（经济法学专业论文）关于我国机场行业竞争的法制问题研究.pdf

南京航空航天大学硕士学位论文 i 摘 要 机场业是民用航空业的重要基础性行业，对国民经济发展以及国家安 全具有重要影响。自民航总局下放机场管理权以来，传统的机场业“地方 割据”情形已经逐渐被突破，行政制约的放松、市场意识的形成以及经济 利益的驱动使得机场行业出现了例如兼并重组、跨行业渗透、外资引进等 一系列新的垄断竞争现象。将这些新情况纳入国家法制调整的范围对于维 护国家利益，促进行业健康发展是至关重要的。 然而，中国民航长期的半计划经济管理模式以及民航业本身的半军事 性、相对封闭性使得我国对机场业垄断竞争的调整只达到以规章进行单项 问题调整的水平。这种调整模式使得机场业竞争法制体系相对独立，难以 与国家高位阶法律制度衔接，法律空白较多，视角过于狭窄。因此，我国 机场业竞争法制建设大大滞后于机场行业的发展，难以应对各种新情况、 新问题。 本文力图将中国机场行业的特点、发展趋势与竞争法律制度原理结合 起来，借鉴国外成熟经验与国内已有成果，提出一个以反垄断法为基 本原则，行政法规或部门规章作具体规定，地方法规、规章作进一步细化 和协调的法制体系，为不断发展的中国机场业乃至整个中国民航业提供一 个比较成熟的法制建设方式的选择。 关键词：关键词：机场，垄断与竞争，反垄断法，法制建设 关于我国机场行业竞争的法制问题研究 ii abstract airport industry is an important fundamental industry of civil aviation, and it has significant influence on the development of national economy and the safety of the state. since caac handed over its authority of administration, the original situation of local separatist has gradually been broken. with the relaxation of administrative restriction and the formation of market consciousness, and driven by economic interest, there emerges a new series of phenomenon of competitive monopoly such as annexation and recombination, the cross-industry infiltration and the introduction of foreign investment. to bring these new phenomena under the control of legal regulation is vital for maintaining national interest and accelerating the healthy development of industry. however, since chinese civil aviation has adopted the management mode of semi-planned economy for such a long time, as well as the half military nature and the comparatively closeness of civil aviation industry, the regulation of the competitive monopoly of the airport industry in china just achieved the level to regulate singe issue through laws and rules. this regulation mode causes the relative isolation of the legal system of the competition of airport industry, which makes it difficult to be linked up to the high-level legal system for its invalidation in some legal dispute and its narrowness of perspective. therefore, the lag between the establishment of legal system of the competition of airport industry and the development of the industry makes it difficult to cope with new situations and new problems. this paper intends to combine the characteristic of airport industry and the trend of its development with the legal system principle of competition, and to use foreign mature experience and domestic existed results for reference to suggest a legal system which is based on the principle of anti-monopoly, regulated by administrative and department rules and detailed by local laws and rules, so that it will provide an alternative mature way of legal establishment for chinese airport industry as well as chinese civil aviation industry. key words：airport monopoly and competition law of antimonopoly construction of system of law 承诺书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用的内容 外，本学位论文的研究成果不包含任何他人享有著作权的内容。对本 论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体， 均已在文中以明 确方式标明。 本人授权南京航空航天大学可以有权保留送交论文的复印件， 允 许论文被查阅和借阅， 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 (保密的学位论文在解密后适用本承诺书) 作者签名： 日 期： 南京航空航天大学硕士学位论文 1 绪论 中国机场业在管理下放到地方以后，经营机制转向灵活，各种市场化 行为逐渐成为机场主要的经营手段，各种关于机场行业的并购、投资、竞 争活动也开始出现。然而，与之对应的法律制度却没有系统的更新，除少 量部门规章以外，基本对机场业的竞争问题没有作出规定，使得我国机场 业的竞争在某种程度上仅仅依靠政策、决定进行规范，法制的严重滞后给 中国机场业的发展带来了不利影响。 中国机场行业已经完成属地化等一系列的改革，出现了垄断与竞争并 存的新现象，机场行业的垄断与竞争有着不同于其他行业的特点，其垄断 竞争几乎融为一体， 规范机场行业的垄断行为是为了促进行业的健康发展， 规范机场行业的竞争行为则是为了保证资源的有效利用。 从国内立法现状来看， 我国直接规制机场行业竞争方面的法规包括 民 用航空企业机场联合重组改制管理规定 、 国内投资民用航空业规定（试 行） 、 外商投资民用航空业规定三个民航总局部门规章，基本有了一个 框架，但是这些单行的规章、条例不能形成体系，各自为阵，法律漏洞比 较明显。 我国机场业竞争法制建设的研究必须要将法学理论和机场业的实际情 况联系起来，主要应该针对以下一些具体问题： 首先，机场行业自身的特性及其运作特点。作为一个自然垄断行业， 机场即使按照企业化标准经营，与普通企业的区别依然是十分明显的。在 为旅客和航空公司提供服务方面，机场的经营是完全市场化的，但是机场 管理机构同时担负着航空安全保护、土地管理、场内公共安全等复杂的社 会责任，在机场的内部，不仅拥有经营性的主体，还有消防局、公安分局、 武警、空管局等一系列非经营性机关，因此机场并不是一个简单的企业概 念。同时，机场的运作具有较高的专业门槛，民航的高技术性决定了机场 不仅仅是一个营利主体，还是一个社会公共主体。在这种情况下，机场应 当如何参与市场竞争，机场的市场竞争可以达到什么样的范围和程度，都 是值得思考的新问题。 其次，机场业在近年来出现了什么样的新特点，机场业未来的发展趋 势如何。国门开放，机场是一个国际化的场所，机场业也是一个国际化的 行业，中国机场业的发展不可能完全脱离国际机场行业的整体发展。例如 关于我国机场行业竞争的法制问题研究 2 中国今年来大力推行的枢纽机场建设，一方面是为了机场本身的发展，另 一方面也是为了促进相应地区乃至整个国家的经济发展和对外开放。马国 馨先生在其论文中利用各项数据、统计图标对亚洲地区枢纽机场进行了比 较分析，不仅对我国枢纽机场建设和竞争问题做了经济、工程和技术方面 的深入探讨， 也讨论了枢纽机场的作用和建设方面可能存在的问题 。 这些 问题不仅仅是经济和市场方面的，一些市场无法调整的问题最终需要利用 什么样的手段解决， 是利用行政手段还是法律手段， 都是需要解决的问题。 张永莉、张晓全两位作者则在其论文中讨论了民营资本投资机场行业的问 题， 对目前国内机场投资的这种新的趋势进行了研究 。 机场投资主体多元 化同样是未来中国机场业发展的一个趋势，这种趋势告诉我们，过分依靠 行政政策已经很难解决机场竞争方面的问题，一套稳定的、权威的制度规 范对机场行业的发展是至关重要的。 再次，在法制和民航业发展方面都拥有丰富经验的发达国家（地区） 是如何应对机场业竞争的问题的。我们不仅要看它们的先进经验，也要分 析它们的客观条件与我国的不同，通过融合、贯通形成我国独特的机场竞 争法制体系。例如，王志清、宋昕所作的美国机场投资管理体制借鉴 就美国的机场投资体制进行了分析 ，国际机场协会（icao）的一份重要研 究文献icao 对 1986 年英国机场私有化的研究报告对英国撤销机场管 理局，成立机场管理集团（baa） ，全面推进机场私有化，实现机场行业全 面市场化运作的政策执行及其结果进行了细致分析。我们必须从中看到发 达国家机场投资的环境与中国有什么不同，它们的一系列相应法律制度有 哪些可以借鉴，哪些需要根据中国的实际情况进行调整。这对于中国机场 业竞争法制建设十分重要，国外不仅仅有经验，也有教训，如何进行选择， 如何使相应的法制体系符合中国实际及国家社会整体利益同样使我们必须 解决的问题。 最后，是如何将法学理论应用到机场竞争问题中去。例如，肖江平所 作的 特别市场规制制度的理论体系及其定位 ， 文章分析了包括自然垄断 行业市场在内的特别市场的反垄断法律规制问题 。 而机场行业本身就是一 个自然垄断的公益性行业，对这种行业如何进行反垄断法律规制，其反垄 断方式与普通行业有什么区别，都是我们必须研究的问题。 马国馨，枢纽机场的建设与竞争j，建筑学，2004，1：2123 张永莉、张晓全，民营化：民用机场改革的新趋势j，综合运输，2005，8：12 15 王志清、宋昕，美国机场投资管理体制借鉴j，中国民用航空，2005，4：911 肖江平，特别市场规制制度的理论体系及其定位j，甘肃政法学院学报，2006，2： 3742 南京航空航天大学硕士学位论文 3 针对上述问题本文将结合理论研究与实际调研， 从机场业的行业特点、 机场业垄断竞争的特点、机场业竞争法制建设的必要性及其特殊之处、发 达国家（地区）的相关经验以及我国的机场业法制建设方式等方面具体的 论述中国机场业竞争法制建设的问题。 关于我国机场行业竞争的法制问题研究 4 第一章 我国机场行业垄断与竞争概述 机场行业垄断与竞争的现象和特点是机场行业竞争法制建设的依据。 我国民航业正处在行政管理与市场竞争的两种模式的中间状态，机场行业 的垄断竞争状态中既有传统的行政政策层面的，又有新型的市场经营战略 方面的，在一定程度上两种状态还彼此存在密切联系。因此，只有具体的 把握机场行业的垄断竞争现象和特点才能够有针对性的制定和完善相关的 法律制度体系。 1.1 传统的机场行业垄断 机场行业一般被认为是一个 “割地而治” 、 行政性浓厚的自然垄断行业， 这和机场行业地域性明显，行政干预力度较大有一定关系。就具体情况来 说，传统机场行业垄断具有以下三方面的特点： 首先，自然垄断态势明显。机场投资额高昂，消耗资源规模巨大，尤 其是主力干线机场，都拥有完备的各项功能，甚至类似于一个小行政区， 就如同铁路、电力一样，我们无法想象在一定区域内，机场可以几乎不限 量的建设。作为一个公共基础产业，机场具有自然垄断投资规模大、沉淀 成本高，网络经济效益明显，服务公益性、收益垄断性，消费者和用户不 可选择性的特点。 其次，地域垄断态势明显。机场行业的自然垄断特性使得在一定区域 内，很难出现两个具有竞争关系的机场。在我国实行机场管理权下放地方 以后，各地纷纷在省一级成立了机场管理企业，例如上海机场集团公司、 西部机场集团公司等等，将本行政区域内的全部机场交由一家企业管理， 以此来实现机场的企业化改革。因此，在一个行政区域内，机场的数量可 能并不少，甚至存在一些地理位置十分接近的机场，但是，由于它们拥有 共同的管理机构，因此，彼此之间几乎不存在竞争。总而言之，在中国目 前的情况下，一家机场企业往往能够在本地拥有全部的市场份额，其垄断 地位不可复制。 第三，行政垄断态势明显。中国传统的民航管理体制是从总局、地区 局到民航企业的行政管理模式，这种情况下，包括机场在内的民航企业自 南京航空航天大学硕士学位论文 5 主权较小，基本处于计划经济和市场经济中间的状态。在进行了一系列的 市场化改革以后，民航企业基本都脱离了这个传统模式，但是这并不意味 着机场行业脱离了行政垄断。在机场管理权下放地方以后，各地政府在发 展机场的同时，都将行政力量介入其中，一般表现为：赋予机场公司行政 权力、制定规范性文件对机场行业进行管制、地方保护措施等等。因此， 机场行业的行政垄断虽然发生了变化，但并没有根本上改变行政垄断的态 势，在一定时期内，机场行业的行政垄断性不会有明显的减弱。 中国机场行业传统垄断模式之所以呈现这三个特点，主要有三个与之 对应的原因。首先，机场行业本身的特点决定了机场并不是一个可以在事 实上实现完全竞争的行业，机场行业本身具有类似电力、自来水、煤气、 铁路等行业的自然垄断特点，过多的引入竞争主体虽然理论上可行，但是 在事实经济效率上却是不可想象的，因此，机场行业尤其是其中的主力干 线机场的自然垄断特性在相当长的时期内会长期存在。其次，一座机场的 辐射能力和一定区域的承受能力决定了在一定区域的机场数量必然十分有 限，否则将不具备经济效率。因此，每一座有一定规模的机场都拥有其相 对应的地域垄断地位。由此可见，机场或是机场集团的地域垄断态势是难 以取代和复制的。最后，机场行业作为我国国民经济的基础行业，作为一 个与国家安全息息相关的重要行业， 行政力量完全真空是不可能的， 而且， 机场行业所受的行政控制要远远大于一般行业，加之我国民航长期半军事 化、行政化的管理体制，使得我国整个民航业都习惯于计划经济模式下的 行政管制，机场行业也不可能例外。当然，随着市场经济改革的进一步深 化，不必要的行政控制将越来越少直至消失，但是对于包括机场行业在内 的整个民航业而言，其半军事化以及与国家安全密切相关的特点决定了一 定程度的行政控制和行政垄断不可能完全消失。 传统机场行业的垄断特点虽然已经不再代表我国机场行业垄断的全部 特点，但并不意味着其影响的降低，这就决定了我国相关法制建设不能单 纯的从市场角度出发，必须考虑这种传统特点，主要需要在部门规章中具 体的体现出来，一方面制约其不合理的成分，一方面适当的保持并经一步 完善其符合现实的部分。 1.2 传统的机场行业竞争 虽然有着显著的垄断特性，机场行业也并非完全不存在竞争。单纯从 市场经济角度来看，传统上机场行业的竞争还是相对低水平的、非市场化 的、外延上的竞争，但作为新的竞争现象产生的基础以及在当前乃至今后 关于我国机场行业竞争的法制问题研究 6 相当长的一段时间内客观存在的一种竞争形式，其特点必须为机场行业竞 争法制建设所考虑，并且要在具体的规范上注意扬弃。综合看来，传统机 场行业竞争的特点主要有以下几个方面： 1.2.1 地域之间机场的竞争 这种情况主要出现在机场相对集中、密度较高、地域经济较为发达的 地区，例如长江三角洲经济带、珠江三角洲经济带等等。这些地区一般都 有几个经济强省 （市） ， 都希望本行政区域内的机场能够成为外向型经济的 标志窗口，能够为经济发展带来更大的推动力，因此各方都会加大对机场 的投入，希望能够提高机场标准和扩充客流，能够成为地区枢纽。以珠江 三角洲地区为例，这个地区既有广州机场，也有临近的香港机场，广州机 场一直致力于成为该地区的枢纽，而香港机场则已经成为亚太重要的枢纽 航空港，正不断努力以保持其地位。这种情况下，竞争是难免的，虽然在 本区域内，广州机场和香港机场都能够完全控制市场，但是，为了防止被 边缘化，它们将会在更大的区域内展开竞争。 1.2.2 争取优惠行政政策的竞争 由于中国目前在民航管理方面行政力量还十分强大，争取到优惠的政 策也成了机场行业竞争的一种模式。这种情况相对比较普遍，无论是大型 骨干机场还是中小支线机场， 无论是东部发达地区还是中西部欠发达地区， 各自都根据自身的利益试图从国家获得优惠支持政策。例如，上海机场会 与广州、 北京机场争夺第五航权开放政策以扩大客户对象， 提升整体地位。 武汉机场会争取成为国家重点建设的地区骨干机场，与同处中部地区的郑 州等机场产生竞争。而西部的一些支线机场则会争取获得国家政策扶持以 改变经营现状，提高经济效益。因此，在行政政策对企业发展还能产生很 大的情况下，中国的机场行业必然会为获取优势的行政扶持而展开竞争。 总的来说，传统机场行业的竞争开展面比较狭窄，竞争的模式也相对 比较落后，始终处于战术性的、数量性的、非市场化的竞争，还没有提高 到管理体制、成本控制、服务质量、网络连接等高端竞争的水平。但是， 我们应该看到，这种竞争是未来进入高级竞争阶段的基础，也反映了我国 机场行业从全计划经济体制向市场经济体制转变的一个趋势。因此，传统 机场行业的竞争模式还会在一定时期内存在，这种竞争如果能够得到很好 的引导，能够为中国机场行业未来参与国际竞争提供基础和经验。机场行 业竞争法制体系必须充分考虑这些特点，并且尽量的引导这种竞争模式向 更高、更深的层级发展。 南京航空航天大学硕士学位论文 7 1.3 新形势下机场行业垄断与竞争的模式 在市场经济不断发展，中国民航产业规模不断扩大的形势下，中国的 机场行业开始进入了新的垄断竞争时代。这个时代将不再是“割地而治” 、 行政主导的时代，而是一个在机场行业自身不可替代的垄断特性的基础上 融入了市场化的、战略性的、突破地域和行业限制的竞争的新时代。在这 个时代中，机场行业的垄断将会更加集中而竞争也会更加激烈，优势机场 将取得突破性的发展，而弱势机场若无法寻找的自己的发展突破口，就将 失去独立的地位。新的垄断竞争模式对机场行业竞争法制建设提出了更高 的要求，也为我国引进国外的一些成熟经验提供了基础，把握新的垄断竞 争趋势是完善我国机场业竞争法制体系的必须条件。具体而言，机场行业 的垄断与竞争的融合将体现在以下几个方面： 1.3.1 机场行业内的“圈地式”并购创造了新的地域垄断模式 党的十五大报告中明确指出，要发展跨地区、跨行业、跨所有制和跨 国经营的大型企业集团，企业联合、并购、重组将成为今后国有企业改革 的中心内容。对于机场而言，同样也可以采取这种方式进行优胜劣汰。高 企业联合，既可以是行业内部的联合，也可以搞跨地区、跨行业、跨所有 制和跨国经营的联合，成立大的机场管理集团。联合重组，组建机场行业 的“航空母舰”已经成为机场行业生存和发展的必然选择。 由于各地的经济发展水平不同，各地机场的运营状况也不尽相同，部 分省份的机场连年亏损，虽然在属地化完成后三年还可以从中央得到一定 的财政补贴，但是机场的经营环境没有根本的改变使得部分欠发达省份的 机场航班数量很少、客流量难以达到设计标准，政府背负着沉重的资金负 担，而欠发达地区政府的财力原本就十分有限，机场的巨额亏损给政府的 压力就更加明显。在这种情况下，一些欠发达地区政府从本地区经济发展 角度考虑认为，机场不可能移动，只要还在本地区就能够为地区经济作出 贡献，相比较而言，机场的所有权就不那么重要了。因此，一些省份开始 考虑将机场重组出去，以改变经营状况，促进机场和地区经济的发展，这 就为机场行业内的“圈地式”并购提供了可能。目前，中国机场业“圈地 式”并购最突出的例子就是首都机场集团的扩张。首都机场是在民航重组 后唯一一家没有下放地方而直属于国家民用航空总局的机场集团，集团成 郭睿君，我国机场管理改革问题探讨m，对外经济贸易大学硕士论文：20 关于我国机场行业竞争的法制问题研究 8 立之初，旗下仅有首都国际机场和天津滨海机场两个机场，然而现在，首 都机场集团的成员机场集团包括：北京首都机场股份有限公司、天津滨海 国际机场、江西机场集团公司、湖北机场集团公司、重庆机场集团有限公 司、贵州省机场集团有限公司、吉林省机场集团公司、内蒙古自治区民航 机场集团有限责任公司等， 集团资产总额在 1500 亿人民币以上， 控制了全 国 30的市场份额，成为了一家跨地区的大型机场集团。显然，首都机场 集团目前的地域垄断范围已经不限于北京一地，而与首都机场集团拥有相 近地位的上海机场集团、 广州机场集团也逐渐开始显露跨地区合作的意图， 这种跨出原有区域范围，通过企业兼并合作的形式将地域垄断地位不断复 制，进而扩大到全国范围已经成为机场行业新的竞争模式。 1.3.2 枢纽机场建设引发大型骨干机场的激烈竞争 枢纽机场建设是我国民航发展至今的成果， 也是未来发展的必须条件。 枢纽机场将使得我国民航运输从“点点”式转向“网络式” ，从而拥有更 高的效率、 更好的效益。 各大机场也为了枢纽地位而展开各个层面的竞争， 其涉及的范围已经大大超出机场行业本身。 1.3.2.1 引发建设枢纽机场竞争的原因 航空枢纽最早出现于美国,它是经济发展与技术进步的产物。 从航空公 司的角度来看,枢纽机场则是航空公司航线网络的中心,即是绝大多数航线 起始的交汇节点,也是大量航班汇聚的场所。 枢纽机场是国家空运航线网结 构的中心，也是航空公司实现战略经营的基础。 首先，枢纽机场在国家政治经济社会中地位显著。枢纽机场是指那些 空运区位好、业务繁忙、容量大,且明显具有中转功能的机场。枢纽机场在 作为起始地或目的地机场的同时,也成为了来自其它不同起始地和飞向其 它不同目的地航班的中转中心,是航空公司为优化资源配置而进行的区别 于城市对航线结构的一种运作方式的产物。这些机场是一个国家国际航空 运输的主要出入境机场,它是枢纽机场中对国家民航运输体系最为重要的 一部分机场,更是国际经济、 外交、 政治联系的咽喉,拥有显著的交际地位。 其次，枢纽机场的实质是具有强大的中转功能。机场的中转功能包括 机场现有航班量、飞行流量架次、航线辐射率等因素。中转功能是机场最 核心的竞争力之一。 对旅客而言,机场强大的中转功能可以使旅客快速集散, 袁品香，加强我国的枢纽机场建设j，民航经济与技术，2000，10：22 南京航空航天大学硕士学位论文 9 减少等待时间;对货运代理商和货主而言,可以实现货物的高效整合,减少 等待处理时间;对航空公司而言,容易形成较高的客座率,降低运营成本,提 高客座率。对机场而言,可以给机场带来可观和稳定的收益,提高设施设备 使用率,增强机场竞争力和可持续发展的动力。 近 20 余年来,世界上大多数 航空发达国家都实现了由城市对为主的航线布局逐步向轮辐式航线网络布 局的转变。 目前世界上旅客运输量排名前 20 位的机场和航空公司基本上实 现了枢纽运作,具有强大的中转功能。 再次，枢纽机场的地位以规模效应为依据。以规模效应为基础的枢纽 机场定义,实质上强调的是机场的经济意义,是将视角扩大到包含航空公 司、 机场当局、 地面综合交通运输体系乃至区域经济社会综合发展的范围, 是更高角度、更全面的概念。只有当旅客和货物达到相当的密度和数量后 机场才能取得规模效应,提高自身竞争力,并促进区域经济的繁荣,彼此之 间是相互关联、相互促进的。2005 年,全球旅客吞吐量和货邮吞吐量最大 的 30 家机场中,美国分别占据 16 家和 9 家,充分显示出由规模效益带动的 巨大经济效益和社会效益。 最后，枢纽机场建设是实现民航强国的必然选择。枢纽机场建设不仅 是当前加强管理、 提升机场经济效益的根本方法,也是顺应全球民航业一体 化进程,提升我国民航战略地位和国际竞争力的重要途径。 民航总局“十 一五”规划提出,构筑面向全球的航空交通圈体系,继续建设首都、上海 和广州三大复合枢纽机场,强化地区枢纽机场建设,积极抢占经济全球化竞 争的制高点,促进我国中心城市的产业结构升级,带动区域经济发展, 2020 年前实现我国由民航大国向民航强国发展的总体目标。 由此可见,枢纽机场 建设是我国实现民航强国的核心环节,具有举足轻重的作用。 1.3.2.2 我国枢纽机场建设竞争现象分析 无论是亚太国际枢纽机场还是国内区域枢纽机场的建设竞争都已经进 入了白热化。各个有希望成为枢纽的机场的竞争基本都存在于以下方面： 首先，壮大基地航空公司，为枢纽机场建设打好基础。强大的基地航 空公司是枢纽机场建设的必须条件。一家枢纽机场的航班波以及航班衔接 都需要基地航空公司投入足够的运力，调整各项工作流程。因此，各家机 场都在积极的与本场基地航空公司协调，包括航班时刻、运力投放、旅客 中转流程等等方面，希望形成更便捷的空运模式，吸引客流和内地中小机 场的航线、运力，最终通过强大的国际航班波形成事实的枢纽地位。 其次，吸引其他二线机场的客流，保证航空市场的不断扩大。目前， 无论是正在建设亚太国际枢纽的北京、上海、广州三大机场，还是努力建 关于我国机场行业竞争的法制问题研究 10 设区域枢纽的武汉、昆明等机场，都希望从低一级机场吸引客流来本场中 转，为本场带来充足的客流，形成市场大、运力足的良性循环局面。因此， 各家机场在不断加强完善出港航班的同时，也在大力吸引一些中小航空公 司以及三大航空集团分子公司的航线，将分散的客流集中，形成强大的市 场积聚，为机场成为枢纽创造良好的条件。 最后，争开国际航线，提高机场竞争地位。枢纽机场除了航班时刻、 客流中转方面相对完善以外，航班和航线的质量也是十分重要的。国际航 线的开辟不仅仅是机场地位的提升，也能够为地区对外开放和经济发展作 出重要贡献。因此，各大机场都在努力的吸引本地航空公司开辟国际航线 或者直接引入国外航空公司的航线，形成国际国内航线并重，国内航线为 国际航线输送客源的良好局面。 枢纽机场建设竞争的这三种现象彼此之间存在着很大的联系，其引发 的竞争问题也会不断出现，例如：机场与航空公司合谋、单纯追求效率， 忽视公益性等等。这些问题不是市场竞争能够解决的，没有法律的调整就 很难抑制一些市场失灵的现象。同时，法律调整也是保护各家机场有序竞 争，提高核心竞争力的重要手段。因此，机场竞争法制体系对于枢纽机场 的建设竞争具有现实的积极意义。 1.3.3 航空公司进入机场行业带来的跨行业垄断和集团竞争 机场是航空运输业务的重要基础设施，航空公司的大量运营资产需要 依托机场，机场的自然垄断特性、稳定的收益和与航空运输业紧密的联系 都激发了航空公司进入机场的欲望。从海南航空集团入股海口美兰机场开 始，越来越多的航空公司加入了机场行业。海南航空集团在入股美兰机场 后，又先后进入了宜昌机场和甘肃机场，东航集团则通过旗下的东航太古 投资公司进入了青岛机场、郑州机场和南通机场，深圳航空公司也在近期 进入了无锡机场和常州机场。航空公司进入机场后，对于航空公司而言， 拥有了一个稳定的基地，能够为主业提供有力的支撑，并希望获得在入股 机场的优势地位，对于机场而言，拥有了稳定的客户，航空公司的航线网 络又将提升机场的区域地位，引来更多公司加盟，从而使机场的运营呈现 良性循环态势。但是，航空公司入股机场可能产生两个方面的新问题： 一方面，航空公司与机场的联合一方面有可能带来一家航空公司在一 个机场内的垄断优势。航空公司通过股权联合，可以获得机场更优越的硬 件设施服务，尤其是在航班延误、航空流量紧张的时候，机场很有可能会 优先服务有着股权利益关系的航空公司，从而使得其他航空公司处于不公 平的竞争地位。这种滥用垄断优势的情况对与航空服务水平和公平竞争都 南京航空航天大学硕士学位论文 11 产生了严重的负面影响，必须得到有效的规制。 另一方面，可能产生航空公司与机场联合参与竞争的局面。航空公司 与机场一旦拥有股权联系，彼此的利益就有了共同性。航空公司希望自己 控制的机场能够成为重要的枢纽机场，自己能够从中获得竞争的优势，而 机场也希望通过航空公司不断的完善航线网络，提高机场的竞争地位。这 样，一个机场行业的竞争主体就形成了。它的竞争水平将大大超过单纯的 机场之间的竞争，对于提高竞争水平是有很大好处的，但是这种联合体的 垄断力量也会更加强大，一旦在竞争中取得优势，一般市场手段难以对其 进行约束。 总的来说，航空公司进入机场行业对我国机场业竞争法制建设提出了 新的要求， 也从另一个侧面体现了机场业竟真法制建设的必要性和迫切性。 关于我国机场行业竞争的法制问题研究 12 第二章 我国机场行业竞争法制建设的必要性 在机场行业竞争法制建设的过程中， 必须客观分析机场业垄断竞争的 利弊，法律的调整要发展其积极的影响，并且遏制其消极影响，这是法律 调整的目的。 在这个基础上， 需要真正理解机场业竞争法制建设的必要性， 理解为什么无法通过单纯的市场手段或单纯的行政手段解决问题，法律调 整相比于其他调整有什么样的特殊之处，如何将这种特殊之处与机场业的 发展结合起来。只有充分做到以上各点，才能充分理解机场业竞争法制建 设的意义，才能真正完善机场业竞争的法制体系。作为国家重要的公共基 础行业，机场行业的垄断竞争问题不仅仅是一个商业上、经济上的问题， 同时还会涉及到整个国家民航产业甚至国家安全。因此，对民航机场业的 垄断竞争的法律调控十分重要，相关的法制体系需要包括涉及平等主体的 商法制度、 涉及行政管理的行政法制度以及纵横结合的经济法制度， 其中， 经济法制度是整个机场行业垄断竞争问题调整的主体制度。 21 机场行业垄断问题相关法制建设的必要性 机场行业是一个具有自然垄断特性的行业，其运行特点决定了一定程 度的垄断才能保证资源的集中使用和高效配置。但垄断并不会必然带来行 业的整体发展，没有约束的垄断必然会导致全行业的低效率运行，最终损 害行业和社会的根本利益。 就具体情况而言，机场行业的垄断主要具有两方面的积极意义： 其一，机场行业的垄断有利于资源的高效利用，避免过渡内耗。我国 许多行业都面临着行业无序竞争导致效益下滑，甚至全行业濒临破产的境 地，这种情况如果发生在机场行业中将会对国民经济和国家安全产生重大 冲击。同时，机场行业的投资额和沉淀成本十分巨大，需要集中资源为社 会服务，避免大量资源浪费在内部竞争上。因此，通过一定程度垄断避免 过渡竞争，是企业能够集中精力提升管理水平，提高服务质量，实现资源 的高效利用是一个可行的、有效的方法。 其二，机场行业的垄断有利于国家管理和控制。机场行业的稳定对于 国家国防、经济安全而言具有重要意义，同时又有很强的技术性，有严格 南京航空航天大学硕士学位论文 13 的技术标准，因此需要国家有力的管理和控制，以避免市场经济的负面效 应。如果机场行业过于分散，国家很难实现其管理和控制的效果，必然导 致如外资侵入、虚假投资、降低标准等单纯为牟取经济利益的市场经济负 面影响，从而使机场行业的公益性无法实现，损害社会整体利益。 但是垄断也并非不会带来问题，完全受到国家保护，没有市场压力的 行业虽然具备高效利用资源的条件，但却往往难以有动力去予以实现，相 反会导致效率低下、社会总成本增加等问题，因此，我们必须看到机场行 业垄断的负面效应，具体而言也是两个方面： 其一，垄断削弱了机场企业提高管理水平和运行效率的动力。垄断使 得不少机场企业没有市场竞争的压力，尤其是自然垄断的不可复制性更使 得机场企业不用惧怕退出市场，不用担心没有收益，从而高枕无忧，这样 也就没有了提高企业效率的动力，最终的结果是，企业管理水平和服务质 量始终无法提高，通过向全社会赚取垄断利润来维持表面的繁华，最终受 损害的是整个民航产业、整个社会乃至整个国家，也削弱了中国机场行业 的核心竞争力。 其二，垄断提高了市场集中度，造成了行业两极分化，削弱了行业发 展后劲。我国机场行业的市场集中度非常高，东部发达地区集中了大量的 客户和资源，而中西部地区的机场则举步为艰。中西部地区是我国经济后 发地区，它们的发展关系到国民经济能否继续保持充足动力，而中西部地 区也是我国民航产业进一步发展的广阔空间，这些地区地理环境也决定了 航空是最高效的运输方式，因此，这些地区最需要机场来提供对外交流的 窗口。然而，东部发达地区机场长期的市场垄断使得中西部地区的机场很 难维持生存，正面临被边缘化的危险，这种趋势对于民航和国家而言决不 是好事。如何破除发达地区机场对民航客货资源的垄断，给予中西部机场 发展的空间是一个亟待解决的问题。 因此，机场行业竞争法制体系不能单纯理解为反垄断，机场业的垄断 是客观的，也是有一定程度的必要性的。机场行业是国民经济的重要基础 行业，机场是国家对外交流的重要枢纽，也是一个城市甚至国家对外的一 个重要窗口，因此，对于正在不断对外开放的中国来说，机场行业无疑是 十分重要的一个行业，需要国家投入巨大的资源和精力去建设管理。机场 行业出现的垄断竞争行为对整个机场行业的发展有巨大的影响，涉及到资 源的有效配置、行业整体的稳定和航空运输的安全等许多重大问题，调整 好机场行业的垄断竞争的意义显然不局限于一个行业，而会涉及到整个国 民经济的发展。 鉴于调整机场行业的适度垄断重要意义，一种稳定的调整方式显得十 关于我国机场行业竞争的法制问题研究 14 分必要，虽然一些决定、文件也有一定的调整作用，但是显然不够稳定、 难以让整个行业有一个共同的理念。 只有法律制度因为其相对严格的程序、 缜密的逻辑而具有相当的稳定性，可以说没有另一种调整方式比法律制度 更加稳定、更加让人信服。因此，机场行业的垄断竞争必须要有与之相关 的法律制度来调整，以形成可预见的结果，从而保证机场行业的稳定健康 发展。在机场行业法制体系的建设中，我们必须将垄断问题视为一个中性 问题，分析其积极和消极影响，并且在相关的法律法规中明确体现出来。 这样，机场业竞争的法制体系才能真正实现其作用。 22 机场行业竞争问题相关法制建设的必要性 市场经济的总体运行模式是竞争，垄断同样是源于竞争，是竞争的一 个重要目的。我们应当看到，在机场行业中引入竞争对于机场行业改变经 营理念，提高效率是有很大促进作用的。但是，机场行业不是一个完全可 竞争行业，尤其是其具有一定的公益性、国防性，激烈的竞争同样会导致 各种问题的产生，损害国家和社会利益。 就机场行业竞争的积极方面来说主要有以下几个方面： 首先，竞争能够提高机场企业的效率。市场竞争实现优胜劣汰，一家 机场企业要很好的生存和发展就不得不应对这种竞争，取得竞争中的优势 地位，显然需要从成本、效率方面着手。有了竞争，机场企业就有了加强 管理、加强成本控制、提高效率和服务质量的动力，从而实现企业和行业 的良性循环和快速发展。 其次，竞争能够降低社会成本。通过竞争，机场企业在成功控制成本 后，就有可能通过降低收费来吸引客户，机场费用的降低对于全社会物流 成本的降低是有好处的， 而物流成本的降低则可以环环影响到相关的生产、 制造行业，因此，机场费用降低能够令社会生产总成本成倍下降，大大减 轻下游企业的经济压力，提高社会整体经济效益。 最后，竞争能够促进行业主管部门转变观念，更好的实现监管职能。 通过竞争，能够逐渐发现一些不符合市场规律的制度和规定，能够推动政 府职能的转变，促使行业主管部门将精力放在行业监管而非行业经营上。 市场竞争被认为是“看不见的手” ，而政府监管则被认为是“看得见的手” ， 只有“看不见的手”和“看得见的手”相互配合，各尽其责才能同时避免 “市场失灵”和“政府失灵” ，既保证经济效益，又保证社会效益，既保证 行业利益，又保证社会公共利益。 但是，机场行业毕竟不是一个普通行业，不是一个可以随便竞争的行 南京航空航天大学硕士学位论文 15 业，它的自然垄断性、社会公益性、国防安全性都要求它的竞争要得到控 制， 市场竞争很可能带来严重的负面影响。 这种影响主要体现在以下方面： 首先，资源内耗严重，行业积累不足。市场竞争必然要求机场企业降 低成本，拼服务、拼管理还要拼价格，在全行业管理水平和服务水平都有 有所提高的情况下，机场企业将不得不选择降低价格、压缩成本来面对竞 争，这种措施将降低机场行业的收益水平和投资力度。没有充足的行业积 累，机场行业就无法完成各项设施的不断更新，也无法保证员工队伍的稳 定，最终，大量的资源在内部竞争中消耗掉，没有能够投入到社会中去创 造财富，将是机场行业和整个国民经济的重大损失。 其次，分散精力，威胁航空安全。如果机场企业为了应对竞争，将大 量的精力投入市场调研、开发甚至扩张中，必然会影响企业对航空安全的 重视程度，同时，成本的压缩也可能导致安全相关投入的减少，从而影响 航空安全。作为航空运输业务的重要基础设施，机场对于航空安全具有十 分重要的意义，因为竞争而导致航空安全得不到应有的重视和投入将会严 重冲击国家和社会的稳定。 最后，过分追逐经济利益导致公益性、国防安全性等难以保证。市场 竞争是追逐利润的竞争，机场企业如果完全面对着市场竞争，必然会为获 取利润也就是经济利益而采取各种方式，在这种情况下，机场行业所具有 的公益性和国防安全性等无法带来经济利益的性质就会逐渐退化，而机场 行业不可取代的地位使这种退化无法为社会所接受。因此，竞争可能导致 的机场行业抛弃公益性和国防安全性情况必须得到充分的认识。 因此，机场业竞争法制建设必须充分考虑竞争可能带来的消极影响， 克服我国目前处处反垄断，处处要竞争的舆论影响。必须明确，法律调整 是为了整个社会利益， 不能单纯考虑一般民意， 也不能过分强调行业利益， 必须坚持社会本位的原则，既要保证能够促进行业竞争力提升、社会利益 增值的竞争，又要遏制浪费资源、内耗式的无序竞争。 结合机场行业竞争的利弊分析，我们必须认识到，虽然机场行业是一 个自然垄断行业，但并不代表它需要按照行政机关的方式去运行，相反， 其发展趋势是越来越市场化运作。 要想充分发挥市场经济的资源配置作用， 通过市场来促进企业提高管理水平和资源利用效率就必须要改变通过行政 手段管理机场行业市场运作的模式，转而通过建立有序的、完备的、可行 的法律制度来予以调整，做到公平、公正，在一定的约束条件范围内给予 机场企业充分的自主权，放手让机场去参与一定的市场竞争。让机场企业 主动的去迎接各种挑战。 关于我国机场行业竞争的法制问题研究 16 第三章 发达国家和地区机场行业竞争法制建设比较研究 在世界发达国家，机场行业的竞争法制体系一般比较完备。一方面， 这些国家的民航业发展时间较长，市场竞争比较成熟、充分，受到的行政 制约和行业客观条件制约比较少，机场行业能够和一般公益性行业一样接 受几乎同等的法律规制。另一方面，这些国家竞争法律体系完备、成熟， 用法律调整竞争关系经验丰富，并且拥有良好的社会法律意识，使得其法 律制度能够充分发挥作用。总得来说，发达国家（地区）形成了以良好的 法律制度促进机场业发展，机场业的发展反过来又进一步促进了相关法律 制度的完善这样一个良性循环的模式，它们的经验对于正在不断建设机场 业竞争法制体系的我国来说，具有很好的借鉴意义。 31 美国机场行业竞争相关法律制度 作为世界上最发达的国家，美国的民航业发展最完善，竞争最充分。 相应的，美国的竞争法律制度也是全世界最完善的。从我国目前的现实情 况来看，美国的经验不能完全照搬，但是其立法体系结构、立法理念以及 法律制度的运行机制是值得我们学习的。 3.1.1 完备的联邦反垄断法律体系 普遍、典型的垄断是在美国出现的。19 世纪 60 年代，美国出现了初 级的垄断形式“普尔（pool） ” ，这是以生产和资本实力比较雄厚的企业为 核心建立的企业间关于价格和销量的短期协定。 之后出现了托拉斯 （trust） 方式， 生产同类产品或在生产上又密切联系的企业从生产到销售全面合并， 实行股权式联合，受托企业籍助托拉斯管理参与合并的其他企业，形成垄 断经营。 美国终于与 1890 年通过了参议员谢尔曼提出的 保护贸易和商业 不受非法限制和垄断侵害法案 ，也就是谢尔曼法 ，被认为是现代反垄 断法之母。而后，有效弥补了谢尔曼法缺乏负责完成反托拉斯特定职 责的执法机构