（经济法学专业论文）公用企业滥用市场支配地位的法律规制.pdf

摘要 摘要 公用企业是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮 政、电信、交通运输等行业的经营者，是关系国济民生的企业。因具有一定自 然垄断性和行政保护性，公用企业在客观上取得市场支配地位。目前我国公用 企业在市场大量存在滥用市场支配地位的行为，严重的损害着整体经济效益、 消费者权益和社会的分配公平。因此，我国需完善立法，对公用企业滥用市场 支配地位的行为进行有效规制。 本文探讨了公用企业、市场支配地位、滥用市场支配地位等相关概念，介 绍了我国公用企业的发展简况，并且阐述了公用企业取得市场支配地位的客观 性；分析了我国当前公用企业滥用市场支配地位行为的具体表现形式和危害。 借鉴国际立法理论和经验，并结合我国国情，笔者认为在中国经济发展的现阶 段，对占有市场支配地位的公用企业的规制应当以市场行为作为主要的规制对 象。 本文通过对反垄断法、反不正当竞争法、价格法、行业法等分别分 析，较为详细地介绍了我国目前关于公用企业滥用市场支配地位的法律规定； 全面分析了我国反垄断法等现行立法的不足，并提出完善反垄断法、反 不正当竞争法、价格法、行业法关于公用企业滥用市场支配地位规制的立法 建议。 关键词：公用企业；市场支配地位；法律规制 a b s t r a c t a b s t r a c t p u b l i ce n t e r p r i s e sa r et h eo p e r a t o r so fp u b l i cu t i l i t i e s ，i n c l u d i n gw a t e rs u p p l y ， e l e c t r i c i t ys u p p l y ，h e a t i n gs u p p l y ，g a ss u p p l y ，p o s t ，t e l e c o m m u n i c a t i o n s ，a n d t r a n s p o r t a t i o n ，w h i c hp l a ya ne s s e n t i a lr o l ei nt h ec o u n t r y se c o n o m ya n dp e o p l e s 1 i v e l i h o o d p u b l i ce n t e r p r i s e sd o m i n a t et h em a r k e t so b j e c t i v e l y b e c a u s eo ft h e i r n a t u r a lm o n o p o l ya n da d m i n i s t r a t i v ep r o t e c t i o nt oac e r t a i ne x t e n t a tp r e s e n t ，s o m e p u b l i ce n t e r p r i s e so fo u rc o u n t r yg r e a t l ya b u s e dt h e i rm a r k e td o m i n a n tp o s i t i o n ， w h i c hs e r i o u s l yd a m a g e do u ro v e r a l le c o n o m i cb e n e f i t s ，c o n s u m e rr i g h t sa n d d i s t r i b u t i o nj u s t i c e t h e r e f o r e ，l e g i s l a t i o nn e e d st ob e i m p r o v e dt or e g u l a t e e f f e c t i v e l yt h eb e h a v i o r st h a tp u b l i ce n t e r p r i s e sa b u s et h e i rm a r k e td o m i n a n t p o s i t i o n t h i sa r t i c l ed i s c u s s e ss o m er e l a t e dc o n c e p t ss u c ha sp u b l i ce n t e r p r i s e ，m a r k e t d o m i n a n tp o s i t i o na n da b u s e s o fm a r k e td o m i n a n t p o s i t i o n i tg i v e sab r i e f i n t r o d u c t i o nt ot h ed e v e l o p m e n to fc h i n a sp u b l i ce n t e r p r i s e s ，a n de x p o u n d so nt h e o b j e c t i v i t yt h a th o wp u b l i ce n t e r p r i s e sc a na c h i e v et h e i rm a r k e td o m i n a n tp o s i t i o n i t a n a l y z e st h ec o n c r e t ef o r m sa n dd a m a g eo ft h ec u r r e n ta b u s e so fm a r k e td o m i n a n t p o s i t i o ni nc h i n a sp u b l i ce n t e r p r i s e s l e a r n i n gf r o mt h et h e o r ya n de x p e r i e n c eo f i n t e r n a t i o n a ll e g i s l a t i o n , c o m b i n e dw i 吐1c h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n s t h ea u t h o r b e l i e v e st h a ta tt h ep r e s e n tc h i n a se c o n o m i cd e v e l o p m e n tc o n d i t i o n ，t h er e g u l a t i o n o fp u b l i ce n t e r p r i s e s a b u s e so fm a r k e td o m i n a n tp o s i t i o ns h o u l dm a i n l yb eb a s e do n t h er e g u l a t i o no ft h em a r k e tb e h a v i o r s t h i sa r t i c l eg i v e sam o r ed e t a i l e di n t r o d u c t i o nt oc h i n a sc u r r e n tl a wo np u b l i c e n t e r p r i s e s a b u s e so fm a r k e td o m i n a n tp o s i t i o nb ya n a l y z i n gr e s p e c t i v e l y ” a n t i m o n o p o l yl a w ”，”a n t i u n f a i rc o m p e t i t i o nl a w ”，”p r i c el a w ”a n di n d u s t r y l e g i s l a t i o n i tg i v e sac o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so ft h ei n a d e q u a c yo fc h i n a sc u r r e n t l e g i s l a t i o ns u c ha s ”a n t i m o n o p o l yl a w ”，”a n t i u n f a i rc o m p e t i t i o nl a w ”，”p r i c e l a w ”a n di n d u s t r yl e g i s l a t i o n ，a sw e l la sp r o v i d e ss u g g e s t i o n st oi m p r o v et h e s e l e g i s l a t i o n st or e g u l a t ep u b l i ce n t e r p r i s e s a b u s e so f m a r k e td o m i n a n tp o s i t i o n k e yw o r d s ：p u b l i ce n t e r p r i s e ；m a r k e td o m i n a n tp o s i t i o n ；l a wr e g u l a t i o n i i 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得直昌太堂或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手写) ：尸懿剀年签字日期：垆1 年，月侈日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解南昌太堂有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权南昌大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名( 手写) ：触纠辟 签字日期：扮叩年f 砂月譬日 导师签名( 手写) ：班南塌 签字日期：加v 7 年吵月易日 引言 引言 民生是社会发展的根本目标所在。无论社会形态如何进步，其发展的首要 目的仍是满足公众的基本生活需求。公用企业是提供人们日常生活所需的公共 产品和公共服务的企业，所以应值得关注。然而，我国公用企业因具有一定自 然垄断性和行政保护性，长期维持着市场支配地位。并且在实际经营中公用企 业滥用市场支配地位谋取暴利、强迫交易、服务质量低劣的现象特别突出，引 起广大消费者的强烈不满。( 2 0 0 8 年电力监管年度报告披露：河北省廊坊三 河市供电公司借城网改造之机，强迫某小区业主交费更换电表，并在电价中搭 收其他费用；宁夏固原原州区城区供电局违反规定向用户收取电费风险抵押金。 诸如此类行为，严重损害了浪费者权益。 面对公用企业的现状，国家“十一五 规划提出了“深化石油、电信、民 航、邮政、烟草、盐业和市政公用事业改革，推进国有资产重组，形成竞争性 市场格局的要求，政府对这些行业的经营者加强监管，依法禁止个别经营者 滥用支配地位，牟取不正当利益，损害消费者权益。不可否认，近几年国家的 公用企业改革使公用企业竞争日趋明朗化，但是笔者认为，要解决公用企业的 滥用市场支配地位的问题，规制法治化才是根本之所在。“欲使自由经济得到令 人满意的运行，遵循法治乃是一个必要的条件，却不是一个充分的条件。”就 是说，规制公用企业滥用市场支配地位必须以法律为主导，在法律的架构下实 施规制。 因此，笔者尝试对公用企业滥用市场支配地位问题进行相对细致的分析和 探讨，同时通过比较法学研究方法，借鉴国外相关理论、立法和实践经验，分 析我国反垄断法等法律规制的不足，结合我国的国情，提出完善对公用企 业滥用市场支配地位的法律规制的建议，以期抛砖引玉。引起专家学者更为深 入理性的思考。 参见( 2 0 0 8 年电力监管年度报告，下载于国家电力监管委员会官方网站， h t t p ：w w w s e r c g o v c n z w g k j g g g 2 0 0 9 0 4 t 2 0 0 9 0 4 2 3 一l 12 9 6 h t m 。【英】弗里德围砌希冯哈耶克：自由秩序原理，邓正来译，三联书店1 9 9 7 年版，第2 8 1 页。 l 第1 章公用企业滥用市场支配地位的一般概念 第1 章公用企业滥用市场支配地位的一般概念 1 1 公用企业的概念及特征 1 1 1 公用企业的概念 公用企业和公用事业源于英语中的“p u b l i cu t i l i t e s ，也有人将“p u b l i c u t i l i t i e s ”译为“公共行业 、“公共部门 或“公共服务行业 。 长期以来，学 术界和实务部门都在频繁的使用“公用企业和“公用事业”这两个术语。虽 说这两个术语不存在严格的区别，但是笔者认为在法学领域，公用企业比公用 事业更适合作为研究对象。正如有学者所提出的，“事业 通常是针对某一特定 类型企业而形成的行业而言，“企业则是市场交易主体，法律是调整当事人间 关系的社会规范，“企业”较“事业”更适合。这是本文以公用企业，而非公 用事业为题的原因。 美国加利福尼亚州的公用事业法( p u b l i cu t i l i t i e sl a w ) 第2 1 6 条对“公 用事业 的定义是：所有为公众或公众的一部分提供服务或商品的电力公司、 燃气公司、自来水公司、电话公司、电报公司、运输公司、石油管道公司、污 水处理公司、供热公司和桥梁通行费征收公司。 我国国家工商行政管理总局 1 9 9 3 年1 2 月2 4 日颁布的关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定第2 条中将“公用企业定义为：涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、 供气、邮政、电信、交通运输等行业的经营者。因此，本文所指的公用企业包 括水、电、气、电信、铁路、公路、航空、邮政等通过网络或者其他基础设施 提供公共服务的行业的经营者。 1 1 2 公用企业的特征 公用企业如供水、供电等行业是为公众提供基础生活服务的企业，所经营 的项目涉及面广，企业的经营行为与百姓的生活直接相关，其商品和服务的价 格和质量也一直是公众关心的焦点。与其他企业相比，公用企业具有专以下几 。参见曹阳：网络型公用企业竞争的法律规制，法律出版社，2 0 0 7 年1 0 月版，第1 7 页。 。朱家贤：反垄断立法与政府管制，知识产权出版社，2 0 0 7 年6 月版，第2 2 2 页。 2 第l 章公用企业滥用市场支配地位的一般概念 点特征： ( 1 ) 公用企业通过网络或或其他基础设施进行经营 网络是在一定地域内为运送人员、货物或者传递信息而形成的系统。公用 企业的产品或者服务必须通过固定的网络或管道提供，例如公路、铁路、水路 和航空形成的交通运输网络；邮政网络；电话网络；自来水管网；电力和和燃 气传送网络等。 ( 2 ) 社会公益性 公用企业所提供的产品或服务与人们日常生活息息相关，是社会大众基本 生活的必需品。公用企业经营状况的好坏、价格水平的高低及服务质量的优劣 都直接关系到公众的生活质量。公用企业所涉及的供水、供气、铁路等行业关 系到国计民生，若其产品或服务的质量出现问题，则会影响到大范围社会成员 的基本生活。因此公用企业应以社会效益为主要的追求目标，而不能单纯的着 眼于谋求利润，将行业产品或服务价格定得过高。所以说，公用企业带有一定 的社会公益性。 ( 3 ) 生产与销售不可分离 由于公用企业提供的产品或服务基本上不可贮存，因此只有在存在消费需 求时才能进行生产，生产与销售几乎同步进行。如电力在发电后立即输送给用 户使用；交通运输企业在销售客货运座位或舱位后，应在运输合同约定的时间 内完成运输服务。 1 1 3 我国公用企业的发展简况 建国以来，我国公用企业长期在计划经济体制下实行垄断化经营的管理体 制，但改革开放之后，随着市场经济体制的确立与推进，其弊害逐渐显现出来。 严重的政企不分和过度的行政保护使公用企业在没有竞争压力下经营，企业缺 乏技术创新的动力，经营效率低下，资源浪费严重，各种剥削交易相对人的现 象时有发生。 随着对公用企业理论认识的逐步深入以及社会经济的不断发展，公用企业 改革已经成为全球的趋势，各国基本思路是探讨如何最大限度的放松管制，引 入竞争。2 0 世纪9 0 年代中期以来，我国城市公用事业市场化改革步伐不断加 快，进入新世纪，全国许多城市更掀起了城市公用事业“民营化 和“放松管 3 第1 章公用企业滥用市场支配地位的一般概念 制 的热潮。这不仅是对政企不分、垄断经营、效率低下、亏损严重的传统体 制的合理校正，也是应对城市化加速发展带来的消费需求升级的基本选择，还 有着国家大力发展非公有制经济的宏观政策背景。建设部于2 0 0 2 年1 2 月制 定下发了关于加快市政公用行业市场化的意见，明确提出按照建立社会主义 市场经济体制的要求，以市场化为主线，全面推进市政公用事业改革，最大程 度地发挥市场在配置资源方面的基础性作用，以推动政府职能的转变和企业机 制的转换，促进市政公用事业的可持续发展。意见第一次以市场化的概念覆 盖了市政公用事业改革的全部内容；第一次以中央政府主管部门的声音明确提 出了打破垄断，全方位的开放市政公用事业市场；第一次提出了开放市政公用 事业经营市场，允许跨地区，跨行业参与市政公用事业经营；第一次提出了把 特许经营制度作为市场化条件下投资与经营市政公用事业的主要形式；第一次 明确提出了市政公用事业主管部门要实现三个转变：即从直接管理转变为宏观 管理，从管理行业转变为管市场，从对企业负责转变为对公众负责。 到目前为止，我国公用企业通过政企分开、引入竞争、改进政府监管和完 善立法规制等措施，已初步取得一定的进展：1 、部分行业初步实现了政企分开。 在电信、电力、民航等行业，实现了新组建公司与相应行业管理机构的脱钩， 政府管理职能基本移交至政府相关部门；2 、通过重组和进一步引入竞争，多个 市场主体平等参与市场竞争的格局初步形成。例如在电信领域，形成中国联通、 电信、移动、网通、吉通和铁通等多方竞争的局面。3 、在立法方面，也有一批 法律和行政规章制定出台，对公用企业的行为进行规范。例如电力行业初步形 成了以电力法和相关电力行政法规和地方性电力法规组成的电力法律体系， 这些法律、法规的制定和实施，为促进和保障公共企业的改革与发展发挥了一 定的作用。 虽然国家采取了一系列改革和法律方面的措施，但是公用企业领域仍然存 在着突出的问题。从本文研究的角度看，公用企业领域的垄断现象依然非常严 重，尤其是在公用企业滥用市场支配地位方面表现的更为突出。 o 李东序：市政公用事业市场化与政府监管，城市发展研究2 0 0 5 年第6 期，第5 4 页。 4 第1 章公用企业滥用市场支配地位的一般概念 1 2 市场支配地位的概念 1 2 1 各国关于“市场支配地位”的表述 对市场支配地位进行界定，是反垄断法中禁止滥用市场支配地位制度的一 项重要而复杂的基础性工作。在其他一些国家，市场支配地位也被称为控制市 场的地位、市场的优势地位、垄断力、独占、经济优势、垄断状态等。在国外 的反垄断立法中，出于经济体制、政治体制、国际地位等方面的不同，对市场 支配地位的称谓使用也各不相同。例如，美国反托拉斯法将市场支配地位称之 为“垄断力”或者“市场势力 ，而日本的禁止私人垄断及确保公正交易法 则称之为“垄断状态”，我国台湾地区的公平交易法则将市场支配地位称之 为“独占 ，德国的反对限制竞争法中的市场支配地位包括“独占 、“市场 优势、“寡头垄断”等。由于相关称谓的不同，因此在具体含义的表述上也有 所不同。美国反托拉斯法“垄断力 或者“市场势力是指企业在特定的相关 市场上具有控制价格和排除竞争的能力。日本的禁止私人垄断及确保公正交 易法的“垄断状态，是指经营者在相关市场上占有较高的市场份额，从而对 市场竞争产生明显不利影响的状态。我国台湾地区的公平交易法规定的“独 占 是指企业在特定市场中处于无竞争的状态，或者具有压倒性地位和排除竞 争的能力。欧盟将“市场支配地位”表述为“一个企业所享有的经济力量，即 通过给予其在相当程度上不受其竞争对手、客户以及最终消费者影响而自行其 是的能力。联合国贸易和发展会议竞争法范本中将市场支配地位定义为： 市场优势地位是指一个企业单独或与少数其他企业联合一起处于控制某一种或 某一类商品或服务的相关市场的状态。 各国反垄断法对市场支配地位的措辞不同，这些概念中有的是对同一事物 的不同称谓，有的彼此间在外延上存在着严重的交叉。但是这些不同的提法大 都反映出市场主体对市场竞争的决定性影响力。用语或意思的不完全统二，不 应影响竞争政策的规则的制定或实施。各国立法规制垄断行为，在影响竞争方 面的意思还是一致的。 第1 章公用企业滥用市场支配地位的一般概念 1 2 2 市场支配地位的界定 我国反垄断法第1 7 条对市场支配地位所下的定义是：经营者在相关市 场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其 他经营者进入相关市场能力的市场地位。 市场支配地位的定义表述中，经营者具有影响市场竞争能力只是一种抽象 的概括和表述。在执法实践中，还需要依据具体的标准，考虑各种因素，来判 定经营者是否具有市场支配地位。由于各国情况和立法政策的出发点不尽相同， 因此，对市场支配地位的判断标准也各不相同。关于市场支配地位的认定因素， 我国反垄断法亦有规定。根据我国反垄断法第十八条规定，我国认定 市场支配地位主要考虑以下因素：( 1 ) 该经营者在相关市场的市场份额；( 2 ) 相关市场的竞争状况；( 3 ) 该经营者控制销售市场或者原材料采购市场的能力； ( 4 ) 该经营者的财力和技术条件；( 5 ) 其他经营者对该经营者在交易上的依赖 程度；( 6 ) 其他经营者进入相关市场的难易程度；( 7 ) 与认定该经营者市场支 配地位有关的其他因素。 1 2 3 公用企业取得市场支配地位的客观性 从实证的角度分析，公用企业特殊的市场地位产生于两方面的可能：一是 源于经营产业的自然垄断性；二是源于各种合理或不合理的行政保护。 尽管将公用企业等同于自然垄断型企业的观点有失偏颇，但仍反映出某些 场合两者之间的天然联系。事实上，公用企业经营的领域多数属于自然垄断产 业。如前所述，公用企业具有管网性的特征，即公用企业的产品或者服务必须 通过固定的网络或管道提供，例如公路、铁路、水路和航空形成的交通运输网 络；邮政网络；电话网络；自来水管网；电力和和燃气传送网络等，因此这些 产业也称为“网络型产业”。由于铺设管道或网络需巨额资本的投资，且具有 专用性，难以改为它用，所以便产生了经济学上所谓的“沉淀成本”，由于网络 重复铺设会造成使用的低效性，决定了公用企业经营领域不可完全竞争。 公用企业获得市场支配地位的另一个可能性是行政保护。由于公用企业具 西关于市场支配地位的认定，笔者认为我国反垄断法规定的有所不足，还有待完善。观点将在本文第 五章完善反垄断法立法的建议中阐述。 o 参见土俊豪等著中国垄断性产业结构重组分类管制与协调政策，商务印书馆2 0 0 5 年版，第3 页。 6 第1 章公用企业滥用市场支配地位的一般概念 有一定自然垄断的属性，长期以来人们一直认为公用企业由独家垄断经营效率 最高，能实现规模经济。所以很多国家的公用企业都是国家法定垄断经营。我 国建国以后，公用企业主要由政府建立，企业领导政府任命，资金政府拨付， 企业盈亏由政府负责，企业不承担经营风险，管理体制上高度的政企合一，存 在着严重的弊端。虽经改革，但目前还是难以摆脱行政庇护，还需要一个渐进 的过程。 1 3 滥用市场支配地位的定义 各国反垄断法的基本态度是：市场支配地位本身并不违法，反垄断法并不 禁止市场支配地位本身，而只是禁止支配地位滥用的行为。世界上几乎所有的 反垄断法中都有针对滥用市场支配地位的法律规范，但是却很难找到对“滥用 概念的解释或涵义的界定。“滥用 ，顾名思义，直译应理解为不适当的使用。 对“滥用 这一概念，欧共体法院曾作过如下阐释：即“滥用 是一个与具有 市场支配地位的企业的行为相联系的客观概念，该行为系指影响市场结构的行 为，该市场因待议企业的存在而使得竞争程度被弱化；和具有阻碍着该市场现 行竞争程度的维持与增长之效果的行为，其行为方式不同于其他商品或服务的 营业者在通常的竞争条件下的作为。由该释义，“滥用”的构成要件至少有二： 一是主体要件，即必须是具有市场支配地位的企业；二是结果要件，即具有影 响市场结构或阻碍市场竞争的结果。德国法学家特瑞希霍夫曼( d i e t r i c h h o f f m a n n ) 曾言：“一种行为若由其他企业实施则可能是正常的竞争，但若由拥 有市场支配地位的企业实施就构成滥用并受到禁止，因为在第二种情况下 该行为对市场结构将产生充分的影响并将威胁到有效竞争 。 滥用市场支配地位是具有该地位的市场主体实施的某种影响市场结构、限 制或阻碍市场竞争的行为。但对于这种行为的具体表现形式，各国或地区的法 律都有不同的规定，都用概括或列举或概括加列举的立法方法规定该种行为的 各种表现形式。根据传统理论，滥用市场支配地位行为在性质上一般可以分为 两类，一类是剥削性的滥用，另一类是妨碍性的滥用。剥削性的滥用指的是占 市场支配地位的企业因为不受市场竞争的制约，而对其他竞争对手提出不合理 。转引自营士兵：反垄断法研究，法律i l j 版社1 9 9 6 年版，第1 4 0 页。 。时建中主编：反垄断法法典释评与学理探源，中国人民大学出版社2 0 0 8 年版，第2 1 5 页。 7 第l 章公用企业滥用市场支配地位的一般概念 的交易条件，特别是不合理的价格等。剥削性滥用的独占者以损害不同层次上 的供应商、客户或者消费者的方式，如对消费者收取过高的价格或者对供应商 确定较低的价格、歧视、搭售，或者强加无偿条件等，来滥用其支配地位。在 有效竞争的条件下，这些行为是不可能的。由于市场结构的原因，人们必须与 支配企业进行交易，接受这些不利的条件。妨碍性滥用指的是占市场支配地位 的企业为了维护自己的市场支配地位，或者为了进一步加强这个地位，或者为 了将其市场支配地位扩大到相邻的市场上，它们凭借已经取得的市场支配地位， 妨碍公平竞争，排挤竞争对手，或者阻止潜在的竞争者进入市场。这一类的行 为常见的表现形式有策略性的低价倾销、拒绝交易、搭售等。 8 第2 章我国公用企业滥用市场支配地位的表现及危害 第2 章我国公用企业滥用市场支配地位的表现及危害 长期以来，我国公用企业存在着滥用市场支配地位的行为，严重的损害着 整体经济效益、消费者权益和社会的分配公平。本章将主要探讨我国公用企业 滥用市场支配地位的表现及危害。 2 1 我国公用企业滥用市场支配地位的表现 2 1 1 垄断高价或低价 垄断价格是指具有市场支配地位的经营者利用其支配地位将商品或服务的 价格定格在超出竞争状态下的市场价格水平之上进行销售，或者以不公平的购 买商品的行为。在正常市场竞争中，价格应该是由市场供给和需求共同决定， 价格高低不但影响消费者福利水平，同时还将决定社会资源能否实现优化配置。 我国目前的公用企业使用的定价方法是以实际成本为基础，加上一定的利润， 即形成了公用商品或服务的市场价格。这样定价方法往往导致实际中的超高定 价的现象。再加之我国公用企业往往集管理者和经营者于一身，一些公用企业 以市场力量与行政权力相结合，使公用企业超高定价的现象屡见不鲜。例如： 有线电视运营机构在用户申请办理开通、移机、停机、复机、过户等手续时均 存在不合理收费现象。虽然国家发展改革委、国家广电总局2 0 0 9 年8 月已发出 关于加强有线电视收费管理等有关问题的通知明确要求取消不合理收费， 但实际中超高收费仍然大量存在。 2 1 2 拒绝交易 拒绝交易是指具有市场支配地位的经营者没有正当理由，拒绝与交易相对 人进行交易。通常而言，每个市场主体有权选择交易对象，并拒绝与特定主体 进行交易。但是为了保障社会大众的生活，公用企业不得凭借其市场支配地位 而拒绝交易。因为与国计民生息息相关的公用企业提供的商品或服务，在市场 9 第2 章我国公用企业滥用市场支配地位的表现及危害 上一般都没有相同或相似的商品或服务供消费者选择。但现实生活中，如同出 租车罢运一样的车霸、水霸、电霸、油霸等仍常出现。举一例子，2 0 0 5 年8 月 间，由于发改委对石油价格的上涨幅度的调整没有达到中石油和中石化两大石 油集团的预期，广东广西两省出现成品油供应严重短缺的状况，随后的一段时 间里，黑龙江、青岛、昆明等地也陆续出现了燃油供应吃紧状况。国内陆地石 油的开采权及成品油供应一直掌握在中石化和中石油两大集团手中，在国内市 场需求没有出现任何异常波动的情况下各地出现供应短缺，可以说是公用企业 滥用市场支配地位拒绝交易的典型表现。 2 1 3 强制交易 强制交易是指占有市场支配地位的经营者限定交易相对人只能与其进行交 易或者只能与其指定的经营者进行交易。公用企业的强制交易和独家交易行为 不仅违背了交易相对人的意愿，损害了其利益，而且也会限制、影响其他竞争 对手的经营活动。例如：保险公司会限定投保人或受益人在接受保险公司赔付 时只能接受其指定公司的商品或服务等行为；电信企业强制用户购买其指定的 电话机等商品；供电企业强制收取用户用电押金等行为。 2 1 4 搭售或者附加不合理的交易条件 所谓搭售行为，是指经营者在提供商品或服务的交易过程中利用自己所取 得的市场支配地位，强行搭配销售购买方不需要的另一种商品或服务的行为。 所谓附加不合理条件的行为，是指经营者在提供商品或服务的交易过程中利用 自己所取得的市场支配地位，强行附加其他条件要求商品购买方接受，购买方 被迫接受该条件的行为。在实践中，搭售的商品往往是购买者不需要的商品或 服务，或是滞销的商品，或者质次价高的商品。在生活中，公用企业的搭售行 为也是常常可见。例如：邮政部门强制搭售明信片、集邮册等购买者不需要的 商品；燃气公司在提供燃气服务的时候强行搭售灭火器等。 参见林丽敏：公用企业滥用市场支配地位的反垄断法规制，福建金融管理干部学院学报，2 0 0 9 年第2 期，第4 6 页。 l o 第2 章我国公用企业滥用市场支配地位的表现及危害 2 1 5 差别待遇 差别待遇，又称歧视待遇行为，是指占市场支配地位的企业没有正当理由 而对条件相同的交易对方采取不同的价格或者其他不同交易条件。具有市场支 配地位的企业在交易中实行差别待遇，其危害性在于将其他经营者置于不平等 的市场竞争地位，从而破坏了公平竞争的机制，损害了消费者利益。差别对待 对市场机制的扭曲极为严重，我国的价格法和电力法就明确禁止价格 歧视，而价格歧视是差别待遇最常见的表现形式。例如：到目前为止，我国燃 气初装费在全国没有统一的标准。在广东已在2 0 0 7 年取消燃气初装费的收取， 但有些地方初装费为二、三千元，甚至有些地方高达五、六千元，这其中地域 的差异固然会造成成本的差异，但是悬殊如此大的价格差异原因还是在于燃气 运营企业对市场的支配地位。 2 1 6 其他滥用市场支配地位行为 由于列举方式本身非周延性，加之市场竞争行为的多样性，公用企业滥用 市场支配地位方式层出不穷，因此，反垄断法第1 7 条授权国务院反垄断执 法机构有权认定其他滥用市场支配地位行为。在实践中，公用企业滥用市场支 配地位的行为，还存在如下几种情形： ( 一) 内部业务交叉补贴行为。交叉补贴行为是指公用企业或其他依法具 有独占地位的经营者在经营不同类别的商品时，低价倾销具有竞争性商品以排 挤经营同类竞争性商品的经营者，其低价倾销的亏损部分由其经营的高价售出 的垄断商品的利润予以弥补。在公用企业中，如果一个企业同时拥有自然垄断 业务和非自然垄断业务，那么它便可以通过提高自然垄断业务的价格并降低非 自然垄断业务的价格排挤竞争对手。而非自然垄断业务因价格下降而受到的亏 损，则可由该企业提高自然垄断业务价格而增加的利润予以弥补。例如通讯运 营商的“办来电显示送话机 活动。通讯运营商之所以能够免费送话机，就是 可以以来电显示服务获取的高额垄断利润补贴电话机的亏损。通讯运营商的这 种交叉补贴行为，使得其他话机经营者的活动陷入了困境，较大程度排挤了其 他经营者的公平竞争。 ( 二) 设置障碍，控制终端产品。一些公用企业及其上级主管部门常以“入 网、公布目录、指定检测等方式，千方百计控制水、气等终端产品的生产经营 第2 章我国公用企业滥用市场支配地位的表现及危害 活动。这些做法严重扭曲了燃气供应市场的自由、公平竞争，实质上剥夺了消费 者选购商品或服务的选择权。 2 2 我国公用企业滥用市场支配地位的危害 2 2 1 损害消费者和用户利益 公用企业的垄断高价、拒绝交易、差别待遇等滥用市场支配地位的行为严 重损害了消费者或用户的利益。在公共产品或服务市场，经常出现被一家或几 家企业垄断的情况，而消费者失去选择商品和服务的权利，这也导致了公共企 业对消费者利益的漠视。公用企业不但把握着资源与市场，还掌握着价格调整 的主动权，通过不合理的定价损害消费者的利益，牟取高额利润。在消费者没 有选择权的情况下，对其他消费权利如安全权、知情权、索赔权等根本无法进 行切实的保护。据全国各级消协组织统计汇总，2 0 0 9 年上半年消费者对公共事 业类的投诉量比2 0 0 8 年上半年增长1 0 1 ，位列商品和服务投诉上升幅度前十 位之中。 2 2 2 缺乏竞争机制，经营效率低下 公用企业滥用市场支配地位的另一个重大弊端就是由于企业自身拥有的市 场优势地位及较高的市场进入门槛，使公用企业在营运的外部环境上缺少有力 的竞争者和潜在的竞争威胁。企业的目标是利益最大化，创新技术、改进管理、 提升效率原本是企业所积极追求的盈利途径，但是企业一旦居于垄断地位，不 需进行改进也能获得高额垄断利润，就如同进了“保险箱 ，这样必然导致企业 丧失改进技术、开发新技术的积极性。导致这种积极性缺乏的原因主要有：( 1 ) 公用企业凭借其市场支配地位就可以长期获取高额利润，因此缺乏技术创新的 动力。( 2 ) 公用企业拥有较稳定的市场势力，不需要面对激烈的竞争，因而对 技术开发的积极性不会太高。( 3 ) 在引进新技术、用技术创新来提高企业效率 时，由于公用企业的规模过大，很难取得与规模较小的企业一样的效果。 朱文彬：论依法有效管制公用企业滥用市场支配地位，合肥学院学报( 社会科学版) 2 0 0 6 年8 月， 第9 7 页。 参见中国消费者协会( 2 0 0 9 年上半年伞国消协组织受理投诉情况分析， h t t p ：w w w c c 丸o r g c n w e b x f i s n e w s s h o w j s p ? i d = 4 4 5 31 1 2 第2 章我国公用企业滥用市场支配地位的表现及危害 2 2 3 扩大收入差距，损害社会公平 公用企业滥用市场支配地位，取得了高额利益，其后果之一便是公用企业 员工的高收入、高福利问题。在我国收入差异日益扩大的现实条件下，公用企 业的各类滥用市场支配地位行为无疑是使问题恶化的一个重要的因素。公用企 业依赖支配的市场地位，得以有机会攫取超过充分竞争条件下的利润，致使公 用企业的员工待遇普遍高于其他行业员工的薪金水平。公用企业还会为其员工 提供诸如免电费、水费、通讯费等免费的内部服务。这种高工资、高福利说到 底是对社会公众的掠夺，严重扭曲了分配机制，造成了社会资源分配的极不平 等。另一方面，公用企业滥用市场支配地位行为不仅在薪酬分配上使人们的收 入差距加大，此行为在消费领域也使收入水平较低的社会阶层增加更多的支出。 公用企业提供的商品或服务往往是与人们的日常生活息息相关，相对中高收入 水平消费者而言，低收入水平消费者在公用产品方面的消费支出比例更大而 中高收入水平消费者则可能有更多的可替代性选择。例如公共交通工具是大多 数工薪阶层出行必须选择，而对于收入较高的阶层则可以有自驾车、出租车等 其他选择。若公交车票上涨价，影响最大的仍然是收入较低的社会阶层。从这 一层面上说，公用企业滥用市场支配地位更会加大社会贫富差距。 2 2 4 不利资源优化配置，浪费国家资源 滥用市场支配地位行为的存在使得公用企业中产品的价格不同于一般自由 竞争时的均衡价格。公用企业中产品的高价售出和低价购买，使得市场中的相 对价格体系扭曲。扭曲的市场相对价格体系向社会提供了错误的关于资源配置 的信号，从而会导致资源配置效率低下。 另外，公用企业一般掌握着某种社会资源，如水、电、气、油等，但是相 对其他企业，公用企业中却常常存在浪费严重的现象。例如有资料显示，中国 城市自来水的平均漏水率为2 0 ，远远高于洛杉矶、巴黎、东京等国际大城市。 在中国自来水漏水中，管网漏水占5 0 一6 0 ，无计量用水占2 0 一3 0 ，其他损 失占1 0 - 2 0 。这种情况的出现并非完全因技术上的落后导致资源利用效率不 高，而更主要的是因为公用企业缺乏节约意识，忽视投入产出比所造成的。 o 胡家勇：论基础设施领域改革，管理世界2 0 0 3 年第4 期，第6 l 页 1 3 第3 章公用企业滥用市场支配地位的法律规制原则 第3 章公用企业滥用市场支配地位的法律规制原则 公用企业滥用市场支配地位的法律规制原则是指根据一国法律规定，国家 相关主管机构确定公用企业的行为是否构成市场支配地位的滥用及对公用企业 滥用市场支配地位的行为如何进行制裁的方法。反垄断法对公用企业滥用市场 支配地位的规制原则，国际上有各种不同的提法，归纳起来主要有两种基本方 法，并由此形成了不同的法律制度，即“结构主义 规制法和“行为主义”规 制法。 3 1 结构主义规制方式 结构主义规制方式是指通过对市场支配地位进行控制使市场保持合理结构 目标的反垄断法律规制制度。根据这种制度，反垄断法针对的对象是集中的市 场结构或者企业的市场支配地位本身。 哈佛学派的“结构( s t r u c t u r e ) 一行为( c o n d u c t ) 一绩效( p e r f o r m a n c e ) ( 简称s c p 范式) 理论是结构主义规制方法的经济学理论基础。该理论源于哈 佛大学的经济教授梅森( e m e r s o n ) 和2 0 世纪3 0 年代其他学者的研究成果。结 构主义理论强调市场结构对市场行为和市场绩效的决定性意义，认为市场结构 决定企业市场行为，企业的市场行为又决定市场绩效。所谓“市场结构 ，是指 在特定的市场中，企业之间数量、份额、规模上的关系，以及由此而形成的竞 争形式。根据结构主义理论，市场上应保持足够的竞争者，确保竞争者的广度， 以便维护竞争性的市场结构；市场上还应有达到一定规模的竞争者，从而实现 规模效应并保持竞争的力度。 根据结构主义的观点，当公用企业拥有市场支配地位时，说明其所在的市 场很可能是一个相对集中的市场。在这种情况下，反垄断法即确认具有市场支 配地位的企业违法，需要采取遏制企业垄断市场的行为，包括用分拆企业等手 段减少市场集中度，使市场恢复竞争状态。哈佛学派的结构主义理论对各国反 垄断立法和司法产生了巨大影响。美国谢尔曼法颁布后很长时期内，反垄 断部门的执法理念均以市场结构为基点。另外塞勒一凯弗维尔法、集中行 。参见尚明：对企业滥用市场支配地位的反垄断法规制，法律出版社，2 0 0 7 年4 月第l 版 1 4 第3 章公用企业滥用市场支配地位的法律规制原则 业法和行业调整法等法律先后都制定了采用纯结构主义的规制原则。1 9 4 7 年日本的禁止垄断法也仿效美国的反垄断法集中体现了结构主义规制的特 色。 纯粹的结构主义规制方法有其天然不足，对大型企业过于严厉，有可能制 约企业规模效益的实现，也势必削弱企业的国际竞争力。如果只因为有了较高 的市场份额就去制裁它，就像美国学者所说的无异于“永远把下金蛋的鹅拖到 反托拉斯的切肉墩子上去 。另外，由于对市场主体达到法律规制的市场份额及 相关市场集中度难以量化，所以，几乎没有哪个国家的反垄断法只采用这一规 制方法。即使在立法上拥有世界上最为详细的结构规制制度的日本，司法实践 也是一片空白，迄今为止，尚无一例关于结构规制的案件。 3 2 行为主义规制方式 行为主义规制方式，是指对占市场支配地位的企业滥用其支配地位，排斥 或妨碍竞争的行为进行规制的法律制度。根据这种制度，反垄断法针对的对象 是企业滥用市场支配地位的行为，而不是市场支配地位或集中的市场结构。德 国、法国、以及英国是坚持行为主义规制方式的代表。 2 0 世纪6 0 年代以来，哈佛学派的s c p 范式也不断受到批评和挑战。以德 姆塞茨( h o e m s e t z ) 、波斯纳( r a p o s n e r ) 、斯蒂格勒( g j s t i g l e r ) 、 以及博克( r h b o r k ) 为代表的芝加哥学派反对强调“结构一行为一绩效 的 单向因果关系。芝加哥学派认为，在市场结构、市场行为和市场绩效之问并不 存在某种决定关系，企业的规模大小并不一定决定企业行为，并进而决定企业 的绩效。他们认为，如果企业在自主发展的过程中，通过合法的途径，如技术 进步、正确决策、经营有方、收购兼并等，在不断的竞争中日益发展壮大起来， 而最终合法的占有较高市场份额的比例。这样的就不应该受到反垄断法的 制裁。因为这样就等于在惩罚先进，而保护落后。相反，如果企业在拥有一定 市场支配地位后，运用其实施限制竞争，排挤竞争对手、制定高价等行为以获 取超额利润，就应该受到反垄断法的严厉制裁。 芝加哥学派的理论学说对美国里根、布什政府时期反垄断政策的变化产生 了很大的影响，对各国反垄断立法也产生了深远影响。2 0 世纪以来，绝大多数 。参见王黎