（环境与资源保护法学专业论文）我国环境税收制度的建立与完善.pdf

a b s t r a c t t h ed i s s e r t a t i o nf o c u s e so nt h ee n v i r o n m e n t a lt a x a t i o ns v s t e m n o w t h ew o r l dh a sa l r e a d yb e e ni n “t h ee r ao fe n v i r o n m e n t a ld r o t e c t i o n ” m o r ea n dm o r ep e o p l eh o p et ol o o kf o ro n ew a yo f d e p e n d i n go nt h em a r k e t a n db e i n gi n t e r f e r e db yt h eg o v e r n m e n tt or e s o l v et h e e n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s t h et h e s i sd i s c u s s e st h es o u r c e so fe n v i r o n m e n t a ld r o b l e m s f r o mt h e a s p e c t s o fe n v i r o n m e n t e c o n o m i c s ，a n dp r o b e si n t ot h e r a t i o n a l i t yo ft h ee n v i r o n m e n t a le c o n o m i cl e g a ls y s t e m t h es y s t e mc a n p r o t e c tt h ee n v i r o n m e n ta n d r e s o u r c e s ，p r o m o t i n g s u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t i n t r o d u ci n gt h ee n v i r o n m e n t a lt a x a tio n s y s t e m ist h e w i d e s p r e a d t r e n di nt h e w e s t e r nn a t i o n s i nt h e p r o t e c t i o n o f e n v i r o n m e n ta n dr e s o u r c e sf i e l d ，t h es y s t e mo ft h e c h a r g e so np o l l u t i o n d r a i n i n gh a sp l a y e dav e r yi m p o r t a n tr o lef o rm o r et h a n2 0y e a r s t h e p a p e r ，w i t hr e f e r e n c et ot h ei n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e sa n dc o m b i n i n g t h e mw i t ht h e p r a c t i c e i n c h i n a ，r e s e a r c h e st h en e c e s s i t ya n d p o s s i b i l i t yo fc h a n g i n gt h ec u r r e n tp o l l u t i o nf e e s y s t e m t oa s t a n d a r dt a x s o m e p i e c e s o f l e g i s l a t i o ns u g g e s t i o n a r e b r o u g h t f o r w a r d ：t h eb a s i cf r a m eo ft h ee n v i r o n m e n t a lt a x a t i o n s y s t e m i s p r e s e n t e d f i n a l l yt h ea r t i c l e p o i n t s o u tt h e s u g g e s t i o n o f p r o t e c t i n gt h ee x i s t i n gt a x a t i o ns y s t e m ，a c c o r d i n gt ot h er e q u i r e m e n t o fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t k e y w o r d s s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n te x t e r n a l i t y e n v i r o n m e n t a lt a x a t i o ns y s t e m 彗垦堑垄螫些童! 堡墼塞窑量塞董1 1 前言 大自然是人类赖以生存、繁衍和发展的空间依托和基本条件，但是她所能给予 人类的是有限的资源，由于长期以来人类一直在无偿地使用环境，无节制地滥用资 源，造成了严重环境污染和资源破坏，现在已经达到了危及人类自身生存的境地， 如何走出困境是全人类共同关心的主题。自1 9 8 7 年世界环境与发展委员会在关于环 境与发展问题的报告我们共同的未来中首次提出了“可持续发展”的概念以来， 其已经成为全世界各国普遍接受的关于环境与发展关系的重要战略。这种“既满足 当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”是一种整体的发 展，是经济、社会和自然之间相互作用，相互制约和相互依赖的协调发展。因此， 可持续发展战略是生态持续性、经济持续性和社会持续性三个方面有机统一的战略。 所谓生态持续性，是指在开放生物资源和生态系统时，要遵循最佳的持续产量 原则，维持生态系统和生物圈发挥正常功能必不可少的生态过程。为此，必须建立 适当的环境保护标准，防止和治理严重的环境污染，采用有利于环境保护的新技术， 通过保证各种动植物种的生存，并促进它们在自然的生存环境中的发展，来维护生 物的多样性和生态系统的稳定性。 所谓经济持续性，就是要在兼顾生态环境的承受能力的条件下，保持和加快全 球经济的持续增长和发展。因为广大发展中国家的经济状况紧密地依赖于世界市场， 如果没有一个持续的全球经济的普遍增长，那么就不能解决日益贫困和资源短缺的 相互作用，有效地保护生态环境。 所谓社会持续性，是指在一国内保证公民长期有效地参与发展决策的政治体系 和社会管理体系，在国际上建立长期的和平、安全与共同合作的国际社会关系。只 有社会持续性才能保证一个国家的稳定和发展，才能保证东西方国家之问通过和平 的方式解决武装冲突，南北方国家之间通过协商解决债务和环境关系问题。 以上三个方面是互为目的、手段和前提的，离开了其中任何一个方面，都不可 能真正实现可持续发展战略。( 陈泉生，a 0 0 1 ) 其中良好的生态环境和自然资源的可持 续利用是可持续发展的基础，只有在环境的承载能力内寻求经济的发展、社会的进 步，才能实现人类自身的可持续发展。 环境问题在一定程度上已经成为制约可持续发展的瓶颈，解决环境问题的当务 之急是重新思考现行环境保护制度，实现制度创新。环境经济法律制度对可持续发 展的实现起着非常重要的作用。一个有效率的制度应同时具备约束机制与激励机制， 约束机制能促进经济主体不做制度禁止或限制并且最终不利于自己的行为，确保制 度的有效实施，激励机制有助于经济主体行为自觉的与制度取向相一致，降低制度 实施的成本。环境税收制度由于同时具有约束机制和激励机制，成为运用经济法律 手段解决日益激化的环境与发展的矛盾，实现环境保护制度创新的必然选择。 2 解决环境问题的对策分析 2 1 环境问题的经济学分析 环境问题的经济学分析方法，源于对生态系统和经济系统关系的分析。生态系 统是指支撑地球上的生命并通过生物化学循环和能量流来发挥作用的系统。经济系 统是指在完全竞争条件下通过市场对稀缺资源进行配置。两者的关系可以简单地描 述为：一方面存在着从生态系统提取自然资源注入经济系统中的提取流，这些原材 料、能源、气候等的流动代替了经济系统为进行生产和消费所必需的对( 自然) 资 源的需求；另一方面，经济系统中的废物又注入生态系统中，这种流动说明在经济 过程和经济活动中已经使用的( 未完全循环利用) 自然资源向生态系统的回归。可 以说，对经济系统来说，生态系统作为一种资产为之提供了三种不同的服务，即作 为自然资源的供应者、废物存放所和一种消费品。因此，如果对自然资源的提取引 起自然资源存量的净累退，或者经济系统的废物注入生态系统导致废物的净累积时， 将会产生生态问题或环境问题。( 计金标， 资源耗竭的主要原因：一是“市场失灵”， 2 1 1 环境问题与市场失灵 2 0 0 0 ) 从经济学角度来看，导致环境退化、 二是“政府失灵”。 在完全竞争市场中，市场机制可以有效率地在消费者之间配置产品，在生产者 之间配置各种生产要素。在环境资源的配置上，由于市场机制的某些缺陷造成资源 配置的低效或无效，就出现了“市场失灵”。主要表现在两个方面： 环境资源的公共性。环境资源由于不可分割导致产权难以界定或界定成本 很高，往往由社会或团体共同拥有，属于“自由取用物品”，人们可以自由取用甚 至任意破坏而不付分文。著名经济学家萨缪尔逊和诺德豪斯将公共物品和私人物品 定义为：“公共物品是这样一些物品：它们的利益不可分割地被扩散给全体社会成 员，无论个人是否想购买这些公共物品。相反，私人物品是这样一些物品：它们能 够可以分割然后分别提供给不同的个人，并且不对其他人产生外在利益或外在成 本。”公共物品具有非排他性( 全体社会成员共同享有、共同消费) 、强制性( 自动提 供给所有社会成员消费，无论其是否愿意接受) 、无偿性( 消费者消费这些物品无须 付费) 和不可分割性等特征。环境质量和资源保护是典型的公共物品。所谓公共所有 权，如果要更清晰地勾划出它的特征，实际就是不存在任何所有权。环境产权的这 一特征，是导致环境质量日益恶化的根源。结局是所有的人无节制地争夺有限的环 2 解决环境问题的对策分析 2 1 环境问题的经济学分析 环境问题的经济学分析方法，源于对生态系统和经济系统关系的分析。生态系 统是指支撑地球上的生命并通过生物化学循环和能量流来发挥作用的系统。经济系 统是指在完全竞争条件下通过市场对稀缺资源进行配置。两者的关系可以简单地描 述为：一方面存在着从生态系统提取自然资源注入经济系统中的提取流，这些原材 料、能源、气候等的流动代替了经济系统为进行生产和消费所必需的对( 自然) 资 源的需求；另一方面，经济系统中的废物又注入生态系统中，这种流动说明在经济 过程和经济活动中已经使用的( 未完全循环利用) 自然资源向生态系统的回归。可 以说，对经济系统来说，生态系统作为一种资产为之提供了三种不同的服务，即作 为自然资源的供应者、废物存放所和一种消费品。因此，如果对自然资源的提取引 起自然资源存量的净累退，或者经济系统的废物注入生态系统导致废物的净累积时， 将会产生生态问题或环境问题。( 计金标， 资源耗竭的主要原因：一是“市场失灵”， 2 1 1 环境问题与市场失灵 2 0 0 0 ) 从经济学角度来看，导致环境退化、 二是“政府失灵”。 在完全竞争市场中，市场机制可以有效率地在消费者之间配置产品，在生产者 之间配置各种生产要素。在环境资源的配置上，由于市场机制的某些缺陷造成资源 配置的低效或无效，就出现了“市场失灵”。主要表现在两个方面： 环境资源的公共性。环境资源由于不可分割导致产权难以界定或界定成本 很高，往往由社会或团体共同拥有，属于“自由取用物品”，人们可以自由取用甚 至任意破坏而不付分文。著名经济学家萨缪尔逊和诺德豪斯将公共物品和私人物品 定义为：“公共物品是这样一些物品：它们的利益不可分割地被扩散给全体社会成 员，无论个人是否想购买这些公共物品。相反，私人物品是这样一些物品：它们能 够可以分割然后分别提供给不同的个人，并且不对其他人产生外在利益或外在成 本。”公共物品具有非排他性( 全体社会成员共同享有、共同消费) 、强制性( 自动提 供给所有社会成员消费，无论其是否愿意接受) 、无偿性( 消费者消费这些物品无须 付费) 和不可分割性等特征。环境质量和资源保护是典型的公共物品。所谓公共所有 权，如果要更清晰地勾划出它的特征，实际就是不存在任何所有权。环境产权的这 一特征，是导致环境质量日益恶化的根源。结局是所有的人无节制地争夺有限的环 ! 奎垫垫些盔耋堡圭耋堡兰塞 境资源。英国学者哈丁在1 9 6 8 年指出了这种争夺的最终结果。他指出“如果一个牧 民在他的畜群中增加一头牲畜，在公地上放牧，那么他所得到的全部直接利益实际 上要减去由于公地必须负担多一吃口所造成整个放牧质量的损失。但是这个牧民不 会感到这种损失，因为这项负担被使用公地的每一个牧民分担了。由此他受到极 大的鼓励一再增加牲畜，公地上的其他牧民也这样做。这样，公地就由于过度放牧、 缺乏保护和水土流失被毁坏掉。毫无疑问，在这件事情上，每个牧民只是考虑自己 的最大利益，而他们的整体作用却使全体牧民破了产。”这种现象被哈丁称之为“公 地的悲剧”。以我国草场退化为例，由于牧地是公共财产，任何牧民都可以随时到 牧场去免费使用牧草。每个牧民都因牲畜数量的增加而获得更大的收益。大家都这 样做的结果必然使牧草的消耗量超过其再生能力而导致草场退化。我国河流的污染 也是这样，由于河流是公有的，每个人对这些资源的使用和占有是无偿的，对其污 染和破坏也就不用负责任。结果造成我国河流的大量污染。 环境污染的外部性。所谓外部性，是指个人经济活动对其他微观经济主体 造成间接的，即不通过价格机制反映的影响。即经济活动会产生超越于进行这些经 济活动的主体以外的外部影响，进而会产生不能全部反映到私人成本中的社会成本 ( 包括环境成本和资源耗竭成本) 。外部性可分为正的外部性和负的外部性，在外 部性存在的条件下，就出现了如何使社会资源配置最优的问题。把厂商和居民户的 经济活动放到环境经济复合系统中考察，就会得出这样一个结论：都是具有外 部性的。即厂商和居民户的经济活动行为，不仅对自己的经济效益产生市场性的影 响，还对其他厂商和居民户产生非市场性的影响。这种非市场性的影响，有有利的， 也有不利的。前者称为正外部影响，也称外部经济：后者称为负外部影响，也称外 部不经济。如果市场主体均可以任意、无偿、无限制地开发、利用共有资源或向环 境中排放污染物，则从短期来看，每个市场主体都可以不断地从其过度开发、利用环 境资源的行为中获得全部正效益，而由此产生的负效益则分摊给其他的开发、利用者 以及后来者。这样，在获利动机的驱使下，每个市场主体都会无节制地开发、利用 环境资源，其结果从长远来看，多个市场主体的共同行为必然导致环境资源的枯竭、 污染、毁灭，对全体开发、利用者造成不可挽回的损害。显然由于环境问题具有“外 部不经济性”，使得市场主体在决定不同层次的生产、投资、消费等活动时，往往只 从自己的角度考虑所面临的各种选择的成本和收益，而对经济活动中所需的环境要 素( 如空气、水、环境的纳污能力等) 的投入和产出，特别是由此产生的社会后果( 如 对财产、人体健康、生产生活活动、环境舒适性以及环境美学价值的损害等) ，却没 有或没有完全折合成与该市场主体有关的成本和收益，因而不能很好地影响其决策。 我国环境税收制度的建立与完善 5 而且，在竞争的压力下，市场主体即使意识到了其活动给社会造成的环境成本代价， 只要其行为不受社会的严厉惩罚，也往往置之不理，而是将该环境成本转嫁给他人 和未来。正因为过度开发利用自然资源的代价不是由开发利用者承担，污染环境的 代价不是由污染者承担，他们就不愿花费大量钱财来保护自然资源、防治环境污染。 由此，保护自然资源、防治环境污染也就成为市场经济的“盲区”，而“外部不经 济性”则成为产生环境问题的重要经济根源。 2 1 2 环境问题与政府失灵 环境问题的政府失灵是由于政府行为导致了环境政策和环境管理的失效，而加 大了环境污染和生态破坏。 政策失灵。是指一些政府的规章制度、财政、税收、外汇、金融、价格和 环境政策等，造成环境资源使用价格的扭曲，从而无法实现社会成本的内部化。政 策失灵有两大类：第一类是非环境资源管理的政府部门，所做的决策没有给予环境 和生态足够权重。它表现为部门利益或部门力量压倒了( 或没有考虑) 环境、生态 方面的利益的政策；或者仍然采用在环境问题还没有受到充分重视时期的政策。另 一类是政府的环境与资源政策本身存在缺陷，我国的环境保护政策可以概括为三大 原则和八项基本制度( 三大原则为：预防为主，防治结合；污染者负担：强化环境 管理。八项基本制度为：环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、排 污许可证制度、污染限期治理制度、污染集中控制制度、环境保护目标责任制度、 城市环境综合整治考核制度) 。带有强烈的计划经济色彩，行政手段有余，经济手 段和法律手段不足，而且缺乏有效的鼓励环境控制与治理技术开发的政策，从而导 致政策执行不力或无法执行。 环境管理失灵。环境管理失灵是指在政府管理体制及其政府主管部门存在 着一系列管理问题，这些问题的存在导致有关政策无法有效实施。比如：水资源的 “部门分割、多龙管水”体制，形成“采水的不管供水，供水的不管排水，排水的 不管治污，治污的不管回用”的体制障碍，严重妨碍了水资源的统一规则、统一调 配和统筹兼顾，是影响水资源实现优化配置的主要原因。此外，执行和监督不力也 是使环保政策失效的重要原因。“三同时”是一个很好的制度设计，但由于缺乏必 要的监督，一些新上项目根本没有做到“三同时”，使很好的制度失效。政府经济 部门和环保部门缺乏必要的协调，各自为阵。尤其在经济发展与环境保护发生冲突 时，往往以放弃环境目标作为经济目标的代价，使环境保护流于形式。此外，在环 境管理中，也常常出现寻租行为。污染者为了维护有污染时的既得利益，积极进行 我国环境税收制度的建立与完善 5 而且，在竞争的压力下，市场主体即使意识到了其活动给社会造成的环境成本代价， 只要其行为不受社会的严厉惩罚，也往往置之不理，而是将该环境成本转嫁给他人 和未来。正因为过度开发利用自然资源的代价不是由开发利用者承担，污染环境的 代价不是由污染者承担，他们就不愿花费大量钱财来保护自然资源、防治环境污染。 由此，保护自然资源、防治环境污染也就成为市场经济的“盲区”，而“外部不经 济性”则成为产生环境问题的重要经济根源。 2 1 2 环境问题与政府失灵 环境问题的政府失灵是由于政府行为导致了环境政策和环境管理的失效，而加 大了环境污染和生态破坏。 政策失灵。是指一些政府的规章制度、财政、税收、外汇、金融、价格和 环境政策等，造成环境资源使用价格的扭曲，从而无法实现社会成本的内部化。政 策失灵有两大类：第一类是非环境资源管理的政府部门，所做的决策没有给予环境 和生态足够权重。它表现为部门利益或部门力量压倒了( 或没有考虑) 环境、生态 方面的利益的政策；或者仍然采用在环境问题还没有受到充分重视时期的政策。另 一类是政府的环境与资源政策本身存在缺陷，我国的环境保护政策可以概括为三大 原则和八项基本制度( 三大原则为：预防为主，防治结合；污染者负担：强化环境 管理。八项基本制度为：环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、排 污许可证制度、污染限期治理制度、污染集中控制制度、环境保护目标责任制度、 城市环境综合整治考核制度) 。带有强烈的计划经济色彩，行政手段有余，经济手 段和法律手段不足，而且缺乏有效的鼓励环境控制与治理技术开发的政策，从而导 致政策执行不力或无法执行。 环境管理失灵。环境管理失灵是指在政府管理体制及其政府主管部门存在 着一系列管理问题，这些问题的存在导致有关政策无法有效实施。比如：水资源的 “部门分割、多龙管水”体制，形成“采水的不管供水，供水的不管排水，排水的 不管治污，治污的不管回用”的体制障碍，严重妨碍了水资源的统一规则、统一调 配和统筹兼顾，是影响水资源实现优化配置的主要原因。此外，执行和监督不力也 是使环保政策失效的重要原因。“三同时”是一个很好的制度设计，但由于缺乏必 要的监督，一些新上项目根本没有做到“三同时”，使很好的制度失效。政府经济 部门和环保部门缺乏必要的协调，各自为阵。尤其在经济发展与环境保护发生冲突 时，往往以放弃环境目标作为经济目标的代价，使环境保护流于形式。此外，在环 境管理中，也常常出现寻租行为。污染者为了维护有污染时的既得利益，积极进行 !奎i e 蕉些盔兰堡主堂堡墼查 “院外活动”，不断向政府当局和环境部门寻租，力图以较小的寻租成本( 行贿额) 获得较大的收益( 放宽环境标准或免交、少交排污费) ，从而把污染造成的外部成本 转嫁给受污染者。 2 2 解决环境问题的对策分析 环境退化和资源耗竭的根本原因是环境问题上的“市场失灵”和“政府失灵”， 由于环境问题无法通过市场机制有效地解决，政府必须予以干预。为此政府需要减 少部门政策与宏观经济政策对环境的扭曲，改进和强化环境政策的效果和效率，加 强环境政策与其他政策、尤其是部门政策和宏观经济政策的一体化，并提高政府在 环境方面的行政管理能力。在市场经济或向市场经济转型中，市场失灵只是政府干 预的必要条件，而不是充分条件。只有在政府干预能避免干预失灵或取得比不干预 更好的效果，政府干预才是合理的。 环境外部不经济性内部化就是使生产者或消费者产生的外部费用，进入它们的 生产和消费决策，由它们自己承担或“内部消化”，即环境政策领域中普遍接受的 “污染者负担”或“污染者付费”原则。为了促使外部不经济性的内部化，由此而设 计的环境政策与法律体系主要有三种类型：“直接控制型”、“问接调控型”和“自 我调控型”。 所谓“直接控制”，即制定和实施环境资源法律法规，其主体是“命令和控制” 措旌，同时这也为经济计划、经济手段、宣传手段等提供法律框架和基本保障。就应 用范围来看，该模式主要应用于污染控制，在自然资源管理中也有一定的应用。其突 出特点在于其严格性、强制性，即污染环境者或开发利用自然资源者必须遵守有关法 律法规，否则会受到民事、行政乃至刑事制裁。“直接控制”是各国普遍采用的环境 资源管理模式，美国则是该模式的典型，其“命令和控制”手段可以概括为四个环节： 确定法规标准一颁发许可证一监督实施一对违法者进行制裁。 所谓“间接调控”，即采用经济手段，其实质在于按照环境资源有偿使用和“污 染者付费”原则，通过市场机制，使开发、利用、污染、破坏环境资源的生产者、 消费者承担相应的经济代价，从而将环境成本纳入各级经济分析和决策过程，促使开 发、利用、污染、破坏环境资源者从自身利益出发选择更加有利于环境资源的生产、 经营和消费方式，同时也可以筹集一笔资金，由政府根据需要加以支配，以支持清 洁工艺技术的研究、开发、推广、应用以及区域环境综合整治、重点污染源治理、 污染防治基础设施的建设和某些特殊类型的环境受害者的救济等，改变过去无偿或 低价使用环境资源并将环境成本转嫁给社会的作法，从而最大限度地实现经济、社 !奎i e 蕉些盔兰堡主堂堡墼查 “院外活动”，不断向政府当局和环境部门寻租，力图以较小的寻租成本( 行贿额) 获得较大的收益( 放宽环境标准或免交、少交排污费) ，从而把污染造成的外部成本 转嫁给受污染者。 2 2 解决环境问题的对策分析 环境退化和资源耗竭的根本原因是环境问题上的“市场失灵”和“政府失灵”， 由于环境问题无法通过市场机制有效地解决，政府必须予以干预。为此政府需要减 少部门政策与宏观经济政策对环境的扭曲，改进和强化环境政策的效果和效率，加 强环境政策与其他政策、尤其是部门政策和宏观经济政策的一体化，并提高政府在 环境方面的行政管理能力。在市场经济或向市场经济转型中，市场失灵只是政府干 预的必要条件，而不是充分条件。只有在政府干预能避免干预失灵或取得比不干预 更好的效果，政府干预才是合理的。 环境外部不经济性内部化就是使生产者或消费者产生的外部费用，进入它们的 生产和消费决策，由它们自己承担或“内部消化”，即环境政策领域中普遍接受的 “污染者负担”或“污染者付费”原则。为了促使外部不经济性的内部化，由此而设 计的环境政策与法律体系主要有三种类型：“直接控制型”、“问接调控型”和“自 我调控型”。 所谓“直接控制”，即制定和实施环境资源法律法规，其主体是“命令和控制” 措旌，同时这也为经济计划、经济手段、宣传手段等提供法律框架和基本保障。就应 用范围来看，该模式主要应用于污染控制，在自然资源管理中也有一定的应用。其突 出特点在于其严格性、强制性，即污染环境者或开发利用自然资源者必须遵守有关法 律法规，否则会受到民事、行政乃至刑事制裁。“直接控制”是各国普遍采用的环境 资源管理模式，美国则是该模式的典型，其“命令和控制”手段可以概括为四个环节： 确定法规标准一颁发许可证一监督实施一对违法者进行制裁。 所谓“间接调控”，即采用经济手段，其实质在于按照环境资源有偿使用和“污 染者付费”原则，通过市场机制，使开发、利用、污染、破坏环境资源的生产者、 消费者承担相应的经济代价，从而将环境成本纳入各级经济分析和决策过程，促使开 发、利用、污染、破坏环境资源者从自身利益出发选择更加有利于环境资源的生产、 经营和消费方式，同时也可以筹集一笔资金，由政府根据需要加以支配，以支持清 洁工艺技术的研究、开发、推广、应用以及区域环境综合整治、重点污染源治理、 污染防治基础设施的建设和某些特殊类型的环境受害者的救济等，改变过去无偿或 低价使用环境资源并将环境成本转嫁给社会的作法，从而最大限度地实现经济、社 塞垦堑堡螫丝墅星墼壅塞皇塞董： 会、环境、资源协调发展的政策目标。 最后一种模式为“自我调控”，即通过宣传、教育、合作与交流等，鼓励公众、 非政府组织、工业企业改变其环境行为。一般说来，某一国的直接管制越严厉，经济 技术水平越高，人们的环境意识越强，该模式发挥的作用就越大。( 王明远，1 9 9 8 ) 随着社会主义市场经济体制的建立，在强化“直接控制”的同时，完善经济手 段以保护环境资源的呼声很高。我国政府在关于出席联合国环境与发展大会的情 况及有关对策的报告中指出：“各级政府应当更好地运用经济手段来达到保护环境 的目的”：在中国2 1 世纪议程中国2 1 世纪人口、环境与发展白皮书中指出： “为适应中国社会主义市场经济体制的建立，对已有的立法进行调整完善，引入符 合市场经济规律和市场机制要求的法律调整手段”；“通过调整各种经济政策，在国 家宏观调控下，运用经济手段和市场机制促进可持续的经济发展”。利用经济手段促 进中国的可持续发展已经成为重要问题。从理论上讲，可持续发展的“间接调控” 经济手段主要有环境损害责任保险制度、环境标志制度、排污收费制度、财政刺激 制度、环境税收制度等，每一种手段、制度的设计功能通常为筹资、经济刺激或二 者同时兼有。这中间的环境税收制度是国家为了保护环境与资源而凭借其主权权力 对一切开发、利用环境资源的单位和个人，按照其开发、利用自然资源的程度或污 染、破坏环境资源的程度征收的环境税，环境税的主要功能在于调节人们开发、利 用、破坏或污染环境资源的程度。 3 国外环境税收制度简介 3 1 0 e c d 的绿色税制改革 经济合作与发展组织( o e c d ) 国家普遍采用经济手段保护环境，环境税收制度尤 其受到重视，在税收中考虑环境因素就是指“绿色税制改革”。 o e c d 绿色税制改革的核心是“绿化”税制体系，即将环境考核整合于税制体 系的设计中，税制的绿化包括三个方面互补的内容：( 1 ) 消减现行的不利于环境的 补贴和税收。检讨扭曲的补贴政策和赋税是绿化税制的基础。o e c d 国家的补贴政 策对环境的负面影响十分明显，能源、运输、农业及制造业等领域尤为严重。许多 与环境相关的经济部门都接受巨额的直接补贴。例如，o e c d 国家对农业的补贴达 到2 9 7 0 亿美元年，约占o e c d 国家g d p 的1 3 。补贴鼓励农业过量生产，从而 造成了农药、杀虫剂的过量使用、土地板结、土地沙化等一系列生态环境恶果。在 6 个o e c d 国家中，每年对煤的补贴为7 0 亿美元，能源部门的补贴使得使用者偏好 使用黑色能源而非绿色能源。纠正这类补贴，会促使人们的行为转向有利于环境和 自然资源保护的方面。( 2 ) 调整现行税收制度，使之有利于环境。过去许多方面的 税收优惠政策都产生了不良的环境效果。例如，对湿地的农业和工业发展的免税优 惠政策导致湿地的破坏、森林的滥砍滥伐；在交通运输部门，税赋的环境扭曲效应 更为明显，公司车辆的优惠税率及通勤费用由可纳税所得中扣除，鼓励了私家车辆 的使用，造成了交通污染和拥挤；而柴油燃料的低税率( 许多国家的柴油税率仅为 汽油税率的一半) ，导致污染较重的柴油交通工具数目的持续增长和道路运输业的过 度发展。修正现行税赋的另一个重要方面是根据产品或活动课以重税，改变其相对 价格，从而减少相关的消费和活动。如大多数o e c d 国家引进了将含铅和无含铅汽 油区别对待的差别税，使市场含铅汽油的比例大幅度下降：已有1 6 个o e c d 国家 通过调节汽车销售税和年汽车使用税来刺激消费者使用相对而言清洁的机动车。 ( 3 ) 开征新的环境税。对在制造、消费或处理过程中产生污染、造成生态环境破坏 以及涉及稀缺资源使用的产品和活动开征环境税( 又称生态税) ，可以提高这类产品 和活动的成本和相对价格，减少不利于环境的生产和消费活动，从而减少环境污染， 保护环境资源。o e c d 国家近年来对越来越多的这类产品和活动开征了环境税。许 多国家都对润滑油、肥料、杀虫剂、不可回收容器、含汞及镉的电池、化学原料及 包装材料等容易造成污染的产品课税。在大多数情况下，环境税用来逐一处理特定 的环境问题。例如，法国自1 9 8 5 年起开征硫税，并于1 9 9 0 年对工业生产中产生的 3 国外环境税收制度简介 3 1 0 e c d 的绿色税制改革 经济合作与发展组织( o e c d ) 国家普遍采用经济手段保护环境，环境税收制度尤 其受到重视，在税收中考虑环境因素就是指“绿色税制改革”。 o e c d 绿色税制改革的核心是“绿化”税制体系，即将环境考核整合于税制体 系的设计中，税制的绿化包括三个方面互补的内容：( 1 ) 消减现行的不利于环境的 补贴和税收。检讨扭曲的补贴政策和赋税是绿化税制的基础。o e c d 国家的补贴政 策对环境的负面影响十分明显，能源、运输、农业及制造业等领域尤为严重。许多 与环境相关的经济部门都接受巨额的直接补贴。例如，o e c d 国家对农业的补贴达 到2 9 7 0 亿美元年，约占o e c d 国家g d p 的1 3 。补贴鼓励农业过量生产，从而 造成了农药、杀虫剂的过量使用、土地板结、土地沙化等一系列生态环境恶果。在 6 个o e c d 国家中，每年对煤的补贴为7 0 亿美元，能源部门的补贴使得使用者偏好 使用黑色能源而非绿色能源。纠正这类补贴，会促使人们的行为转向有利于环境和 自然资源保护的方面。( 2 ) 调整现行税收制度，使之有利于环境。过去许多方面的 税收优惠政策都产生了不良的环境效果。例如，对湿地的农业和工业发展的免税优 惠政策导致湿地的破坏、森林的滥砍滥伐；在交通运输部门，税赋的环境扭曲效应 更为明显，公司车辆的优惠税率及通勤费用由可纳税所得中扣除，鼓励了私家车辆 的使用，造成了交通污染和拥挤；而柴油燃料的低税率( 许多国家的柴油税率仅为 汽油税率的一半) ，导致污染较重的柴油交通工具数目的持续增长和道路运输业的过 度发展。修正现行税赋的另一个重要方面是根据产品或活动课以重税，改变其相对 价格，从而减少相关的消费和活动。如大多数o e c d 国家引进了将含铅和无含铅汽 油区别对待的差别税，使市场含铅汽油的比例大幅度下降：已有1 6 个o e c d 国家 通过调节汽车销售税和年汽车使用税来刺激消费者使用相对而言清洁的机动车。 ( 3 ) 开征新的环境税。对在制造、消费或处理过程中产生污染、造成生态环境破坏 以及涉及稀缺资源使用的产品和活动开征环境税( 又称生态税) ，可以提高这类产品 和活动的成本和相对价格，减少不利于环境的生产和消费活动，从而减少环境污染， 保护环境资源。o e c d 国家近年来对越来越多的这类产品和活动开征了环境税。许 多国家都对润滑油、肥料、杀虫剂、不可回收容器、含汞及镉的电池、化学原料及 包装材料等容易造成污染的产品课税。在大多数情况下，环境税用来逐一处理特定 的环境问题。例如，法国自1 9 8 5 年起开征硫税，并于1 9 9 0 年对工业生产中产生的 螫垦堑堑堡堡型星墼壅塞耋塞童! h 2 s 、n o x 及h c 的排放量课税；芬兰和英国1 9 9 6 年开始征收垃圾税；比利时于1 9 9 3 年制定“生态税法”后，开始实行生态税制，将生态税应用于各种产品；荷兰已经 开征了一系列的环境税，包括污染相关产品，地下水的抽取，废弃物的排放等。 o e c d 国家绿色税制改革是在税收中立的前提下进行的。通常是以新增的环境 税收入弥补减少的其它税收( 如减少的资本和劳动税收) ，通过税目间的税收转移， 使总税收一定，以免增加国民的整体财政负担。除少数国家外，环境税一般不作专 款专用，而是作为政府统一税收的一部分，综合用于环境支出或其它公共支出。 o e c d 国家的绿色税制改革取得了显著的环境效益。( 1 ) 针对污染物排放所征 收的环境税使污染物的排放量大大减少。污染厂商一方面改进技术，采用清洁生产 方式减少排污；一方面转用清洁的替代能源，使污染物产生量明显减少，c 0 2 、s 0 2 、 n o x 等主要污染物的排放量下降尤为显著。例如，瑞典1 9 9 1 年开征硫税，促使污 染者减少的s o 。排放量甚至优于政府部门规定的环境标准：挪威征收的碳税使某些 部门转用化石燃料替代品，c 0 2 排放量每年减少2 1 。环境税对减少家庭废弃物的 排放亦有显著效果，许多城市征收的家庭废弃物处理费，都使得家庭废弃物排放量 大大减少。( 2 ) 差别税率使污染产品市场占有率大幅度下降。o e c d 国家大多数采 用了含铅与无铅汽油的差别税率，与一系列法规一起实旌，使加油站必须提供无铅 汽油，而且产生新的、根据催化转化装置制定的机动车排放标准，结果使含铅汽油 的使用及其市场占有率大大下降。在加拿大、丹麦、奥地利、芬兰及瑞典等国，含 铅汽油已经完全退出市场。( 3 ) 促进了资源的节约利用。例如，在丹麦，对无危险 废物收税已经使垃圾填埋成本翻倍，使垃圾焚烧费用和增加7 0 。在1 9 8 7 - - 1 9 9 3 年间，家庭垃圾减少了1 6 ，建筑垃圾减少了6 4 ，其他各方面的废物也均减少2 2 。 ( 李慧明，2 0 0 0 ) 3 2 美国的环境税收政策 美国政府从8 0 年代初把税收手段引进环保领域至今，已形成了一套相对完善 的环境税收政策。其环境税收主要包括四类：( 1 ) 对损害臭氧层的化学品征收的消 费税。如破坏臭氧层化学品生产税、破坏臭氧层化学品储存税、进口和使用破坏臭 氧层化学品进行生产的生产税、危险化学品生产税和进口化学品税等，它是美国中 央政府层次上对损害臭氧的化学品从量征收的一种消费税。对选定化学品的定额税 率，则是一个基准税率和调整因素，即基准税额乘以某种化学品的损害臭氧系数。 基准税额是从1 9 9 0 年每磅l _ 3 7 美元提高到了1 9 9 5 年的3 1 美元，以后每年要提高 0 4 5 美元。特定化学品的调整因素则从o 1 1 0 之间，这样适用于某一特定的化学品 螫垦堑堑堡堡型星墼壅塞耋塞童! h 2 s 、n o x 及h c 的排放量课税；芬兰和英国1 9 9 6 年开始征收垃圾税；比利时于1 9 9 3 年制定“生态税法”后，开始实行生态税制，将生态税应用于各种产品；荷兰已经 开征了一系列的环境税，包括污染相关产品，地下水的抽取，废弃物的排放等。 o e c d 国家绿色税制改革是在税收中立的前提下进行的。通常是以新增的环境 税收入弥补减少的其它税收( 如减少的资本和劳动税收) ，通过税目间的税收转移， 使总税收一定，以免增加国民的整体财政负担。除少数国家外，环境税一般不作专 款专用，而是作为政府统一税收的一部分，综合用于环境支出或其它公共支出。 o e c d 国家的绿色税制改革取得了显著的环境效益。( 1 ) 针对污染物排放所征 收的环境税使污染物的排放量大大减少。污染厂商一方面改进技术，采用清洁生产 方式减少排污；一方面转用清洁的替代能源，使污染物产生量明显减少，c 0 2 、s 0 2 、 n o x 等主要污染物的排放量下降尤为显著。例如，瑞典1 9 9 1 年开征硫税，促使污 染者减少的s o 。排放量甚至优于政府部门规定的环境标准：挪威征收的碳税使某些 部门转用化石燃料替代品，c 0 2 排放量每年减少2 1 。环境税对减少家庭废弃物的 排放亦有显著效果，许多城市征收的家庭废弃物处理费，都使得家庭废弃物排放量 大大减少。( 2 ) 差别税率使污染产品市场占有率大幅度下降。o e c d 国家大多数采 用了含铅与无铅汽油的差别税率，与一系列法规一起实旌，使加油站必须提供无铅 汽油，而且产生新的、根据催化转化装置制定的机动车排放标准，结果使含铅汽油 的使用及其市场占有率大大下降。在加拿大、丹麦、奥地利、芬兰及瑞典等国，含 铅汽油已经完全退出市场。( 3 ) 促进了资源的节约利用。例如，在丹麦，对无危险 废物收税已经使垃圾填埋成本翻倍，使垃圾焚烧费用和增加7 0 。在1 9 8 7 - - 1 9 9 3 年间，家庭垃圾减少了1 6 ，建筑垃圾减少了6 4 ，其他各方面的废物也均减少2 2 。 ( 李慧明，2 0 0 0 ) 3 2 美国的环境税收政策 美国政府从8 0 年代初把税收手段引进环保领域至今，已形成了一套相对完善 的环境税收政策。其环境税收主要包括四类：( 1 ) 对损害臭氧层的化学品征收的消 费税。如破坏臭氧层化学品生产税、破坏臭氧层化学品储存税、进口和使用破坏臭 氧层化学品进行生产的生产税、危险化学品生产税和进口化学品税等，它是美国中 央政府层次上对损害臭氧的化学品从量征收的一种消费税。对选定化学品的定额税 率，则是一个基准税率和调整因素，即基准税额乘以某种化学品的损害臭氧系数。 基准税额是从1 9 9 0 年每磅l _ 3 7 美元提高到了1 9 9 5 年的3 1 美元，以后每年要提高 0 4 5 美元。特定化学品的调整因素则从o 1 1 0 之间，这样适用于某一特定的化学品 l o 东北林业大学硕士学位论文 的税额相差很大，以使其与该品损害臭氧的程度相一致。此类税的目的是消除氟里 昂的排放。( 2 ) 与汽车使用相关的税收。如汽油税、轮胎税、汽车使用税、汽车销 售税和进口原油及其制品税等，汽油税最初并非作为环境税征收，但其实施对环境 尤其是空气质量具有明显的改善作用。当美国的汽油价格为1 美元时，其中2 5 美分 是对汽车用油所征的消费税。这对鼓励使用更节油的汽车，减少行驶距离，增加对 公共交通的使用具有显著的意义。( 3 ) 开采税是对自然资源( 主要是石油) 开采征 收的一种税，目前已有3 8 个州开征了此税。开采税通过影响自然资源开采的速率和 时间来影响环境。首先，它们会抑制处于边际上的资源的开采和开发活动，即假定税 收会使那些在没有税收情况下刚好有盈利的开发和经营活动变得非盈利。这种效应 可称为“高品位效应”，说明那些低品位的矿藏在税收征收的情况下将被忽略。其次， 开采税改变了开采的利润最大化模式的时间格局：它们会将之转移到后代。与非征 税的情况相比，这种税减少了所有时期的开采和产量。( 4 ) 对固体废物处理的税收。 美国不少州对固体废物的处理提出了一系列措施，这些措施有各种形式：第一种是 对再利用的税收鼓励。包括对循环利用设备投资的税收抵免或扣除，对购买循环利 用设备免除销售税及相关活动的贷款和补助等。第二种是所谓的“瓶子法案”或饮 料容器押金法。即在购买饮料时要提供一定的押金，到归还空瓶子时再退押金。第 三种是包装和材料税。包括对特定的新闻制品和饮料的征税，以及对生产商、批发 商、零售商的更一般的税收。( 5 ) 其他联邦消费税。为给超级基金计划筹资，用于 对废弃的有毒污染源进行清理，国会建立了一个信托基金。环境保护局用它来为清 洁项目筹集资金，其来源包括一系列渠道，其中包括一些联邦消费税。主要的一种 是原料税，它是对石油和化工产品生产中投入的原料按每单位数量征收的一种税， 己经成为环境税的一个组成部分，它对国内公司年应税所得额超过2 0 0 万美元征收 o 1 2 的原料税。另外一个联邦消费税是对销售煤的征税。对地下煤炭每吨征收1 1 0 美元，对露天煤每吨征收o 5 5 美元。对国内生产的原油每吨征收0 0 8 2 美元，对从 国外进口的原油每吨征收o 1 1 7 美元。从这些消费税中取得的大部分收入纳入超级 基金，用于与征税项目有关的清洁计划上。最后税法为太阳能、热能和海洋热能的 利用及其他替代能源的生产提供了税收优惠。 美国的环境税收和其他税收一样，其征收管理都执行得非常严格。它由税务部 门统一征收，缴入财政部，财政部将其分别纳入普通基金预算和信托基金，后者再 转入下设的超级基金。超级基金是美国以环境保护为专项内容的最大一项基金，由 国家环保局负责管理。该基金在财政管理上纳入联邦财政预算内管理。由于征管部 门集中，征管手段现代化水平高，因此在美国拖欠、逃、漏环境税收的现象很少， 塞垦堑垄丝墼型鏖墼壅塞量塞董：! 环境税收征收额呈逐年上升趋势。 美国对环保工作的重要性是步入“后工业社会”才意识到的，走的是“先污染 后治理”的路子。环境税收由于具有税收的强制性、无偿性和固定性的基本特征， 这就使税收手段在美国环境经济政策体系中具有不可替代的优越性。对损害臭氧层 的化学品征收的消费税大大减少了在泡沫制品中对氟里昂的使用；汽油税则鼓励了 广大消费者使用节能型汽车，减少了汽车废弃物的排放；开采税通过抑制处于盈利 边际上的资源开采活动，减少了约l o 一1 5 的石油总产量。经过多年的努力，美 国确实已经实现了环境状况的根本好转，环境质量明显提高，自然灾害发生率也有 所降低。有关资料显示，虽然美国汽车使