金等人认为，政党的功能在于：第一，连接政府与公众的桥梁。政党是一个重要的输入设施，通过它，公众可以让自己的需要或希望为政府所知。,第二，利益的聚合。如果利益集团成为政治组织的最高形式，那么，政府就会变得极其混乱和不稳定。利益集团将会互相争斗，试图以这样或那样的方法左右政府官员。这就难以形成能获得全体国民认同的价值观、目标或者意识形态。政党通过把不同的利益聚合到一个更大的组织中来，以此驾驭和平息利益集团之间的冲突。在这种情况下，利益集团不得不互相妥协，相互合作，为政党的利益而努力。作为回报，利益集团至少会达到一些他们自己的目标。因此，政党，尤其是大党，就是利益集团的部分联盟。,第三，整合进政治体系。为了参选，政党通常会欢迎新的利益集团加入自己的阵营，允许他们表达意见或者将其意愿写进党的纲领，这就赋予这些利益集团实际的和心理上的利害关系来支持整个政治体系。第四，政治社会化。政党在将利益集团整合进社会的同时，也教育他们的成员如何玩政治游戏，政党将公民介绍给候选人或者当选的官员，从而让公民觉得他们也能表达自己的意见，进一步深化其在政治体系中起作用的感觉。政党也是培训才智过人的领袖的场所。,第五，选民动员。政党最显著的功能就是让公众去投票。为了他们自己候选人的竞选，政党会努力激发投票人的利益动机以提高大选日的投票率。通过对一些问题的简化和解释，政党能让投票者在复杂的选项中做出选择。第六，组织政府。政党大选获胜的回报就是政府的职位和权力，借此它可以将政府的政策转到自己的轨道上来。（216-218）,二、政党类型与政党体制的基本类型,法国政治学家莫里斯迪韦尔热是最早系统提出政党分类方法的学者之一。他把所有的政党归为三个描述性的类别：群众型、干部型和信徒型。群众型政党包括西方的各类民主党。为了尽可能地扩大成员的数量，该类型的党不惜打破阶层的界限来招收尽可能多的成员。干部型政党，如中国共产党和印度国大党，从积极的政治活动精英人物中选拔成员。一般地，干部型政党有高度的组织性，而且对加入其组织的精英群体在党内发挥作用寄予厚望。迪韦尔热用“信徒”这个词来描述像希特勒统治的纳粹党这样的政党，这种类型的政党的组织结构是围绕一个领袖为核心来安排的。,另一种政党分类的方法是根据政党的意识形态，用一个“左翼右翼”的范围来界定政党类型。左翼政党，如共产党，通过将重要企业国有化的方式来消除阶级差别。中左政党，如西欧的社会主义党，希望提高社会福利的水平，但通常不用国有化的方式。中间主义政党，如德国和意大利的自由党，对社会问题倾向自由开放，但对经济则比较保守。中右政党，如德国基督教民主联盟，主张控制（但不是取消）福利国家，但赞同自由企业制度。右翼政党，如英国以撒切尔夫人为首的保守党，主张取消福利政策，打破联合组织的权力，推动充满活力的资本主义发展。,政党制度,政党制度主要是执政党执掌、参与或影响国家政权的制度性规定和运行方式，包括政党的地位、政党同政权的关系以及政党之间的关系等。政党制度是现代国家政治制度的重要组成部分。,政党制度的分类,1、以政党数量为依据。三分法：一党制、两党制、多党制。五分法：一党制、主从党制、一个半党制、两党制、多党制。七分法：一党制、霸党制、第一大党制、两党制、有限多党制、极端多党制、微型多党制。2、以政党之间的相互关系为依据。无对抗性和对抗性两种类型。3、以不同政治倾向政党的力量对比关系为依据。以中右和中左政党占优势的北欧型；以中右和左翼政党占优势的南欧型；以中右政党占绝对优势的日本型。4、以国家历史类型为依据。资本主义国家政党制度、社会主义国家政党制度。,三、政党在公共管理中的地位,从上述政党的功能可以看出，政党通常居于国家政治生活的中心。在不同的国家，不同的政党体制下，政党在公共管理中所扮演的角色差异很大。政党是民众意愿的表达者，是公民参与政治生活的重要渠道。政党通过赢得民众的支持而赢得选举的胜利，政党的纲领从而成为团结和凝聚民众的基础。政党的凝聚力影响到社会的团结。政党所提出政治改革蓝图常常成为公共管理改革的先导。,四、中国共产党的公共管理主体地位,中国实行中国共产党领导下的多党合作制度。中国共产党是中国政治生活和社会生活的领导核心。各民主党派接受中国共产党的领导，通过中国人民政治协商会议的组织形式参与国家政权。中国共产党是中国最重要的公共管理主体，其公共管理职能主要体现在：确定国家的大政方针提出立法建议提名各级政府的组成人员监督政府运行,第三节民意机关,早期的民意机关通常采用直接民主制，由全体具有投票权的公民组成。比如古希腊和古罗马时期的公民大会。这种机关拥有多种职权。雅典会议集立法、司法、行政各种角色于一身。在现代民主国家，民意机关通常由选举产生的代表组成。约翰洛克认为“立法权”是最基本和最重要的，因此，民意机关作为人民主权的象征往往掌握着以“立法权”为主的国家最高权力，也常被称为立法机关。,一、民意机关是人民主权的根本体现,在现代国家，人民主权理论已得到信奉不同意识形态的人士所接受。人民主权理论的核心思想是国家的一切权力来自人民，国家和政府的使命在于服务于人民的利益需求。而人民行使管理国家的权利的机关就是民意机关。,一、民意机关是人民主权的根本体现,在18世纪启蒙时期，孟德斯鸠和杰弗逊宣称，只有在政府被分成两个部分，立法部分和行政部分且彼此都能给对方制约与平衡时，自由才能得到保证。至少在理论上，立法机关制定法律而为社会分配价值，而行政部门执行立法机关通过的法律。（同等地位的司法部门很少见，它主要是美国的一个创造。）但这些职责经常是重叠的，完全意义上的权力分割极为少见。,一、民意机关是人民主权的根本体现,根据立法机关和行政机关的相互关系，可以将现行的政治体制大致分为总统制和议会制。总统制的标志是总统不仅仅是一个名义元首，而且还是有实际功能的政府首脑，他差不多是由人民直接选举产生，并被赋予了相当大的权力，并且不能被立法机关轻易废黜。在议会制中，国家元首（虚位君主或弱势总统）是和政府首脑（首相或总理）不同的一个职位。在这种体制中，首相是重要人物。,二、民意机关的公共管理职能,1、制定法律。但现在面临的大多情况是：立法机关“通过”法律，但极少能“创制”法律。在一个高度技术化的时代，许多法律法规实际上源于政府部门和机关，它先引起内阁官员的注意，然后被送到立法机关，而立法机关有可能对之作出某种程度的修改。因此，“制定法律”不是立法机关唯一的也不可能是最重要的事。,二、民意机关的公共管理职能,2、选区工作。议员们花多得惊人的时间来帮助选民。某些议员在选区或国会大厦的办公室又专门的人来回信，以确保人们获得社会保障支票，并且一般要显示出国会成员确实关注这些问题。选区服务是当选议员谋求连任的一条重要途径。,二、民意机关的公共管理职能,3、对政府监督与批评。现代立法机关一个更重要的角色是对行政机构保持一种严厉的批评。甚至即使它们不创制任何法律，立法机关也可以通过监督政府，审查其是否保护国家利益，是否廉洁，是否有效率等，对政府的工作产生强有力的影响。,二、民意机关的公共管理职能,4、教育。立法机关另一较少被注意的功能是其在政府事务上教育和指导民众的能力。它们不仅仅是被动的输入机制，接受大众要求并传达给政府。立法机关同样可以通过引起大众对特定问题的注意来创造大众的需求。,二、民意机关的公共管理职能,5、代表。立法机关的一个主要功能是代表人民。虽然议员和他们所代表的人民并没有相同的特征，但在绝大多数民主政体里绝大多数议员认为他们必须关注其所有选民的利益。代表在很大程度上是一种心理的感觉，人民喜欢被代表的感觉。当他们感觉自己未被代表时，就会仇视政府权力，政府就失去了合法性。,二、民意机关的公共管理职能,一句话，民意机关的职能就是代表民众管理社会公共事务。制定基本社会行为规则：反映民众意愿保障社会规范的履行：监督政府对重大公共事务做出决定,三、中国的人民代表大会制度,人民代表大会制度是中国人民管理自己国家的组织形式。人民代表大会制度是指全国各族人民按照民主集中制原则，定期选举产生各级人民代表大会，作为国家权力机关，并由人民代表大会产生其他国家机构，以实现人民管理国家的一种制度。,三、中国的人民代表大会制度,人民通过人民代表大会行使权力，表现在三个方面：第一，人民代表大会是全国人民自己的组织，人民通过直接和间接选举产生各级人民代表大会，组成各级政权机关；第二，全国人民通过人民代表大会建立一切国家机关，包括行政、司法机关；第三，通过人民代表大会代表人民决定全国及地方一切重大事务。,三、中国的人民代表大会制度,人民代表大会的原则：第一，一切权力属于人民，人民是一切权力的来源、所有者。第二，中国共产党的领导。第三，民主集中制。第四，民族平等和民族团结。中国人民代表大会制度的未来发展：强化人大权威，实行直接选举，实行平等选举。,第四节行政机关,在现代社会，随着行政国家的出现，行政机关在公共事务管理方面扮演者日益重要的角色。,一、政府的含义与性质（208）,所谓政府，是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。同时，政府也可以指那些不以营利为目的、旨在追求有效增进与公平分配社会公共利益的调控活动。,政府的含义,“政府”概念在不同层次上使用时其涵义很不相同，概括起来有以下几种：1.指制定规则、为居民提供服务的机构，这是最广义的政府，也可以称为“超弱意义的政府”。2.指治理国家或社区的政治机构，这可以称为“次弱意义的政府”。3.泛指一切国家政权机关。国家的立法机关、行政机关、司法机关和其他一切公共机关，这是广义的政府。4.指一个国家的中央和地方行政机关。如我国宪法中的“人民政府”就是各级行政机关。这是狭义的政府。公共管理中的政府主体通常指狭义的政府。,政府的含义和性质（p208）,政府是按政治程序设立的行政机构；政府活动的目的具有公共性；在各个市场主体的职能分工中，政府主要负责提供公共产品或服务，执行公共政策；政府能力是有限的，如果政府介入经济社会生活的范围过宽、过深，容易产生许多消极作用；政府权力具有垄断性，权力的行使具有强制性；政府主体通常指中央与地方行政机关、行政首长和政府普通公务员。,二、政府的职能与职权,政府职能是指政府机关在公共管理活动中的基本职责与功能，包括政府应该管什么、怎样管的问题。政府职权是指某一职位依法具有的权力，这一权力是由法律所规定的，与一定职位相联系。参见p.209：中央政府的职权、地方各级人民政府的职权,二、政府的职能与职权,按照罗斯金等人的说法，行政机关的功能包括管理、服务、管制、审批、信息收集和其他服务。1、管理。绝大多数政府官僚机构的基本功能可以简单地概括成执行由议会制定的法律与行政部门提出的政策。管理就是执行公共政策，而且也包括决策，它同样为规则制定补充细节。与管理职责相联系，行政机关常常发起行动以宣传其工作，告知公众一个项目的目的和收益。2、服务。许多政府机构是被创造出来为一般公众或特定群体服务的。,二、政府的职能与职权,3、管制。政府的管制功能同样是被设计来保护一般公共利益的。如劳工权益保障。4、审批。审批与管制有密切联系。它使政府能够在某些领域设置最低标准和资格条件。如果你想获得一个驾驶执照、从事医疗和法律行业、买卖地产、在公立学校里教书或做一个理发师，你就必须达到特定的政府标准。5、信息收集。有两个主要目的需要收集信息：判断是否违反一项法律，使政府决策理性化且建立在事实基础上。比如处理投诉或做出决策。,二、政府的职能与职权,但是行政机关并不限于执行，它们也进行广泛的决策，行政机关影响行政决策的途径主要有：1、裁决。2、自由裁量。3、规则制定。4、咨询功能。现代社会日益增加的复杂性使立法活动对专业知识的依赖越来越严重。,二、政府的职能与职权,为什么行政机关能够对公共事务进行管理，其根本依据在于行政机关享有公共权力（行政权力）。公共权力的强制性公共权力的法定性公共权力的有限性：能力限度，效率限度，合法限度。公共权力的责任性,三、政府与市场的关系（211）,政府与市场的区别政府与市场的联系政府与市场关系中存在的问题规范政府与市场关系的措施,政府与市场的区别,运行目的：处理公共事务与私人物品和劳务的交换运行方式及特点：公共政策，公共性、普遍性、强制性和非盈利性；自主行为和市场机制，市场信息传输效率高、适应性强、行为简便、组织容易革新、充分竞争运行的结果担负的职能,政府与市场的联系,在现实经济活动中，有大量事实证明，市场和政府对经济生活的作用并不是只能作非此即彼的选择，两者的组合存在着如下4种情况：1.市场有效，政府也有效，但是两者的结果和目标不同。2.市场有效，政府失灵。3.市场失灵，政府有效。4.市场失灵，政府无效。,规范政府与市场关系的措施,重视发挥市场的功能：信息问题与激励问题正确认识市场失灵减少政府失灵规范我国政府与市场关系的措施（216）1.尽快培育和发展市场体系。2.解决市场分割问题。3.主动促进国内市场与国际市场接轨。,四、政府与企业的关系（216）,政府与企业的差别政府与企业的联系我国政府与企业关系中存在的问题改善我国政企关系的措施,政府与企业的差别（217）,组织性质：公共机构与经济单位运行的目的：公共利益与营利管理的限制因素：法律、政治与市场竞争物质基础：公共财政与利润管理人员：选举、任命与聘用绩效评估：社会效益与经济效益擅长的任务：公平、稳定、团结与个人消费品生产,政府与企业的联系,纵观国内外政府与企业的关系，主要有以下三种模式，这些模式之间的区别主要在政府对企业的管理程度不同，政府与企业的联系不同：（一）政府规制型美英模式这种模式以美国和英国为主要代表，主要特点：1.充分鼓励自由竞争2.主要用财政和货币政策来调控市场3.不制定政府经济计划和系统的产业政策4.对企业依法实行必要而严格的管制,政府与企业的联系,（二）政府引导型欧洲模式以德国和法国为主要代表，基本特点：1.自由竞争与政府控制并存2.经济杠杆与政府引导并用3.经济增长与社会福利并重,政府与企业的联系,（三）政府主导型东亚模式以日本、韩国、新加坡为代表，基本特点：1.政府用严厉的规制来迫使企业遵守市场规则2.利用利益机制诱导企业的行为3.利用计划和产业政策来引导企业按指定方向发展4.通过行政指导来说服企业服从政府的意图,我国政府与企业关系中存在的问题,（一）产权不清、“所有者缺位”，使国有企业既不独立，又不受制约（二）以产值为核心的“政府承包责任制”强化了政府对国有企业的干预（三）大多数国有企业的艰难处境，加重了它对政府的依赖（四）传统的企业人事制度，是政企不分的脐带（五）片面的政企分开论，使政府放松了对企业的监督,改善我国政企关系的措施,（一）建立产权清晰、权责明确的内外约束机制（二）加强对国有企业经理的管理（三）重塑政府的政绩考核指标（四）政府为国有企业解困创造良好的制度、市场环境,五、政府与社会的关系（224）,政府与社会的联系政府与社会关系中存在的问题改善政府与社会关系的措施,政府与社会的联系,社会是指一个特定的民族国家范围内除国家机构、制度外的个人、群体以及它们之间联系的总和。政府来源于社会但又高于社会，政府管理社会但又依赖社会。1.制度供给的视角2.市民社会的视角3.政治合法性的视角,政府与社会关系中存在的问题,（一）政府与社会关系中缺失社会自主性带来的问题1.社会自主性缺失，可能造成社会的虚弱及社会对政府的依赖，从而使社会最终失去其自身发展的动力。2.那些不同于政府的个人目标受到强力的压制而不能实现，最终将造成个人、社会对政府的疏远与冷漠，甚至引发社会对政府的反抗。3.体制外的活动导致政府与社会的离异，政府所能控制的社会资源也因此而越来越多地流失。4.导致社会对自身发展的冷漠。因为社会对政府的目标没有兴趣，又没有可能满足自身目标，人们就对未来失去信心。,政府与社会关系中存在的问题,（二）政府与社会关系中政府权威不足带来的问题1.过多否定了作为一种强制力的国家政权在社会生活中的地位和作用，从而使国家的社会政治生活呈现出一种愈益明显的分散化的倾向。2.社会主义制度建立之后，国家作为社会管理的强制性机构的一面却依然有其继续存在的必要性，市场原则也不可能完全取代非市场原则。过分强调社会自治，会助长分裂主义倾向和妨碍了经济的发展。,改善政府与社会关系的措施,（一）明确良好政社关系的发展目标。良好政社关系的发展目标是政府与社会关系达到良性互动，“小政府、大社会”模式能保证这一目标得以实现。“小政府、大社会”的基本含义是：转变政府职能，精简政府机构，扩大社会自治功能，即在转变政府职能、调整政府机构、规范政府行为的同时，要充分发挥社会自身的作用，把原来由政府包办的大量社会事务交还给个人、企业事业单位和其他社会组织。,改善政府与社会关系的措施,（二）按“小政府”的客观要求改革政府。1.转变政府职能2.改革政府机构：3.规范政府行为（三）按“大社会”的内在要求改革社会。1.提高社会自治能力2.培育社会中介组织3.建立社会对政府的监督制约机制4.建立社会保障体系,服务性是当代行政机关的本质要求,人们常说，领导就是服务。其实，管理也是服务。公共管理活动通过创造良好的环境和提供公共服务实现其公共管理目标。但服务并不总是管理。在现代社会，行政机关与公民的关系正在从管制与被管制的关系转变为服务关系，提供优质服务正在成为行政机关的首要职能。,服务性是当代行政机关的本质要求,行政机关的服务性要求行政机关：1、改变官僚体制，提高行政效率和效能。2、建设透明政府，提高政府回应性。3、提高政府能力，建设有效政府。4、建设法治政府，有效制约政府权力。5、强化政府责任，建设责任政府。6、保障公民权利，建设民主政府。,第五节非营利组织,一、非营利组织的种类与功能（一）非营利组织的概念与非营利性组织的有关定义很多，如“非政府组织”、“第三部门”、“独立部门”、“慈善组织”、“志愿者组织”、“公民社会组织”、“民间组织”、“免税组织”等等。,非营利组织的概念（239）,非营利组织是有别于政府组织（第一部门）、营利组织（第二部门）的各种非政府、非营利组织的总称，它提供部分公共物品与服务，强调个人奉献、成员互益等价值观念，具有非营利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。非营利组织是为满足公众需要而不是为了积聚私人财富而成立的组织，这是它能成为公共管理主体的重要依据。我们认为，非营利组织是指不以营利为目的，服务于社会公众的非官方性公共组织。,（二）非营利组织的主要类型,从国际上通行的标准来看，非营利组织的具体分类如下：宗教性组织。包括教会、教会的联合组织、协会，福音传道运动。社会性组织。包括奉献俱乐部、友爱团体。文化性组织。包括美术馆、博物馆、交响乐团、歌剧团、美术联盟、动物园。学术性组织。包括私立学校、私立大学、研究机构。保护性组织。包括同行业者联合会、工会。,（二）非营利组织的主要类型,政治性组织。包括政党、政治后援集团。慈善性组织。包括私立福利团体、私立财团、慈善医院、老人院、看护中心。社会运动组织。包括和平运动集团、家族计划推进组织、环境保护组织、人权运动组织、消费者运动组织、女权运动组织，犯罪扑灭运动组织。,公办的非营利组织,按照管理体制，可划分为公办的非营利组织与民办的非营利组织。公办的非营利组织是指由政府主办的、不以营利为目的、而是以推进社会公益事业为宗旨的社会组织。从层次角度而言，还可分为中央、地方以及基层政府主办的非营利组织。在某种意义上，政府也属于广义的非营利组织。,民办的非营利组织,民办的非营利组织是指由民间主办的、不以营利为目的、旨在推进社会公益事业的组织机构。民办的非营利组织主要可分为以下类型：慈善机构。如中华慈善总会、各种慈善会、慈善基金会。社会福利机构。如民间兴办的老年福利院、养老院、护理院、老年公寓、医疗康复中心、文化体育设施、孤儿院、儿童健康娱乐中心。,民办的非营利组织,文化教育事业。如各类民办大学、职业技术学院、中专、中学、小学、幼儿园，等等。财团（基金会）机构。这是通过接受中央、地方政府的财政援助或者个人委托的专项基金，而成立的财团（基金会），主要集中在科学研究、文化、教育、社会福利等领域。如国家自然科学基金委员会、国家哲学社会科学基金委员会、中华环境保护基金会、中国经济改革研究基金会，等等。群众团体。这是由群众自愿组合而成立的各种团体，如同学会、老乡会、动物保护协会、球迷协会，等等。,（三）非营利组织的功能（p.244）,有人把国外非营利组织的作用概括为聚、立、推3个方面。1、非营利组织的基本社会作用（1）社会服务功能（2）社会沟通功能（3）社会评价功能（4）社会裁断功能（5）社会调节功能（6）社会协调、代理功能（7）倡导社会文明职能非营利组织发挥社会作用的主要途径有两类，即传统途径与现代途径。,2、非营利组织的基本政治作用（1）政府合法性的资源供给者（2）政府权力的监督者（3）民主价值观的培育者（4）公民参政素质的促进者,陈振明将非营利组织在社会发展中的作用主要归纳为这样几个方面。（1）促进经济增长（2）增加就业机会（3）提供公共物品和弥补政府缺陷（4）增加资源运用的透明度和合理性（5）扩大社会公平（6）培养人们的互助协作精神（7）在国际事务中发挥监督、协调作用,（四）非营利组织发展的局限性,目前，非营利组织在世界各国的发展，可谓方兴未艾，但它的深入发展，也有其局限性，主要表现如下。1、志愿组织的非志愿性：这主要表现在非营利活动所需的开支与非营利组织能募集到的资源之间存在着一个巨大的缺口，慈善不足。2、独立组织的非独立性：非营利组织理论上应该是独立于企业和政府之外的，但现实的发展中，三者之间的界限十分模糊，一部分非营利组织与企业的活动没有什么区别。,（四）非营利组织发展的局限性,3、政府职能的虚假转移：非营利组织的兴起表面上看是政府职能转移的过程，但事实上，这并不能完全说明政府职能就完成了转移。4、受到责任和腐败问题的困扰：非营利组织成立的初衷是为了公益事业，然而随着组织的发展，其结构和人员往往朝官僚化方向发展，最终导致组织的公益目标被置换成争取资金、为了组织自身的利益。,二、当代社会非营利组织的兴起,（一）非营利组织产生发展的原因1、社会原因。自治传统2、经济原因。弥补市场缺陷和政府缺陷3、特定的时代背景。政府职能弱化（黎明，240-241）,非营利组织产生发展的原因,1、政府改革的需要2、市场失灵和政府失灵并存赋予了第三部门新的社会价值3、第三部门从传统的慈善、公益领域转向现代公共领域获得了更为广阔的发展空间。4、第三部门自身的不断成熟5、信息技术的支持作用6、学术研究对第三部门发展的推动（陈振明，347-348）,（二）西方国家非营利组织的发展,根据美国约翰-霍普金斯非营利组织比较研究中心对全球22个国家的研究表明：第三部门已经成长为一个1.1万亿美元的产业，相当于世界第八大经济大国，领先于巴西、俄罗斯、加拿大和西班牙等国；雇用了近1900万名全职工作人员，相当于各国最大私营企业就业总和的6倍多，高于这些国家的公用事业、纺织制造业、造纸和印刷业或化学制造业的就业人数，与运输业和通信业的就业人数持平；22个国家中平均占总人口28%的人向第三部门（志愿性）贡献了他们的时间，相当于1060万名全日制职员，这个数字使得第三部门的全日制职员达到2960万名；如果包括志愿者，这些国家第三部门的就业人口平均占到全非农就业总数的7%，占到服务业就业总数的14%。,三、中国非营利组织的发展,1、我国非营利组织的发展现状我国民间结社和民间公益活动的历史源远流长。早在春秋时期以前，一个集贵族采邑上的基层组织和里社就有组织地进行春秋两次的祀社（祭祀土地神）活动。发展到汉代，便逐渐变为相对稳定的民间结社活动。但由于民间结社活动形成的民间权威，常常构成对统治者的阶级统治的威胁，因此，我国封建社会的统治者常常对民间结社活动严格控制，并尽力铲除，导致我国传统社会的民间结社活动虽绵延不绝，但并没有得到快速发展。,新中国成立后，我国对民间结社进行了彻底清理和整顿。一部分具有明显政治倾向的团体被定义为“民主党派”，转为政党组织；一部分民间组织被取缔；一部分民间社团被改造成官办社团。改革开放以后，我国的经济、政治、文化等社会生活各方面都得到了长足的发展，为我国第三部门的兴起准备了良好的发展空间。,1998年民政部公布了社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例和事业单位登记管理暂行条例。社会团体是指我国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织；民办非企业单位是指企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织；事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。在我国当前的社会体制下，社团可以说是一种从组织特征上最接近非营利组织的社会组织。,截至2007年底，全国共有社会组织38.7万个，比上年增长9.3；吸纳社会各类人员就业456.9万人，比上年增长7.4；形成固定资产总值682亿元，比上年增长61.2；收入合计1343.6亿元，比上年增长111