（诉讼法学专业论文）论我国人民检察院提起民事公益诉讼制度的建立.pdf

内容提要 近年来，在我国的司法实践中发生了大量侵犯国有资产权益、破坏环境、垄断市场 等侵害国家、社会公共利益的案件。然而，由于现行民事诉讼法只允许案件的直接 利害关系人提起诉讼，如果无直接利害关系人，或者直接利害关系人因不知、不愿、不 敢而未提起诉讼，就形成无人起诉的局面，造成被侵害的国家、社会公共利益无法获得 司法保护。针对这个问题，法律理论界一致主张我国应该建立公益诉讼制度，赋予人民 检察院以及公民个人对此类案件提起民事诉讼的权力( 利) ，从而更好地保护国家、社 会公共利益。其中，人民检察院提起民事公益诉讼制度属于广义公益诉讼制度的内容。 人民检察院提起民事公益诉讼制度，是指对于特定种类的民事案件，在特定条件成 就时，人民检察院代表国家对民事主体侵害国家、社会公共利益的案件交付法院审判的 制度。它由检察机关以国家的名义提起，其目的是为了维护国家、社会公共利益。人民 检察院提起民事公益诉讼是国家主动维护自身以及社会公共利益的行为，它的主体、范 围、运行机制等都具有很强的特殊性。其作为国家公益诉讼的方式，完善了人民检察院 民事法律监督体系，可以较有力的维护国家、社会公共利益，同时对我国进一步深化开 放与开发过程中的国家经济利益维护、环境保护等均具有定的积极意义。 检察机关提起民事公益诉讼制度在国外运行良好，效果显著。我国在新中国成立前 后引进了前苏联的检察机关提起民事公益诉讼制度，也发挥了很好的作用。然而，通过 分析我们可以发现，国外以及我国既有的检察机关提起民事公益诉讼制度建立、运行的 背景、基础、目的、体制、配套机制等均与我国当前有巨大的差别，我国既不能移植国 外的检察机关提起民事公益诉讼制度，也不能继承既有的人民检察院提起民事公益诉讼 制度。立足我国的国情自主创新是建立人民检察院提起民事公益诉讼制度的唯出路。 我国人民检察院提起民事公益诉讼制度的建立具备广泛的基础。除保护国家、社会 公共利益是其社会现实基础外，民事诉讼双重目的论、公益诉讼理论、客观诉讼理论、 私权利滥用的禁止理论等为其提供了理论基础；宪法、民事诉讼法、民法通则、 反不正当竞争法、消费者权益保护法以及刑事诉讼法等从不同角度为其提供 了法律基础；人民检察院具有国家利益、社会公共利益代表的身份以及人民检察院具有 国家唯一专门法律监督机关的地位为其提供了体制基础；人民检察院汇聚的大批法律人 才、人民检察院强大的司法权威以及国库保障为其提供了能力基础。基于上述基础，我 国建立人民检察院提起民事公益诉讼制度应遵循的原则包括：国家、社会公共利益保护 原则；有限诉讼原则；人民检察院举证原则；最后救济原则。 对人民检察院提起民事公益诉讼制度的具体设计，包括以下几个方面： 第一，立法体例方面参照海事诉讼法的制定，就人民检察院提起民事公益诉讼 制度单独制定特别法。人民检察院提起民事公益诉讼制度的适用范围包括侵害国有资产 案件、环境公害案件、反垄断案件、部分非诉讼案件以及其它涉及国家利益或社会公共 利益的无法定原告的案件等。 第二，诉审监机制设计方面，将提起民事公益诉讼的人民检察院定位于“公益诉讼 人”，保持诉讼双方的地位平等，将人民检察院的诉、监职权进行分立，由上级人民检 察院担任审判监督人。 第三，在审级方面，拒绝再审制度的适用，实行绝对的四级两审制；在时效方面， 将人民检察院提起民事公益诉讼的时效延长，在直接利害关系人的起诉时效期满后的7 日内，人民检察院享有提起民事公益诉讼的职权，而在没有法律规定的原告人的案件中， 人民检察院提起民事公益诉讼的时效与普通民事诉讼相同；在诉讼费用方面，人民检察 院败诉时应承担相应的诉讼费用；在非法公益诉讼的救济方面，完善国家赔偿制度。 在现有的法律框架内，赋予人民检察院提起民事公益诉讼职权，建立人民检察院提 起民事公益诉讼制度，是对国家、社会公共利益进行民事司法保护的最佳途径。人民检 察院提起民事公益诉讼制度可以实现公正与效率两大价值目标的统一，也符合诉讼经济 原则。随着司法改革的深入，人民检察院提起民事公益诉讼制度之建立势在必行。 关键词：人民检察院民事公益诉讼建立法律监督 i l a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，o u rc o u n t r yh a ss e e ni nj u d i c i a lp r a c t i c eag r e a tm a n yc a s e si n f r i n g i n g n a t i o n a la n dp u b l i ci n t e r e s t ss u c ha ss t a t e o w n e dp r o p e r t ye n c r o a c h m e n t ，e n v i r o n m e n t v i o l a t i o na n dm a r k e tm o n o p o l i z a t i o n h o w e v e r , t h ec n r r e n tc i v i ip r o c e d u r a ll a wo n l y p e r m i t st h ei m m e d i a t e l yr e l e v a n tt ot a k ep r o c e e d i n g s i fn o b o d yi si m m e d i a t e l yr e i e v a n t ，o r t h ei m m e d i a t e l yr e l e v a n td on o tt a k ea n yp r o c e e d i n g sb e c a u s et h e yd on o tk n o w ，o rw a n to r e v e nd a r et od o ，t h u st h ev i o l a t e dn a t i o n a lo rp u b l i ci n t e r e s t sf l o wo u to fj u d i c i a lp r o t e c t i o n t h el e g a lt h e o r e t i c a lc i r c l eu n a n i m o u s l yh o l dt h a tt h ec o m m o n w e a la c t i o ns y s t e ms h o u l db e e s t a b l i s h e d ；p e o p l e sp r o c u r a t o r a t ea n dc i t i z e n ss h o u l db ee n d o w e dw i t hp o w e r ( r i g h t s ) o f c i v i la c t i o n ，t h u sp r o t e c t i n gn a t i o n a la n dp u b l i ci n t e r e s t si nam o r ee f f e c t i v ew a y a m o n gt h e m ， t h ec i v i lp u b l i cp r o s e c u t i o ns y s t e mb yp e o p l e sp r o c u r a t o r a t e ，i nab r o a ds e n s e ，b e l o n g st o t h ec o m m o n w e a la c t i o ns y s t e m c i v i lp u b l i cp r o s e c u t i o ns y s t e mb yp e o p l e sp r o c u r a t o r a t em e a n st h a tw i t hr e g a r dt oc i v i l c a s e so fs p e c i f i cv a r i e t y ，p e o p l e sp r o c u r a t o r a t e ，u n d e rs p e c i f i cc o n d i t i o n s ，d e l i v e r sc a s e s c o n c e r n i n gv i o l a t i n gn a t i o n a lo rp u b l i ci n t e r e s t st op e o p l e sc o u r tf o rt r i a lo nb e h a l fo ft h e s t a t e t h e ya r ei n s t i t u t e db yp r o c u r a t o r i a lo r g a ni nt h en a m eo ft h es t a t e ，a i m i n ga td e f e n d i n g n a t i o n a la n dp u b l i ci n t e r e s t s b yc i v i lp u b l i cp r o s e c u t i o n ，t h es t a t ei sd e f e n d i n gi t so w na n d t h ep u b l i ci n t e r e s t so ni t so w ni n i t i a t i v e ，w h o s es u b j e c t ，d o m a i na n do p e r a t i n gm e c h a n i s ma r e d e s i g n a t e dp e c u l i a r l y a sam e a n so fs t a t ep u b l i cp r o s e c u t i o 。，i ti m p r o v e st h ec i v i ll e g a l s u p e r v i s i o ns y s t e mo fp e o p l e sp r o c u r a t o r a t e ，t h u ss a f e g u a r d i n gn a t i o n a la n dp u b l i ci n t e r e s t s f o r c e f u l l y m e a n w h i l e ，i tp l a y sas i g n i f i c a n tr o l ei ns a f e g u a r d i n gn a t i o n a le c o n o m i ci n t e r e s t s a n dt h ee n v i r o n m e n ta f t e ro u rd e e p l yo p e n n i n ga n di nt h ep r o c e s so fd e v e l o p m e n t c i v i lp u b l i cp r o s e c u t i o no p e r a t e sw e l la b r o a d a r o u n dt h ef o u n d a t i o no fn e wc h i n a ，o u r c o u n t r yi n t r o d u c e dt h ec i v i lp u b l i cp r o s e c u t i o ns y s t e mo ft h ef o r m e rs o v i e tu n i o na n di t w o r k e dw e l l y e ta na n a l y s i sm a k e si tc l e a rt h a tt h en a t i o n a lc u r r e n ts i t u a t i o nc a n n o ta c c o r d w i t ht h ed o m e s t i ca n df o r e i g nc i v i lp u b l i cp r o s e c u t i o ns y s t e mi nf o u n d a t i o n ，b a s i s ，g o a l ， m e c h a n i s ma n da u x i l i a r ys y s t e m s o u rc o u n t r yc a nn e i t h e rt r a n s p l a n tt h ef o r e i g nc i v i lp u b l i c p r o s e c u t i o ns y s t e mn o ri n h e r i tt h ef i x e ds y s t e m w eh a v en oc h o i c eb u tt oc r e a t en e wc i v i l p u b l i cp r o s e c u t i o ns y s t e mb a s e do no u rn a t i o n a lc o n d i t i o n s i no u rc o u n t r yi ti sw i d e l yb a s e di oc o n s t r u c tc i v i lp u b l i cp r o s e c u t i o ns y s t e m b e s i d e s t h es o c i a lb a s e ss u c ha sd e f e n d i n gn a t i o n a la n dp u b l i ci n t e r e s t s ，c i v i ld u a lp u r p o s et h e o r y 、 p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o nt h e o r y 、o b j e c t i v el i t i g a t i o nt h e o r y 、p r i v a t er i g h t sa b u s ea g a i n s tt h e o r y f u n c t i o na st h et h e o r e t i c a lb a s e s t h ec o n s t i t u t i o n 、t h ec i v i lp r o c e d u r a ll a w 、t h ec i v i zg e n e r a f c l a u s e s 、t h ea n t i u n f a i rc o m p e t i t i o nl a w 、t h ec o n s u m e rp r o t e c t i o nl a wa n dt h ec r i m i n a l p r o c e d u r a ll a wo f f e rl e g a lb a s e sf r o md i f f e r e n tp e r s p e c t i v e s s t a n d i n gf o rn a t i o n a la n dp u b l i c r i n t e r e s t s ，p e o p l e sp r o c u r a t o r a t ei s t h eo n l yn a t i o n a ll e g a ls u p e r v i s i o no r g a n ，w h i c hi st h e n e c e s s a r yi n s t i t u t i o n a lb a s i s t h e n a t i o n a l t r e a s u r y , t h el e g a lp e r s o n n e la n dt h ej u d i c i a l a u t h o r i t yo fp e o p l e sp r o c u r a t o r a t ea r ec a p a c i t y b a s e s t oc o n s t r u c tt h ec i v i lp u b l i c p r o s e c u t i o ns y s t e mb yp e o p l e sp r o c u r a t o r a t ew es h o u l dc o m p l yw i t h ：p r o t e c t i n gt h ed i s t r e s s 巧玲口f l d 厅拉f 以，i 矗p “矗 i ci n t e r e s t s ；l i r a i t e dl i t i g a t i o n ；p e o p l e sp r o c u r a t o r a t eo f p r o o f p r i n c i p l e ： f i n a t r yr e l i e f p r i n c i p 据 t h ec i v i lp u b l i cp r o s e c u t i o ns y s t e ms h o u l di n c l u d e ： 1 ) a st os t y l e ，t h em a r i t i m ep r o c e d u r el a wc a nb ec o n s u l t e d s p e c i f i cl a w ss h o u l db es e t u pf o rt h ec i v i lp u b l i cp r o s e c u t i o nb yp e o p l e sp r o c u r a t o r a t e c i v i lp u b l i cp r o s e c u t i o ns y s t e m a p p l i e s i nc a s e sc o n c e r n i n g v i o l a t i n gs t a t e - o w n c dp r o p e r t y ，d a m a g i n ge n v i r o u r n e n t ， a n t i m o n o p o l i z a t i o na n ds o m eo fn o n l i t i g a t i o nc a s e s i ti sa l s os u i t a b l ef o rn o p l a i n t i f fc a s e s t h a ta r ec o n c e r n e dw i t hn a t i o n a lo rp u b l i ci n t e r e s t s 2 ) t h ed e s i g no fa c c u s a t i o n ，j u d g ea n ds u p e r v i s i o n t od e f i n ep e o p l e7 sp r o c u r a t o r a t ea s c i v i lp u b l i cp r o s e c u t o r , t om a i n t a i ne q u a l i t yb e t w e e nl i t i g a n t sa n dt os e p a r a t et h er i g h t so f a c c u s a t i o na n ds u p e r v i s i o no fp e o p l e sp r o c u r a t o r a t e p e o p l e sp r o c u r a t o r a t eo ft h eh i g h c f l e v e ls h o u l ds u p e r v i s et h et r i a l 3 ) a b o u tt h er a n ko ft r i a l ，t h e s y s t e mo fr e - t r i a l i sn o ta l l o w e d ，b u tt h ea b s o l u t e f o u r - r a n k a n d t w o t r i a ls y s t e mi sc a r r i e do u t a st ot h e p e r i o d o fv a l i d i t y , p e o p l e s p r o c u r a t o r a t ep r o l o n g st h ep e r i o do fv a l i d i t yo fc i v i lp u b l i cp r o s e c u t i o n f r o mt h es e v e n t hd a y a f t e rt h ee x p i r a t i o no fp r o s e c u t i o nv a l i d i t yo ft h ed i r e c ti n t e r e s t i n v o l v e dp e r s o n ，t h ep e o p l e s p r o c u r a t o r a t ep o s s e s s e st h ea u t h o r i t yo fc i v i lp u b l i cp r o s e c u t i o n b u ti nac a s ew i t h o u ta p l a i n t i f fp r e s c r i b e db yt h el a w , t h ev a l i d i t yo ft h ec i v i lp u b l i cp r o s e c u t i o nb yp e o p l e s p r o c u r a t o r a t ei st h es a m ea st h a to fac i v i la c t i o n a st op r o s e c u t i o ne x p e n s e s ，w h e nf a i l i n g ， p e o p l e sp r o c u r a t o r a t es h o u l db e a rt h er e l e v a n tc o s t s w h e ni l l e g a lp u b l i cp r o s e c u t i o ni s m e n t i o n e d ，s t a t ei n d e m n i t ys h o u l db ei m p r o v e d e n d o w i n gp e o p l e sp r o c u r a t o r a t ew i t hr i g h t so fc i v i lp u b l i cp r o s e c u t i o n ，c o n s t r u c t i n g c i v i lp u b l i cp r o s e c u t i o ns y s t e mb yp e o p l e sp r o c u r a t o r a t ei s ，i nt h ec u n - e n tl e g a lf r a m e w o r k ， t h eb e s tw a yt os a f e g u a r dn a t i o n a la n dp u b l i ci n t e r e s t sf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fc i v i lj u d i c i a l p r o t e c t i o n ，c i v i lp u b l i cp r o s e c u t i o ns y s t e mb yp e o p l e sp r o c u r a t o r a t ew i l lh e l pi n t e g r a t e j u s t i c ew i t he f f i c i e n c ya n di tc o m p l i e sw i t ht h ep r i n c i p l e so fp r o s e c u t i o ne c o n o m y a sj u d i c i a l r e f o r md e v e l o p s ，t oc o n s t r u c tc i v i lp u b l i cp r o s e c u t i o ns y s t e mb yp e o p l e sp r o c u r a t o r a t em u s t b ee n f o r e e d k e yw o r d s ：p e o p l e sp r o c u r a t o r a t e ， c i v i lp u b l i cp r o s e c u t i o n ， c o n s t r u c t i o n ， l e g a ls u p e r v i s i o n 海南大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发 表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明 确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 论文作者签弹 学位论文版权使用授权说明 本人完全了解海南大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授 权海南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。本人在导师指导下完成的论文成果， 知识产权归属海南大学。 保密论文在解密后遵守此规定。 论文作 日期： 名：咿乓 日期：磁年g 月枷 本人已经认真阅读“c a m s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的学 位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中规定享 导师签名： 6 尹垂 日期：z 磁年月) 多日 序言 2 0 0 2 年9 月2 3 日，福建省霞浦县人民检察院以合同侵犯国家权益为由，向霞浦县 人民法院提起诉讼，要求确认霞浦工业国有资产经营有限公司与曾某某、江某某、张某 某签订的土地使用权转让合同无效。 人民检察院为何起诉? 最后结果怎样? 原来，1 9 9 9 年霞浦县人民政府同意霞浦工业 国有资产经营有限公司转让其下属的某公司部分土地使用权。按照国家规定，这类权益 应按照法定程序进行评估定价，采取拍卖形式转让。但是，该公司未经拍卖，将评估价 为9 6 万多元的闲置土地使用权以2 5 万元价格卖给上述三人，价格明显偏低。县人民检 察院认为该土地转让行为违反法律规定，侵害国家财产权益，应当通过民事诉讼挽回这 一损失，于是以原告身份向霞浦县人民法院提起诉讼。但霞浦县人民法院审查后认为， 人民检察院代表国家以原告身份提起民事诉讼，不符合民事诉讼法第1 0 8 条第( 一) 项规定，没有法律依据，遂于2 0 0 2 年9 月2 3 日做出裁定，以没有法律依据、诉讼主体 不适格为由裁定不予受理。本案的发生以及处理一时间引起了各方的广泛关注。1 近年来，在我国的司法实践中发生了大量类似上述侵害国家利益以及社会公共利益、 需要通过提起民事诉讼予以救济的案件。但现行民事诉讼法只允许直接利害关系人 提起诉讼，如果无直接利害关系人，或者直接利害关系人因不知、不愿、不敢而未提起 诉讼，就形成无人起诉的局面。对此，虽然公民个人出于义愤提起的诉讼日渐增多，但 却往往由于“原告与本案没有利害关系”被人民法院裁定不予受理或驳回起诉。尽管我 国现行法律也规定，人民检察院可以对民事诉讼活动实施法律监督，但对于人民检察院 是否享有民事案件的起诉权、能否提起民事公益诉讼，法律并没有作出具体可操作性的 规定。对国家、社会公共利益的保护陷入了困境。针对这个问题，有专家认为，应该建 立公益诉讼制度，赋予人民检察院以及公民个人对此类案件提起民事诉讼的权力( 利) ， 从而更好地保护国家、社会公共利益。其中，人民检察院提起民事公益诉讼的制度属于 广义公益诉讼制度的内容。 人民检察院提起民事公益诉讼制度，是指对于特定种类的民事案件，在特定条件成 就时，人民检察院代表国家对民事主体侵害国家、社会公共利益的案件交付法院审判的 制度。人民检察院提起民事公益诉讼是国家主动维护自身以及社会公共利益的行为，它 的主体、范围、运行机制等都具有很强的特殊性。其作为国家公益诉讼的方式，可以较 有力的维护国家及社会公共利益，同时对我国加入w t o 后的对外经济利益维护、环境保 护等均具有一定的积极意义。本文对人民检察院提起民事公益诉讼制度涉及的诸多方面 进行了较详尽的阐述和分析，提出了建立我国人民检察院提起民事公益诉讼制度的具体 构想，以期对完善我国的民事诉讼制度，充分发挥人民检察院的法律监督职能有所裨益。 一、国外检察机关提起民事公益诉讼制度之考察及设置基础 1 孙瑞灼郑玉玲著合同侵犯国家权益检察机关提起诉讼福建霞浦法院裁定不予受理，载于法制日报2 ( 1 0 2 年 l o 月1 日第9 版 1 分析 检察机关为维护国家、社会公共利益主动提起民事公益诉讼的制度，始创于西方资 本主义国家。经过上百年的摸索，取得了长足的发展。前苏联、东欧国家为满足无产阶 级专政的需要而建立了检察机关提起民事公益诉讼制度，由于它与这些国家的国家体制 相匹配，因而其运行获得了巨大的成功。我国对民事公益诉讼的理论及实践探索，基本 上也是对前苏联检察机关提起民事公益诉讼制度的翻版。所以，我们不妨先详细的了解 一下国外检察机关提起民事公益诉讼制度的运行，并对其运行基础做适当分析。 ( 一) 国外检察机关提起民事公益诉讼制度考察 在资本主义发展的初期，西方各国对民事案件均采取不干涉主义，主张民事主体对 自身民事权益的绝对自由处分原则。随着资本主义的发展到垄断资本主义阶段，特别是 以美国为代表的国家资本主义的兴起，各国逐渐开始主张国家可以较少的干预民事案 件，即国家在一般情况下不干预民事诉讼案件，民事诉讼案件只能由诉讼当事人提起， 但可以对部分特殊案件进行干预。现代各国出于保护国家利益和社会公共利益的目的， 采用社会公共利益主义原则，赋予检察机关对特殊民事案件提起民事公益诉讼的职权。 但由于国情不同，在可提起民事公益诉讼的案件范围上，各国的具体规定存在差别。前 苏联、东欧国家则是基于无产阶级专政的国家体制以及国家干预理论，从建国开始便成 功的施行了检察机关提起民事公益诉讼制度。 1 、法国的检察机关提起民事公益诉讼制度 法国作为典型的大陆法系国家，是最早以法律规定的形式赋予检察机关提起或参加 民事诉讼的职权的。1 8 0 6 年法国民事诉讼法典第4 2 1 条便规定：“检察机关可作为 主要当事人起诉，或者作为联合当事人参加诉讼。检察机关在法律规定的案件中，代表 其他人。”主要当事人就是指诉权拥有者。现行的法国新民事诉讼法典( 1 9 7 6 年制 定) 第4 2 1 条规定：“检察院得作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼。 于法律规定之情形，检察院代表社会。”2 法国的法院组织法具体规定了检察官主动提起民事公益诉讼案件的范围。经法 律授权，检察官作为主要当事人可以主动提起民事公益诉讼案件的范围包括：( 1 ) 有关 个人法律地位的案件；( 2 ) 有关法庭的案件；( 3 ) 其它与作为公职官员的检察官职权有关 的特定案件；( 4 ) 暂缓追究债务以及集体审核账目债务案件；结算和清理拥有3 0 万法郎 以上资金的合股公司的财产案及关于其它合股公司的联合领导人财务责任案；( 5 ) 个人 破产案或其它制裁案。3 2 、德国的检察机关提起民事公益诉讼制度 2 罗结珍著法国新民事诉讼法典 ，中国法制出版社1 9 9 9 年1 0 月版，第2 5 9 页 3 任允正刘兆兴著司法制度比较研究，中国社会科学出版社1 9 9 6 年1 2 月版，第6 6 页 2 德国在1 9 世纪中期开始有了赋予检察官提起或参加某些民事诉讼职权的法律规定。 汉诺威邦于1 8 5 0 年、巴登邦于1 8 6 4 年公布的民事诉讼法，以及统一后的德意志帝 国于1 8 7 7 年制定公布的民事诉讼法和法院组织法对此均有所涉及。4 德国检察机关提起或参加民事诉讼的案件范围比法国要小得多，职权也不尽相同。 8 7 7 年德意志帝国公布的民事诉讼法规定，检察官有权代表国家对涉及国家和社会 公众利益的重大民事案件提起民事公益诉讼，检察官有权参与婚姻事件并就此提起诉 讼。1 9 7 6 年，联邦德国修改了民事诉讼法典，修改后的法典取消了检察官全面参与婚姻 案件的制度，而只在第四节保留了检察官对确认婚姻无效之诉和确认婚姻存在与否之诉 的提起或参加权，婚姻无效之诉可由检察官提起，并以配偶双方为被告。并明确指出： 诉讼即使菲由检察官提起，检察宫也可以参加诉讼，特别是可以独立地提起上诉。同时， 依据该法典的规定，德国检察机关有权参加禁治产案件。该法典第6 5 2 条还规定，检察 官在一切情况下，都有提出申请法院继续审理案件的职权，而且所有关于诉讼程序的开 始、案件移送和期日等的各种事项，都应及时通知检察官。但这仅表明了检察官参加诉 讼的权力，而并不代表检察官拥有直接提起诉讼的职权。可见，德国检察机关提起民事 公益诉讼的案件范围限于涉及国家和社会公众利益的重大民事案件以及确认婚姻无效、 确认婚姻存在与否的案件。5 3 、英国的检察机关提起民事公益诉讼制度 早期英国的司法制疫中，检察长作为国王的代表，可以在涉及皇室权益案件，尤其 是皇权受损案件中，以国王或皇室的名义提起或参加民事诉讼。而涉及公共利益的案件， 不论是否有告发人，只要有公共利益可能或正在受到非法侵害的事实存在，检察长就可 以依照自己的职权提起诉讼。对此，英国法学家爱伦斯特- 丁柯恩在当事人一书 中写道：在民事诉讼中，“总检察长在相当一部分案件中是必要的当事人。在其余的案 件中，他有权发表意见。在有关慈善事业管理的诉讼中，总检察长作为皇室代表，他是 当然的当事人，这一原则同样适用于申请宣告合法的案件”6 现代英国的总检察长依然有权提起或参加对合法民事行为进行确认的诉讼、对非法 民事行为予以禁止的诉讼以及其它一些特殊民事诉讼。当然，实际上只有少量的民事公 益诉讼是由总检察长亲自提起，大多数此类诉讼是由有关的个人或法人作为告发人经总 检察长允许而以其名义提起的。例如离婚案件一般是由总检察长指示并授权一名皇家诉 讼监督官参加到诉讼中的。但是，总检察长不能代表诸如“精神病人、醉汉和挥霍浪费 者的法律资格”，由此看现代英国的检察机关( 总检察长) 参与民事诉讼的职权范围是非 常狭小的，这不仅无法与大陆法系国家检察机关的职权范围相比，而且也不能与同属英 4 宋冰著读本：美国与德国的司法制度及司法程序，中国政法大学出版社1 9 9 8 年9 月版，第5 6 页 垛英辉陈永生著英美法系与大陆法系国家检察机关之比较，载于国家检察官学院学报1 9 9 8 年第3 期，第3 6 页 6 国际比较法百科全书第1 6 卷第5 5 页。转引外国检察机关参与民事诉讼的两个特点，肖禾、杨志宏著，载于 人民检察1 9 8 9 年第6 期，第2 3 页 3 美法系的美国的检察机关的职权范围相比。7 4 、美国的检察机关提起民事公益诉讼制度 美国是检察机关提起民事公益诉讼制度最为发达的国家，其民事公益诉讼案件范围 最为广泛，法律规定也最为完备。而且检察机关提起民事公益诉讼制度运行得也最好。 国会编纂的美国法律大全第二十八篇第二部分规定：参与民事案件是检察官的活动 方针之一。美国的检察官具有直接提起或中途参加民事诉讼的职能。联邦总检察长对任 何影响到国家利益、涉及到宪法规定的国家事务以及涉及侵犯全体公民平等权利的违法 行为的案件。都有提起民事诉讼、行政诉讼或刑事诉讼的权力。联邦总检察长如果认为 为了美国的利益有必要介入民事诉讼案件的话，他有权介入的民事诉讼案件范围没有限 制，可以对任何个人、匿体、政府及其附属机构提起民事公益诉讼，并且有权参加辩论， 对一切“涉及合众国利益”的民事案件进行干预。州检察官在一切“涉及全州居民利 益”的法律事务中，有权代表该州提起民事公益诉讼或在普通民事诉讼中发表意见。8 具体来说，按照美国的有关法律规定，检察机关包括总检察长有权力提起民事公益 诉讼的案件范围包括：美利坚合众国和各州作为原告的所有案件；涉及到反垄断的民事 案件；涉及环境保护以及环境侵权的案件：检察机关认定的侵犯公民公平住宅权的案件； 由于种族、肤色、宗教、性别或民族的原因造成当事人诉讼地位不平等的案件；侵害精 神病院或教养机构被监管人员民事权利的案件；欺诈消费者案件；当事人一方或双方是 国家机关或公职人员的案件以及部分经济部门法律授权其可提起的民事诉讼案件。9 美国的检察官检察机关提起民事公益诉讼制度作为公益诉讼制度的最重要内容之 一，施行效果十分显著。首先，这类案件的数量很大，在整个民事诉讼案件中占有一定 的比例；第二，涉案的金额往往很高；第三，这些案件往往可以影响一个行业甚至整个 国民经济的运行趋势，因而影响巨大：第四，检察机关的胜诉率较高，这甚至导致出现 普通民事案件当事人拒绝自己起诉而要求检察官代为起诉的情况。尤其是近年来涉及环 境保护、垄断以及侵害消费者权益的民事公益诉讼案件很多，影响非常巨大，极为著名 的案件包括福特汽车安全设计缺陷案、英美烟草公司赔偿案以及微软垄断案等，均意义 深远。 5 、前苏联以及东欧国家的检察机关提起民事公益诉讼制度 前苏联是率先实行检察机关检察机关提起民事公益诉讼制度的社会主义国家。苏俄 民事诉讼法典第4 l 条规定：“如果检察长认为对保护国家或社会利益，或保护公民 权利及合法利益有必要，他有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段上参加案件。”苏联检 察长监督条例第2 3 条第4 项规定：“苏联总检察长及其下属检察长应为了保护国家 利益或公共利益、或保护公民权利和合法利益，依照民事诉讼程序起诉或在刑事诉讼中 7 任允正刘兆兴著司法制度比较研究，中国社会科学出版社1 9 9 6 年1 2 月版，第6 8 页 8 徐安住主编司法创新一从个案到法理的展开，中国检察出版社2 ( 1 0 4 年7 月版，第1 8 3 页 垛尔顿德格林著美国民事诉讼程序概况。法律出版社1 9 8 8 年2 月版，第6 l 页 4 提起民事诉讼，并在法庭上支持诉讼。”该类规定授予了检察长对涉及国家利益、社 会利益乃至公民个人合法利益的各类案件都可以提起民事公益诉讼的权力，因而前苏联 的民事诉讼中，检察机关提起民事公益诉讼案件的类型是不受限制的。对于前苏联检察 机关检察机关提起民事公益诉讼制度的这一特征，前苏联法学家克列曼在其苏维埃民 事诉讼书中指出：“在苏维埃社会主义民事诉讼中，检察长参加诉讼的情形是很多 的。检察长可以提起、参加的案件，范围是没有限制的。检察长在诉讼上的权利也很广 泛。”“ 继前苏联之后匈牙利、保加利亚、罗马尼亚、波兰等原东欧社会主义国家也在民 事诉讼法典中规定了检察机关的民事公益诉讼职权。例如，1 9 5 2 年匈牙利民事诉讼 法典第2 l 条规定：“检察长有权为了法制的利益提起或参加其他人提起的、正在进 行的任何诉讼，或诉讼的任何阶段。”罗马尼亚民事诉讼法第4 5 条也规定：“只 要是出于保护国家或公众利益或者保护当事人的权利和合法利益的需要，检察长就可以 提起、参加诉讼。”“ 很明显，前苏联、东欧国家的检察机关检察机关提起民事公益诉讼制度的最大特点 就是检察机关职权范围的最大化。根据这些国家的法律规定，不论案件涉及的是国家利 益还是社会利益，抑或是公民私人的合法利益，检察机关都可以提起民事公益诉讼。 由于前苏联、东欧国家的检察机关提起民事公益诉讼制度实行的十分彻底，其实践 效果极为显著。当时这些国家检察机关提起民事公益诉讼案件在法院受理的民事案件中 占有相当大的比例，而且数量也在逐年增加。据1 9 8 8 年最高人民检察院赴前苏联考察 团带回的资料，前苏联法院每年审理的民事案件约1 5 0 0 万件，检察机关提起或者参加 的案件占案件总数的2 0 左右。在保加利亚，在1 9 8 0 年之前全国检察机关平均每年提 起或参加的民事案件在1 0 0 0 件左右，1 9 8 0 年新的民事诉讼法实施后，这个数量有了很 大的增加，1 9 8 7 年达到了1 5 0 0 0 件，占全部民事案件的1 2 1 3 。”这个数量和比率 都是非常可观的。 ( 二) 国外检察机关提起民事公益诉讼制度的设置基础分析 1 、现代西方各国检察机关提起民事公益诉讼制度的设置基础分析 ( 1 ) 绝对当事人主义抑或辩论主义原则的修正 在民事诉讼理论领域内，当事人主义或者辩论主义原则一直是西方各国普遍坚持的 基础理论之一，其目的是保持诉讼双方当事人在诉讼地位上的平等，在诉讼权利义务上 的对等。于是，自然的，西方各国对检察机关不得干涉民事案件的禁令奉为上旨。但是， m 克列曼著，粱启明邓曙光译苏俄民事诉讼法典，法律出版社1 9 8 2 年5 月版，第1 4 、1 5 8 页 “克列曼著苏维埃民事诉讼，法律出版社1 9 5 7 年8 月版，第1 7 0 页 u 检察机关提起民事诉讼研究课题组著检察机关提起民事诉讼研究，载于诉讼法学研究( 第一卷) ，樊崇义主 编，中国检察出版社2 0 0 3 年1 月第一版，第1 4 4 页 ”最高人民检察院民行厅编：民事行政检察参考手册，第2 2 3 页，转引自民事捡察学，李忠芳王开洞著，中 国检察出版杜1 9 9 6 年6 月版，第2 5 8 页 5 随着社会政治经济的发展，部分案件，比如环境破坏案件、垄断案件等的出现使得遭受 侵权的公民需要在法庭上面对社会力量显然比他们强大的多的，可以影响国家政策的大 公司、大资本寡头，甚至是政府，这种情况下，当