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论完善我国政府信息公开制度 宪法学与行政法学专业 研究生：赫正芬指导教师：刘德兴 摘要政府信息公开是现代民主国家的一项必备制度。近几年来我国的政 府信息公开出现了良好的发展趋势，各省市也纷纷展开地方政府信息公开立法 活动，建立政府信息公开制度和制定相关的法律法规已经成为普遍的共识。本 文阐述了政府信息公开的基本内涵和理论基础，分析了我国政府信息公开制度 中存在的问题，立足于我国的国情，借鉴美国、日本、瑞士等国家政府信息公 开制度对我国的启示，提出了完善我国政府信息公开制度的几点建议。 关键词：信息政府信息公开知情权 o n p e r f e c t i n gs y s t e mo fp u b l i c i z i n gc h i n e s e g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n a b s t r a c tt op u b l i c i z eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ni sa ne s s e n t i a ls y s t e mo fm o d e m d e m o n c r a t i cn a t i o n s i nr e c e n ty e a r s ，c h i n e s eg o v e r n m e n th a st e n d e dt op r o m o t e t h eb e n i g nd e v e l o p m e n ti n f o r m a t i o np u b i l c i t y , t h e r e f o r e ，l o c a lg o v e r n m e n ta t v a r i o u sl e v e l sf o l l o ws u i t ，i m p l e m e n t i n ga l lk i n d so fl e g i s l a t i v ea c t i v i t i e s t h e y h a v ec o m et oa g e n e r a l c o n s e n s u st h a t s y s t e m o fp u b l i c i z i n g g o v e m m e n t i n f o r m a t i o ns h o u l db es e tu pa n dr e l e v a n tl a w sa n dr e g u l a t i o n ss h o u l db ed r a w n u p w i t ht h ee x t e n t i o n sf o rb a s i cc o n n o t a t i o n so fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b i c i t y a n da n a l y s e so fc o n s e q u e n t p r o b l e m sw i t h i nt h es y s t e m ，t h i st h e s i s ，b a s e do n n a t i o n a lc o n d i t i o n si nc h i n aa n d i n s p i r a t i o n s f r o ms y s t e m so fp u b l i c i z i n g g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ni na m e r i c a ，j a p a n ，s w i t z e r l a n da n do t h e rc o u n t r i e s ，a i m sa t o f f e r i n gs u g g e s t i o n st op e r f e c tc h i n e s eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t ys y s t e m k e yw o r d s ：i n f o r m a t i o n ，g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n ，p u b l i c i t y , r i g h tt ok n o w 1 1 四川师范大学学位论文独创性及 使用授权声明 本人声明：所呈交学位论文，是本人在导师型焦羞丝拯指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要 贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承 担。 本人承诺：已提交的学位论文电子版与论文纸本的内容一致。如因不符而 引起的学术声誉上的损失由本人自负。 本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定： 学校作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者须授权所在大学拥 有学位论文的部分使用权，即：1 ) 已获学位的研究生必须按学校规定提交印 刷版和电子版学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库供 检索；2 ) 为教学、科研和学术交流目的，学校可以将公开的学位论文或解密 后的学位论文作为资料在图书馆、资料室等场所或在有关网络上供阅读、浏览。 本人授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文 全文数据库，并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 赫。谚 导师签名： 签字日期：年月 日签字日期：年 月 日 引言 在现代信息社会里，信息已经成为了一种与物资和能源同样重要的资源。 而政府信息则是社会中最重要的信息资源，我国有用信息约8 0 是由政府所 掌握的。因此，政府信息公开程度已成为了信息时代民主社会的重要标志之一。 因为政府信息公开不仅对抑制腐败，提高政府工作效率，推动政府信息化有着 重要作用，也是公民知情权的体现和加入世界贸易组织后透明度原则的要求。 政府信息公开作为现代民主国家的一项必备制度，已成为世界各国的共同发展 趋势。在我国近几年也出现了良好的势头，各地和各部门都纷纷制定了一些政 府信息公开的规章，推动了政府信息公开制度的发展，在一定程度上保证了公 民知情权的发展。但是要建立综合性的政府信息公开法律制度是一个长期的过 程。近几年发生的一些公共突发性事件和出现的公民状告政府信息不公开的一 些案例也反映了我国政府信息公开还存在一些问题。因此，对我国如何在实践 中建立和健全政府信息公开制度进行理论探究仍然有着重要的现实意义。 一、政府信息公开制度概述 ( 一) 政府信息公开的基本内涵 要了解政府信息公开制度的基本内涵，首先必须明确政府信息与信息的 含义。 信息是从英文“i n f o r m a t i o n ”翻译而来的。目前学术界还没有统一信息的 概念。英国著名科学家维纳说：信息既不是物质，也不是能量。“信息是我 们用于适应外部世界，并且在使这种适应外部世界所感知的过程中，同外部世 晃进行交流的内容的名称。 我国对信息的定义也是多种多样的，但较为通用的信息的定义，是指“能 反映事物存在和运动差异的，反映客观事物特征的，是发生源发生的，经过加 工和传递，可以被接受、理解和利用的消息、信号及各种内容的情报和知识的 总和 。该概念把信息反映为知识、资料、消息、情报和数据等的同义词或者 作为它们的统称。我们可以把种类繁多的信息分为自然信息、人工信息两大类。 柯平、高洁 信息管理论 m 】北京：科学出版社，2 0 0 2 ( 2 ) 5 。向佐群政府信息公开制度研究【m 】北京：知识产权出版社，2 0 0 7 ( 3 ) 2 1 所有信息都具有客观性、价值性、依附性、时效性、共享性等特征。 由于政府有广义和狭义之分，所以各个国家对政府信息也有不同的称谓和 理解。广义的政府指为了管理一个国家而组织的各种机构，包括立法机关、国 家元首、行政机关以及司法机关。狭义的政府指承担国家行政管理职能的行政 机关及法律法规授权的其他组织。本文采用的是狭义的政府概念。笔者认为， 政府信息是指政府所掌握和拥有的与行政管理职能有关的信息。“具体指各级 人民政府及其职能部门以及法律法规授权的其他组织在其管理或提供公共服 务过程中制作、获得或拥有的信息。”由此可见，政府信息具有行政性、合 法性、可靠性等特征。 当前我国学术界对政府信息公开的称谓和认识也不尽相同。有的学者称之 为政务公开，“指除了国家规定保密的事项以外的政治事务都向公众公开”。圆 也有学者称为行政公开，指行政主体在行使行政职权时，除涉及国家机密、个 人隐私和商业秘密外，必须向行政相对人及社会公开与行政职权相关的事项。 我们应将政府信息公开的内涵概括为两个方面：即政府机关的议事活动及其过 程的公开和政府机关制定的或决定的文件、资料信息情报的公开。笔者认为， 正确界定政府信息公开应从以下几方面着手：政府信息公开的权利主体、义务 主体、公开的范围、公开的方式和公开的程序。因此，对于政府信息公开制度， 笔者倾向于刘恒教授所下的定义“政府信息公开制度是指国家行政机关和法律 法规授权和委托的组织在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程 序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的公民或组织公开的制度。 本文中所指的政府信息公开制度就是以法律形式表现出来的以公众获得政 府信息的权利为基础，以政府信息为对象的规范政府信息公开的制度。 ( 二) 政府信息公开的理论基础 任何一种法律制度的建构，都必须有深厚的理论基础来为其作支撑。我国 要真正构建政府信息公开法律制度，首先就必须正确把握其理论基础。而研究 。刘恒政府信息公开制度 m 北京：中国社会科学出版社，2 0 0 4 1 胡仙芝令国政务公开理论与实践研讨会综述 j 中国行政管理，2 0 0 0 1 2 刘恒政府信息公开制度 m 北京：中国社会科学出版社，2 0 0 4 1 2 政府信息公开法律制度的理论基础，就是要探究为什么要赋予公众获得政府信 息的权利的问题。 1 、人民主权理论是政府信息公开制度的政治理论基础 主权是一个国家固有的自主处理其国内事务和国际事务而不受他国干预 或限制的最高权力。1 7 、1 8 世纪，针对“君权神授的学说，卢梭从社会契 约论出发，提出了人民主权理论，即主权在民。根据卢梭的社会契约论，国家 是根据人民订立的契约而建立的，大家必须服从公意，公意就是最高权力，即 主权力。主权应当属于人民。“概括起来，社会契约论有两个要点：即主权属 于全体国民，政府代表全体国民行使主权。 之后，美国的潘恩也直接继承 了主权在民理论。潘恩认为主权作为一种权利只能属于国民而不属于任何个 人，国民是一切主权的源泉。任何个人或者集团都不具有任何不是明确地从国 民方面取得的权力。“不仅政府不能改变宪法，而且政府也无权改变自己。由 于政府本身并不拥有权利，只负有义务，政府为人民形成这种信托关系。 这种信托符合两个原则：一方面政府无权改变自己，改变政府的权利是国民的 权利，人民既然可以给予政府这种信托，当然也可以随时收回。 到了近 代，人民主权己成为世界各国宪法的普遍原则。我国宪法第二条也规定：“中 华人民共和国的一切权力属于人民。 由此可见，国家机关的权力并不是其本 身固有的，而是由人民授予的。 基于人民主权理论，政府信息应当公开。因为从行政权力的来源、目的以 及行政权力的内容、行使方式来看，政府机关有义务向公众公开政府信息，人 民也有权利获得政府信息。首先从行政权力的来源和目的来看，行政机关所享 有的一切权力都来源于相应的人民权利的让渡和宪法的授予。正因为如此，行 政权的行使才具有正当性和合法性。而行使行政权力是为了更好地维护人民的 权利。“如果政府是属于人民、来自人民、为了人民的话，人民就应当详细了 解政府的活动，没有什么比秘密更能毒害民主政治的了。只有公众拥有信息， 市民自治、广泛参加国家事务才有可能。我们如果不了解信息，怎样能进行自 。王世杰、钱端升比较宪法 m 北京：中国政法大学出版社，1 9 9 7 4 2 圆马斯潘恩潘恩选集 m 北京：商务印书馆， 1 9 9 7 2 1 3 3 我统治。”人民必须有一定的途径了解政府是否适当、完整地行使了行政权。 因此政府必须公开信息，接受人民的监督。其次，从行政权力的内容来看，行 政权力涉及到政治、经济、文化等各个方面，其内容的广泛性以及与人民社会 生活的息息相关决定了行政权的行使方式应当通过公开来实现人民对它的监 督。政府信息公开制度就是通过法律确立来保障公众获得政府信息权利的制 度。在政府信息公开法律制度之下，政府是否应当向公众提供政府信息，不是 由政府的权力决定的，而是由民众的权利决定的。 2 、知情权是政府信息公开制度的直接依据 “知情权 一词最先是由美联社前社长肯特库柏于1 9 4 5 年提出的，其含 义是指公民有权知道他应该知道的事情，国家应该最大限度地确认和保障公民 获取信息的权利，尤其是获得政府信息的权利。也有把“知情权”翻译成“了 解权、“知悉权 、“情报自由权 、“信息自由权”、“资讯权 的。肯特库柏 从民主政治的角度呼吁官方“尊重公众的知情权，并建议将知情权提升为一项 宪法权利。知情权是指由法律规定的公民或组织获取信息的自由。从范围上 来看，知情权有广义和狭义之分，广义的知情权范围很广泛，内容丰富。“指 自然人、法人及其他组织依法所享有的对国家机关、公共机构或者其他公民、 法人、非法人组织要求公开信息的权利，以及在法律不禁止的范围内不受妨害 地获得各类信息的自由。” 本文中的知情权指狭义的知情权，指公民、法人及 其他组织依法对行政机关及其法律、法规授权的组织要求公开某些信息的权利 和不受妨害地获得所公开的信息的自由。可见，知情权的内容可分为知情自由 和知情权利。公民知情自由的实现要求政府做到信息主动公开。政府有责任履 行信息公开的义务来保障公民知的权利的实现，知的自由与知的权利不能截然 分开，只有两者得到完美的结合，才能完整地体现知情权。从性质上来讲，知 情权是公民、法人或其他组织的一项基本权利。它既是一种生存权意义上的自 然权利，也是一项根本的政治权利和一种财产权利。在建立政府信息公开法律 制度的过程中，确认和保障公众的知情权是为其奠定基础的关键。 。韩大元、姚两科试论行政机关公开公共信息的理论摹础 j 河南省政府管理干部学院学报，2 0 0 1 1 9 。宋小卫略论我国公民的知情权 j 法律科学：1 9 9 4 ( 5 ) 1 2 刘杰知情权与信息公开法 m 北京：清华大学出版社：2 0 0 5 4 8 4 在现代民主社会中，知情权作为公民、法人或其他组织的一项基本人权， 是其他各项基本权利实现的前提。而政府信息公开制度则是公民知情权实现的 主要形式。因为知情权是由人民主权原则推演出来的权利，是民主宪政的固有 要素之一，也是人民行使一切民主权利的重要前提，没有知情权，公民的选举 权和参政权等都将无法实现。正如列宁所说的：没有公开性而来谈民主是很可 笑的。人们行使管理国家的权利，是以对公共事务的了解为前提的，如果不能 获得政府的信息，人民就无法选择和监督政府。另外，知情权还是民众监督政 府，防止政府滥用权力的重要手段。因此，在信息社会中，我国的宪法必须把 知情权作为一项基本的权利，这也是建立我国政府信息公开制度在宪法上的直 接依据。 3 、行政公开原则是政府信息公开制度在行政法上的基础 起源于美国的正当程序和英国的自然公正已成为现代许多民主国家行政 法律的基本原则。现代社会行政事务复杂多变，不可能要求行政法对每个行政 行为都作详细的程序规定，对某些程序只能作原则性的规定，这就为行政主体 保留了一定的自由裁量空间。为了有效防止行政主体滥用行政自由裁量权，单 靠行政合法原则是不够的，必须以行政公开原则、公正和公平原则来作为补充。 因此，行政公开原则是正当程序和自然公正的法治理念的具体体现，是行政程 序法的基本原则之一。“行政公开指行政权力运行的每一个阶段和步骤都应以 相对人和社会公众看得见的方式来进行。它的内容主要包括两个方面：其 一，行政机关的议事活动及其过程的公开，即过程的公开。其二是行政机关制 定或决定的文件、资料、信息等的公开，即结果的公开。而姜明安教授认为， 行政公开应包括如下内容：固第一，行使行政权的依据必须公开。在作出决定 以前将该决定的依据以法定形式告知相关的行政相对人。我国行政处罚法 第三十一条已有这方面的规定。第二，行政信息公开。行政相对人了解、掌握 行政信息是参与行政程序、维护自身合法权益的重要前提。行政主体应及时、 迅速地提供其所需要的行政信息。目前我国行政信息公开制度还很不完善，将 。向佐群政府信息公开制度研究 m 北京：知识产权出版社，2 0 0 7 6 1 姜明安行政法与行政诉讼法 m 北京：北京大学高等教育出版社，1 9 9 9 2 6 6 来的行政程序立法应当关注这一问题。第三，设立听证制度。我国行政处罚 法已经确立了行政听证制度。第四，行政决定公开。行政主体对行政相对人 的合法权益作出有影响的决定时，必须向行政相对人公开。可见，如果没有行 政公开原则的保证，行政相对人的参与权就无法实现。因此，在当今的信息社 会里，政府信息公开更是实现行政公开的重要渠道，而行政公开原则也是政府 信息公开的行政法上的基础。 此外，近十几年来，国际组织对推动信息公开起到了积极的作用。很多国 际组织承认了公众有获得它们所拥有的信息的权利。如1 9 9 2 年里约环境与 发展宣言、1 9 9 3 年的欧盟条约等，获得政府信息的权利在国际法律文件 和各国法律文件中得以确认，这也为政府信息公开法律制度奠定了国际法层面 的基础。 ( 三) 政府信息公开制度的原则和意义 1 、政府信息公开制度的原则 法的基本原则即是法的灵魂，是贯穿于法的具体规范之中，又高于具体规 范，体现法的基本价值理念的基础性规范。每个部门法和基本的法律制度都需 要基本原则。“法律原则直接决定了法律的基本性质、基本内容和基本价值取 向 。政府信息公开制度是行政法的一项基本制度，其基本原则不仅要体现行 政法的基本理念，也要反映政府信息公开制度的灵魂和特征，应以行政法治与 公民自由为价值目标。 2 0 0 8 年5 月1 日起实施的中华人民共和国政府信息公开条例第五条 规定：行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。首次以行 政法规的形式规定了我国政府信息公开制度的三原则。在此之前，学者们借鉴 了国外一些政府信息公开的原则，如美国、日本。从而在不同的立法方案中提 出了不同的我国政府信息公开的基本原则。如周汉华教授为主的专家在政府 信息公开条例草案( 专家建议稿) 中提出了六项基本原n - 权利原则、公开 原则、利益平衡原则、不收费原则、自由使用原则和救济原则。应松年教授提 出了三个基本原则：公开、平等、便民原则。中山大学学者聂静虹提出三项原 回张文显法理学 m 北京：法律出版社，1 9 9 7 7 2 6 则：政府信息以公开为原则，不公开为例外；政府信息面前人人平等；获取 政府信息不收费。我国近几年制定的地方性政府信息公开法规和规章中规定的 政府信息公开基本原则也存在差异。如广州市政府信息公开规定的基本原 则是：( 1 ) 政府信息以公开为原则，不公开为例外，( 2 ) 政府信息公开应遵循 合法、及时、真实和公正的原则( 3 ) 个人或组织行使获得政府信息的权利， 不得侵犯他人隐私、商业秘密、国家秘密或其他社会公共利益；任何人不得阻 挠或限制公开义务人公开政府信息活动以及公开权利人行使依法获取政府信 息的权利；( 4 ) 行政机关根据规定提供政府信息，不得收费。上海市政府信 息公开规定：政府信息公开当遵循及时、便民的原则。深圳市政府信息公开 规定：政府信息公开应当遵循合法规范、完整统一、真实有效、及时准确的 原则。成都市政府信息公开规定：政府信息除法律、法规、规章规定不予公 开的外，应当依本规定公开，政府信息公开应当遵循合法、及时、便民的原则， 义务人根据本规定提供政府信息，不得收费。 综合上述不同内容的政府信息公开原则，笔者认为，我国的政府信息公 开应遵循如下几方面的基本原则： ( 1 ) 公开原则 世界各国政府信息公开法律制度有一个共同的原则：即政府信息公开是原 则，不公开是例外。其表达的内涵是：除了法律规定不公开的信息外，凡是政 府信息都应该公开。这一原则是对我国传统的政府信息“以保密为原则，公开 为例外”的思想的颠覆。我国政府信息公开条例第二章对公开信息的范围 作了原则性的规定，从主动公开、依申请公开和不予公开三个方面对政府信息 公开的范围作了规定，体现了“以公开为原则，不公开为例外”的理念。但是 公开原则并不意味着政府部门所有的信息都必须公开，而是例外规定了某些法 律规定不能公开的信息。因此，如何确定政府信息公开的标准是我国政府信息 公开急需解决的一个问题。为了合理地确定公开与不公开的范围，避免传统思 维方式的影响及防止政府工作人员以各种理由扩大不公开的范围，就必须正确 处理好公开与保密这一对矛盾之间的关系，科学界定保密的范围，明确分类哪 静虹略论政府信息公开法立法原则及其实践中提出的三大难题 j 学术研究：2 0 0 3 9 7 些信息可以公开，哪些信息不可以公开，这也是我国政府信息公开立法的前提。 ( 2 ) 合法原则 指政府机关收集、公开政府信息的行为以及公开的主体、范围、方式、程 序等都应当严格按照法律的规定来进行。一旦违反了法律的规定，就必须承担 相应的法律责任。向佐群在政府信息公开制度研究一书中提出了合法、及 时的政府信息公开原则。笔者认为，合法原则作为行政法的一项基本原则，其 在政府信息公开制度中的运用，内容已经包含了公开的程序和方式的合法。如 我国政府信息公开条例第十八条规定：属于主动公开范围的政府信息，应 当自该政府信息形成或者变更之日起2 0 个工作日内予以公开。第二十四条关 于依申请公开的1 5 天期限的规定，都是为了防止政府信息被无故推延公开， 从而保证及时公开。所以及时是合法原则的一个方面的内容要求，没有必要单 独把及时原则列为政府信息公开制度的一个原则。 ( 3 ) 平等原则 指公民、法人和其他组织都有平等地获取和使用政府信息的权利。这是法 律面前人人平等的原则在政府信息公开制度中的体现。“政府信息具有公共资 源的性质，人人享有平等获取的权利。对政府信息权利人没有资格限制。 即不仅和政府信息有关的直接当事人可以申请获取，其他任何人也都可以平等 申请获取政府机构制定的法律法规及其他规范性文件。收集、利用、传播和保 存信息所需的经费都来源于纳税人的税金，因此政府信息不应归政府独享或者 成为少数人的特权。政府机关也没有权力限制政府信息权利人的资格，也不能 因信息的用途而限制公众获取信息。美国、日本等国家的政府信息法对信 息申请权人使用了“任何人”的措辞。意味着申请人的范围不仅包括本国公民、 还包括在本国居住的外国人；不仅包括了自然人，也包括合伙、公司、社团、 机关及以外的公私组织。 应松年、陈天奉政府信息公开法律制度研究 j 国家行政学院学报：2 0 0 2 ( 4 ) 9 8 ( 4 ) 便民原则 我国的政府信息公开条例第五条也明确规定了政府信息公开的便民原 则。具体指政府信息公开法律制度的设计应该尽可能地体现有利于公众获取政 府信息，保证公民能及时、准确地获取信息，方便生产、生活。到目前为止， 我国政府信息公开仍然存在政府信息管理的封闭性，政府信息供给上的等级 化，政府信息拥有的垄断性等问题。而且由于各个政府机构之间掌握政府信息 具有分割性，政府信息公开申请人为了获取信息通常需要向多个行政机关申 请，这给申请人带来很大的时间和经济成本。尤其是“对不知晓政府机构各自 职责的普通老百姓来说，要获得所需要的全部政府信息更是困难重重。”因 此，应将便民原则确立为政府信息公开法律制度的一项基本原则。这就需要通 过相应的措施使该原则能贯彻实施。政府应不拘泥于形式，让政府信息申请的 方式灵活多样，并对政府信息进行集中管理，政府机构可以开设专门的工作窗 口并配备专门的工作人员等，为政府信息公开服务。 ( 5 ) 免费原则 指除了法律、行政法规另有规定的外，政府机关提供政府信息不得收费。 政府信息公开条例第二十七条规定：行政机关依申请提供政府信息，除可 以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得通过其他组织、个人以有偿服务 方式提供政府信息。在实践中，政府部门借手中垄断的消息“吃、拿、卡、要 的现象时有发生，这会增加公众获取政府信息的成本，严重阻碍政府信息公开 制度的发展。所以将免费作为一项基本原则是有必要的。“虽然政府不得利用 信息谋取利益，但考虑到政府在提供信息时需要检索、复制等费用，为了减轻 政府负担，也为了杜绝各种不合理的申请行为，必须由申请人承担相应的成本 费用 。 另外一个方面，也应该对经济特别困难的信息申请人设立减免成本费 用的制度。 应松年、陈天本政府信息公开法律制度研究 j 国家行政学院学报：2 0 0 2 ( 4 ) 6 张明杰开放的政府一政府信息公开制度研究 m 北京：中国政法人学出版社，2 0 0 2 2 5 6 9 2 、政府信息公开制度的意义 伴随着人类社会技术革命的发展，人类已经从工业文明时代进入了信息文 明时代。而信息是信息社会最为宝贵的资源，我国作为世界上最大的发展中国 家，也已经步入信息社会，信息技术的发展对我国的经济发展起着非常重要的 作用。建立我国政府信息公开制度的必要性和意义体现在以下几个方面： ( 1 ) 是保障公众参与管理国家事务的需要 在现代社会中，社会政治、经济和文化的发展与公民的自我价值的实现密 切相关，我国宪法第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。从宪法 层面确立了人民主权原则，即人民是国家权力的所有者。而人民权力的正确行 使是以政府信息公开和人民对国家事务的知晓为前提的，政府信息公开制度能 使公众了解行政权力行使的状况，为评价政府行为提供基本的信息支持，人们 通过媒体等了解政府信息，可以发表言论，提出意见和建议，从而直接影响政 府的决策。唯有这样，公民才能真正参与国家事务的管理。因此，政府信息公 开制度是民主政治的必然要求。 ( 2 ) 是公民知情权得以实现的必然要求 知情权又称为了解权，是公民从政府获知有关情况的权利。由于政府拥有 强大的行政权力，导致政府与公民之间信息的不对称。而公民很多权益的实现 都必须基于首先了解政府的信息，政府信息如果不公开，公民个人就不能获得 相关信息，甚至对涉及公民利益的情况都不了解，而信息公开则满足了公民的 知情权。公众可通过信息公开赋予的权利获得政府信息，从而保护自己的合法 利益。这样也能增强政府机关与公众之间的交流和沟通，促进双方互相信任， 使双方的利益最大化。近几年，恶性伤亡报道不断，环境污染、食物中毒、5 1 2 地震等都被及时报道。这样可能避免恶性循环，也让公民的知情权得以实现， 合法利益得到保护。 ( 3 ) 是市场经济发展的需要 在市场经济条件下，政府的主要职责是建立并维持一个透明、公正、自由、 1 0 合法的市场环境。所以必须确保政府信息的公开，让公众从政府机构及时获取 政府信息、市场信息、决策信息等，使信息得到最优配置和最大限度的利用。 而“我国目前的市场经济信息资源有些还处在失灵状态，主要表现为：信息不 充分、信息不对称及信息不准确等。 这都不利于市场资源的合理配置，破 坏了规范的市场经济秩序。因此，在政府信息公开制度下，政府提供充分、准 确的信息，保持信息均衡状态是市场经济有序发展的需要。 ( 4 ) 是防止腐败的有效措施 腐败问题是当今世界各国共同关注的一个社会问题。而腐败的主要成因是 权力的高度集中，缺少制衡机制以及权力的行使缺少透明度，容易暗箱操作。 阳光是最好的防腐剂。例如，日本政府腐败丑闻的不断发生是其信息公开法的 制定和建立政府信息公开制度的重要原因。在信息公开请求普遍化和大量信息 公开诉讼的压力下，反腐败取得了较好的成果。推行信息公开制度，将政府机 关的职权、程序、办事结果、办事过程、时限等信息公开，使政府处于公众的 监督之下，这对防治腐败有着不可替代的作用。只有让权力的行使公开化，“当 政府信息实现了金鱼缸式的管理，让全社会的人都能清清楚楚地看到政府 的所作所为并有效监督时，腐败现象自然会消除。 圆建立政府信息公开制度， 提高政府的透明度是现代国家反腐倡廉的有力武器。 ( 5 ) 是t 0 对政府透明度的基本要求 透明度原则贯穿于w t 0 文件的始终，它是对贸易政策稳定性和可预见性的 程序保障。这些规定要求政府做到以下几方面的要求：第一、要求政府有关贸 易方面的法律制度贯彻透明度和公开性原则；第二、要求政府尽可能公布与贸 易有关的政府信息；第三是设立贸易政策审查机制，保持和推进政府的透明度 和公开性。目前，我国有关政府信息公开制度在规定和实践方面还存在一些与 w t 0 透明度原则不相适应的地方。如我国政府信息公开的内容具有随意性较 大，保密范围过宽等特点。所以需要建构相应的完善的政府信息公开制度来适 应w t o 的规则。 。应飞虎信息失灵的制度克服研究 m 北京：法律出版社，2 0 0 4 1 5 2 崔建宇、崔建洲知情权与行政信息公开制度 j 山西青年管理十部学院学报：2 0 0 2 ( 3 ) 1 1 二、我国政府信息公开制度的现状和问题 我国的政府信息公开实践始于2 0 世纪7 0 年代末实行改革开放政策之时， 当人们开始关注与他们生活密切相关的商品的定价及消除国家生活和社会生 活中不符合公平竞争原则的腐败和不公正现象时，政府公开信息就已经成为人 们的普遍呼声和愿望。我国政府在信息公开的制度建设和实践方面相应的取得 了一定的进展。国家“十五 规划明确指出，国家大力推进国民经济信息化和 社会信息化。1 9 9 4 年起，政府设立了一系列相关机构，来组织和领导政府信 息化工作。1 9 9 8 年的国务院机构改革中，组建了信息产业部，在政府的有力 推动下，信息产业和信息基础设施建设取得了一定发展。同时，政府也积极公 开一些与公民切身利益密切相关的信息，各省市纷纷建立了价格听证制度，中 央和各地方不断出台了一系列与政府信息公开相关的法律法规，引入了公开招 考、公开招聘、公开招标、公开办事等政府信息公开制度。“在这方面比较有 代表性的是村务公开、警务公开和检务公开三个领域”，叫电子政府工程也开 始启动并大力发展。另外，2 0 0 1 年中国加入w t o 后，在履行透明度原则的承 诺方面，我国政府也做了大量的工作和努力。近年来，我国信息公开发展得很 快，已经打破了长期以来“以保密为原则”的传统，形成了“以公开为原则， 不公开为例外的社会和舆论共识，并在实践中探索形成了多层次、多形式的 政府信息公开局面，在一定程度上满足了观众的知情权，推进了建立民主、透 明、廉洁政府的进程。2 0 0 3 年，以防治“非典”为契机，政府更加认识到信 息公开的重要性和必要性。广州、深圳、上海、北京、成都等纷纷颁布了地方 性的政府信息公开法规。我国1 2 个省、直辖市和1 6 个较大的市制定了有关政 府信息公开的地方性法规、规章。中国的立法法、行政许可法、突发公共卫生 事件应急条例等8 0 多部法律、行政法规都对相关政府信息的公开作了规定。 2 0 0 6 年1 月1 日，中央政府门户网站j 下式开通，至今全国9 0 县级以上政府和 政府部门已经建立了门户网站。政府新闻发言人制度也在中央各部委和3 1 个 省、自治区和直辖市建立起来。2 0 0 8 年5 月1 日，从酝酿到起草经不断修改 历时长达八年的我国首部政府信息公开法规一中华人民共和国政府信息公开 杨良敏耵0 框架下的政府信息公开一与地方政府官员和中国社会科学院专家对话 j 中国经济时 报2 0 0 1 ( 7 ) 3 1 1 2 条例正式颁布施行。条例明确规定了公民的知情权和政府的信息公开义 务。对我国政府信息公开的原则、公开的范围、公开的主体、救济等都作了规 定，这将使我国迈向一个信息公开的新时代。紧接着，在发生5 1 2 汶川特大 地震后，中央及地方政府及时、准确地公开发布了灾情信息，赢得了公众对政 府的信任，最大限度地满足了国民的知情权，也为政府赢得了主动。因此被称 为“落实政府信息公开条例的典范工作 。各种形式的政府信息公开制度 在实践中得到了长足的发展，诸如引入了公开招标、公开招考、公开办事制度 和结果等。 实践表明，近几年我国政府信息公开正在迅速发展中逐步走向完善，但还 没有形成统一的制度。我国在实践中推行的各种形式的政府信息公开制度还存 在着一定的局限性。各个部门之间缺少统一性和协调性，对信息公开问题缺少 综合规划和部署。因此，要真正实现政府信息公开规范化、法制化、国际化， 还有一定的距离。我们在为政府信息公开条例的出台而高兴之余，还必须 认识到，信息公开法制化的“万里长征”不可能因此就一马平川，而是还有诸 多问题需要解决。 首先，由于受到官本位思想的长期影响，“民可使由之，不可使知之 的 观念还存在，在行政决策时轻忽公众意见，认为向民众提供信息是一种政府单 方面的“恩赐 ，将信息公开的主导权掌握在手中，害怕群众议论而不让群众 知晓信息等观念的驱使下，国家机关对信息公开普遍持有一种抵制和不合作的 态度。而且，“无论是政府官员还是社会公众，对信息公开的认识普遍不到位”， 政府以信息公开为原则还未成为社会共识，还有一些政府官员和公众不知晓 知情权是一项受宪法保护的公民基本权利。目前一些政府官员和公众对信息公 开的理解还只停留在政府主动公开文件、结果公开的层面，这些观念阻碍着我 国政府信息公开制度的建立、健全和有效实施。其次，我国还没有一部统一的 政府信息公开法。我国已经有3 0 多个各级市政府制定了政府信息公开的规 章和规范性文件，但这属于一种分散的立法模式。“虽然都对政府信息公开进 行了规定，但是它们之间缺乏相容性。 固而且地方行政立法速度很快，内容也 。马怀德行政程序法研究 m 北京：法律f i ：版社，2 0 0 5 ( 1 2 ) 3 2 0 向佐群政府信息公开制度研究 m 北京：知识产权出版社，2 0 0 7 1 3 3 大同小异，并没有突出地方立法的特色，没有很好地起到指导本地政府信息公 开的作用。2 0 0 8 年颁布实施的中华人民共和国政府信息公开条例是我国 首部政府信息公开法规，但是它也仅仅是一部由国务院制定的行政法规，而不 是由全国人大制定的更高层次的法律，这也使政府信息公开主要只适用于行政 机关，还未广泛涵盖人大、政协、法院、检察院等国家机构的信息公开，也无 统一的法规来规制遍布全国村务公开、校务公开等。另外，条例本身也存 在有些规定过于宽泛，信息公开与否的决定权和执行权基本上都由政府把握等 问题。所以条例的公布也仅仅是政府信息公开的一个起点，在立法上需要 进一步推进。第三，由于形式主义的严重影响，造成政府公开的信息质量不高， 从“政府上网”过程实施以来，全国各地政府部门基本都已经建立了网站，但 是很多政府网站仅仅局限于把一些法律、法规、政策等在网上予以公布。公开 的信息数量少，质量低，造成政府网站形同虚设，各级政府对及时公开信息还 是比较重视，但是对公开的信息的真实性不够重视。而且信息公开的内容不完 整，应该让公众知晓的信息没有完整公开，而实用价值不大的信息却长篇累牍， 结果公开的多，过程公开的少，形式上公开的多，实质上公开的少。第四，缺 乏行政程序法的规定。政府信息公开制度是行政程序中的一项重要制度，所以 我国在制定政府信息公开法之前，就应该制定一部行政程序法来对法律的具体 执行予以严格的规范。但是目前我国还没有行政程序法来为行政信息公开提供 行政法上的程序依据。第五，缺乏相配套的法律。政府信息公开制度的建立不 是单靠一部法律就能解决所有问题的，然而我国目前的档案法、保守国家 秘密法等与政府信息公开制度已经不相适应。因此，制定和修改与政府信息 公开相对应的保密法、档案法、隐私权法和其他法律法规、规章也是 我国政府信息公开所面临的一个问题。第六，政府信息公开的监督机制不健全， 缺乏责任追究机制。责任追究的力度不强，没有明确的责任主体和责任内容。 因此在界定主要责任承担者和把握责任追究的尺度上很有难度，也缺乏明确的 考核验收标准，考核的监督作用不到位，社会监督渠道不畅通。另外，还存在 一些地方在落实政府信息公开时流于形式，存在权力干预，知情权还缺乏宪法 基础，媒体监督不到位等一系列问题制约着政府信息公开工作的深入开展。这 些问题都需要在构建政府信息公开制度的过程中逐一解决。 1 4 三、外国政府信息公开制度对我国的启示 ( 一) 美国政府信息公开制度 1 、美国政府信息公开制度概述 美国是现代各国政府信息公开制度的典范。1 9 4 6 年制定的行政程序法、 1 9 6 6 年生效的信息自由法、1 9 7 4 年制定的隐私权法、1 9 7 2 年制定的联 邦咨询委员会法和1 9 7 6 年制定的阳光下的政府法共同构成了美国政府 信息公开制度的立法体系。美国的政府信息公开呈现出全方位、多渠道的特点。 首先，明确了公民获得信息的权利。美国政府信息公开法的最大特点就是保障 国民的知情权，从而扩大公众对政治的参与程度，也增强了公共政策运行的透 明度。信息自由法所解决的首要问题就是保障公众对政府信息的获取权， 为公众充分提供获取政府信息的机会。据此，公众有了解政府机构活动情况、 政府机构制定的政策、作出的决定、颁布的命令和对某一问题形成的意见的权 利。一方面，民众有获得政府信息的权利。包括要求被申请提供信息的公共机 关以书面形式告知其是否拥有被申请的信息的权利，如果有，则应当向当事人 提供。另一方面，政府机关也有公开信息的义务。如果民众与政府机关就信息 公开的问题产生分歧时，民众可以通过诉讼或提起复议的方式来维护自己的合 法权益。其次，在信息公开的方式上，美国采用政府主动公开和民众申请公开 两种方式。政府主动公开的是对全体民众的行为和权益有直接影响作用，需要 广大群众及时了解的信息。包括政府行政时涉及的政策法规、文件和办事程序 等政务信息以及政府在行政执法中掌握的违规信息，须及时按规定利用政务公 开、媒体报道等定期、及时、完整地予以公开。民众申请公开的信息主要是在 行政过程中收集、形成和获得的公共信息。美国高度重视信息公开的程序保障， 建立了切实可行的救济机制，启动了公众对信息公开的监督程序。如果民众请 求政府公开某项文件，而行政机关拒绝或当民众请求政府依法不公开符合豁免 公开的个人信息或商业信息而政府予以公开时，民众即可启动行政救济或司法 救济程序来维护自己的合法权益。“信息自由法的制定，其最大的特色之一 是克服了旧联邦行政程序法的困境，赋予了申请人在申请被行政机关拒绝时有 权向司法机关提出起诉。 另外，美国也确立了政府信息公开举证责任的倒 向佐群政府信息公开制度研究 m 北京：知识产权出版社，2 0 0 7 7 6 1 5 置原则，即政府信息的诉讼案件，由行政机关对其决定负举证责任。 2 、美国政府信息公开制度对我国的启示 美国的政府信息公开制度立法与实践都比较完备，成为了许多国家政府信 息公开制度建构的典范。虽然美国国情与我国差别很大，但制度化是美国政府 信息公开的特点，它制定了多部门与政府信息公开相关的法律，形成了较为完 备的制度，这些成功经验对我国也有较大的启示作用。 首先，美国的政府信息公开制度的立法价值值得我国借鉴。美国很尊重公 民的权利和自由，在政府信息公开立法中也体现了这些价值理念，其公民的知 情权与政府信息公开和民主政治是紧密联系在一起的。我国在立法中也应该体 现出尊重公民的权利这一价值。其次，美国政府信息公开的立法内容方面也值 得我国借鉴。其立法内容具体、可操作性强，在政府机关的自由裁量下，公民 的权利有保障；政府信息公开的范围广、方式到位、有效、不形式化；公开的 程序便利等内容都对我国政府信息公开制度有所启示。再次，美国较为完善可 行的救济机制也很值得我国借鉴。英美法系注重救济程序的规定，在政府信息 公开制度中有一套完整的救济体系来保证了公民知情权的实现，这一点是我国 还远远不能及的。另外，美国的政府信息公开制度的立法体系也对我国有所启 示。它的立法体系较为完备，是一个由前面概述里提到的六部法律组成的相互 独立、有机联系的整体，我国在立法中可以参考该经验。 ( 二) b 本政府信息公开制度 1 、曰本政府信息公开制度概述 日本与我国都是亚洲国家，历史文化、法制传统方面都有某些相似之处。 日本的政府信息公开制度以鲜明的特色独树一帜，其成功的经验和曲折的立法 道路教训都值得我国学习与汲取。 1 9 9 9 年5 月7 日，日本信息公开法经国会审议正式通过，在国家层 面上正式建立起了行政信息的公开制度。作为国家法律的信息公开法的颁 布，在实践方面是对同本一直以来在建立行政信息公开制度方面所进行的探索 活动的一个总结；在内容方面则构成了日本行政信息公开制度的中心。日本政 1 6 府信息公开制度的主要内容有：信息公开法第一条规定的立法目的包括两 层意思：一是明确规定了基于国民主权的理念，政府负有说明责任。二是规 定在国民正确的理解和批评下，推进民主和公正的行政，这一点反映了法律赋 予国民监督行政和参与行政的权利。日本的行政机关是信息公开的义务主体， 即信息公开的实施机关是行政机关。对信息公开的权利主体则没有任何的限 制，信息公开法中明文规定，任何拥有阅览权的人都可以请求公开行政文 书。日本的政府信息公开的范围是通过排除列举法规定出六种不公开的信息范 围。对请求权人，如果行政机关表明行政文书的有无就能泄露该信息的情况之 下，其行政机关的长官对该文书的有无不予言明就可以拒绝该项请求。对于这 点，美国也有类似的规定。日本信息公开制度的权利救济方式也有行政救济和 司法救济两种。其中“行政救济即行政不服审查制度的最大特色是规定了信 息公开审查会。 日本的政府信息公开制度借鉴其他国家的经验也是比较成 功的。 2 、日本政府信息公开制度对我国的启示 日本的政府信息公开制度的实践对我