（金融学专业论文）基于契约理论的公私合作伙伴关系组织结构的研究.pdf

摘要 摘要 作为一种提供公共设施和服务行之有效的手段，公私合作伙伴关系 ( p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p ，简称p p p ) 得到了越来越广泛的应用。p p p 模式是 政府与私人部门为提供公共基础设施及服务而建立的一种长期合作关系。本文针 对p p p 的组织结构选择问题进行了研究，从p p p 的契约本质出发，基于p p p 多 阶段和长期性的特点，借鉴国外p p p 的研究评价模式，在不完全合同的框架下， 通过理论研究与模型分析相结合的方式，对p p p 项目组织结构的合同设计进行 了探讨，分别就公共产品的外部性、需求风险的分担、所有权和基础设施的剩余 价值、以及政府俘获问题对p p p 模式组织结构的影响做了探究。 研究得到如下结论，在合同不完全的情况下，如果外部性为正，努力可以轻 易地降低成本并且很难影响质量，那么组织模式应当选择成本加成合同下的捆绑 模式；如果努力可以轻易地提升质量而很难增加成本，组织模式应该选择使用费 合同。如果外部性为负，私人部门的运营水平对最终用户的需求影响较大，组织 模式应当选择使用费合同下的捆绑模式。考虑资产所有权及剩余价值，如果公共 基础设施的资产专用性程度较小，应当在合同期内将所有权交给私人部门。当存 在政府被俘获的可能时，组织模式应当选择可向私人部门提供低效能的激励政 策，这样可以有效降低政府与私人部门共谋对p p p 项目采用不恰当的组织模式 的可能。 关键词：公私合作伙伴关系( p p p ) 契约捆绑拆分所有权俘获 a b s t r a c t a b s t r a c t a sau s e f u lw a yt op r o v i d ep u b l i ci n f r a s t r u c t u r e sa n ds e r v i c e ，p u b l i c - p r i v a t e p a r t n e r s h i p ( p p p ) i su s e dm o r ea n dm o r ef r e q u e n t l y u n d e rp p p , t h eg o v e r n m e n t a g e n c ye n t e r sal o n g t e r mc o n t r a c t u a la r r a n g e m e n tw i t hap r i v a t es u p p l i e rf o rt h e d e l i v e r yo fs o m ep u b l i cs e r v i c e s i nt h i sp a p e rw ea n a l y z et h eo p t i m a lo r g a n i z a t i o n s t r u c t u r eo fp p p , b a s e do nt h ec o n t r a c tt h e o r y w en o t i c et h ec h a r a c t e r i s t i c so fp p p , w h i c hi sl o n g t e r ma n dm u l t i - t a s k s ，t a k ee x a m p l e sf r o mf o r e i g nr e s e a r c he v a l u a t i o n m o d e l s ，d i s c u s sc o n t r a c td e s i g no fp p p so r g a n i z a t i o ns t r u c t u r ei nt h ef r a m e w o r ko f i n c o m p l e t ec o n t r a c t s ，t h r o u g hb o t ht h e o r e t i c a lr e s e a r c ha n dm o d e la n a l y s i s i nt h i s p a p e r , w ee x p l o r eh o wt h ee x t e r n a l i t i e so fp u b l i cg o o d s ，t h ep a y m e n tm e c h a n i s m s ，t h e o w n e r s h i pa n d t h ec a p t u r ei s s u ea f f e c tt h ei n v e s t m e n ti n c e n t i v e so fp r i v a t ef i r m s w ec o n c l u d et h a ti nt h ei n c o m p l e t ec o n t r a c t se n v i r o n m e n t ，w h e nt h e r ei sa p o s i t i v ee x t e m a l i t ya c r o s sc o n s t r u c t i o ns t a g ea n do p e r a t i o ns t a g e ，b u n d l i n gi sa l w a y s o p t i m a li np p ec o s t p l u sc o n t r a c t sa r eb e t t e ri fe f f o r t sc a ne a s i l yr e d u c et h ec o s t sb u t h a r d l ya f f e c tt h eq u a l i t i e s u s e r - c h a r g ec o n t r a c t sa r eb e t t e ri fe f f o r t sc a ne a s i l y e n h a n c et h eq u a l i t i e sb u th a r d l yr a i s et h ec o s t s w h e nt h e r ei san e g a t i v ee x t e r n a l i t y , i f t h es e r v i c el e v e la f f e c t st h ed e m a n do ft h ee n d - u s e rg r e a t l y , b u n d l i n ga n du s e r - c h a r g e c o n t r a c t ss h o u l db ec h o s e n c o n s i d e r i n gt h eo w n e r s h i po ft h e a s s e t sa n dr e s i d u a l v a l u e ，i ft h ea s s e ts p e c i f i c i t yi ss m a l l ，t h eo w n e r s h i ps h o u l db eg i v e nt op r i v a t es e c t o r d u r i n gt h ep e r i o do ft h ec o n t r a c t w h e nt h e r ei st h ep o s s i b i l i t yt h a tg o v e r n m e n tb e e n c a p t u r e d ，l o wi n c e n t i v ep o l i c ys h o u l dc h o o s et oa v o i dt h ec o l l u s i o nb e t w e e nt h e g o v e r n m e n ta n dp r i v a t es e c t o r k e yw o r d s ：p u b l i cp r i v a t ep a r t n e r s h i p ( p p p ) c o n t r a c t b u n d l i n g u n b u n d l i n g o w n e r s h i pc a p t u r e i i 中国科学技术大学学位论文原创性声明 本人声明所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行研究工作所取得的成 果。除已特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含任何他人已经发表或撰写 过的研究成果。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了明确 的说明。 作者签名：立丛擅签字日期：望! 里：鱼：兰 中国科学技术大学学位论文授权使用声明 作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者授权中国科学技术大学拥 有学位论文的部分使用权，即：学校有权按有关规定向国家有关部门或机构送交 论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅，可以将学位论文编入中国学 位论文全文数据库等有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存、汇编学位论文。本人提交的电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。 保密的学位论文在解密后也遵守此规定。 d 公开口保密( 年) 作者签名：弘靛 签字日期：兰! ! 旦：鱼! 兰 导师 签字 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题的背景和意义 改革开放3 0 年以来，我国的城市化进程和城镇发展得到了极大的促进。截 至2 0 0 8 年底，我国城镇人口已达6 0 7 亿人，城镇化水平4 5 6 8 。国际经验表明， 城市化率在3 0 乡扣7 0 之间是基础设施加速增长阶段，预计在未来2 0 年，全国的 城镇人口将达到9 亿多，因此，在未来几十年中，因城市化率加速而导致的公共 设施需求将十分庞大，我国基础设施存在巨大的供给缺口，处于严重“欠账”的 困难局面。 从基础设施投资水平来看，根据联合国的推荐标准，发展中国家城市基础设 施建设投资应占g d p 的3 5 。而我国从建国以来直到1 9 9 1 年城市公共基础 设施投资占g d p 的比重一直低于1 ，“八五”期间平均为0 8 ，“九五”期间 增长到1 7 ，到“十五”才刚刚突破2 。可见，单一依靠政府投资很难改善 基础设施供给不足的局面，无力满足经济社会发展的需要。 2 0 0 8 年以来，国际金融危机从金融领域扩散到实体经济，世界经济结构性 的深刻调整使各主要经济体陷入深度衰退，需求及世界贸易的急剧萎缩，也给我 国带来了深重的影响。为了应对金融危机，保持经济平稳增长，中央出台了一系 列的财政政策和货币政策。2 0 0 8 年底，中央出台4 万亿经济刺激计划，投资对 象针对于保障性安居工程、农村民生工程、铁路、公路、机场、医疗、文教等与 人民生活息息相关的公共基础设施。2 0 0 9 年以来，央行执行了一系列宽松的货 币政策，虽然目前政策的作用逐步开始显现，但是，我国目前的经济发展主要靠 政府投资拉动，高投资增长主要依赖于适度宽松的货币政策和积极的财政政策支 持，经济能否持续增长还存有不少隐忧。一方面，从财政的视角看，财政收入的 稳定增长才是经济复苏的最终标志，但目前年我国财政收入下降较多，以补贴消 化过剩产能与投资“铁公鸡”为代表的硬启动难以全面催化微观主体内生生长能 力的恢复，财力消耗难以完全对接国际经济复苏的真正来临。另一方面，信贷规 模的猛增，无法被投资项目及时消化，必将流入股市和楼市，这大大增加了银行 的贷款风险，也将成为未来通货膨胀爆发的罪魁祸首。因此，高投资增长能否持 续的问题转化成为信贷及财政能否持续的问题，接下来最关键的问题是要启动民 间投资。 为了支持鼓励民间资本参与公共投资，国务院多次出台政策。2 0 1 0 年3 月 2 4 日，国务院召开常务会议，研究部署进一步鼓励和引导民间投资健康发展的 政策措施。而发改委相关负责人亦表示，关于鼓励和引导民间投资健康发展的 第1 章绪论 若干意见的3 6 条意见即将发布( 新3 6 条) 。这是继2 0 0 5 年国务院关于鼓励 支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见( 史称“非公经济3 6 条”) 以后就启动民间投资的又一项重大举措。新3 6 条进一步放宽了民间资本准入领 域，准入领域由非公经济3 6 条中提出的7 个方面，具体化到交通电信能源基础 设施、市政公用事业、国防科技工业、保障性住房建设等领域，兴办金融机构， 投资商贸流通产业，参与发展文化、教育、体育、医疗、社会福利事业等6 大领 域1 6 个方面，范围更加具体，领域更加宽广，力促民间资本加快进入国计民生 重要领域。 面对当前基础设施投资不足和保持经济增长的双重需求，吸引民间资本参与 公共基础设施建设具有强烈的现实意义。作为一种在许多国家的实践中被证明行 之有效的公共基础设施的投融资方式，公私合作伙伴关系( p u b l i c p r i v a t e p a r t n e r s h i p ，简称p p p ) 应引起极大的关注。 1 2 p p p 的概述 广义的p p p 是一种公共部门与私人部门进行合作共同提供公共服务的模式。 典型的p p p 模式是指公共部门与私人部门为提供公共服务而建立起来的一种长 期合作关系，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共服务以满足公共消 费者的需求，共同分担风险，分享收益。通常，私人部门负责资产的设计、建造、 融资、运营、维护，并提供长期服务( 通常为2 5 3 0 年) ，公共部门则根据服务 提供的质量支付其相应的报酬。p p p 模式提供基础设施服务是一种非常灵活的方 式，针对不同项目特点，公共和私人部门的合作程度不同，项目运作方式也不同。 c o n c e s s i n ( 特许经营) 、b o t ( b u i l d o p e r a t e t r a n s f e r ，建造一运营转移) 、b o o ( b u i l d o w n - o p e r a t e ，建造所有运营) 、b o o t ( b u i l d o w n o p e r a t e t r a n s f e r ， 建造。所有运营转移) 、d b f o ( d e s i g n - b u i l d - f i n a n c e o p e r a t e ，设计建造- 融资一 运营) 、p f i ( 私人主动投资) 等都属于p p p 模式的范畴。 1 2 1p p p 的起源 私人部门投资于基础设施有着悠久的历史。1 6 6 3 年，英国第一条收费公路 建成，允许特许经营者在公路的特定路段设立收费站，收费期限为2 1 年，此后 公路恢复免费通行。1 7 8 2 年，法国p e r r i e r 兄弟被授予第一项供水特许经营权， 对自来水公司进行建造、运营，为巴黎的部分地区提供公共服务。1 9 世纪，工 程师查德威克在英国提出，在地方污水处理和卫生服务方面可以采用特许经营权 的方式来改进效率( 达霖格里姆赛等4 1 - 5 0 , 2 0 0 8 ；余晖等，2 0 0 5 ) 。 尽管私人部门投资于基础设施有着悠久的历史，但p p p 术语的出现不过是 2 第1 章绪论 近l o 余年的事。半个世纪前，由于凯恩斯干预主义的影响、社会主义阵营国家 主导战后大规模建设的示范，以及垄断等值得怀疑的市场表现，西方发达国家开 展了国有化的进程，对包括城市公用事业在内的一些重要行业都实施了不同程度 的国有化。但是，公用事业的国有化给中央财政带来了巨大压力，产生了缺乏竞 争、效率低下、成本较高而服务质量低下等弊病。因此在2 0 多年前，西方国家 掀起了一轮私有化浪潮，国家不仅退出以前由私人部门主导的领域，对传统上由 政府提供服务的公用事业也进行了私有化。但由于公用事业的非排他性和非竞争 性的特点，有效竞争不可能实现，私人部门投资不足，服务质量都都缺乏有效监 管，仍然不能满足社会公众对公共服务的需求。正是由于这两种模式都不尽如人 意，2 0 世纪9 0 年代，英国首先提出了“公私合作伙伴关系”这一概念，即p p p 模式，由于其与传统的公用事业提供方式相比具有众多优越性，所以各国或国际 组织都争相尝试将p p p 的各种模式应用于本国或区域内的基础设施建设。p p p 成为继公共部门提供和私人部门提供之外的第三种公共服务的提供模式。 1 2 2p p p 在国外的应用现状 从9 0 年代初期开始，全球p p p 项目迅猛增长，并于1 9 9 7 年达到顶峰。伴 随1 9 9 7 年亚洲、俄罗斯和巴西经济危机的出现，全球p p p 项目有所减少，之后 在平稳中又开始逐渐回升，随后在世界各国得到广泛的应用。今天，p p p 已成为 各国政府实现其经济目标及提升公共服务水平的核心理念和措施。仅在2 0 0 4 到 2 0 0 5 年间，全世界共签署2 0 6 个p p p 合同，涉及投资5 2 0 亿美元。在欧洲，截 至2 0 0 6 年，有价值5 5 0 亿英镑的7 9 4 个p f i 项目被签署；在美国，截至2 0 0 6 年 1 0 月，已成立或完成的p p p 项目累计成本总计4 8 0 亿美元( i o s s ae ， m a r t i m o r td ，2 0 0 8 ) 。表1 1 展示了p p p 模式在发达国家的最新应用( 达霖格 里姆赛等孓5 ，2 0 0 8 ) 。 表1 1 公私伙伴关系在国外的应用 国家p p p 应用情况 英国1 9 9 2 年，英国政府提出了p p p 发展政策，引入“私人主动投资”模式，从 此该方法被系统应用于英国政府及地方政府许多重要的投资领域。2 0 0 0 年， 英国合作伙伴组织( p u k ) 成立，致力于推广p p p p f i 理念。 法国 长期以来法国一直具有利用特许经营进行公私合作( 特别是在水务行业) 的传统。2 0 0 0 年以来，法国在p p p 模式下发起了三个主要公路项目( m i l l a u 高架桥，a 1 9 和a 2 8 ) ，此外，跨境项目，如p e r p i g n o n f i g u e r a s 高速铁路和 里昂都灵高速连接线，均采用了p p p 模式优化资源。 希腊 已完成的p p p 项目包括斯巴达机场和雅典环城公路。政府在2 0 0 0 年发布了 p p p 计划，并成立了中央p p p 机构。不过，一些法律问题还有待于解决。 3 第1 章绪论 爱尔兰1 9 9 9 年，p p p 公路计划开始运行，包括三条公路和轻轨系统的建造。m 4p p p 收费高速公路工程师2 0 0 4 - 2 0 0 7 年间完工的1 1 个项目群中的一部分。收费 桥梁、政府办公楼、监狱已经开始有私人部门设计、建造、融资和运营。 国家对正式的p p p 计划有郑重承诺，法律体系到位，p p p 专门机构也已成 立，其中央委员会负责保障p p p 模式的实施。 葡萄牙在s c u t 计划下，三条收费公路已完成了融资，正在进行的其他大约1 0 条 公路项目中有6 条采取影子收费模式。涉及p p p 模式的高速公路、铁路、 机场、水务、停车场、地铁、地方交通及博物馆建设项目已在考虑之中。 西班牙政府计划采用影子收费的方式开展公路项目，三条新造的铁轨和其他新项 目都有私人部门的参与。医疗和垃圾处理领域也计采用p p p 项目。不过， 还没有支持这一模式的法律体系，也没有特许经营的相关法律。 荷兰 k e n n i s c e n t r u mp p p 项目始于1 9 9 9 年，另一个试运营的高速铁路工程也开 工建设。此后进行的项目包括公路、铁路、海港和水务项目，即 z u i d e r z e e l i j n r a n d s t a d 环线地铁( 磁悬浮技术) 、马斯河2 ( 鹿特丹海港扩 大) 项目和d e l f l a n d 污水处理项目。 美国p p p 在高速公路、道路交通、轨道交通、自来水水供应及废水处理等项目 上最为普遍，同时也应用于私营监狱和拘留所、教育政策的优先制定、福 利供给、健康和医疗服务，以及一系列社区活动和服务，包括学校教育、 城市重建和环境政策。 p p p 不仅在英国、美国等发达国家大量开展，在发展中国家，例如智利、墨 西哥等拉美和加勒比海国家和一些中欧国家，p p p 的应用也在稳步增长。表1 2 显示，在1 9 9 0 。2 0 0 8 年问，有4 2 5 1 个基础设施项目通过公私合作形式开展，总 资本价值达1 3 6 0 8 亿美元。投资趋势在图1 1 中展示，虽然p p p 项目投资在1 9 9 7 年金融危机后曾一度有所下降，但总体趋势保持增长，尤其是在近几年增长迅速。 表1 2 发展中国家基础设施建设中使用p p p 的地区分布( 1 9 9 0 。2 0 0 8 ) 4 第1 章绪论 1 9 9 01 9 9 2 1 9 9 41 9 9 f i1 9 9 92 0 0 02 0 0 22 0 0 42 0 0 62 0 0 8 匿1 1 发展中国家基础设旆建设中使用p p p 的总投资( 1 9 9 0 - 2 0 0 8 1 p p p 的应用范围也太大扩展，从道路、隧道、桥梁、港口、轨道交通、水务、 供电、燃气、电信、垃圾处理等传统公共事业领域拓展到学校、医院、监狱、休 闲设施、大型r r 信息系统服务，甚至国防、航天等更为宽广的领域。 p p p 模式在完工时间和成本预算方面的表现也可圈可点。据英国财政部的报 告，7 6 的p p p 项目按时完成，而传统采购项目能按时完成的只有3 0 ：7 8 的 p p p 项目在预算内完成，这一比例在传统采购项时中只有2 7 ，而且传统方式下 项目成本比计划高出2 2 4 。在英国，p p p 项目比起传统采购方式节约成本 5 4 0 ；在澳大利亚，参与评估的8 个p p p 项目加权平均节省费用为投资额 的9 ；在荷兰，欧洲最大的水务p p p 项目d e i n a l l d 污水处理项目预计比传 统采购方式节约成本1 5 。 另一方面p p p 模式也有不尽如人意之处。在法国，p p p 导致了比传统采购 更高的水价；在英国，用于专业i t 设施的p p p 项目表现失败；在拉美和加勒比 海国家，已有许多因政府失信使p p p 项目被废弃的例子；在中欧和东欧国家， 高交易成本和不切实际的需求预期也使其p p p 项目不像其他国家那么成功 ( i o s s a e ，m a r t i m o r t d ，2 0 0 8 ) 。 12 3p p p 在国内的应用现状 我国对p p p 模式的探索起源于二十世纪9 0 年代初期据世界银行统计，截 至2 0 0 8 年，我国私人共参与投资基础设施项目8 8 4 个，累计投资7 3 5 6 亿元人民 币。图i2 中展示了投资总额前十位的发展中国家的p p p 应用情况可见中国的 p p p 项目总投资虽然居第三位，但项目平均投资额很少。目前，我国p p p 的应用 锄 帅 神 如 如 第l 章绪论 领域遍及能源、水务、交通、生活垃圾、医疗卫生等方面，典型项目有沈阳第八 水厂、威立雅成都第六水厂、广西来宾电厂、北京国家体育场“鸟巢”、北京地 铁四号线等。p p p 模式在各行业的投资分布如图1 3 所示，项目个数如图1 4 所 示，从图中可以看出，与国际p p p 投资趋势不同的是，尽管我近年来国私人部 门参与的基础设施项目数量在增加，但投资额却没有相应增加，而是不断反复。 这是由于我国相关制度、法律尚水完善，人们对p p p 的内涵和本质认识有限， 导致p p p 模式的失败案例屡见不鲜，阻碍了p p p 模式在我国的发展。总体来说， p p p 在中国的应用尚不成熟。 菲律宾 印度尼西亚 土耳其 马来西亚 阿根廷 俄罗斯联邦 墨西哥一l 中国 印度 b 西 。投资总额( 亿美元) o 项目数( 个) 5 0 0i o o o1 0 0 02 0 0 0 图1 2 发展中国家基础设施建设中使用p p p 的情况 能源口i 讯-墒：务 赢l _训ll1 9 9 01 9 9 21 9 9 41 9 9 61 9 9 82 0 0 02 0 0 22 0 0 4 2 0 0 62 0 0 8 固1 3 中国基础设施建设中使用p p p 的总投资( 1 9 9 。2 0 0 8 ) 蚕一 0 第1 章绪论 9 9 01 9 9 21 9 9 419 9 619 9 82 0 0 02 0 0 22 0 0 42 0 0 62 0 0 8 图l 4 中国基础设施建设中使用p p p 的项目个数( 1 9 9 0 - 2 0 0 8 ) 12 4p p p 的特点 p p p 模式实质上是把作为公共物品或准公共物品的公共基础设施的设计、建 造、融资、运营、维护从传统的政府公共部门直接提供向私人合作者部分或全部 的转让，这一转让使得原有的政府部门与消费者( 或纳税人) 之间的直接关系转 变为政府、私人部门与消费者( 或纳税人) 之间的三重委托代理关系，其复杂的 程度由此明显增加。不仅如此，详细探究p p p 的运作，可发现私人部门可具体 为建造商、运营商、外部投资者等等，而公麸部门也存在着中央政府、地方政府 的不同，他们行动目的和考虑因素都有所不同。政府部门作为公私合作参与者， 同时又是诸多利益团体的协调人，必须通过公私部门间的合同以及建立相应的监 管体系，以保证私人部门、消费者( 或纳税人) 和其他相关参与者( 如投资人) 的利益不受损害。可见p p p 项目通常较为复杂。但是不难看出，在p p p 项目中， 参与各方通过合同联系在起，以上各项工作也是由合同来规定，契约关系处于 p p p 关系的核心，包含了所有的权力和义务，因此我们认为，p p p 模式的本质就 是契约关系，我们的研究都基于契约理论的框架。 p p p 模式的另一大特点体现在私人部门的更深入参与和参与形式的多样性。 在p p p 项目中，政府让出对项目大部分的控制权，从组织者变为参与者和监管 者，给予私人部门更大的自由，只指定所需服务的基本标准( 例如：供热和照明 的水平，清洁质量和房问的实用性) ，但就如何交付服务和达到指定标准不做规 定。私人部门可以以捆绑或拆分等多种形式来完成设计、建造、运营、融资等工 作，这促进了风险更大程度上向私人部门分担和转移，有助于激励私人部门利用 其专业性提高资源配置效率和生产效率。 第1 章绪论 此外，典型的p p p 项目具有长期性，私人部门需要在长达2 5 - - 一3 0 年的合同 期间持续提供标准规定的服务。长期性导致了p p p 项目存在许多新问题，随着 时间的变化，环境变化、用户需求转移、新技术新工艺的出现的都会发生，巨大 的不确定性不能忽略。此外，项目的长期性还导致折旧、项目期结束后的剩余价 值等问题的出现。可见，p p p 项目的成功与否直接取决于合理地设计合同，以使 得在整个项目周期内对私人部门进行合理的激励。 1 3 文献综述及研究现状 1 3 1国外研究现状 1 3 1 1 p p p 的本质探讨 早期对于p p p 的研究集中于对其概念的界定，从1 9 9 2 年p p p 这一术语正式 提出起，p p p 模式在世界各国广泛应用，但由于其本身的意义非常宽泛，加之意 识形态的不同，要想对于p p p 的确切内涵给予统一的描述仍然比较困难。一些 学者将p p p 看作是一个通过引入竞争来替代传统公共服务承包的新的治理工具， 另一些则将其看作公共管理的一种新的说法。e s s a v a s ( 2 0 0 2 ) 认为p p p 只是 私有化的另一种说法，提出这一术语只是为了避免对私有化的强烈反对。s t e p h e n h l i n d e r ( 1 9 9 9 ) 也提到，公私合作经常被作为私有化行动的派生，在西方自由 主义政权制度下迷惑了大西洋两岸的保守派领导者。而s t e p h e nh a r r i s 在美洲发 展银行的一份工作报告中指出了p p p 与私有化的不同，私有化针对已经存在的 国有设施或企业，而p p p 是建立一个独立设施来进行一条龙式的管理，从设计、 建造、融资到运营、维护。此外，私有化是永久性的，而p p p 是有限时期的协 议。m i t c h e l l w e a v e r 和m a n n i n g ( 1 9 9 1 ) 认为p p p 是政府、私人部门的结构关系 集，在某些情况下还包括公众社会。k o l z o w ( 1 9 9 4 ) 将p p p 定义为公共部门委 托私人部门追求由两方共同决定的公众利益的一个协议。s t e p h e nh l i n d e r ( 1 9 9 9 ) 从六个方面总结探讨了p p p 的含义，认为p p p 可作为管理改革、问题 转变、道德重建、风险转移、公共服务改组、权力分配的一种方法。 不仅学者们对p p p 的定义不一，各国机构对p p p 的定义也不尽相同。联合 国培训研究院认为p p p 是涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方 式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。p p p 包含两层含义，其一是为满 足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系，其二是为满足 公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。 欧盟委员会将p p p 定义为公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是 为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。加拿大p p p 国家委员会认 8 第1 章绪论 为p p p 是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经 验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先 清晰界定的公共需求。美国p p p 国家委员会定义p p p 是介于外包和私有化之间 并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建 设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。 1 3 1 2p p p 控制权的配置 概念之争告一段落，进一步的研究集中于p p p 控制权的配置问题。此时的 学者们将p p p 当作一个黑箱，忽略其内部运作，重点讨论公共服务应在政府内 部提供还是外包由私人部门提供。在完全合同的世界，各种要求都可以通过完备 的初始合同规定，此时无论是公共部门还是私人部门拥有所有权都可以达到相同 结果，所有权的归属并不重要。但在实际中，双方都无法对未来可能发生的所有 情况作出预测，政府无法在初始合同中对公共服务的标准做完全的规定( 或全面 规定的合同成本高到无法承受) ，私人部门的努力在事前无法描述，在事后也很 难证实，此时所有权的归属直接影响到对投资的激励。 h a r te ta l ( 1 9 9 7 ) 对不完全合同理论( g h m ) 进行了扩展，建立了h s v 模 型，将参与方由两个私人部门变为私人部门和公共部门，首次从剩余控制权的视 角对p p p 进行了研究。当削减合同未描述的成本会严重降低服务质量，且对提 升质量的投资不重要时，应由政府拥有控制权；而削减合同未描述的成本对质量 的影响可控，而提升质量的投资很重要时，则应由私人部门拥有控制权。 b e s l e y 和g h a t a k ( 2 0 0 1 ) 注意到了公共产品与私人产品的区别非竞争性 和非排他性，对h s v 模型进行了扩展，指出在公私合作生产纯公共产品时，不 论投资的相对重要性或其他方面的生产技术如何，所有权都应给予对产品价值评 价较高的一方。 f r a n c e s c o n i 和m u t h o o ( 2 0 0 6 ) 将b g 理论扩展至了准公共品，综合考虑了 投资重要性、双方对产品价值的评价以及产品的公共化程度。当产品的公共化程 度很高时，控制权应给估值高的那方；当产品的公共化程度很低时，不管投资者 的评价如何，控制权应全部给主要投资者；如果双方的投资重要性相当且产品的 公共化程度很低，双方共享控制权是最优的，并且估值低的一方获得较大的份额； 如果双方的投资重要性相似且产品的公共化程度大小适中，则估值低的一方单独 享有控制权。 1 3 1 3p p p 多重任务的组织实现 随着研究的深入，p p p 这一黑箱被逐渐打开，学者们注意到，提供大部分公 共服务实际上需要执行一系列复杂的工作，从基础设施的设计、建造到建成后的 9 第1 章绪论 运营、管理，以及融资和维护等等。政府可以分别选择私人建造商和运营商完成 资产的建造和管理，也可以选择一个私人p p p 公司来全权负责基础设施的设计、 建造、融资、运营和维护，学者们接下来的研究就致力于解决p p p 项目多重任 务的组织实现问题。 h a r t ( 2 0 0 3 ) 在h a r te ta l ( 1 9 9 7 ) 的基础上对p p p 建造与运营阶段工作捆绑 与否的成本和收益进行了分析，在拆分情形下，建造者的投资对社会利润和运营 成本的影响均不能内部化，结果生产性投资过少，而非生产性投资适度；在捆绑 情形下，建造者会内部化部分生产性投资的影响，从而激励较多的生产性投资， 但非生产性投资也会随之增加而过多。因而，捆绑与否的选择取决于是否对提供 服务签约比对建造设施签约更容易。 但是h a r t ( 2 0 0 3 ) 忽略了公私所有权的选择，假设基础设施为私人所有。 b e n n e t t 和i o s s a ( 2 0 0 6 ) 在其基础上进行了改进，综合考虑了配置权的选择和多 重任务的组织结构。当建造对运营有正外部性时，私人所有权下的将建造和运营 捆绑起来“套牢”问题最小；而当建造对运营有负外部性时，公共所有权下分别寻 找建造和运营商则应为首选。 b e n t ze ta l ( 2 0 0 2 ) 提供了一个新的视角，把讨论重点转移到由于信息不对 称带来的成本与效率问题，在完全合同框架下用道德风险和逆向选择的模型探讨 了p p p 多重任务的组织实现问题。文章认为p p p 的组织选择本质上是选择不同 的合同机制来购买服务或( 和) 资产，这些机制对提升效率的投资都有影响。而 影响这种选择的一个重要因素就是在资产采购合同和服务提供合同签订时什么 信息对签约方可用，如果在决策时有信息不对称，合同的激励程度就有显得很重 要，因为它们影响了提升资产效率的投资的执行成本。 1 3 1 4p p p 的风险 接下来，学者们分别就p p p 项目中各个方面所涉及的风险问题进行了研究。 需求方面，由于准确估计需求直接关系到p p p 项目的收益，因此p p p 合同 的一个至关重要的方面就是需求风险在公共部门和私人部门之间的分配，即偿付 机制的设计。e n g e le ta l ( 2 0 0 7 ) 从公共财政的角度考察了需求的不确定性对p p p 偿付机制的影响，当需求风险很重要时，最优合同应该以最低收入保证和公司收 入上限为特征。i o s s a 和m a r t i m o r t ( 2 0 0 8 ) 认为对于公路、地铁这种私人部门的 努力会影响用户需求的项目，偿付机制应以使用费为基础，需求风险应由私人部 门承担，这样有助于激励其投资。而对于学校、监狱这样的传统p p p 项目，由 于需求主要由政府政策影响，私人部门的努力对需求水平几乎没有影响，应当由 政府直接向私人部门支付确定的使用费。 融资方面，基础设施的建设通常都需要大量的资金投入，无论对于政府还 1 0 第1 章绪论 是私人公司都是一笔巨大的开支。d eb e t t i g n i e s 和w r o s s ( 2 0 0 7 ) 首先对选择 公共融资还是私人融资这一问题进行了研究。政府融资的风险在于会因一些政 治原因( 例如选举) 来维持本应结束的不良项目，私人融资的风险在于对债务 偿还的承诺能力有限，只能对较低资金要求和期望回报高的项目进行融资。因 此在公共融资和私人融资都可行时私人融资在事后优于公共融资，而对于期望 回报较低的项目公共部门融资占优。i o s s a 和m a r t i m o r t ( 2 0 0 8 ) 则用道德风险 的模型分析了存在外部投资者时的对私人部门激励的影响，引入外部投资者一 方面由于与运营者共担风险而使激励效力下降，另一方面外部投资者可根据观 察到的运营者努力的信息来决定运营者的还款数额从而增加激励。因此当外部 融资者可观察到运营者努力程度时，私人融资比公共融资更能促进激励效力。 合同长期性方面，由于不确定性会随着时间而大大增加，要想设计最优的长 期合同，就需要在合同长度、不确定性、内容弹性、服务类型及剩余价值之间作 出权衡。i o s s a 和m a r t i m o r t ( 2 0 0 8 ) 的研究表明，对于变化迅速的部门，初始合 同规定的产出说明很快就会不适应，此时p p p 捆绑的利润会被初始合同废除而 进行再谈判的成本所抵消。此外，考虑折旧时，在合同早期应当依据p p p 公司 的成本给予其回报，而在合同临近结束时固定的补贴更能激励维护的投入。 政治、制度方面，考虑到政府中可能存在腐败和共谋的情况，也可能出于 各种目的单方面违约，甚至开展p p p 项目的动机不纯，基于政府公正得出的结 论就不再适用。早在h a r t 等人( 1 9 9 7 ) 中就对政府行为对p p p 的影响进行了 考虑，当政府采购的腐败问题严重时，应由政府内部提供公共服务；而政府内 部庇护利益集团的问题严重时，则应采用p p p 。m a r t i m o r t 和p o u y e t ( 2 0 0 6 ) 在 完全合同的框架下采用道德风险的模型对政府的俘获进行了分析，指出p p p 模 式中更容易发生共谋和俘获公共官员的情况。i o s s a 和m a r t i m o r t ( 2 0 0 8 ) 认为 政府如果没有强大的承诺效力，存在单方变更合同条款的风险，p p p 的终生管 理收益就不能实现，这将大大削弱了私人部门的投资激励。 1 3 2 国内研究现状 随着p p p 模式的兴起，我国学者对p p p 的研究呈几何级数递增。在理论方 面，集中于对p p p 产生背景、概念、类型、风险、应用的必要性和可行性进行 定性的介绍；在应用方面，主要探讨了p p p 在轨道交通、农村建设、城市建设、 高校教育、住房保障、医疗卫生等方面应用的探索。余晖、秦虹( 2 0 0 5 ) 对国内 p p p 模式在水务、燃气、公共交通、生活垃圾处理等几个行业的实践做了全面总 结，并提出一系列完善建议，是第一份全面介绍国内p p p 应用现状，关注公用 事业p p p 模式的研究报告；王守清、柯永建( 2 0 0 8 ) 系统介绍了p p p 融资的含 义、特征、优缺点、应用范围、项目过程、资金来源等，并结合实际案例加以讲 1 1 第1 章绪论 解。但是，这些研究基本还停留在定性介绍和讨论上，虽然张酷等( 2 0 0 7 ) 从 不完全契约及关系契约两个方面对p p p 合作模式中控制权的最优配置问题进行 了一些研究，但对于如何设计合同合理分担风险，如何对p p p 的绩效问题进行 定量研究，国内的研究还基本处于空白状态。 1 4 研究内容与预期结果 综上所述，国外学者对p p p 及p p p 模式风险的研究，多是基于本国实践， 在政府制度等方面与我国存在较大差异，并不完全适合我国国情。国内对于p p p 风险的研究大多集中于对p p p 产生背景、概念、类型、风险、应用的必要性和 可行性进行定性的介绍，未能深入抓住p p p 项目的本质和特点定量分析。本文 从p p p 的契约本质出发，基于p p p 多阶段和长期性的特点，运用契约理论、公 共产品理论、规制俘获理论等，借鉴国外p p p 的研究评价模式，通过理论研究 与模型分析相结合的方式，从p p p 的控制权、偿付机制、剩余价值、政府行为 等多方面深入探讨基于p p p 的特点和运作机制的组织模式的选择。 1 5 论文结构安排 本论文共分6 章。 第1 章对论文的研究背景、p p p 的内涵及特点、国内外p p p 应用现状进行介 绍，并对当前国内外的研究进展和研究成果进行回顾和综述。 第2 章对本文p p p 研究所涉及的相关理论做一介绍，为之后的研究奠定理 论基础，主要包含公共产品理论、契约理论、规制俘获理论。 第3 章讨论p p p 项目组织模式的选择，分别研究公共产品外部性及需求风 险对p p p 组织模式的影响。 第4 章在合同不完全和资产专用型的基础上，重点讨论考虑了合同期结束后 资产的剩余价值对p p p 模式下私人部门投资激励的影响。 第5 章进一步从政府行为的角度关注对p p p 模式运行效率的影响，着重在 信息不对称的情况下，研究在政府存在规制俘获问题时应当如何进行合同设计。 第6 章对全文的主要研究及结论进行总结，并对本文中未作涉及的未来的研 究方向做进一步的展望。 1 2 第2 章p p p 研究的理论基础 第2 章p p p 研究的理论基础 2 1 公共产品理论 根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。按照保罗萨缪 尔森在公共支出的纯理论中的定义，纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或 劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务消费的减 少，国防、外交等是最为典型的纯公共产品。与私人产品相比，公共产品具有三 个显著不同的特征：第一，效用的不可分割性，私人产品可以被分割成许多可以 买卖单位，谁付款，谁受益，而公共产品是不可分割的。第二，消费的非竞争性， 在现有公共产品供给水平上边际使用成本为零，新增消费者不需增加供给成本， 消费者的边际效用恒定，任何人对公共产品的消费不会影响其他人同时享用该公 共产品的数量和质量。第三，受益的非排他性。私人产品只能是占有人才可消费， 谁付款谁受益。然而，任何人消费公共产品不排除他人消费( 从技术加以排除几 乎不可能或排除成本很高) 。在现实的经济生活中，纯粹的公共产品并不普遍存 在，更为常见的是兼有私人产品特征和公共产品特征的准公共产品。准公共产品 分为俱乐部产品和共同资源，俱乐部产品在消费上具有非竞争性，但却可以很容 易做到排他，如公路、电影院等；共同资源在消费上具有竞争性，但却无法有效 地排他，如渔场、牧场等。准公共产品具有“拥挤性 的特点，当消费者的数目 增加到某一个值后，边际成本将增加，消费者的边际效用将递减。 公共基础设施除了具有非