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论知情权的宪法保障 宪法与行政法专业 研究生:曾凡坷指导教师:杨泉明 知情权是当代法治社会中的一项基础性人权。一个国家的知情权保障制 度发达与否， 直接反映着这个国 家的人权水平。 知情权的确认是宪政制度发展 的历史趋势。 然而，当前我国知情权的理论 研究尚未成熟， 有关知情权的法律 法规还不完备; 侵犯知情权的行为在现实中时有存在， 这使得公民的知情权得 不到充分有效地保障。 本文从宪政角度就知情权的基本理沦、 外国 对知情权保 护的历史发展与借鉴意义、 我国对知情权保障的现状分析以及我国公民知情权 保障的宪法思考等四个方面对这一问题进行了系统的探索。 第一部分首先就知情权的概念与法律特征进行了论述，指出本文的知情 权是指存在于公法领域内的知情权， 它具有基础性、普遍性和双重性的特征; 其次就知情权的法理基础、 经济学基础、 理论荃础以及哲学基础等理论基础进 行了论述; 最后就知情权的内容， 即权利主体的权利和义务主体的义务进行了 论述。 第二部分简要地回顾了美国、英国、法国、加拿大和日本这几个国家对 知情权保护的历史发展， 总结出可供我国借鉴的几个方面的经验， 即宪政道路、 非政府组织及自由民主精神在知情权保护进程中重要作用。 第三部分就我国对知情权保障的现状进行了分析，指出我国在知情权保 障方面已经取得了很大的进步， 但是仍然存在一些问题， 需要我们理性应对并 对之作出合理的法治设计。 另外， 还指出我国知情权保障具有一定的现实必要 性。 第四部分对我国公民知情权保障的宪法思考进行论述，指出应确立公民 知情权的独立的宪法地位， 将它明确规定于宪法之中， 并以宪法为基础， 完善 知情权的相关立法:同时， 应进一步加强以行政公开为主的制度建设; 划清知 情权与保守国家秘密及隐私权的界限: 建立宪法诉讼制度， 为知情权提供最终 的司法救济。 关键词;知情权基本权利行政公开宪法诉讼 r e s e a r c h o n t h e c o n s t i t u t i o n a l s a f e g u a r d i n g o f t h e r i g h t t o kn o w ma j o r : c o n s t i t u t i o n a l l a w a n d a d m i n i s t r a t i v e l a w p o s t g r d u a t e : z e n g f a n k e t u t o r : y a n g q ua n mt n g t h e r i g h t t o k n o w i s o n e o f b a s i c h u m a n r i g h t s i n th e s o c i e t y o f t h e r u l e o f l a w i n t h e p r e s e n t a g e . t h a t t h e d e e p o f p e r f e c t i o n o f t h e s a f e g u a r d i n g s y s t e m s o f t h e r i g h t t o k n o w o f o n e c o u n t r y d i r e c t l y r e fl e c t s t h e s t a t e o f c o n s t r u c t i o n a n d h u m a n r i g h t s o f i t s . t h e c o n f i r m a t io n o f t h e ri g h t t o k n o w is t h e h i s t o r y t r e n d o f c o n s t r u c t i o n s y s t e m s . b u t i n o u r c o u n t r y , t h e r e s e a r c h o n t h e t h e o r i e s o f t h e r i g h t t o k n o w i s n o t m a t u r e , a n d t h e l a w s a n d r u l e s o f t h e r i g h t t o k n o w a r e a l s o n o t p e r f e c t i n a d d i t i o n , t h e b e h a v i o r s o f o ff e n d i n g a g a i n s t t h e r i g h t t o k n o w e x i s t in t h e r e a l i t y , w h i c h c a n t b e l e g a l p u n i s h e d f u l l y a n d e ff e c t i v e l y . a l l t h e s e l e a d t o t h e r e s u l t t h a t t h e r i g h t t o k n o w i n o u r c o u n t r y c a n t b e p r o t e c t e d f i n e l y . t h i s a r t i c l e t r i e s t o a n a l y z e s y s t e m a t i c a l l y f o u r i m p o r ta n t a s p e c t s o f t h e r i g h t t o k n o w : t h e f i r s t a s p e c t is t h e b a s i c t h e o r i e s o f t h e r i g h t t o k n o w ; t h e s e c o n d a s p e c t i s t h e h i s t o r y d e v e l o p m e n t o f p r o t e c t i n g t h e r i g h t t o k n o w i n f o r e i g n c o u n t r i e s a n d t h e m e a n i n g t h a t w e c a n d r a w l e s s o n s f r o m i t ; t h e t h i r d a s p e c t i s t h e p r e s e n t c o n d i t i o n a n a l y s is o f t h e s a f e g u a r d i n g o f t h e r i g h t t o k n o w i n c h i n a ; t h e l a s t a s p e c t i s t h e c o n s t i t u t i o n a l g o v e r n m e n t c o n s i d e r s o f t h e s a f e g u a r d i n g o f t h e r i g h t t o k n o w i n o u r c o u n t r y . t h e c o n c l u s i o n f r o m t h e a b o v e i s t h a t w e s h o u l d e s t a b l is h t h e i n d e p e n d e n t p l a c e , o f t h e r i g h t t o k n o w i n o u r c o n s t i t u t i o n a l l a w , a n d p e r f e c t t h e s e r i e s o f s y s t e m s o f l a w t o p r o t e c t t h i s b a s i c h u m a n r i g h t ; a t t h e s a m e t i m e , t h e c o n s t i t u t i o n a l g o v e r n m e n t s y s t e m , e s p e c i a l l y t h e , a d m i n i s t r a t i o n o p e n s s y s t e m , m u s t b e e n h a n c e d ; t h e r e s t r i c t b e t w e e n t h e r i g h t t o k n o w a n d k e e p in g t h e n a t i o n a l s e c r e t s o r t h e p r i v a t e r i g h t s h o u l d b e d i v i d e d c l a r i t y ; m o s t i m p o rt a n t l y , t h e c o n s t it u t i o n a l l i t ig a t i o n s y s t e m m u s t b e e s t a b l i s h e d a s t h e u l t i m a t e j u d i c i a l p r o t e c t i o n f o r t h e r i g h t t o k n o w . k e y wo r d : t h e r i g h t t o k n o w ; b a s i c h u m a n r i g h t ; a d m i n i s t r a t i o n o p e n s ; c o n s t i t u t i o n a l l i ti g a t i o n 知情权的宪法保障 第 1 0 共 34 1 前言 知情权一词发源于西方国家，是现代法律发达过程中出 现的新概念，具 有一定的时代性。然而，单就 “ 知情”而言，在我国的古代，就己经有了让 民众“ 知情”的法律实践。公元前8 世纪开始的史称 “ 春秋”的时代，己出 现了“ 和民一众， 不知法不可” 的强调公布成文法的变法新主张。 公元前5 3 6 年， 郑国子 产 作刑 书三 篇， 并 铸刑于 鼎， 以为“ 国 之常法” 。 。 这是我国历史 上正式公布的第一部成文法，它首次打破了奴隶主贵族垄断法律的状态，摧 毁了决策过程和结果不为臣民所知的时代，使法律走向社会，使天下人知悉 法律的内容。 至此以 后， 历代统治者无不强调人们对法律内容的知悉和服从。 当然，此时所谓的 “ 知情”并非现代意义上的知情权，让人知悉法律更多是 义务而不是 权利。 伴随着人类历史的发展， 中国 社会已 经步入2 1 世纪。 新世纪的中国 社会 实现了经济基础由计划经济向市场经济的根本转变。市场经济必须遵循价值 规律。 市场不仅要求资源配置的自由 流动， 还需要信息的充分流动， 不如此， 就 会加重供求关系的盲目 性， 出 现生产过剩或生产短缺的 严重情况。“ 知情” 是信息流动的前提， 是市场经济发展的必要条件. “ 当今世界上拉动经济发 展最快的 行业是信息技术， 但我们现有法规和观念环境对信息服务业的发展 很不利: 我们有保密法， 却没有配套的 信息公开法规， 因而信息上网共享无 法可依， 而大量己 经经过收集加工的信息放着不用， 造成信息共享困难重重。 而这方面差距的拉大， 受害的恰恰是国家的发展和文明的进步。人类己经进 入了 信息时代， 没有必要的 信息开放， 就不可能有真正的经济开放。 ” 可见， 知 情权是现代信息社会运行的 基础， 是现代社会里公民 不可或缺的一项基本 权利。 左传 昭公 六年。 我们不难发 现在中国 传统专制社会里，统治阶级所公布的信息大都限于国家的法律，其目 的在 于 让民 众知 悉并绝 对地服从， 而 对于 其他的 重 大事 件， 只 要不 妨碍社会发展大 局， 都是 通过统治体系内 部进行解决，井尽里避免公 众知情造成的不稳定.这种表面上让民众“ 知情口. 实质是推 行统治阶级的 专制统怡的 所谓知情政策， 是与专制社会所特有的经济、 政治和文化土壤分不开的， 即自 给自 足的自 m r 经济不要求有发达的资讯， 家天下的政府体系不需要民 众的监督， 贤人政治的文化思维不需要草根百姓 的智能。因 此. 知情在古代只是统治阶级专政的一 种工具， 这是政协委员徐如镜从信息业发展的角度对知情权 的是一种义务，而不是权利。 的论述。 知情权的宪法保障 第 2 i) 共 3ol d 回顾过去的十年，我国对公民 知情权的保障进行了 许多尝试，并取得了 一定的成绩， 最为突出的当数1 9 9 9 年初启动的政府上网工程与己在社会生活 中被日 益广泛深入展开的政务公开。政府上网工程以电子政府的构建作为政 府信息化的目 标，以提高政府的决策水平、管理水平和工作效率为目 的，以 此加强政府同公众的 信息交流，增加政府工作的透明度， 改善政府的形象， 使社会各界能有效地监督政府的工作，并最终促进社会的发展与进步。政务 公开则是我们党和政府在改革开放的历史新时期推行的建设法治政府的新举 措。政务公开就是 “ 要提高领导机关的开放程度，重大情况让人民知道，重 大问题经人民讨论。要通过各种现代化的新闻和宣传工具，增强对政务和党 务活 动的 报道， ” 。 不难看出 ， 我国的 政务公开与 政府上网工 程的实质是 保障 公民在知识经济与信息网络时代的知情权，一方面，通过公开让人民能获取 国家机关的信息，知悉相关的公共事务，有效地参与国家事务的管理;另一 方面 通过政务的公开， 将政府等国家机关行使职权的活动置于人民的监督之 下，增加了政府的透明度。由此可见，知情权既是现代民主的根本要求，又 是 监督 政府的 根 本条 件 ， 更是 社会主 义政治 文明建 设的必然结果 。 2 0 0 3 年，面对突如其来的非典，中国政府带领人民奋力抗击的经验再 一次证明了知情权的不可或缺性。 针对非典这一突发事件，国务院及时出台 了 突发公共卫生事件应急条例，以 法规的形式明确规定了突发事件公民 知情权的法律保护。通过建立突发事件应急报告制度、突发事件举报制度和 突发事件信息发布制度，使公民 知道非典的危险性和防治情况等，从而能采 这是在中国 共产党第十三次全国代表大会的政治报告中 提出的。另外。1 9 9 8 年最高人民检察院 率先在全国位察系统全面推行. 检务公开加;最高人民法院于1 9 ”年发出 关于严格执行公开审判制 度的 若 干 规 定 ， 2 0 0 0 年 发出 裁 判 文 书公 布 管 理 办 法 ， 均 为 我 国 的 政务 公 开 写 下了 浓墨 重 彩的 一 笔 ， 产生了 深 刻的社 会影响。与 此同 时， 在原4 8 家部 委( 办、局 ) 信息主管 部门共同倡议 发 起的基 础上， 全 国人民代表大会、 国务院办公厅、 全国政协办公厅、 最高人民 法院、 最高人民检察院等国家机关均己 加 入政府上网工程发起单位行列。 就此而言， 我国的政务公开与政府上网 工程并不限于以国务院为首的行 政机关， 而是 包 括了 最高国家权力 机关、 政治 协商 机关， 司 法 机关在内的 全部国 家机关的公开问 题， 美国学者艾其生曾 经尖锐地指出:“ 政府所作的坏事、 所参与的邪恶的事情，大部分是秘密干 的， 倘如事 先让公 众知道并交付讨论， 它们大概不会发生， 所以， 我们要从一切事情都应该公开而不 应该保密这一前 提出发。然后才有必要产生某些例外。” 社会主义政治文明的本质和核心是人民群众当家作主， 享有管理国家和社会的权力 而汾有政 肘1 0 总公汁，就很难银到买质任的政治梦与，人氏群众的主入翁地位就无法保证。从这个煮义l 讲.汾 有政府信息公开， 就没有真正意义上的社会主义政治文明。 面，因此，知请权与政治文明具有一定的内在联系。 而 哄 k f f a 息 公 开 又 是 公 民 知 情 k x a g m - t 知情权的宪法保障第 3 页 共 3页 取各种措施进行防治。 最终战胜了 非典， 保护了 公民的 利益， 政府的信任度 也得到了提升。知情权的重要性不言 而喻。 知情权是公民的一项基本权利， 应纳入宪法， 使人民 群众在宪法的保障 下真正当 家作主， 用法制代替人治， 使 “ 民主制度化， 法制化，使这种制度 和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改夺。 ” s a r s 疫情在中国出现以 后， 一些官员瞒报、 缓报疫情，在缺乏官方的 权威解释的情况下，人们 从各种渠道得到了不那么正 确的疫情的消 息， 结果造成了人群的恐慌. 出 现了 许多不理智、 不冷静的行 为， 隐瞒疫情不仅没有收到稳定人心的作用， 还造成社会人心浮动， 特别是疫情开始夏延之后， 个别官 员还在宣称疫情己 经得到了 有效的控制， 一些地方甚至出现新闻管制的政府行为， 这些不仅遭到了国内 外 公 众 舆 论 的 谴 货 和 反 对 ， 还 出 现 了 不 信 任 政 府 的 公 众 心 理 4 - 是 以 胡 锦 涛 为 首 的 党 中 央 5t , 7 9 f 力 措 施罢免官员、 采取抽施制止1a 悄蔓延，这种对政府不信任的清堵继续加深，后果将不堪设 想。 知情权的宪法保障第1 页 共 6 1贝 一、 知情权的基本理论 ( 一)知情权的概念与法律特征 1 、知情权概念的来源: 知情权这一概念发端于西方国家， 它的产生、 发展经历了数百年的时间。 早在2 0 世纪以 前， 就有学者在其著作中阐述国家行为公开的理论， 这可看作 是知情权概念的萌芽状态.1 7 世纪英国的自由主义思想家洛克指出，无论国 家采取什么形式，统治者应该以正式公布的和被接受的法律，而不是以临时 的命令和未定的决议来进行统治。 因为， 只有这样才使人民知道他们的责任 并 在法 律范围内 得到 安全和保障， 并将统治者限 制 在适当的 范围 之内。 叭9 世纪德国一些思想家提出了“ 国家行为公开论”的主张。康德认为公共权力 包括全部须普遍公布的、 为 形成一个法律的社会状态的全部法律。 黑格尔则 将 “ 国家行为公开”具体化为 “ 法律的公开” 、 “ 审判的公开”以及 “ 议会的 公开” ， 认为凡是等级会议是公开的那个民族， 在对国家关系上就更能显现出 一种生动活泼的气象。 此时， 并不存在“ 知情权” 这一概念， 甚至也不存在 “ 知情权”意识，但在国家行为公开理论的内容之中己暗含了知情权的相关 意思。 “ 知情权” 意识的出现以及知情权观念的形成是在美国。 1 7 8 7 年美国费 城制宪会议上宾西法尼亚的詹姆斯 威尔逊( j a m e s w i l s o n ) 就指出: “ 人民 有权知道他们的代表正在做什么、己经做了什么。立法机关决不可随意秘密 进行议事。 0 1 9 4 5 年i 月美国 一位名叫肯特 库伯 ( k e n t c o p p e r ) 的编辑在 他的一次演讲中首次提到知情权，当时美国联邦政府机构内部蔓延着消极对 待政务信息公开化，任意扩大保密权限的官僚主义倾向。库伯从民主政治角 度， 呼吁公民 应当享有更加广泛的知情权， 官方应“ 尊重公众的知情权” 。“ 不 尊重公民的知情权，在一个国家乃至在世界上便无政治自由而言”，并建议 旧 平 松毅. 知情权 j l . 法学家 ( 增刊) ，1 9 8 6 : 1 0 0 -1 1 0 . 旧 久田 荣亚，水岛朝穗，岛居喜代和宪法 人权论 m .东京:日 本法律文 化社，1 0 8 4 . 德 康德. 法的形而上学原理 一权利的科学 m i .北京:商务印书馆，1 9 9 1 . 【 德 黑格尔 法哲学原理 m 北京:商务印 书馆，1 9 6 1 . 日 芦部信喜. 现代人权论 违宪判断的 基准 m 7 .日 本:有斐阁，1 9 8 4 . 知情权的宪法保障第 2 页 共 6 1页 将知 情权推升为 一 项宪 法权利。 。 至 此， 知 情权作为 一 个明 确的 政治 法律概念 被首次提出。 之后， 美国在2 0 世纪5 0 年代和6 0 年代兴起“ 知情权运动” ， “ 知 情权”一词被广泛地援用并很快被作为公民的政治民主权利得到各国法律的 确认。 2 、 知情权概念的界定和法律特征 知情权的英文表述为“ t h e r i g h t t o k n o w ” 或者“ t h e r i g h t o f a c c e s s 。 日本称为“ 接近权” ， 直接来自 于英文 “ a c c e s s ”一词。我国学者对知情权的 翻译不尽一致， 通常将它译为“ 知情权” ， 除此之外， 还有“ 资讯权” 、“ 了 解权或知悉权， 、 “ 知的权利” 、 “ 得知权” 等不同称谓。 笔者认为将它译为 “ 知情权” ， 既能表达英文原意， 也易为公民普遍接受， 并能在社会上广泛传 播。这是因为仅从 “ 知情权”一词的字面意思就可以让人们明白它的大致含 义， “ 情”为 “ 知”的对象，指情报、信息，由此，知情权就可以大致被理解 为公民要求知悉情报、信息的权利和自由，而这又恰恰反映了该项权利的基 本内容，公民也就比较容易接受它。因此， “ 知情权”的翻译较其他的翻译更 为合理。 对知情权概念的理解， 学界众说纷纭。台湾宪法学者这样定义知情权， 所 谓国民之 “ 知的权利”即是指情报资讯之收受者，对情报资讯之持有者要求 提供其情报资讯之权利。这里的知情权不仅指对政府的权利，同时也包括了 对传播媒体的权利 ( 即要求媒体提供公正而正确之资讯的权利) 。 它不仅是一 种促进个人人格发展与自 我实现的个人权利，同时还是一种可确保国民之自 我统治的参与民主政治过程的参政权。在美国行政法上 “ 了解权”指个人或 团体有权知悉并取得行政机关的档案资料和其他信息。在日 本，知情权被认 黄琼枝. 论公务员之守密义务与国民的知情权 a . 法律学研究所硕十论文 c 台 北:中兴大学，1 9 8 6 . 如澳门 出 版法第1 章 “ 出版自由 和资讯权” 第1 条规定， “ 本法律规范出版 自由 和资讯权的行使，以 及报刊、编印和新闻通讯等企业的活动。 ” 谢鹏程.公民的基本权利 m . 北京:中国社会科学出版社，1 9 9 9 . 2 6 1 - 2 6 6 . 赵正群主张用 “ 得知权，一词代替 “ 知情权” ，更能表达公民 有权得知国家政务 与社会公务状况这一核心意念，更显现公民权利的本质属性。参见赵正群.得知权理念 及其在我国的初步实践 j 中国法学，2 0 0 1 ( 3 ) : 4 9 . 沙ir hh 3m %一一一一一一一 m 3 x 为包括 “ 情报的领受权”和 “ 情报开示请求权”，前者为 “ 知的自由”，后 者为“ 知的权利” 。 我国法学界也围绕着 “ 知情权”的权利主体、义务主体、行使方式等方 面，从不同的角度对之作了解释。主要形成了三种不同的学说: ( 1 ) 广义说。持该学说的学者认为，知情权是一个含义相当广泛的概念， 它泛指公民、法人或其他组织知悉、获取与自 身利益密切相关的各类信息的 权利， 主要包含政治知情权、司法知情权、社会知情权、 个人信息知情权。 如杜钢建将广义的知情权解释为寻求、接受和传播信息的自由，它的对象既 包括了官方的信息、 情报， 也包括非官方的消息、 情报或者信息 ; 宋小卫认 为， 广义的知情权泛指公民 知悉、 获取信息的 权利与自由 ; 蒋碧昆则是这样 定义知情权的:知情权是一个人知道他应当知道的事情的权利，是指人们通 过视、听、嗅、触等方式，感触外界信息，接受他人传递的情报资料，获得 与己 有关( 如自己的档案材料) 或与己无关( 如社会新闻 ) 的 种种情况的 权利d 王利明认为， 知情权是指人们有了解它应该 知道的事情的权利， 其对象范围很 广，如有关个人的信息、政府官员的道德品质、财产状况、社会上出现的新 事物、国家的政治、经济的发展状况等等，对于这些事务，人们都有了解的 权利 。 ( 2 ) 狭义说口 其主要观点为:知情权不是一个宽泛的概念， 它有其特定的 含义，指公民享有的知悉、获取官方或者说是国家机关相关信息的权利与自 日 本著名的宪法学家芦部信喜教授指出: “ 知情权是言论、 表达自由 在现代的发 展状态， 其作为个人权的同时又有参政权的性质，是兼有自由 权方面和请求权以 及社会 权方面的复合性质的权利” ， “ 可以说，作为言论、表达自由的现代形态的知情权，其最 大的 特色在于不仅仅圈于 接受 信息这类消极性权利一个方面，其还是对信息源提出 获得信息 要求 的积极性权利。 ” 参见芦部信喜.宪法学i i i 人权各论 1 ) l m l 日 本: 有斐阁，1 9 9 8 . 2 6 1 - 2 6 2 , 2 7 0 . 谢鹏程.公民的基本权利仁 川.北京:中国社会科学出 版社， 1 9 9 9 . 2 6 1 .另有学 者认为应将政治知情权与司法知情权可以并称为知政权， 主张知情权包含知政权 含政 治知情权、司法知情权) 、 社会知情权、个人信息知情权三方面的内 容。高景芳.宪法视 野中的公民 知情权 i i .当 代法学， 2 0 0 3 , ( 1 ) 杜钢建 知情权制度比较研究 j l .中国法学，1 9 9 3 , ( 2 ) : 1 1 1 宋小卫. 略论我国公民的知情权 j l .法律科学，1 9 9 4 , ( 5 ) : 1 4 . 蒋碧昆， 鲁志坤. 初悉公民了解权 a l .中国宪法学会1 9 9 8 年学术论文 c l . 王利明， 杨立新.人格权与新闻侵权 m l .北京:中国方正出 版社，1 9 9 5 . 4 2 3 . 知情权的宪法保障第 4 页 共 6 1页 由，即 相当于广义知情权中的知政权。与广义知情权相对，杜钢建认为，狭 义的 知 情权是指获 取官方消息、 情报或 信息的 权利 ; 宋小卫 则认为 狭义的 知 情权是指公民 知悉、 获取官 方信息的 权利与自 由 ; 蒋碧昆 将狭义的知情权解 释为一个人拥有的了解各种社会事务和政治事务，尤其是政治事务的 权利， 为保障 这种权利的实现， 社会和国家 有公开某些活动的义务 ; 另外， 还有学 者指出， 知 情权是民 众享有通过新闻 媒介了 解政府工作情况的法定权利 ; 也 有人认为: 了 解权是公民要求政府提供情报的权利， 了解政府的活动， 使用政 府部门 的 文 件、 记 录的 权利 0 ( 3 ) 折衷说。 持此观点的学者认为，了解权包含了两层含义，一是公民对 于国 家而言的政治上的民主权利， 如有依法知道国家活动， 了解国 家事务和社 会事务以及依法可以了 解其他事务的权利;二是一种社会权利，即公民 有权 知道整个社会所发生的、他感兴趣的问题与情况，有了解社会活动情况的权 利。 由此可以看出，对知情权这一概念的表述，上述三种学说主要存在着以 下的区别:第一、主体的认识不同。有的学者认为知情权的权利主体是公民 或者是一个人，而有的学者则认为知情权的权利主体不仅仅包括公民，而且 还应该包括企事业组织和广大的社会团体， 甚至还有外国 人和外国组织。第 二、知情权的义务主体不同。持广义说的学者认为，知情权的义务主体主要 是 首 方 ， 但 也 不 排 除 私 方 可 作 为 知 情 权 的 义 务 主 体; 而 持 狭 义 说 的 学 者 认 为 知情权的义务主体应该仅限于官方。 第三、知情权行使的方式的不同。有的 学者认为知情权的行使仅包括向官方索取相关情报:而有的学者认为知情权 的行使不仅包括向官方索取相关的 情报、 信息、消息，而且也包括官方主动 公开相关的情报、 、 信息、消息。因此，不论怎样对知情权进行界定，都离不 杜钢建.知情权制度比较研究 j l .中国法学，1 9 9 3 , ( 2 ) : 1 1 1 宋小 卫. 略论 我国公民 的知 情权 j l . 法律 科学，1 9 9 4 , ( 5 ) : 1 4 . 蒋碧昆，鲁志坤 初悉公民了解权 a .中国宪法学会 1 9 9 8 年学术论文 c 许 耀奎. 西方新闻 理论评析 m 北京: 新闻出 版社，1 9 9 8 . 1 8 6 . 吴涌植.公民了 解权的政治保障l i l .当 代法学 ( 北京) ，1 9 8 8 , ( 2 ) : 4 9 . 叶必丰.论公民的“ 了解权”l i l 法学评论， ( 北京) ，1 9 8 7 , ( 6 ) : 3 9 . 知情权的宪法保障第 5页 共 6 1页 开对知情权的权利主体、义务主体以及行使方式的准确认定，一个完整的知 情权概念也应包括这三个方面的内容。 通过以上分析， 我们不难看出科学地界定知情权的概念对于人们正确地理 解和接纳这一概念具有十分重要的意义。由此，笔者认为，知情权是一个较 为复杂的概念，要给它下一个科学的定义，必须首先弄清以下几个方面的问 题: 第一、分清知情权所处的不同法学领域是科学地界定这一概念的前提。 知情权最初产生于公法领域，且仅限于对政府信息的知晓，而后来，随 着知情权的发展，它又在私法领域被广泛地采用， 泛指对社会信息的知晓。 因此，在不同的法学领域，知情权的含义也不尽相同。公法与私法的区分自 罗马以来就一直得到承认。“ 一般来讲，公法主要调整国家与普通个人之间 的关系， 而私法则主 要调整国家与公民 个人事务及公民 个人之间的关系。 ”， 我国 学者对公私法的划分标准也不统一 ， 但从实质上讲， 公法是规范和控制 公权力的法， 并且由 于公 权力在现代社会主要指的是国家 权力 。 ， 因此可以说 “ 公 法是关于国 家的 法律” 。 在公法领域里，国 家机关自 然成为 “ 知情权” 的请求对象和义务主体，“ 知”的对象是国家机关 ( 官方)掌握的情报或信 息;而私法则是以 私权利 ( 主要是个人财产权、人身权)的存在为前提和以 英 戴维 m . 沃克.牛津法律大辞典 m ) . 北京: 光明日 报出 版社，1 9 8 8 . 7 3 3 我国学者郭宇昭在 中国大百科全书 法学卷中 指出， 法学家们划分公私法的 标准很不统一，主要学说有利益说、 主体说、 权力说和调整关系说。利益说认为，凡以 保护国 家公益为目 的的法律为公法， 凡以 保护私人利益为目 的的法律为私法。主体说认 为， 凡法律关系主体双方或一方为国 家或国家所属的公共团体者为公法， 凡法律关系主 体 双方 都是 私人者为 私法. 权力说认 为， 凡规定国 家与公民 之间 权力服从关系的 是公 法， 凡规定公民之间权利对等关系的是私法。调 整关系说则认为，凡调整国家机关之间，国 家与公民之间政治生活关系 ( 或称公 权关系) 的法为公法， 凡调整公民 之间以 及国 家与 公民 之间民 事生活 ( 或称私权关系)的 法为 私法 参见张友渔，中国大百科全书 法学 卷山 .北京:中国大百科全书出 版社，1 9 8 4 . 8 0 . 除了国家权力外， 公权力还包括社会公权力， 如社会自 治 组织对其成员行使的 权 力以 及社会自 治组织依法律授权或国家机关委托而对外部相对人行使的权力。在我国， 共产党是执政党， 执政党自 然也行使着重要的公权力。参见姜明安.公法与政治文明 j 7. h t t p : / / w w w . g o n g f a . c o m . 沈宗灵.比 较法总论t 川 北京;北 京大学出 版社，1 9 8 7 . 9 4 . 知情权的宪法保障 第 6 页 共 6 1页 调整平等主体之间的关系为基本使命，即 “ 私法是关于个人利益的法律” 旧 。 所以 ， 除国家 机关以 外的 其 他的 组 织、 法人、 公民 都 可以 是 私法领 域里“ 知 情权”的请求对象和义务主体， 在这里 “ 知”的对象是非国家机关 ( 非官方) 的情报或信息。山此可见，广义的知情权概念涵盖了公法领域和私法领域的 知情权，而狭义的知情权则既可以指公法领域里的知情权，也可以指私法领 域里的知情权。我们知道，宪政的重要特点在于对国家权力进行限制，以最 大程度地保障公民的基本权利。其中，国家机关是国家权力的行使者，也是 最大的 信息掌握者 。 所以， 宪政意义上的知情权是指公法领域内的知情权， 它突出了公民权利对国家权力的监督与制约。这也是这篇论文论述的基点， 即仅针对公法领域里公民的知情权与国家机关的公开义务进行论述。 第二、明 确知情权的 权利主体， 是科学界定这一概念不可或缺的条件。 权利由谁享有，是在给任何一项权利下定义时必须先予以考虑的问题。 国内学者大多认为知情权的权利主体仅仅是公民或者是一个人，笔者认为这 种认识是不全面的。首先，知情权的主体既可以包括公民，也 可以包括法人 及其他组织。因为国家颁布的法律、政策不仅与个人息息相关，同时也对作 为平等市场主体的法人及其他组织起着举足轻重的作用。因此，法人及其他 组织当然有权知悉、了 解这些信息。另外，从各国及我国相关法律的规定来 看， 也 将 法 人 和 其 他 组 织 列 为 知 情 权的 主 体 之 一。 如 美国 情 报 公 开 法 第 5 5 1 节( 2 ) 规定: “ 人”包括个人、合伙、公司、社团等机关以外的公私组织; 日 本的东京都的公文开示制度规定:请求开示公文的，可以是在都内有住所 的， 在都内 有事务、事业单位的 个人、 法人和其他团体; 我国的 档案法实 施办法第2 2 条规定: 中华人民共和国公民 和组织，可以利用己经开放的档 案 。 叹次 ， 随 着 各 国 交 往的 增 多 ， 世 界 经 济 趋 于 一 体 化， 外国 人 在 本 国 居 住、 生活已 成为常见的 现象， 本国的立法行为、 行政行为、司法行为不可避免地 会对他们的权利实现及救济产生相当影响，因此，这部分外国 人及他们在中 国 成立的外国组织也可成为知情权的主体。鉴于此，我们将知情权的权利主 同。 据测算， 单就政府部门 就掌握着全社会8 0 % 以 上的信息资源， 可见，国家机关儿 乎掌握了 整个社会的信息资 源，因此，国 家机关的信息公开对知情权的实现至关重要。 在其他各省的 档案管理条列也作了 类似的规定. 知情权的宪法保障 第 7 页 共 6 1页 体定位于:公民、法人或者其他组织，外国人或者外国组织经有关主管部门 的同意，也可以作为知情权的主体. 第三、明确知情权的义务主体是科学界定这一概念的又一重要条件。 权利与义务的相对性决定有权利必有义务，权利的实现必须依靠相对方 义务的履行。因此，知情权的实现也有赖于义务主体履行相应的告知义务。 根据前面对知情权所处领域的限定，宪政意义上的知情权是指存在于公法领 域内的知情权，由于公权力的主要掌握者是国家机关，4 tb 4 门 掌握着公民行使 正当权利所必需的信息，因此他们就必须承担向公民公布情报信息的法定义 务。 所以，知情权的义务主体主要是国家机关，即掌握国家权力的所有国家 机关，包括立法机关、行政机关和司法机关都是知情权的义务主体。另外， 由于国家机关的主要活动是由国家机关工作人员负责实施，因此，知情权的 义务主体还应包括国家机关工作人员。 此外， 那些实际上代行公权力的政党、 公营组织、事业单位、武装力量也应是知情权的义务主体。具体分析如下: 机关主体: 在知情权制度中充当义务主体的机关主要包括国家机关和 除国 家机关以 外的依照法律规定代行公权力的相关组织。 a . 国家机关。依照 我国宪法的规定，我国的国家机关设置分中央和地方两级，类型有国家权力 机关、行政机关、中央军事委员会、审判机关和检察机关。其中国家权力机 关包括全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，国 家主席同最高国家权 力机关结合行使国家元首的职权，是最高国家权力机关的组成部分;行政机 关包括国务院和地方人民政府 ( 民 族自 治地区的自 治机关包括在内)。 b . 其 他依 法代行国 家权力的组织。 现代国家无一例外是政党国家， 政党对现代国 家的影响深远，有关政党的信息，包括其历史、组织机构、现有成员情况等 都应向民众公开。另外，公营组织、事业单位是由国家投资兴办，其实质是 合法地代行国家权力，因此也应作为知情权的义务主体。 个人主体 ( 国家工作人员): 随着民主制度的发展， 在现代国 家的知情 权制度中，普遍确认了公职人员 ( 即国家工作人员)的隐私权适当减损原则。 公职人员因为自 愿投身政治，积极、主动地将自 身暴露于社会的普遍关注视 野内，最主要的是因为公职人员拥有或者可能拥有公权力，被人们赋予管理 国 家、 管理公共事务的责任， 他们的许多个人情况同“ 公共利益”密切相关。 知情权的宪法保障 第 8 页 共 6 1页 因此， 人们必须了解公职人员的经历、才能、品德、性格、观点以至于家庭、 婚姻、 财产状况、待人处事等.所以，知情权的义务主体中的个人应该包括 各种公职人员。其中包括四种人员:a . 国家机关中从事公务的人员。各级国 家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军队、各级政治协商会议的 各级机关中 从事公务的人员;b . 公营组织、事业单位中从事公务的人员;。 . 公营组织、事业单位委派到非公营组织、非事业单位中从事公务的人员;d . 其他依照法律的规定从事公务的人员，即按照法律规定选举或者任命产生的 从事某项公共事务管理的人员。如农村村民委员会的组成人员。 第四、科学界定知情权的概念离不开对知情权的行使方式的准确理解。 对于知情权的行使方式，学者们的看法也不尽相同，主要表现在以下两 个方面的分歧:一是知情权的行使方式为 “ 知悉”、 “ 获取”信息还是 “ 知 悉”、“ 获取” 和 “ 传递” 信息，即知情权是否包含有“ 传递” 信息的意思; 二是知情权的行使是仅包括官方主动公开相关的情报、信息、消息，还是不 仅包括官方主动公开相关的情报、 信息、消息， 还应包括向官方索取相关的 情报、信息、消息，即知情权仅是一种消极的自由 权，还是消极的自由权与 积极的请求权的结合。 笔者的观点为:首先，知情权的行使方式不应该包括 “ 传递”。这是因 为一方面从知情权产生时的表述来看， 学者大都使用“ r e c e i v e” 和 a c c e s s ” 对之进行解释，使公民 成为 信息的掌握者是知情权存在的目 的， “ 知悉， 、“ 获取” 是知情权应有之意，而公民“ 传递”信息的权利并非知 情权的本意;另一方面，知情权是一种 “ 输入”权，而不是 “ 输出”权，它 强 调主 体从 外部 接受信息、 索取 信息、 获得 信息的 权 利 。 因 此， 知情权是知 悉、获取、接受信息的权利。 其次，知情权不仅包含义务主体主动公开相关 的 信息，还包含公民 主动向 义务主体索取相关信息。 这是因为一方面知情权 对国家权力有监督制约作用，国家负有不作为的义务，即不得干涉公民知情 权的实现，同时也不得提供虚假信息以蒙蔽公民;另一方面，知情权的实现 刘作翔认为知 情权与言论自 由的区别之一在于两者实 现的途径不同: 知情权是一 种 “ 输入” 权， 即主体从 外部 接受 信息、 索取信息、 获得信息的 权利;言论自 由 是一种 “ 输出” 权，即主体向 外 “ 发送信息” 、 “ 发表信息”的一种权利。公开:沟通政府与人 民的渠道 信息公开专家谈 j 7 . 宪法与行政法学 ( 人大复印) ， 2 0 0 1 , ( 5 ) : 4 6 . 知情权的宪法保障第 9页 共 6 1贝 有赖于国家机关的积极配合，国家负有作为的义务，应主动提供条件、采取 必要的保障措施。当国 家没有这样做时，公民可以 请求救济，即知情权既是 一种消极的自由权，又是一种积极的请求权。 综上所述，笔者认为宪政意义上的知情权是指存在于公法领域内，由公 民、 法人或者其他组织，外国人或者外国组织 ( 经有关主管部门的同意) 所 享有的知悉、获取、接收国家机关及其工作人员掌握的与自 身利益密切相关 的信息、情报的 权利与自 由。 是公民 请求公开的权利与国家机关主 动公开的 义务的统一，是消极的自由 权与积极的请求权的统一。 该项权利的法律特征为:( 1 ) 基础性。基础性是知情权的基本特征之一， 主要体现在知情权是其他权利得以正确行使的先决性权利。只有知情权得到 充分行使，当事人追求的其他权利才有可能充分实现。具体来说，在宪政社 会里，公民行使政治权利，参与社会政治民主生活的前提是获取与自 身利益 密切相关的各种信息， 而信息的充分性与真实性决定了政治民主的实质性。 可以说没有知情权这一基础性的权利，就没有真正的政治民主。 t 2 ) 普遍性。 主体的普遍性是知情权的又一基本特征。知情权的主体十分广泛，公民、法 人和其他社会组织是知情权的当然主体，另外，外国人或者外国组织经有关 部门的同意也可成为知情权的主体。 ( 3 ) 双重性。 知情权是具有双重法律效果 的权利，它既是一种消极抵抗国家干涉的自由 权，又是一种积极要求政府提 供资讯的社会权，是自由权与社会权的统一。一方面，权利主体有知悉、接 受信息的自由，国家不得以主权者的身份制定剥夺或者限制这类权利的法律 条款和内 容，即国 家负有保证知情自 由的义务， 此时，国家是被动的，主要 负有消极的义务;另一方面，权利主体又具有请求国家提供信息的权利，国 家应该承担积极提供信息的义务， 这是知情权的最大特征所在。因为在国家 职能不断 增加、 国家掌握的信息大量积聚的 情况下， 人民 无法再象以 前那样 从政府获得更多的 信息， 传统的自 由 权己 经无法满足人民的需要，所以必须 认可公民积极主动的寻求获取信息的权利，只有这样，才能够使信息顺畅自 由地流通。 知情权的宪法保障第 1 0 贝 共 6 1臾 ( 二)知情权的理论基础 1 、知情权的法理基础 ( 1 ) 知情权的民主基础 从理论_ h 讲