（金融学专业论文）中国城市基础设施投融资模式研究.pdf

内容摘要 城市基础设施作为城市发展壮大的重要依托，在国民经济发展过程中发挥着 重要的作用。伴随着中国经济的增长，中国城市基础设施的建设也呈现出蓬勃发 展的局面，在与中国经济形势的发展变化相适应的过程中，中国城市基础设施的 投融资模式也在不断发生着转变和调整；而且，2 0 0 7 年底“实施稳健的财政政 策和从紧的货币政策”的提出，也使中国城市基础设施投融资模式面临着新的调 整和选择。 该论文立足于对城市基础设施特点的全面把握，通过对既有的投融资模式进 行横向比较，分析各自的优缺点及不确定性风险，提出了一些完善思路及应对措 施。在此基础上，该论文着重分析了从紧的货币政策实施后会对城市基础设施的 投融资模式产生的影响，并总结提出新的投融资思路，以确保城市基础设施的供 给能满足国民经济的发展需要，同时还遵循理论创新的逻辑，在明确当前选择的 基础上，对未来中国城市基础设施投融资模式的发展前景做出展望。 该论文分五章，第一章是导论，介绍本选题的背景，选题意义、研究方法和 创新之处；第二章对城市基础设施既定投融资模式进行整理归类，并分析各自特 点及适用性；第三章详细探讨中国城市基础设施投融资模式的影响因素并对不确 定性风险的防范进行论证，第四章明确指出从紧的货币政策下中国城市基础设施 投融资模式的政策取向；第五章是预测中国城市基础设施投融资模式未来的理论 完善方向。 关键词：基础设施投融资b o t a b s t r a c t t h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r e ，w h i c hi sc o n s i d e r e dt ob et h ei m p o r t a n tb a s i so fu r b a n d e v e l o p m e n ta n de x p a n s i o n ，p l a y sa ne s s e n t i a lr o l ei nt h ed e v e l o p m e n to fn a t i o n a l e c o n o m y a l o n gw i t ht h ee c o n o m yg r o w t hi nc h i n a ，t h ec o n s t r u c t i o no fu r b a n i n f r a s t r u c t u r ei sd e v e l o p i n gv i g o r o u s l y i nt h ea c c o m m o d a t i o nt ot h ec h a n g e a b l e e c o n o m i cs i t u a t i o no fc h i n a ，t h ei n v e s t i n ga n df i n a n c i n gm o d e lo fu r b a n i n f r a s t r u c t u r eh a sa l s ou n d e r g o n ec o n t i n u o u sc h a n g e sa n da d j u s t m e n t s w i t ht h e s u b m i s s i o no f “s o u n df i s c a lp o l i c ya n dt i g h tm o n e t a r yp o l i c y ”a tt h ee n do f2 0 0 7 ，t h e i n v e s t i n ga n df i n a n c i n gm o d e lo fu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei sf a c e dw i t ha n e wc h o i c e t h et h e s i s ，b a s e do nt h ec o m p r e h e n s i v eu n d e r s t a n d i n go fc h a r a c t e r i s t i c so fu r b a n i n f r a s t r u c t u r e ，w i t ht h eh o r i z o n t a lc o m p a r i s o no ft h ee x i s t i n gi n v e s t i n ga n df i n a n c i n g m o d e l s ，i ta n a l y z e st h e i ra d v a n t a g e s ，d i s a d v a n t a g e sa n d r i s k so fu n c e r t a i n t y , a n dt h e n p u t sf o r w a r di m p r o v e m e n ts t r a t e g i e sa n dm e a s u r e s a f t e rt h a t ，a n a l y z et h ei n f l u e n c e t ot h ei n v e s t i n ga n df i n a n c i n gm o d e lo fu r b a ni n f r a s t r u c t u r ea f t e rt h ei m p l e m e n to f t i g h tm o n e t a r yp o l i c y o nt h eb a s i so fp e r s o n a li n v e s t i g a t i o n ，p r o s p e c tt h ef u t u r e d e v e l o p m e n to ft h ei n v e s t i n ga n df i n a n c i n gm o d e lo fu r b a ni n f r a s t r u c t u r e t h et h e s i si sd i v i d e di n t of i v ep a r t s t h ef i r s tc h a p t e ri st h ei n t r o d u c t i o n i ti n t r o d u c e s t h eb a c k g r o u n d ，s i g n i f i c a n c eo ft h et i t l e ，r e s e a r c hm e t h o da n di n n o v a t i o no nt h e p r e f a c e t h es e c o n dc h a p t e rm a k e s ac a t e g o r yo ft h ee x i s t i n gi n v e s t i n ga n df i n a n c i n g m o d e l so fu r b a ni n f r a s t r u c t u r ea n da n a l y z e st h e i ro w nc h a r a c t e r i s t i c s t h et h i r d c h a p t e ri n c l u d e st w op a r t s f i r s t ，i ti n v e s t i g a t e si n f l u e n c i n gf a c t o r so fi n v e s t i n ga n d f i n a n c i n gm o d e l so fu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei nd e t a i l s s e c o n d ，i tm a k e s ad e m o n s t r a t i o n o nt h er i s kp r e v e n t i o nm e c h a n i s mo fu n c e r t a i n t y t h ef o u r t hc h a p t e rp o i n t so u tt h e i n v e s t i n ga n df i n a n c i n gm o d e ls t y l eo fu r b a ni n f r a s t r u c t u r ea f t e rt h ei m p l e m e n to f t i g h tm o n e t a r yp o l i c y t h ef i f t hc h a p t e rf o r e c a s t st h ef u t u r ed i r e c t i o no fs o u n dt h e o r y k e yw o r d s ：u r b a ni n f r a s t r u c t u r e ；i n v e s t i n ga n df i n a n c i n g ；b o t i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人己经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得天津财经大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：高乙分曾签字日期：刎年6 月日 学位论文作者签名：i 幻乙下胃签字日期：刎年6 月7 日 学位论文版权使用授权书 芝裹萎薏萎姜薹葺笔嚣本喜凳薹二：t 乞碧学位论文作者签名：南乙儒 导师签名： e 沙 签字日期：洲年舌月f 日签字日期：删年易月，日 1 1 1 城市基础设施的科学内涵 第1 章导论 1 1 城市基础设施概述 美国一家权威的出版机构m c g r a w h i l lb o o kc o m p a n y l 9 8 2 年出版的经济百科全书 这样提出基础设施的涵义：“基础设施是指那些对产出水平或生产效率有直接或间接的提 高作用的经济项目，主要内容包括交通运输系统、发电设施、通讯设施、金融设施、教育 和卫生设施，以及一个组织有序的政府和政治体制”。发展经济学则使用“社会间接成本” 一词来解释基础设施的含义，它把基础设施看作是社会间接生产部门，为工业、农业和第 三产业的直接生产活动提供不可缺少的服务。 对于城市基础设施科学内涵的全面解读，可以从以下几个要点来理解： ( 1 ) 外部性。城市基础设施具有外部性，而且一般为正的外部性，这就造成市场对 城市基础设施的供给经常不足，且缺乏效率。 ( 2 ) 基础性。城市基础设施产业所提供的产品和服务是其他产业赖以运作的基础条 件，也是其他生产部门进行生产和再生产时必要的投入品。这一特性决定了在城市基础设 施项目中有相当一部分比例是公益性的，这些项目以取得社会效益和环境效益为主，并不 以谋取经济效益为目标。 ( 3 ) 规划性。城市基础设施是为城市r 常运行及经济社会发展服务的，应综合考虑 罔民实力及各种因素，根据城市发展d 订景与功能定位，优先做好规划。 ( 4 ) 地方公共品性。城市基础设施产业所提供的产品和服务中有很多具有公共品的 性质，即消费的非竞争性和非排他性。另外，又要在此基础上加上地域的限制即只有 在一定范围内才具有消费的非竞争性和非排他性。 ( 5 ) 超前性。城市基础设施的建设和完善是区域经济启动的必要条件，也是区域经 济加速发展的前兆。般而言，经济起飞阶段基础设施投资至少为总投资的2 5 ，基础设 施发展的超前系数应在0 5 - 0 8 之间，而我国改革开放以来基础设施投资约为总投资的 1 3 ，发展超前系数仅停留在0 i - 0 3 之间。此外，其供给量和技术水平不仅要满足当前 的需要，还必须考虑城市的发展，特别是近期的发展，满足未来的需要。 徐东，“我国基础设施资产证券化合约经济分析”，申请问济大学管理学博士学位论文，2 0 0 6 6 ，p 1 5 ( 6 ) 系统性。 从技术工程角度看，基础设施项目建设的投资是系统的、不可分的。 由于基础设施项目规模宏大，涉及面广，必须有最小规模的大量投资作为创始资本，并且 建成后还要有相应的附属配套设施方可投入使用，形成生产能力。如果投资过少或工程不 配套，即使项目建成也无法产生效用，只会形成浪费。 i i 2 城市基础设施的经济特性 从其经济特性来看，城市基础设施具有资产专用性、自然垄断性、时空布局效应、范 围经济性、社会间接资本特性等资产特性 ，这些性质决定了基础设施项目资金投入大、 回收期限长、退出成本高、转移成本高。 对于城市基础设施的经济特性，可以从以下要点来全面理解： ( 1 ) 资金需求大。基础设施需要巨额投资，而且投资具有不可分性，这是由其系统 性的特点决定的。 ( 2 ) 规模经济性。城市基础设施从产业经济属性上看，具有典型的规模经济特点。 一方面，城市基础设施在功能上必须达到足够的生产规模或者空间规模才能实现最低经济 效果；另一方面，城市基础设施也因此表现为投资规模大、建设周期长、投资回收慢的特 点。 ( 3 ) 成本积聚性。城市基础设施的初期投入大，并且呈高度积聚状态，由此导致其 管理成本积聚度也比较高，除一部分项目的成本可以在一个较长时期内回收外，相当一部 分项目的成本形成积聚沉淀，从而致使低回报或无直接回报。所以，在这种情况下多数民 间投资者不愿涉足纯公共项目建设领域。 ( 4 ) 边际使用成本低。城市基础设施每增加一个使用者的边际使用成本很低，甚至 根本不会增加使用成本。这一特征主要表现为城市基础设施的固定成本，如城市地铁，产 品生命周期很长，项目建成投入以后，运营成本相对固定，客流量增加会提高项目的经济 效益，但每增加一个乘客的边际成本趋向于零。 ( 5 ) 投入产出率较低。由于基础设施的建设周期长，资本流动性差，决定了基础设 施的投资风险大而产出率较低，但是基础设施的外部效益却很明显。可这些外部效益大部 分未能计入到基础设施产品和服务的价格中去，因此基础设施明显带有公共物品的特征。 ( 6 ) 其价格能影响众多部门。由于基础设施所提供的产品和服务是众多其他部门进 赵连章，“论民间资本与基础设施投资”，经济纵横，2 0 0 1 0 4 ，p 1 7 一1 9 王兰芬，“中国城市基础设施市场化融资方式的经济学分析”，山东大学博士学位论文，2 0 0 6 1 2 1 5 ，p 1 4 2 行再生产的物质基础，如水、电，交通等，其价格自然构成了其他部门产品和服务的成本， 由此确定了其在国民经济中“奠基人 的地位。基础设施产品和服务的性能和价格的变化 直接影响着其他生产部门产品和服务的性能和价格，并引起一系列的连锁反应。 1 2 城市基础设施在国民经济生活中的意义 1 2 1 城市基础设施是经济增长的必要前提 城市基础设施作为社会生产和再生产的必要条件，直接参与了各行各业的物质生产和 社会生活全过程。它的各个部门系统纵向延伸，横向发展，与城市经济社会各方面需求相 连结，不间断提供产品服务，并接受商品生产价值规律的支配。它的任何一个环节出现问 题，比如交通拥塞、暂时性的断水停气，都不仅给居民造成不便，而且会不同程度地影响 城市的经济效益。 城市基础设施推动社会分工协作的发展，提高城市经济效益。城市基础设施具有社会 化服务的功能，它的存在和发展，将使许多企业和单位，摆脱大量不合理的自我服务，集 中力量完成自己的基本职能和提高劳动生产率，提高企业的微观经济效益。城市基础设施 的存在和发展，还有利于城市生产机构的合理调整和资源的充分利用，并带来显著的宏观 经济效益。 1 2 2 城市基础设施是国民经济发展的载体和保障 城市基础设施是城市赖以生存和发展的基础，与城市经济密切相关。国民经济的健康 有序运转离不开城市基础设施的有效保障。作为城市的物质载体，城市基础设施体系与到 国民经济运行的各个方面密切相关，从污水处理到管网铺设，从道路修整到电力设施等， 无不关系到社会生产生活的正常秩序。可以说，城市基础设施是实现城市经济效益、社会 效益和环境效益相统一的必要条件，是国民经济发展的载体和保障。除此之外，城市基础 设施还能够以自身的建设推动经济的发展：通过短期投资效应直接拉动经济的增长；通过 引致消费间接影响经济结购、通过带动社会投资调整经济发展方向，以及通过自身体系的 完善实现对经济又好又快发展的长期推动作用。 3 1 2 3 城市基础设施已成为国民经济发展的瓶颈 正如前面分析城市基础设施的特点之一超前性时提到的那样，经济起飞阶段基础 设施投资至少为总投资的2 5 ，基础设施发展的超前系数一般在0 5 - 0 8 之间，而我国改 革开放以来基础设施投资约为总投资的1 3 ，发展超前系数仅停留在0 1 - 0 3 之间。，这 就说明了在很大程度上基础设施成为制约经济又好又快增长的瓶颈部门。 目前我国正处在城市化的高速成长时期，我国的城市基础设施投资强度远远低于国际 水平。我国的城市化率已由1 9 9 0 年的1 8 9 猛增到了2 0 0 5 年的4 3 ，近十几年年增长都 在1 左右。根据“十一五”规划，预测“十一五 末城市化率将达到4 7 。据国务院发展 研究中心预测，到2 0 2 0 年中国城市化水平将达到5 8 左右 ，城市化率每年将提高1 2 个 百分点，在未来的十多年中，至少有2 亿多人口进入城市( 平均每年至少要有1 4 0 0 万农业 人口转移进入城市) 。 国务院发展研究中心研究表明，“每增加1 个城市人口，城市基础设施新增投资最保 守估计需要9 万元 。这样，按照规划，五年需相应增加城市基础设施投资6 9 3 万亿元， 加上原有城市人口对扩容提质的要求，“十一五 期间全国城市基础设施估算投资需求总 量可能在7 7 万亿元左右，平均每年大约1 5 4 亿元。我国城市基础设施“十一五 平均 每年投资大约为9 0 8 0 亿元 ，相对于2 0 0 4 年全国实际投资水平，要增加一倍的规模，这 显然是一个巨大的资金缺口。我国在基础设施上的投资无法满足对基础设施需求的增长， 这在很大程度上制约我国的城市化和现代化进程。 1 3 1 研究背景 1 3 研究背景及意义 中国经济从2 0 0 3 年起连续五年保持1 0 ( 及) 以上的同比增长，2 0 0 3 年、2 0 0 4 年、 2 0 0 5 年、2 0 0 6 年和2 0 0 7 年g d p 的增长速度分别为：1 0 0 、1 0 1 、1 0 2 、1 1 1 和1 1 4 。 进入2 0 0 7 年后，经济运行中出现了部分消费品物价涨幅过快的现象，为了“防止经济增 徐东，“我国基础设施资产证券化合约经济分析”，申请同济大学管理学博士学位论文，2 0 0 6 年6 月，p 1 5 谢伏瞻，“2 0 0 5 中国城市论坛北京峰会”，2 0 0 5 9 1 3 ，h t t p ：s o u f u n c o m n e w s 2 0 0 5 - 1 1 - 1 4 5 7 0 5 3 5 h t m 转引自吴哗军，“我国基础设施建设融资模式的选择研究”，南开大学硕士论文，2 0 0 7 5 ，p 6 根据历年中国统计年鉴整理，国家统计局嘲站h t t p ：嗍s t a t s g o v c n t j s j 国家统计局局长谢伏瞻，国务院新闻发布会， 2 0 0 8 一l 一2 4 h t t p ：f i n a n c e s i n a c o m c n g 2 0 0 8 0 1 2 4 1 6 3 4 4 4 4 9 0 1 4 s h t m l 4 长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀，2 0 0 7 年1 2 月5 日召 开的中央经济工作会议，明确提出了2 0 0 8 年要“实施稳健的财政政策和从紧的货币政策”。 2 0 0 8 年3 月5 日，温家宝总理在十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的政府工作 报告中再一次指出，“根据国内外经济形势和宏观调控任务的要求，今年要实行稳健的 财政政策和从紧的货币政策。 这是中国1 0 年来首次提出从紧的货币政策，而从紧的宏观调控政策势必会对基础设 施建设这样一个资金的大量需求主体产生冲击，对其投融资模式的选择策略产生影响。此 外，从紧的货币政策也给中国城市基础设施投融资模式的理论分析提供了一种新的时代背 景，有助于其理论体系的丰富和完善。 1 j 2 研究意义 虽然宏观调控由稳健转为从紧，但是由于城市基础设施的特殊性，其建设和维护资金 的需求并不会因此减少，相反，由于经济形势发展的需要，可能还会增加。出于此种考虑， 在宏观经济处在高位运行经济形势下，怎样在从紧的货币政策实施下保持基础设施建设所 需资金的稳定，保持基础设施投融资模式的有效，成为当前理论研究的一个重要命题。本 文的选题角度和意义也正在于此。 1 4 国内外研究成果概述 2 0 世纪7 0 年代末8 0 年底初，迅速发展的国家经济和不断加快的城市化趋势，使城市 基础设施功能落后和供给不足的问题同益突出，加大对城市基础设施投资建设的力度，已 成为各国政府必须面临的问题。但面对城市基础设施快速增长的需求，各国政府普遍意识 到，它们既没有充足的资金，也没有足够的管理能力来满足这种增长要求。因此，从2 0 世纪8 0 年代开始，无论是发达国家还是发展中国家都开始探索城市基础设施投融资体制 的改革思路，探索更加科学有效的城市基础设施投融资模式。 1 4 1 国外关于城市基础设施投融资模式的研究成果 罗姆( 1 9 8 6 ) 和卢卡斯( 1 9 8 8 ) 研究指出，生产率增长的地区差异与公共基础设施地 区差异是相关的，基础设施创造了外部性，而外部经济导致地区内规模经济和投资回报率 的增长，在生产要素自由流动的情况下，根据资源最佳配置的条件，生产要素往往倾向于 5 基础设施较好的区域。 世界银行( 1 9 9 4 ，1 9 9 8 ) 分析了发展中国家基础设施融资问题，认为发展中国家基础 设施投融资体制应“向以市场为基础的体制转变 。在现有体制下，基础设施融资的重要 来源是通过税收和政府借款，新的融资渠道包括建立基础设施及开发银行和新的基础设施 基金，但其“长远目标必须是扩大深化国内资本市场，以便它能有效地、可靠地为基础设 施融资服务”，最后得出这样的结论：随着政府行政管理能力和国内资本市场日益成熟， 基础设施投融资呈现出由项目融资向专业性基础设施金融机构融资，再向资本市场融资的 发展趋势。 约瑟夫斯蒂格利茨( 1 9 9 9 ) 提出混合产业结构，及产业的某些环节适合于竞争而其 他环节适合于由几个生产者独占，对这类混合产业机构必须改革管制框架，适时将竞争性 业务从垄断性业务中剥离出来，并防止仍居于垄断环节的厂商将其垄断势力延伸到该产业 的其他环节；b l a n k ( 2 0 0 0 ) 在给出生产公共物品的可选模式的基础上，讨论了公共生产与私 人生产的效率条件。 莱米普鲁霍梅等人( 2 0 0 1 ) 从项目区分的角度探讨了投融资主体与渠道问题，认为 城市基础设施的融资应区分可收费和不可收费项目，可收费项目的投资主体是受控公用事 业公司或政府，资金来源有企业留存收益、借款、公债、股东和税收；不可收费项目的投 资者是政府，可通过税收、借款和公债来融资。 m a t s a n d e r s o n 等人( 2 0 0 1 ) 认为，城市基础设施融资渠道主要包括用户收费、征收财 产税和租金、银行借贷和市政债券以及政府间转移支付五种途径，在上述途径中，可以逐 渐扩大包括市政债券在内的借贷融资渠道。 r o yb a h l 等人( 2 0 0 1 ) 讨论了地方政府为公共服务融资的问题，他们认为，服务特性 决定了融资渠道的选择，对于能给当地带来普遍利益的公共服务，城市政府可通过征收地 方税，为服务供给进行融资，理想的税种包括财产税、机动车燃料税、机动车牌照税和土 地税；对于具有区域性内部和外部两种收益的服务，可通过征收地方税和上级拨款融资， 而只有区域性外部收益的服务，则通过上级拨款融资；可以定价但具有外部性的服务应该 通过向用户收费来解决；可定价但没有外部性的服务则完全可由私人部门来投资经营。 e s s a v a s ( 2 0 0 2 ) 指出，私人资本介入基础设施生产的方式主要有四种：合同承 包、特许经营、补助和凭单。合同承包是指政府通过招标的方式同私营企业、非营利组织 签订有关基础设施产品和服务的合同；特许经营是指政府将垄断性特权授予某一私营企 业，让其在特定领域里提供特定服务，通常在政府机构的价格管制下进行；补助是对那些 6 收费上有排他性，但公益性或外在性较强的基础设施，政府为了鼓励对这些基础设施产品 或服务的收费，可以予以生产者补助：凭单是围绕特定物品对特定消费群体实施的补贴。 a l l e nc o n s u l t i n gg r o u p ( 2 0 0 3 ) 在融资方式的分类、评判标准以及适用性上做了研究， 并通过对城市基础设施的融资方式对就业和产出的经济效应实证分析，发现产出高的融资 方式就业率也高。 1 4 2 国内关于城市接触设施投融资模式的研究成果 国内学者对于城市基础设施投融资模式的研究开始于对国外先进经验的学习，并在结 合实际问题时不断提出新的方法和建议，以及完善策略。 许骏等( 2 0 0 3 ) 综合分析了我国基础设施领域投融资渠道的现状，指出目前主要的融 资渠道，并建议鼓励企业发行优先股、债券、建立基础产业建设基金等；吴再鸣等( 2 0 0 4 ) 指出，可以按照城市基础设施收费机制的差别，选择商业银行的介入领域；郑边江，王红 岩( 2 0 0 5 ) 认为，应该设立一个城市基础设施的投融资平台，赋予其管理职能、投资职能、 融资职能、资本运作职能等；何建文( 2 0 0 5 ) 指出，城市基础设施投融资市场化改革的实 质是开放市场，广泛吸引社会资本进入原来由国有部门垄断的领域；毛腾飞( 2 0 0 6 ) 在总 结中国城市基础设施建设投融资模式基础上，给出了创新性质的融资工具；段正梁( 2 0 0 6 ) 从体制上做出了创新城市基础设施投融资模式的思考，通过统筹各项城市建设收费，成立 城市基础设施建设基金，建立土地储备制度等方式寻求更优化的策略；赵骅，潘相麟( 2 0 0 7 ) 认为，政府应以出资人身份参与管理基础设施的投融资运作，针对运行过程中的制度性缺 陷和行为能力不足等障碍，应采取落实主体地位、决策过程前移、市场化拓展、项目投资 合理退出等措施加以完善。王秀云( 2 0 0 7 ) 认为，改革经营方式和组织形式，实行多种所 有制共同参与的投融资体制借鉴国外城市基础设施建设和管理的经验，大胆利用一切反映 现代社会化生产规律的经营方式和组织形式，实行以公有制为主体、多种所有制参与城市 基础设施建设投融资体制。以资本市场和市场运行作为最主要的融资渠道和投资准则，本 着“谁投资，谁受益，谁承担风险”的原则，支持、鼓励和引导非政府部门、非国有机构、 企业( 国有、私营) 和社会资金( 包括民间资金) 参与城市基础设施建设。 上述研究成果为中国城市基础设施投融资模式的改革提供了理论分析的框架并对既 有经验进行了总结和归纳。但需要注意的是，由于我国实行了将近十年稳健的货币政策， 所以，以上理论认识主要是针对稳健的货币政策做出研究和思考的。如今经济形势发生了 转变，对于中国城市基础设施投融资模式的分析和探索就有必要继续研究下去，找到切实 7 可行的解决问题的方法。 1 5 1 研究方法 1 5 研究方法、创新之处及不足 ( 1 ) 比较分析的研究方法。文章对中国城市基础设施投融资模式进行了横向比较， 分析了各自的特点及适用性 ( 2 ) 理论联系实际的研究方法。文章在阐述城市基础设施投融资理论时，注意与实 际中的做法相结合对比，使理论内涵更加丰富。 ( 3 ) 综合归纳与具体分析相结合的研究方法。文章在分析各种城市基础设施投融资 模式特点时，注意与当时的经济形势相联系，并做出恰当的点评。 1 5 2 创新之处 目前国内相关文献多是总结中国城市基础设施投融资的已有模式，而这些模式是在中 国实行了近十年的稳健货币政策的背景下发生的。面对从紧的宏观调控压力，中国城市基 础设施投融资应该采取何种选择模式，正是本文的创新之处。 本文的创新之处其一是提出了从紧货币政策下我国城市基础设施投融资模式的发展 思路：应大力拓展基础设施的内源性融资途径，通过基础设施衍生资源的利用化解从紧货 币政策因素的制约；其二在于根据中国城市基础设施投融资模式的选择逻辑，展望了中国 城市基础设施投融资模式的未束发展方向，即：纯公共产品也要逐步实现i f j 场化运作。 1 5 3 不足之处 本文较大篇幅地论述了中国城市基础设施的融资模式及相关内容，对投资部分涉及较 少，此外，在提即纯公共产品市场化的未来发展方向时，没有能很完善地展开论述，而且 对于政府购买纯公共产品的核心环节纯公共产品的定价机制没有深入展开讨论，留待 以后研究。 8 第2 章中国城市基础设施投融资模式分类解析 在长期的计划经济时代，政府是基础设施投资的唯一主体，伴随着中国改革开发的不 断深入，经济形势的不断发展，中国城市基础设施投融资模式也在随之调整和完善。刚开 始改革开放不久，基础设施领域的投融资模式就展开了渐进式、市场化、多元化的尝试， 2 0 世纪8 0 年代初期，以引入外商投资者为切入点，开始在我国的沿海城市及经济特区进 行探索，随后迅速扩展到内地，典型案例有深圳沙角b 电厂、广东的收费公路、成渝高速 公路、上海延安东路隧道复线、广西来宾b 电厂等。 在试点的同时，国家先后制定了一系列引进外资的优惠政策和法律法规，在制度上不 断予以承认和鼓励，如中外合作经营企业法，中外合资经营企业法和外资企业法 等。之后，又制定和颁布了国家计委关于加强国有基础设施权益转让管理的通知( 计 外资 1 9 9 9 1 6 8 4 号) 、城市市政公用事业利用外资暂行规定( 建综 2 0 0 0 1 1 8 号) 、外 商投资产业指导( 计价格 2 0 0 2 9 8 号) ( 于2 0 0 7 年作出修订) 等一系列文件。由此，外 商投资的范围从公路、电厂扩展到电信、燃气、热力、供排水等领域，外商独资、中外合 资或合作企业逐步成为我国基础设施领域的重要投融资主体。 城市基础设施投融资体制的对内开放大致始于2 0 世纪9 0 年代初期，1 9 9 1 年1 月，深 圳安达公司上市，开创了我国城市基础设施领域股份制、民营化的先例。1 9 9 3 年，十四届 三中全会通过中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，指出基础性 项目和社会公益性项目建设，要鼓励和吸引各方投资参与。1 9 9 4 年，国务院印发九十年 代国家产业政策纲要，指出要鼓励和引导社会各方面资金参与基础设施和基础工业建没。 在这些政策的引导下，民间资本通过合资、参股等形式，开始踊跃参与基础设施领域 的投融资活动，与此同时；股份制企业也迅速成为我国基础设施领域投融资的重要主体。 2 0 0 2 年1 2 月2 7 日，建设部印发了关于加快市政公用业市场化进程的意见；时隔两年， 2 0 0 4 年3 月1 9 日，建设部又颁布了市政公用事业特许经营管理办法；2 0 0 5 年，国务 院出台了关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见，这些文件的 推出和实施，将城市基础设施投融资模式的改革和探索引入了新的阶段。 可见，随着制度改革的深入，基础设施领域投融资主体不断被创新，由改革开放前的 政府单一主体过渡到政府主导、外商补充，再到政府主导，外商和民营主体补充，进一步 过渡到政府、民营和外商共同联合的格局。本章将按照历史发展的脉络，全景式地呈现中 国现有的城市基础设施投融资模式，并结合相关案例，重点分析各种基础设施融资模式的 9 特点及其适用范围，并注重点明每一种融资方式的具体操作。 2 1 财政性融资模式 改革开放之前，由于我国实行计划经济体制，城市基础设施作为政府公共产品，长期 以来一直由政府单独提供，融资渠道单一，融资额度自然有限。政府包办了几乎所有城市 基础设施的投资、建设、管理和运营，各级财政投资也就成了唯一的资金来源，这样的投 资模式一直持续到八十年代初。 从1 9 5 3 年到1 9 7 8 年，我国基本建设投资总额中，财政预算拨款所占比重为8 0 左右( 见 表2 1 ) ，而其中基础设施建设一直被置于“配套”、“辅助 的地位，仅在全社会固定资产 投资总额中占有很低的比重 。这种主要依靠政府财政的投融资方式，一方面因投入不足 造成基础设施建设总体水平的低下，另一方面也导致了资金使用效率的有限、运营管理的 绩效的降低。 表2 1 改革开放前中央财政资金占基础设施投资的比重 一五二五三五五五 时期四五( 1 9 7 1 - 1 9 7 5 ) ( 1 9 5 3 - 1 9 5 7 )( 1 9 5 8 - 1 9 6 2 )( 1 9 6 6 - 1 9 7 0 )( 1 9 7 6 - 1 9 8 0 ) 比重 8 8 5 47 8 38 9 38 2 57 2 4 ( ) 资料来源：中国统计年鉴2 0 0 2 改革开放以来，我国城市基础设施的投融资体制进行了重大的改革，但是财政资金仍 然是基础设施建设的主要资盒来源之一。这种资金的主渠道作用在西部地区和经济凼难地 区显得更加的重要。随着我国社会主义市场经济改革的推进，城市基础设施投融资模式也 在不断探索。财政资金占基础设施投资主渠道的地位不断得以削弱。 经过多年改革，我国现阶段基础设施财政投入呈现如下特点：( 1 ) 政府不再作为唯一 的投资主体，传统的融资渠道在逐步地位下降；( 2 ) 财政投入资金呈逐年加速增长趋势， 项目大型化、时间集中化，但资金缺口明显，总体仍呈现不足的态势：( 3 ) 总量上对基础 设施投资力度加大，舒缓了“瓶颈 制约，但在结构上仍表现为中西部之间的非均衡性， 大部分西部省份的基础设施投资尤显不足。 吴晔军，“我国基础设施建设融资模式的选择研究”，南开大学硕士论文，2 0 0 7 5 ，p 1 2 1 0 可见，虽然城市基础设施投融资模式发生了巨大的变化，但是政府财政投资仍然是城 市基础设施建设资金来源的一个主要渠道，尤其是纯公共性质的基础设施。未来的发展方 向一定是通过金融工具的创新，哪怕对纯公共产品也设计出来可以产生稳定现金流的模 型，政府财政资金作为项目现金流的一部分，才可以真正实现政府财政资金的引导作用， 通过最大化程度地引导社会资金的广泛参与，实现财政资金的高效利用。 2 2 1 国内商业银行贷款 2 2 债务性融资模式 目前我国最具代表性的基础设施投融资模式是以政府设立的国有或国有控股公司为 载体如各地成立的城市基础设施投融资集团，以财政和银行为主要资金来源的融资模 式。其中，银行信贷是我国现有基础设施融资的主渠道。 ( 1 ) 历史回顾 1 9 7 9 年，国内银行开始试办少量固定资产贷款，开始了我国政府财政渠道之外的投融 资渠道的探索。在历年的商业银行贷款统计中，中国银行、中国建设银行、中国工商银行 和中国农业银行向基础设施提供贷款的规模较大，尤其是中国建设银行对基础设施建设的 信贷支持比例最大。城市基础设施来自国内商业银行的贷款及其比重，如表2 2 所示。 表2 2 投入城市基础设施的国内银行贷款及其比重( 单位：亿元) 年份国内银行贷款国内银行贷款占城建资金比重 1 9 9 45 8 3o 0 9 1 9 9 56 5 1o 0 8 1 9 9 61 2 2 2o 1 3 1 9 9 71 6 5 3 o 1 4 1 9 9 82 8 4 8 o 1 9 1 9 9 93 5 7 80 2 2 2 0 0 04 2 8 6o 2 3 2 0 0 16 0 3 4o 2 6 2 0 0 27 4 3 80 2 4 2 0 0 31 4 3 5 40 3 2 2 0 0 41 4 6 8o 3 l 资料来源：住房和城乡建设部统计资料h t t p ：w w w c i n g o v c n h y t j d t x x 基础设施融资的银行信贷渠道打通后，由于信贷资金来源稳定、手续简便、灵活性强， 受到各地方城市政府的青睐，因此成为了基础设施重要的融资渠道之一。 ( 2 ) 操作模式 城市基础设施项目投资额度巨大，动辄十几亿、几十亿元，对于单独一家商业银行来 说，风险相对集中，不容易分散，不符合商业银行安全性、流动性的经营原则。而且，数 额巨大，一家商业银行可能无力提供所需资金。因此，可以采取银团贷款的方式。银团贷 款的另一个优点是通过由多家银行提供资金，可以保证来自多方面的监督，提高资金利用 效率。银团贷款的操作流程分为三个阶段，即前期准备、银团组建和银团管理三个阶段， 其中银团前期准备和银团组建是关键。 ( 3 ) 商业银行贷款的特点分析 商业银行贷款的优点包括以下几个方面： 第一，资金量充足。截止到2 0 0 8 年1 月，国内商业银行的存差为1 2 1 8 5 5 万亿元 ， 有充足的资金供应量。 数据来源：中国人民银行网站，h t t p ：w w w p b c g o v c n d i a o c h a t o n g j i t o n g j i s h u j u g o f i l c a s p ? f i l c = 2 0 0 8 s 0 3 h t m 1 2 第二，使用灵活方便。在贷款程序上，相对于其他的融资方式而言比较简单，融资时 间短。 第三，基础设施往往具有一定的垄断性，而且有政府信用做为后盾，所以风险一般较 小。在商业银行竞争日益加剧的今天，大多数商业银行面对这类收益较稳定的贷款项目， 有较强的贷款意愿。所以，基础设施建设所需要的资金容易实现。 在归纳商业银行贷款模式的优点同时，也要认清其面临的问题： 第一，商业银行的信贷资金来源与基础设施建设的资金需求不完全匹配 商业银行的经营原则是安全性、盈利性和流动性的“三性”统一。而基础设施的特点 决定了其贷款数量大、回收期限长，这与商业银行所吸收的存款特点是不完全吻合。商业 银行负债的主要部分是活期和短期存款，发放长期贷款将造成资产和负债在期限结构上的 严重失衡，不仅有失银行资金的利用效率，而且增加银行经营潜在的风险 第二，基础设施相对于经济发展而言具有超前性和先导性，一般来说，其建设要提前 于一个地区经济的启动。面对基础设施建设的巨额资金需求量，商业银行贷款可以作为短 期流动性资金来源，但是不足以长久地维持下去。而且，商业银行贷款对基础设施建设来 说融资成本偏高，一定程度上限制了基础设施的建设和发展。 2 2 2 国内政策性金融机构贷款 ( 1 ) 开发性金融概述 国内政策性金融机构贷款主要是指国家丌发银行对大型基础设施项目的开发性金融 贷款。国家丌发银行行长陈元对丌发性会融的定义是：“丌发性金融是适应制度落后和市 场失灵，为维护国家金融安全、增强经济竞争力而出现的一种金融形式。丌发性金融通常 为政府所拥有，赋权经营，具有国家信用，用建设制度和开发市场的方法实现政府的发展 目标，承担着支持经济发展、投融资体制改革及相关金融市场建设的重要任务。将融资优 势和政府组织协调优势相结合，推动经济发展、体制建设和市场建设。” 国家开发银行的开发性金融贷款，在基础设施建设的初期投资方面发挥着重大的作 用。由于开发性金融实行“政府选择项目入口、开发性金融孵化、实现市场出口”的融资 机制，它能够确保国家和地区的重点项目、关键项目和关系全局项目的资金链不断，有利 于建设健康的财政和健全的金融。 开发性金融操作的具体方法不同于过去的“先有项目后找钱 、“有多少钱办多少事 1 1 1 宝1 家开发银行j 尚4 站，h t t p ：w w w c d b m c n w e b i n d e x a s p 1 3 的模式，是将国家开发银行融资优势与政府组织协调的职能优势相结合。这样，经营理念 和实际可操作性都能够得以保证。 市场化是基础设施领域改革的基本取向，国家开发银行对基础设施的融资形式推动了 我国基础设施市场化体制的建设。“政府热点、雪中送炭、规划先行、信用建设、融资推 动 ，国家开发银行的这“二十字方针”，1 2 是开发性金融原理落实到开发银行工作中的 具体体现。 ( 2 ) 开发性金融的适用性分析 瓶颈行业 这些行业是严重制约我国经济和社会发展基础性、支柱性行业，如“三农、中小企 业、西部开发、东北等老工业基地、县域经济等领域。国家开发银行网站资料显示，国家 开发银行2 0 0 6 年发放新农村、中小企业、助学贷款及棚户区改造等国家最急需发展领域 贷款8 9 6 亿元，占全年表内人民币贷款增量的4 0 7 。截至2 0 0 6 年底，开行当年发放新农 村建设及县域贷款6 4 0 亿元，余额为1 7 9 0 亿元。2 0 0 6 年开行发放农村公路建设贷款1 1 1 亿元，支持农村公路建设里程9 8 万公里；支持农民工培训基地建设，发放贷款7 8 亿元。 2 0 0 6 年共向煤电油运以及农林水、通讯、公共基础设施等领域发放的贷款，占全部贷款的 7 8 6 。根据经济结构战略性调整需要，开行去年向西部和东北老工业基地发放的贷款， 占全部贷款的3 0 2 9 6 。1 3 市场缺损的领域和行业m 国家丌发银行主动地运用和依托国家信用，在没有市场的地方建设市场，在有市场的 地方充分利用和完善市场。国家开发银行不直接进入已经高度成熟的商业化领域，而是从 小成熟的市场做起。在市场缺损的领域，国家，1 ：发银行从实现幽家战略目标出发，坚持用 建设市场的方式，以融资为杠杆，利用政府组织优势，引导资金投向国家需要的基础设施 产业。一方面，开发银行通过发放开发银行软贷款为基础设施产业提供资金，作为其再进 行商业贷款的保证；另一方面，开发银行将投资于基础设施项目的债权在该项目经营步入 正轨后，在市场上进行转让，收回贷款。 2 2 3 国外金融机构及政府贷款 国外金融机构及政府贷款资金的特点是获得的成本比较低，而且期限长，贷款条件比 1 2