（财政学专业论文）财政风险及建立我国财政风险应对机制研究.pdf

摘要 2 0 0 3 年上半年，突如其来的“非典”打乱了人们的生活，同时也给我国的财 政风险应急应对以考验。为应对“非典”对社会的危害，国家财政迅速做出了应 对，采取了一系列措旌。一方面大力支持决战“非典”的斗争，另一方面支持经 济的发展，尤其是加强了对旅游、餐饮、商贸、居民服务等受影响比较严重的行 业的扶持。可以说，“非典”时期财政做出的应急应对相当果断，也非常及时。但 同时我们也应该看到，虽然在此次“非典”抗击战中财政部门表现的不错，但这 主要是“人为”因素发挥重要作用，而非有一个完善的应急应对机制在发挥重要 作用。从长期看，缺乏机制保障的应急应对再强也是靠不住的。笔者正是基于这 个考虑，从我国现状出发，通过研究国内外资料，借鉴应对机制在其他领域的应 用，在公共财政框架下建立我国财政风险应对机制。 本论文分为三章内容。 第一章主要研究财政风险基本理论。在这一章中，首先对国内外关于财政风 险的研究作了综述及评价，然后在此基础上表明自己关于财政风险的看法即“财 政风险是指由于一些未来的不确定性的因素，包括经济和社会因素，影响了财政 资金的使用效率，导致财政运行的不稳定，使得财政政策或者财政制度不能有效 发挥作用的一种可能性”，这个定义从可持续发展的危度出发对目前关于财政风险 的认识作了重新认识，界定了财政风险的内涵。笔者认为，财政风险的后果是财 政政策和财政制度不能发挥作用，进而导致财政的不可持续，具体表现在：债务 的不可持续、赤字的不可持续以及财政的不可持续。 第二章主要讨论我国财政风险状况。首先介绍分析财政风险问题的定性和定 量方法，进而分别用定性即“专家制度法”和定量即模型分析的方法衡量我国财 政风险程度，并得出我国目前财政风险是严重的，且有扩大的趋势。然后从五个 方面分析我国财政风险产生及扩大的具体原因。在第二章的最后部分从国有企业 存在的问题、金融行业的问题、就业问题、收入分配差距扩大、环境问题以及社 会保障落后和其他原因对我国财政风险诱致因素即风险诱因作了讨论，为后面建 立我国财政风险应对机制作铺垫。 第三章主要内容是建立我国财政风险应对机制及为建立我国财政风险应对机 制所应采取的措施。笔者认为，当前国内众多学者讨论我国财政风险多集中在风 险起因和风险防范等方面，而对我国财政风险一旦变成现实的情况研究不足。第 三章对我国现有财政风险应对机制存在的问题和不足作了描述，在此基础上重点 讨论了在公共财政框架下建立我国财政风险应对机制问题，并初步构建了我国财 政风险应对机制框架。该框架共包括财政风险应对机制的目标系统、对策系统、 动员系统、反馈系统等。在本章的最后，对建立完善的我国财政风险应对机制所 需要采取的措施分长期和近期进行了分析。 本论文的主要创新点包括： 1 从可持续性角度分析并重新定义了财政风险，并且界定了财政风险的内涵。 本文在前人研究的基础上提出了财政风险的后果是造成财政制度和财政政策的不 可持续发展，具体表现在：债务不可持续、赤字不可持续和财政不可持续。 2 国内的专家学者多是讨论我国财政风险起因和风险防范方面，本文则侧重 于我国财政风险的应对机制的研究。将财政风险应对机制放在公共财政框架下进 行讨论，并初步在公共财政框架下构建了我国财政风险应对机制框架。 关键词：财政风险 应对机制框架风险衡量 2 a b s t r a c t i nt 1 1 e 缸t fo fy e a r2 0 0 3 ，伪ei n s 鼬e o u ss a r s ( s e v e ra c u t er e s p 妇o r y s y p 出o m e ) h a dd i s t o f t e dp e o p l e sr e g i l l a r1 i f e ，孤df i e r c e l yi m p a c t e dc 1 l i n a sr e a c t i n g m e c h a l l i s mt of i s c a lr i s kf i s c a lm e 嬲u r e s ，e s p e c i a i l yf i s c a ls u p p o n sf o ri n d u s m e ss u c h a st o u r i s m ，a c c o m m o d a t i o 玑b l l s i l l e s sa n ds e r v i c e sf o rc i t i z e 璐e t c ，w i l i c hw e r cs u 胁r e d m o s t l y 舶ms a r s ，w e r et a k e ni m m e d i a t e l yt oc o p e 嘶t hs a r s a l 锰l o u 曲a nt h o s e m e a s u r c sh a dd o n eaf 缸r l yw e uj o bi n d e e d ，t l ev i t a if k t o r s 、鹏r es u b j e c t i v eo i l e s i n s t c a do fas c i e n 廿f i c a l l yd e s i 弘e dm e c h a i l i sm t h ef i s c a l r e a c t i n gm e c h a i l i s mt oc r i s i s w a sf 缸f 疏1p e r f e c t 1 1 l e r e f o r e ，也et h e s i sg c t ss t a r 撕血s t a t e q u oi nc h i n a ，髓d 小e n p r e f - c r e n c e se x t r a c t e d 丘o ms i n o f o r c i g nr e s e a r c h e s ，t os e r v ef o re s t a b l i s h j n gas o u n d m e c h 撕s mf o rf i s c a ir i s kr e a c t i i l gi nt h ef r 锄e w o r ko f p u b i i cf i n a l l c e t h em a i l ib o d yo f t l l i st h e s i si sd i s p l a y e di nt h r e ep a n s t h e 觚tc h a p t e rh a sm a i l l l yd i s c l l s s e d b a s i c 曲o r i e so f i s c a lr i s k it h ef i r s tp a ni s a b o u tt h es u t l m a r ya i l dc o 咖e n t so ns i n o f o r e i 驴r e s e 耻c h e si n t o 丘s c a lr i s k ，a 【l dm e n i n yo w nv i e wo fp o mf o rt h ed e f m j t i o no ff j s c a lr i s kf o l l o w s ，w h i c hs h o l l l db em p p 口醛渤f 砂锄“s 耐砂s d m ee c d 以d m 缸口耐j o c 矧知c f o 琚f 矗甜研缈q 船甜f 稚乞历c f 鲫钞矿 ，沁口，p o ，f c f 日j 口蒯腑已s 埘6 m 0 厂p “6 胁月玎册c p i n “sw a y ，a sr e s u l t so ff i s c a lr i s k ， f i s c a l p o l i c i e s a i l df i s c a l s y s t e mm a yn o tw o r kw e l l ；劬曲e n n o 诧，s u s t a i l l a b l c d e v e l o p m e mo fp u b l i cf i n 孤c e ，曲c l 砌n gg o v e m m e n td e b ta n df i s c a jd e n c i t ，c a i ln o tb e o b t a i l l e d t h es e c o n dc h a p t e rm a “yd i s c u s s e sl h es i t u a t i o no fd o m e s t i cf i s c a lr i s k q d a l i 诅t i v ea 1 1 dq u a n t i 谢v em e t l l o d sa r ci m p l i e da tf i r s tt oi l l u s t r a t ct l l es e r i o u ss i t l l a t i o n o f 丘s c a lr i s k t h e nc o n c i e t er e a s o n sf o rf i s c a lr i s ka r ed i s c u s s e di nf i v ew a y s t h ee n d o f 廿i i sp 矾，w i i i c hf o c u s e so nc a u s e sf 如ms t a t e o w n e de n 妇州s e s ， f i n 柚c e ， e m p l o y m e n t ，i n c o m eg 印，e n v i m m e n t ，s o c i a ls e c 埘t ya n de t c ，i sp r e p a r a t i o n sf o r c o m l t e r i r i e a s u r e si nt h en e x tc h a p t e l t h em a i nb o d yo fc h a p t e rt h r e ei se s t a b l i s h 血gt h er e a c t m e c h a n j s mt o 丘s c a lr i s k ， 3 a n dt h ec o r r e i a t e dm e a s u r e s t h eb e g i r m i n gi sad e s c r i p t i o na b o u tt h er e a c t m e c h a n i s m o f d o m e s t i cf i s c a lr i s ki nn o w a d a y s ，w a y sa n dm e a s u r e st oe s t a b l i s hr e a c t m e c h a i l i s mo f d o m e s t i cf i s c a lr i s kw i t l l i nt l l ef h m e w o r ko fp u b i i cf i n a i l c ew e r ed i s c u s s e da sf o l l o w a n d 也ee n di sa b o u tm e a s u r e sw es h o u l dt a k ef o rr c a c t m e c h a l l i s me s t a b i i s t l i n gi nv i e w o f b o t hs h o n _ t e r n la n d1 0 n g t e r h l t h i s t l l e s i s i sa 1 1 i 皿o v a t i v ew o r k i na t l e a s t t w o w a y sa s f 0 1 l o w i n g ： f i r s t l y ，t | i ed e f i n i t i o na i l dc o n n o t a t i o no ff i s c a lr i s ki sr e c o 卿z e di i lv i e wo f s u s t a i m 出l ed e v e l o p m e n t ，i nt l l i sw a y ，a sr e s u l t so ff i s c a lr i s k ，f i s c a lp o l i c i e sa i l df i s c a l s y s t e i nm a yn o tw o r k 、e 1 1 ；f 岫e r n l o r e ，s u 蜘n a b l ed e v e l o p m e n to fp u b l i cf m a j l c e ， i n c l u d i n gg o v e m m e n t d e b ta n df i s c a l 曲f i d t ，c a nn o tb eo b t a i n e d ， s e c o n d l y ，t h er e s e a r c hf o c u s e so nt h er e a c t m e c h a i l i s mi n s t e a do fo nt 1 1 eo r i g m s a n dp r e c a u t i o n st 0 c o p e w i t hf i s c a lr i s k a n dg o e s 如r t h e rt od i s c u s sp r a c t i c a l c o u n t e 硼e a s u r e sw i d nt h ef a m e 、v o r ko f d t i b l i cf i n a n c e k e yw o r d s ： f i s c a lr i s k r e a c t 锄e c h a l l i s m f r a m e w o r km s k w c i 出i n g 4 羁l i吾 研究背景及研究意义 2 0 0 3 年上半年，突如其来的“菲典”打乱了入们的生活，同时也给我国的财 政风险应急应对以考验。为应对“非典”对社会的危害，国家财政迅速做出了应 对，采取了一系列措施，一方面大力支持决战“非典”的斗争，另一方面支持经 济的发展，尤其是加强了对旅游、餐饮、商贸、居民服务等受影响比较严重的行 业的扶持。可以说，“非典”时期财政做出的应急应对相当果断，也非常及时。财 政做到了资金、政策、措旌三者并举，通过资金拨付、减免税费、节支和贴息等 方式大力支持抗击“非典”工作。各级地方政府投入的“非典”防治资金也高达 1 2 0 亿元之多，而且，此次减税是新中国成立以来，第一次因疫情而采取的全国性 大规模减免税费措施。这些举措不仅对防治“非典”发挥了相当重要的作用，而 且促进了受“非典”影响较重的行业的发展，确保了国民经济的持续、快速、健 康发展。但同时我们也应该看到，虽然在此次“非典”抗击战中财政部门表现的 不错，但这主要是“人为”因素，而非有一个完善的应急机制在发挥作用。从长 期看，缺乏机制保障的应急应对再强也是靠不住的。一旦政治或经济环境发生变 k 单纯依靠“人力”应对突发事件弓l 致的财政风险，效果就不会很好了。笔者 正是基于这个考虑，从我国现状出发，通过研究国内外资料，借鉴应对机制在其 他领域的应用，在公共财政框架下建立我国财政风险应对机制。 本文的研究是将财政风险放在公共财政框架下进行的，对于补充我国公共财 政框架有重要的理论价值。另外，现代社会的不确定性使得我们不得不将更多的 精力放在应付我国财政风险上，本文试图建立的财政风险应对机制对于我国处理 类似“非典”这样的灾难多了一条途径。建立财政风险应对机制具有很重要的现 实意义。我相信随着财政风险应对机制的不断完善，该机制会旋挥更大的作用。 国内外研究现状 国外对财政风险的研究主要是世界银行的专家对各国负债的评估。世界银行 的专家把各主权国家负债作为他们开展业务的主要依据。他们把负债分为直接显 性负债、直接隐形负债、或有显性负债、或有隐性负债。通过分析这些负债的构 成和规模，世界银行评价各国财政风险程度。 国内对财政风险的研究始于1 9 9 7 年的亚渊金融盎机。当时受亚泌金融危机鲍 冲击，我国学者对我国的财政安全问题作了很多分析，形成了很多文献。最早对 “财政风险”形成定义的是财政部的政策报告：国家财政困难与风险问题及振兴 财政对策研究。该定义认为，财政风险是指在财政发展过程中由于某些经济因素 和社会因素影响，给财政运行造成波动和混乱的可能性，集中体现在巨额赤字和 债务危机。此后很多人按照这个定义及这个政策报告的研究思路对我国财政风险 展开分析。因此，这些文献多是围绕我国财政风险问题是否存在、程度如何以及 如何防范等问题讨论的，且在一些问题上形成了共识，如我国存在严重的财政风 险且有扩张的趋势。 通过对这些文献的研究发现，目前对于我国财政风险多是事前讨论即研究财 政风险没有爆发成危机的情况，而没有考虑到一旦财政风险变为现实，即由于财 政风险诱因。的出现导致财政制度和政策的不可持续时应该怎么做的问题。本论文 在前人关于财政风险研究的基础上，通过建立财政风险应对机制来应对由于财政 风险诱因而导致财政风险变为现实的问题。 研究思路及主要内容 建立财政风险应对机制是财政风险同时也是公共财政的一个重要的具体内 容。本文在研究这个问题时，是将财政风险应对机制放在当前正在建立的公共财 政框架下进行的。本文的主要思路是首先对公共财政框架下的财政风险问题作一 个具体分析，准确认识我国财政风险状况；然后分析我国财政风险诱致因素，这 些因素主要包括国企改革、金融风险等；最后，在前面的基础上研究建立一个什 么样的财政风险应对机制，并分析当前和长远为建立我国财政风险应对机制所应 该作的事情和采取的措施。 - 按照这个思路，本文主要分为三章内容，第一章和第二章主要讨论了财政风 险的基本理论及我国财政风险现状。第一章研究财政风险基本理论。在这一章中， 首先对国内外关于财政风险的研究作了综述及评价，然后在此基础上表明自己关 于财政风险的看法即“所谓财政风险是指由于一些未来的不确定性的因素，包括 经济和社会因素，影响了财政资金的使用效率，导致财政运行的不稳定，使得财 政政簸或者财政制度不能有效发挥作用的一种可能性”。第二章主要对我国财政风 险状况作了评述。首先分别用定性和定量的方法衡量我国财政风险程度；然后分 析我国财政风险产生及扩大的具体原因。在第二章的最后部分对我国财政风险诱 致因素即风险诱因作了讨论，为后面建立我国财政风险应对机制作铺垫。第三章 主要内容是建立我国财政风险应对机制及为建立财政风险应对机制所应采取的措 施。本论文的一个重要特色是将财政风险应对机制放在公共财政框架下与公共财 。关于财政风险诱因的解释见论文主体部分。 2 政具体内容( 如预算、税收等) 结合起来。 研究目的及创新点 笔者认为，只研究财政风险的起因和防范机制对于日益开放的社会经济来说 是远远不够的。现代社会的不确定性要求我们必须将更多的精力放在应对财政风 险上去。本文试图建立一套应对机制来应对日益严重的财政风险。 本论文的主要创新点包括： 1 从可持续性角度分析并重新定义了财政风险，并且界定了财政风险的内涵。 本文在前入研究的基础上提出了财政风险的后果是造成财政制度和财政政策的不 可持续发展，具体表现在：债务不可持续、赤字不可持续和财政不可持续等方面。 2 国内的专家学者多是讨论我国财政风险起因和风险防范方面，本文则侧重 于我国财政风险的应对机制的研究。将财政风险应对机制放在公共财政框架下进 行讨论，并初步在公共财政框架下构建了我国财政风险应对机制框架。 缺陷与不足 本论文的主要内容是建立我国财政风险应对机制，在当前的文献中，这类内 容尚不多见。因此笔者研究的过程中可供借鉴的资料不多，笔者认为财政风险应 对机制是一个系统工程，单凭一个或组人的工作是远远不够的。本文的研究希 望能起到“抛砖引玉”的作用，让更多的人参与建立财政风险应对机制。 独创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的 地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含 为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料i 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了谢意。 签名： 洋秘渊：岫 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有：汉保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以 公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保 存论文。 ( 保密的论文在解密后遵守此规定) 签名：鞯导师签名 担邀陋7 1 财政风险基本理论 1 财政风险基本理论 1 1 财政风险的理论研究综述 尽管现在国内外关于财政风险的研究日益增多，但对其内涵的界定还没有一 个统一的认识。 1 1 1国外的研究 国外对于财政风险的研究萌芽于2 0 世纪的8 0 年代末，真正深入的研究则是 在2 0 世纪9 0 年代。其代表人物是世界银行的高级经济学家汉娜( h a n n ap o l a c k o v a b r a ) 【y ) 。她围绕政府“或有负债”问题撰写了一系列文章。另外，她还对匈牙利、 保加利亚、泰国以及印度尼西亚等国家的或有负债问题作过专门的研究。也许是 受所属单位要求的限制，她的研究主要是政策性的和技术性的，理论性的分析和 阐述显得不足，这也是国外对财政风险方面文献的共同特点。由汉娜提出的财政 风险矩阵( 见表l 一1 ) 是一个理论上的贡献。 从表中可以看出，风险矩阵中，她提出了两个概念：隐性负债和或有负债， 并对其做了明确的界定和区分，这对全面分析和评价政府债务无疑提供了一个有 用的工具。按照该矩阵，凡是政府应当承担的支出责任均可视为政府的债务。财 政风险矩阵有其理论意义，也有其工具价值意义，主要是扩展了政府债务的内涵。 长期以来，在我国，人们对于政府债务的认识局限于显性的直接负债，大大缩小 了政府未来的财政成本和可能的支出压力。尤其对处于转轨过程中的我国而言， 其缩小程度更为严重( 目前主要关注矩阵左上方的国债一项) 。然而依照风险矩阵， 对政府债务应理解为，只要是由政府应承担的责任而引发的义务都应被看作政府 债务。 1 。1 。2 国内的研究 从国内文献看，最早的关于财政风险的论述是财政部的一个政策报告：国家 财政困难与风险问题及振兴财政对策研究，这个报告完成于1 9 9 6 年8 月，提 出了“财政风险”的概念，并给出了一个定义； 财政风险，是指在财政发展过程中由于某些经济因素和社会因素影响，给财 政运行造成波动和混乱的可能性，集中体现在巨额赤字舜口债务危机 这个定义概括了导致财政风险的两个基本因素，即经济因素和社会因素，并 。见刘尚希财政风险及其防范问题研究，第1 0 页，经济科学出版社，2 0 0 4 年 l 财政风险及建立我国财政风险应对机制研究 把财政风险的现实形态表述为“财政赤字和债务危机”。这个定义同时也隐藏了 个潜在的意思，即如果没有了财政赤字和债务，那么财政风险也就不存在了。很 明显，这是把财政自身当成了目标，忽视了财政作为干预经济、社会的一个手段 所应该承担和不应该承担的责任和义务，以及这些责任和义务的不确定性。撇开 这些责任和义务的不确定性，财政无所谓风险，追求自身的平衡或者追求自身的 扩张都是很容易实现的，只要运用国家的政治权力来压缩支出或增加收入即可。 在这个报告中形成了一套研究财政风险的模式，具体思路是从财政收入、财政支 出、财政赤字以及债务负担四个方面研究财政风险，即“收、支、平、管”的基 本研究思路。 表1 1财政风险来源矩阵 直接负债( d i r e c tl i a b i l i t i e s )间接负债( c o n t i n g e n tl i a b i u t i e s ) 债务 ( 在任何条件下存在) ( 在特定事件发生时存在) i 国家对非主权借款( n o n s o v e r e i9 1 1b o r r 州i n 曲y ) 、 显性负债1 国家债务( s o v e r e i g nd e b t ) ( 中 地方政府和公共和私人部门( 发展银行) 债务的担保 ( e x d l i c i t )央借款和国债) 2 国家对各种贷款( 抵押贷款、学生贷款、农业贷款 ( 由法律和2 预算支出( 非任意性开支) 和小企业贷款) 的保护性担保 台约确认的3 ，法律规定的长期支出( 公务员工 3 国家对贸易和汇率的承诺担保 4 国家对私人投资的担保 政府债务)资和养老金) 5 国家保险体系( 存款保险、私人养老金收入、农作 物保险、洪灾保睑、战争风险( w a r r i s k ) 保硷) l 地方政府、公共( 私营) 实体非担保性债务( 义务) 的违约 胁性负债1 未来公共养老金( 与公务员养老 2 ，银行破产( 超出政府保险以井的任何救助) ( i m d l i c i t )金相对应) 3 私有化前的实体债务的清偿 ( 反映公众2 挂会保障计划( 4 # 法律规定的) 4 非担保养老基金、就业基金或杜会保障基金( 对小 和利益集团3 未来保健( h e a n hc a r e ) 融资 授赍者的保护) 的酸产 要求的政府 计划( 非法律规定的) 5 中央银行可能的负债净值或对所承担义务( 外汇合 约、货币保护、支出平衡) 难以履行 道义责任)4 公共投资项目的维护成本 6 其它紧急财政援助( 如私人资本外逃情况下的援 助) 7 改善环境、灾害救助、( 菲预算) 军事拨款 ( 资料来源：h 瑚p o i a k o v ab f 哟r 眦da l l 铷s c b i c kg o v e m m 蛐ta tr i s k ：c o n 6 n g 肋tl i a b j l “i e s 蚰df i s c a l r i s kt h ew o r i db a n l ( ，2 0 0 2 ) 其后学术界关于财政风险的各种论述大多没有偏离这个定义的基本内涵，而 且大多数的研究都复制了这个报告的思路。 国内关于财政风险的研究的论著主要有三本。第本论著是王美涵教授的中 国财政风险实证研究。王美涵在理解财政风险时提出了这样的观点：财政风险是 一种政府桂的经济风险，是随着市场不断发育而逐步显现的一种风险，因而是市 2 1 财政风险基本理论 场经济性风险。财政活动可以理解为政府的经济活动，说财政风险是政府性的经 济风险也未尝不可，但也不尽然，因为财政不仅是一个经济学的概念，还是一个 政治学的概念、社会学的概念、法学的概念、甚至是个社会心理学的概念。纵 览全书，应该说，这本书对财政风险的分析在当时是比较全面的，涉及到了财政 反周期政策的风险、财政体制风险、收入风险、支出风险、债务风险、赤字风险、 国企财务风险、国资管理风险、财政投融资风险和社会保障来源风险，这些分析 对推动财政风险的研究具有积极的意义。但整体来看，这本书的框架体系依然没 有脱离传统的收、支、平、管的思路。 第二本论著是武彦民教授博士论文专著财政风险评估与化解。这本书的一 个重要特色是尝试构建财政运行的状态评价体系，对财政风险的程度进行定量描 述。关于财政风险，该著述与众不同：财政风险是财政运行难以有效履行职能的 状态。其核心是将财政风险与财政职能的实现程度联系起来，只要有碍财政职能 履行的因素都是财政风险形成的因素。其实，财政职能很难说是客观的、固有的， 在不同的历史阶段，社会对政府财政的要求是不同的。武彦民教授运用其构建的 财政运行的状态评价体系分析出我国的财政风险已经到了非常严重的地步。 第三本论著是候荣华等主编的中国财政风险研究。该书在借鉴以前相关成 果的基础上，提出应该从经济效率的角度界定财政风险的本质，涤层次、多角度 地考察财政风险产生的原因，不仅分析财政收支，还分析财政资金的运行和管理。 该书从资源配置、社会产品分配、财政资金管理三个层次上提出财政核心风险、 财政分配性风险和财政摩擦性风险的概念，分别从财政赤字、国企改革、金融体 制改革、外债以及地方债务等方面，系统分析财政风险产生的原圜以及如何防范 财政风险。纵览全书，作者在分析财政风险时，仍然采用了前述的“模式”。但是 该书的一个重要突破也即该书的特色是从经济效率的角度分析财政风险，重点强 调了财政资金的使用效率。 国内关于财政风险方面权威专家刘尚希在其主持的课题财政风险及其防范 问题研究中认为，单从一方面出发研究财政风险是不够的。如把研究债务风险 作为研究财政风险的终点，那么就是仅仅就债务论风险，就显得没有多少意义， 必须把债务和清偿债务的资源联系起来。因此，财政风险应当是未来出现政府支 付危机的一种前奏反映。财政风险是不确定的事件，只是一种可能性。因此在刘 尚希的课题中，作者给财政风险的定义是：政府未来拥有的公共资源不足以履行 其未来应承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一 。见王美涵中国财政风险实证研究1 9 9 9 年 3 财政风险及建立我国财政风险应对机制研究 种可能性。该书的一个重要特色是将企业风险管理的“资产负债法”引入到财政 风险管理中。 国内还有很多文献提出了对财政风险的看法，如： ( 1 ) 财政风险是由于财政收入增长惰性和财政支出的刚性以及两者合力所形 成的困难，并可能引发财政危机的一种状况。也可以说，财政风险是指存在爆发 财政危机的隐患。一般而言，财政风险表现为收入风险、支出风险、赤字风险以 及债务风险。( 孙国相，2 0 0 1 ) ( 2 ) 财政风险是指发生财政收支矛盾激化而破坏财政稳定与平衡的可能性。 ( 姚绍学等，1 9 9 9 ) ( 3 ) 财政风险是国家在组织收入和支出过程中，由于财政制度和手段的缺陷， 以及多种因素的不确定性。( 宋仪，2 0 0 2 ) 综上所述，可以发现，国内学者在讨论我国财政风险时，对其内涵的分析与 研究有如下共同点： ( 1 ) 有共同的研究背景。即对财政风险的认识都是源于我国财政赤字和债务 不断增加的情势出发的，赤字和债务被看作是财政风险的集中体现。 ( 2 ) 从流量分析出发。诸如收入风险、支出风险、赤字风险、债务风险等， 都属于流量分析，而存量分析很少。一般而言，流量的不确定性要大于存量的不 确定性，从流量看其有很大的风险，而从存量看，风险也许会小一些。因此，仅 仅作流量分析很可能夸大了财政风险。 ( 3 ) 普遍把政府财政类比成公司财务来看待的。但公司的目标是利润或公司 价值最大化，而现代社会的政府财政目标显然不仅仅是追求财政规模最大化， ( 4 ) 把财政自身状况当作一个判断标准来看待财政风险的大小。如出现短收 增支、出现赤字时，就视为财政风险扩大；反之，则财政风险变小。这里的研究 隐含了一个假设：财政平衡是最高标准。 另外，国内的众多专家、学者研究财政风险多是从以下几个角度出发；有 无财政风险；怎样评价财政风险；如何防范财政风险。可以说这个已成为当 前研究财政风险的主流思路。很少有人讨论一旦财政风险成为现实如何去应对， 而认为只要防范了财政风险，就可以控制住了。其实社会环境的变化使得不确定 性更加隐蔽，有些诱发财政风险的因素仅仅靠防范起不了作用。这里的“财政风 险成为现实”是指诱发财政风险的原因变成了现实。这种现象在我国很多地方已 出现过，给地方财政甚至是中央财政带来不小的压力。如我国农村合作基金会的 破产清偿，使地方财政风险成倍的扩大。1 9 9 9 年中央宣布取缔农村合作基金会， 4 1 财政风险基本理论 限期清盘、清偿。这个曾经在我国广阔农村地区发挥作用的金融机构从此宣告结 束，同时也给地方政府带来了巨额的债务。如广东省政府为了清偿全省8 8 6 家农 村合作基金会的股金，向中央借款7 1 1 3 亿元，各级政府自筹资金2 0 9 亿元，对 个人合法股金进行一次性全额对付。又如四川省是农村合作基金会办得最“兴旺” 的省份之一，据调查，需清偿的股金达到2 5 0 亿元之多，政府财政由此背上了沉 重的债务包袱。对政府财政来说，这些债务是事先完全没有料到的，出于社会稳 定的压力，政府不得不承担起这些支出责任。 笔者认为，研究财政风险应立足于财政自身可持续发展这一基点，确定在市 场经济条件下财政真正应承担的风险。市场经济中，在其他条件相同的情况下， 风险应分配给那些风险发生最有影响和最能控制的主体，以及能以最低成本承担 风险的主体。由于我国正处于经济体制转轨时期，财政还需要负责解决旧体制所 遗留的大量问题，但如果仍不加分析将各种财政风险转嫁给财政，则将重新陷于 旧体制的老路。 根据对国内外关于财政风险的分析研究，我认为应该这样理解财政风险： 所谓财政风险是指由于一些未来的不确定性的因素，包括经济争社会因素， 影响了财政资金的使用效率，导致财政运行的不稳定，使得财政政策或者财政制 度不能有效发挥作用的一种可能性。 笔者认为这个定义不仅能包括前面的众多专家学者的关于财政风险论述的要 点，更加能够突出财政风险的本质即财政风险的后果是财政政策或财政制度的不 可持续发展。笔者认为这个定义包含以下含义： ( 1 ) 财政风险是由一系列或一些不确定的因素引起的，这些因素称为财政风 险诱致因素。这些不确定的因素包括经济因素和社会因素。之所以将诱致因素分 为经济因素和社会因素，是基于政府的双重主体身份考虑的。( 刘尚希，2 0 0 4 ) 经 济因素是对应于政府作为经济主体身份的，社会因素是对应于政府作为公共主体 身份即承担社会责任时的。作为经济主体的政府与企业、个人等在法律上处于平 等的地位，拥有相应的权利和义务，维护政府自身的公共产权。从这种身份出发， 政府面临的财政风险与企业是类似的，如财产损失风险等。毫无疑问，这类风险 是构成财政风险的内容。对这类财政风险的管理可以采取类似企业的风险管理方 法，如购买商业保险办法来分散和转移风险。b j r e a d 和j o h nw s w a i n 在公 共财政管理第二版中对此作了较为全面的分析，本文不作较多的论述。而作为 公共主体，政府的财政风险是指政府决策层次的风险，即政府在决定要“干什么” o 人民日报2 0 0 0 年5 月2 2 日。 5 财政风险及建立我国财政风险应对机制研究 的过程中所承担的风险。从公共主体的身份出发，政府要承担的支出责任与义务， 不仅包括法定的，也包括法律没有规定或认定，但社会公众认定的支出责任和义务 ( 即推定的) 。在这个层次，政府要做的就是承担公共风险，维护公共利益，要受法律 的调节与约束，如政府对农村合作基金会的破产清偿就是属于公众期望和社会压 力所引致的支出责任和义务。 ( 2 ) 财政风险导致的后果是财政政策和财政制度不能很好甚至不能发挥作 用，造成社会混乱。财政资源是有限的，合理的财政资源安排应该是有限的财政 资源发挥它的最大效用。好的财政政策和财政制度正是财政资源合理安排的工具。 财政政策和财政制度一旦确定，理论上已经确定了财政资源的合理安排。也就是 说，这种安排能够使这些有限的财政资源发挥其最大的效用。但是当诱致因素导 致财政风险出现时必然扰乱已确定的制度安排，从而导致财政资源的低效率。 ( 3 ) 财政风险在表现形式上，首先是赤字不可持续，即不可能再通过用扩大 赤字的方式扩大支出。这主要是来自社会压力或政治压力。其次是债务不可持续， 也就是不可能在通过借债来维持或扩大支出。这主要是来自资本市场的约束和社 会对政府信誉的动摇。再次是财政不可持续。当上述办法失效后，政府只能是冒 险运用征税权来扩大其拥有的资源，更大限度地占用社会剩余价值。如果这条路 走不通，那么财政就到了不可持续的地步，以至于爆发财政危机甚至是经济危机。 最后，这种风险或危机反过来渗透到经济、政治领域就会导致经济衰退和政治不 稳定。 1 。2 财政风险的性质和特点 1 2 1 财政风险的性质 根据前面我们关于财政风险定义以及其内涵的研究，财政风险是由政府的双 重主体身份决定的。从根本上说，财政风险来自于个体风险( 私人风险) 的转化。 总的说，企业、个人及其他机构应承担的风险在一定条件下都有可能转化为财政 风险，譬如国有银行的不良资产。 因此，财政风险的性质便与私入风险转化为财政风险密切相关。首先，私人 风险转化为财政风险的l | 缶界点是私人风险变为公共风险，如当一些破产事件( 即 使是私人公司) 可能导致经济以致社会不稳定的时候，破产带来的私人风险就演 化为公共风险。这时，政府出面救助是不可避免故。譬如上述的四j i i 省农村合作 基金会的清偿工作。这些事件便是导致财政风险的诱因，不同程度地增大了财政 1 财政风险基本理论 风险程度。其次，公共风险的形成是+ 个社会契约的形成过程，是一个慢变量。 当多数社会公众认为私人风险应当由政府出面救助或承担最基本的支出责任时， 私人的事情就变成了社会的事务，即由私人风险转化成公共风险，称为政府道义 责任，一定程度影响财政风险程度。譬如，贫困和失业在历史上曾经是纯粹个人 的事情，在现代社会都需要政府给予最基本的救助。第三，对政府财政来说，它 应该，而且也只是承担公共风险。财政风险是政府承担和化解公共风险过程中可 能出现的一种结果，就像消防队在救火过程中可能出现的人员伤亡和财产损失一 样。应当说财政在这里只是政府的一个手段而己。问题是，当政府对自身应当作 什么、不应当作什么缺乏清醒的认识和严格的程序约束时，政府的一些自以为是 的政策往往会引起超常的财政风险。这就像救火措施不当，火灾不但未缩小，反 而愈演愈烈，引发大量的人员伤亡，以至于消防队面临瘫痪的境地。故有的财政 风险是政府决策错误造成的，并不一定来自于私人风险的转化，或者说在边际的 意义上，政府的错误决策放大了公共风险，从而使财政风险加剧。 从结果来看，财政风险是在化解公共风险过程中产生的，但其来源却有两个： 一是经济、社会中的公共风险；二是政府干预公共风险失当( 包括辨识错误和措 ，施错误) 。 可以用下图( 图l 1 ) 简要说明财政风险来源及其与公共风险和私人风险的 关系： 圈1 1 私人风险、公共风险与财政风险的关系图 1 2 2 财政风险的特点 从前面关于财政风险的内涵及财政风险性质的研究，知道财政风险既是导致 财政政策和财政制度不再具有可持续性的原因，又是政府在处理公共风险时可能 伴生的产物。目前国内学者对于我国财政风险的特点或者说是其内在的特征都基 本趋于一致。从理论和现实中可以归纳出我国财政风险具有以下几个突出特征： ( 1 ) 一定的制度框架内，财政风险不能被转移也不能被分散。这是由公共主 。见刘尚希财政风险及其防范研究，第2 4 页，2 0 0 4 年 7 财政风险及建立我国财政风险应对机制研究 体与公共风险的内在联系所决定的。一个社会只能有一个行使公共权力的公共主 体，尽管这个主体是由若干个不同层级的机构和组织构成的。在一个国家内，总 体而言，为化解公共风险而产生的财政风险无法再转移给其他的社会主体。既是 暂时转移给了其他经济主体，如金融机构、企业、个人，但最终都会落到政府本 身。 这个特征也说明了在讨论财政风险时，只能在一个既定的制度框架内进行， 脱离了既定制度框架，讨论财政风险则是空泛无意义的。从另一个角度理解就是 财政风险的管理不能采取类似企业风险管理的办法，雨只能从制度变迁来寻找根 本出路。 ( 2 ) 财政风险的最后一道屏障。刘尚希等曾经在一份研究报告中指出：财政 是社会风险的最终承担者。( 刘尚希等，1 9 9 7 ) 其中“最终”一词实际上就是指边 际意义上的，亦即最后一个承担者承担最后一份风险。可以这样理解这里的“最 后一份风险”：既相对于其他制度失灵而言，也是相对于某特定救助对象来讲的。 假设一个金融机构处于破产的边缘，一旦真的破产会引发公共风险，这时候需要 政府财政去救助。面对这种情况，财政不可能把这个金融机构的烂账一股脑包揽 起来，而是先让它自己尽力去化解，直至无能为力的情况下，财政最后出面，也 就是由财政做最后一道屏障。 。 ( 3 ) 财政风险的非敏感性，亦即财政风险具有隐蔽性或者说财政风险具有混 合性特点，即财政风险往往与其他经济风险交织在一起，不仅辨认难而且防范、 治理也难。这种说法是相对的。相对于私人风险而言，财政风险具有非敏感性， 特别是对于一个强势的政府丽言。由于政府拥有的政治强权，对财政是否会发生 支付危机，人们总是不大愿意相信。加上公共风险辨识的困难和政府各项政策后 果的风险分析总是不充分，财政风险常处于隐蔽状态。在一个既定的制度框架内， 这种隐蔽性很容易导致财政风险积累、增大风险压力。这个特征使得财政风险的 爆发呈现出突发性的特点。一旦爆发成为危机，就具有很大的破坏力。对经济、 社会产生难以估量的严重后果。就此而言，无论怎样去警惕财政风险都是不为过 的。 ( 4 ) 我国财政风险“制度性特征”：风险大锅饭。( 刘尚希，2 0 0 4 ) 改革打破 了“利益大锅饭”，而“风险大锅饭”依然如故。我国改革是从物质刺激入手的，使社 会形成了多元化的利益主体，并使其各自有了明确的利益边界，原来你中有我， 我中有你的“乖j 益大锅饭”被彻底打破。这就是说，通过2 0 多年的改革，形成了一 个有效的激励机制，各个不同层次的利益主体都有了强烈的利益动机。企业( 包 r 1 财政风险基本理论 括金融企业) 、个人、各级政府及其各个部门的利益日渐清晰，由此形成了一种以 “逐利”为动力的竞争局面。 但另一方面，风险责任的界定却是相当模糊的，甚至根本就没有界定，仍在 吃“风险大锅饭”。这导致公共风险扩大，最后不得不由政府财政来兜底。1 9 9 8 年 以来，政府几次为四大国有银行注资、通过成立资产管理公司处理其不良资产等 措施，最典型地说明了“财政兜底”这个客观事实。在这样一种环境下，由于失去 了风险的约束，各级政府、各个政府部门在面对公共风险以及干预公共风险过程 中的态度、行为随之发生变异，导致政府干预失当，表现为追逐高风险，避险动 机和避险能力严重不足。 另外，我国的财政风险也可称为制度诱导型财政风险。我国国民经济备部门 的相互关系可以概括为三维的“三位一体”结构：第一维是“国家财政一国有银 行一国有企业”的三位一体结构，其内涵是国家在财政无力注资的条件下指令国 有银行向国有企业提供优惠贷款，而国有银行形成的不良资产最终又转嫁给政府 财政，这个循环过程主要是通过“拨改贷”的初始体制选择维系：