（经济法学专业论文）对建立我国农民集体所有建设用地使用权流转制度的法律探讨.pdf

摘要 我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体 所有制。农民集体所有土地的所有权是我国土地所有权制度的重要组 成部分，既然立法规定集体土地所有权为所有权，就要符合所有权的 民法特征。完整意义上的所有权包括占有、使用、收益、处分四项卡义 能，无论权利的客体是国有土地，还是集体土地，权利的内容都应保 持致。 我国土地管理法第4 3 条规定：“任何单位和个人进行建设， 需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业 和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地 的，或者乡( 镇) 村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集 体所有的土地的除外。”由此可见，除法定情况外，农民集体所有土地 不能用于建设用地。该法的这条规定剥夺了农民集体所有权人为法定 情况外的其他建设项目提供建设用地的选择权和处分权。 我国土地管理法第6 3 条规定：“农村集体所有的土地的使用 权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是，符合土地利用总 体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使 用权依法发生转移的除外。”由此可见，现行法律对农民集体所有土地 使用权的非农业建设有实质性的制约：农民集体所有建设用地使用权 流转只有一种特定形式即本集体经济组织兴办的乡镇企业因破产、兼 并等情形致使土地使用权依法发生转移。这与相同法律体制下的国有 土地相比，存在着法律调整上的不平等。现行法律规定使集体土地市 场形成封闭状态，其建设用地使用权长期不能合法地进入市场。财产权 一体保护是各国民法的基本原则，集体土地所有权与国家土地所有权 同属于民法所调整的财产权范畴，应予平等对待，一体保护。既然围 有土地使用权可以进行非农业建设的流转，与国有土地平等的农民集 体所有土地的使用权也应该可以进行非农业建设流转。 我国土地管理法第4 3 条明确规定了非农建设用地不能使用农 民集体所有土地，只能使用国有土地；非农建设用地要想使用农民集 体土地就必须将农民集体土地转为国有土地。随着我国经济的快速发 展，建设用地需求量越来越大。为了满足经济发展的要求，国家必须 不断地通过征地将农民集体土地转为国有土地，而我国现行的农民集 体土地转为国有土地的唯一途径就是征地。 征地是个宪法性的问题，我国宪法规定“国家为了公共利益 的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿”。 建设用地并非全部是国防建设等公共利益需要的建设用地，房地产、 旅游、娱乐、商业等经营性项目也同样需要建设用地。政府为经营性 项目提供原属于农民集体所有土地，也只有通过征地这个唯一途径， 先把农民集体所有土地征收转为国有土地，然后出让给开发商，而这 唯一的途径却不具备宪法规定的“为了公共利益的需要”这一必 需前提，因此为经营性项目征地必定是违宪的。 在禁止为非公共利益项目的征土地的同时，必须建立农民集体所 有建设用地使用权流转机制，否则非公共利益的经营性项目建设所需 的用地难以取得。禁止农民集体所有土地的非农业建设流转的法律规 定已严重制约经济发展，同时也是各级政府违宪行政为非公共利益项 目动用征地权的体制症结。非公益性项目用地应由市场来解决，这就 需要建立集体土地产权市场，尤其是要建立和开放农村集体建设用地 使用权市场。 集体建设用地隐性市场在全国普遍存在，自发流转虽与现行的农 村集体建设用地管理制度之间存在一定矛盾，但反映了市场经济条件 下对农村集体建设用地使用权流转的内在需求。由于没有纳入政府统 一管理的土地市场，这种自发性的流转引发许多问题。自发流转不利 于国家的土地管理，同时农民在自发流转中也得不到法律的保护。国 家应将这一隐形市场的运作公开化，纳入统一土地大市场。 现行的土地法律和政策对于农村集体土地使用制度特别是集体建 设用地使用有较多限制，行政干预也多，但味的禁止和限制而忽视 客观存在的实际要求，不但难收实效，也对市场经济的发展不利。在 当前市场经济发展日趋成熟的条件下，正视农民集体土地所有权，建 立健全农村集体土地使用权合理、规范的流转途径已迫在眉睫，需要 在法律法规和政策制度方面予以创新。 为了推进我国农村土地制度的创新，保护农民的土地财产权，国 土资源部在多个地方进行了农民集体所有建设用地使用流转试点。农 民集体所有建设用地使用权流转试点的核心就是突破我国土地管理 法第的规定，允许试点地区的农民集体所有建设用地使用权直接采 取转让、出租、作价入股、合作或联营等方式上市交易。试点的积极 作用日益显现，试点范围也在全国逐步推开，如上海、大连、以及北 京的延庆、怀柔也开始了试点工作。 国家应尽早出台相关法律、法规，加快建立农民集体所有建设用 地使用权流转的法律制度。在未来立法上，应在符合土地利用总体规 划和土地用途管制要求的前提下，允许对农民集体所有建设用地使用 权最大范围的流转。虽然农民集体所有建设用使用权流转在法律上尚 有诸多问题，但理顺集体土地产权体系，构筑集体土地流转机制，实 现农村集体土地财产权已是大势所趋。 关键词农民集体所有土地，征地，使用权，流转 j u r i s t i cd i s c u s s i o no nt r a n s i t i o no f u s u f r u c to f p e a s a n t c o l l e c t i v eo w n e dc o n s t r u c t i o nl a n d a b s t r a c t t h es o c i a l i s tp u b l i co w n e r s h i p - - t h a t i s ，t h ew h o l ep e o p l e so w n e r s h i pa n d t h el a b o rm a s sc o l l e c t i v e o w n e r s h i p - - i sp r a c t i c e d i nc h i n a t h ep e a s a n t c o l l e c t i v el a n do w n e r s h i pi sa ni m p o r t a n t p a r to f t h ec h i n e s el a n d o w n e r s h i p a st h ec o l l e c t i v el a n do w n e r s h i pi sl e g i s l a t e da sak i n do f o w n e r s h i p i ts h o u l d a c c o r dw i t ht h ec i v i lc h a r a c t e r i s t i c so f o w n e r s h i p t h ew h o l ei n t e r p r e t a t i o no f o w n e r s h i p i n c l u d e sf o u rf u n c t i o n sa s o c c u p a n c y , u s e ，p r o f i t sa n dd i s p o s a l ，a n d t h e c o n t e n t so ft h e r i g h t s s h o u l dr e m a i nt h es a m en om a t t e rt h e o b j e c t i st h e s t a t e - o w n e d1 a n do rt h ec o l l e c t i v el a n d t h e4 3 ma r t i c l ei nt h e “l a n da d m i n i s t r a t i o nl a w o f c h i n a r e a d s a n y u n i t o rp e r s o nw h on e e d st ou s el a n df o rc o n s t r u c t i o ns h o u l da p p l yf o ru s eo ft h e s t a t e - o w n e dl a n da c c o r d i n gt ol a w ；w i t he x c e p t i o no ft h ep e a s a n tc o l l e c t i v e o w n e dl a n do f t h ec o l l e c t i v ee c o n o m i c o r g a n t ow h i c ht h eu n i to r p e r s o nb e l o n g s a p p r o v e da c c o r d i n gt ol a wf o rr u n n i n gv i l l a g ea n dt o w n s h i pe n t e r p r i s e sa n d p e a s a n t s h o u s i n g ，o r o f t h e p e a s a n t c o l l e c t i v eo w n e dl a n da p p r o v e d a c c o r d i n g t o l a wf o rv i l l a g ea n dt o w n s h i pp u b l i cf a c i l i t i e sc o n s 仃u c t i o na n dp u b l i cw e l f a r e c o n s t r u c t i o n i tc o u l db es e e nt h a tt h ep e a s a n tc o l l e c t i v el a n dc a n n o tb eu s e df o r c o u s t r u c t i o ni fn o ta p p r o v e db yl a w t h i sa r t i c l eo ft h el a wd e p r i v e st h e r e p r e s e n t a t i v eo f t h ep e a s a n tc o l l e c t i v eo w n e r s h i po ft h er i g h t so fc h o i c ea n d d i s p o s a lo f l a n d f o rc o n s t r u c t i o n p r o j e c t s o t h e rt h a nt h o s e a p p r o v e db y l a w t h e6 3 耐a r t i c l eo f t h el a w p r e s c r i b e st h a tt h eu s u f r u c t o f t h er u r a lc o l l e c t i v e o w n e dl a n dc a n n o tb er e m i s e d , w a n s f e r r e do rr e n t e df o r n o n - a g r i c u l t u r a l c o n s 廿u c t i o n ，e x c e p tt h a tt h ee n t e r p r i s ea c q u i r e sc o n s 缸u c t i o nl a n da c c o r d i n gt o l a ww h i c ha l s oc o n f o r m st ot h eg e n e r a lp l a n n i n go f l a n d u t i l i t y ，b u th a s t ot r a n s f e r t h el a n du s u f r u c t a c c o r d i n g t ol a wb e c a u s e o f b a n k r u p t c y o r m e r g e n c e f r o mt h i s ， w ec a ns e et h a tt h ep r e s e n tl a wh a ss u b s t a n t i v er e s t r i c t i o n so nt h et r a n s i t i o no f u s u f i l l c to ft h ep e a s a n tc o l l e c t i v eo w n e dl a n df o rf l o n - a g r i c u l t u r a lc o n s t r u c t i o n ： t h e r ei s o n l yo f l ef o r mf o rt h et r a n s i t i o no f u s u f i u c to ft h ep e a s a n tc o l l e c t i v e o w n e dc o n s t r u c t i o nl a n d - - v i l l a g ea n dt o w n s h i pe n t e r p r i s e sr u nb yt h e i ro w r l c o l l e c t i v ee c o n o m i co r g a n sm a yh a v eu s u f r u c tt r a n s f e r r e d a c c o r d i n gt o l a w b e c a u s eo f b a n k r u p t c yo rm e r g e n c e t h e r ee x i s t si n e q u a l i t yi nl a wt r e a t m e n t si f w e c o m p a r ei tw i t h t h es t a t e - o w n e dl a n du n d e rt h es a m el a wm e c h a n i s m t h e p r e s e n tl a w a n d r e g u l a t i o n sf o r m ac l o s e dm a r k e to ft h ec o l l e c t i v el a n d ，a n dt h e u s u f r u c to ft h ec o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n dh a sb e e nd e n i e dt h el e g a la c c e s st o m a r k e tf o ral o n gt i m e t h ei n t e g r a t i v ep r o t e c t i o no f p r o p e r t y f i g h ti so n e o f t h e f i m d a m e n t a lp r i n c i p l e so f t h ec i v i ll a wi nd i f f e r e n tc o u n t r i e s u n d e rt h ec a t e g o r y o f p r o p e r t yr i g h tw i t h i n t h ec i v i ll a w ，t h ec o l l e c t i v el a n do w n e r s h i pa n dt h es t a t e l a n do w n e r s h i ps h o u l db et r e a t e de q u a l l ya n dp r o t e c t e di n t e g r a t i v e l y s i n c et h e u s u f i l l c to ft h es t a t e - o w n e dl a n dc o u l db et r a n s f e r r e df o r 1 1 0 1 1 a g r i c u l t u r a l c o n s t r u c t i o n ，t h a to f t h ep e a s a n t c o l l e c t i v eo w n e dl a n ds h o u l da l s ob ew a n s f e r r e d f o r n o n - a g r i c u l t u r a lc o n s t r u c t i o n t h e4 3 埘a r t i c l eo ft h e “l a u da d m i n i s t r a t i o nl a wo f c h i n a s t i p u l a t e st h a t t h es t a t e - o w n e dl a n d , n o tt h ep e a s a n tc o l l e c t i v eo w n e dl a n d ，c a nb eu s e da s n o n - a g r i c u l t u r a lc o n s l r u c t i o nl a n d ；t h ep e a s a n t c o l l e c t i v eo w n e dl a n dc a nb eu s e d f o rb o n - a g r i c u l t u r a lc o n s t r u c t i o no n l yi fi ti st r a n s f e r r e dt ot h es t a t e - o w n e dl a n d w i t ht h e r a p i dd e v e l o p m e n t o f o u rd o m e s t i c e c o n o m y , t h e r e i sa n i n c r e a s i n g n e e d f o rc o n s t r u c t i o nl a n d i no r d e r 幻f u l f i l lt h ed e m a n do fe c o n o m i cd e v e l o p m e n t , t h es t a t em u s tc o n t i n u a l l yt r a n s f e rt h ep e a s a n tc o l l e c t i v el a n dt ot h es t a t e - o w n e d 2 l a n dt h r o u g h e x p r o p r i a t i o n o f l a n da st h e o n l ya p p r o a c h t h ee x p r o p r i a t i o no fl a n di sac o n s t i t u t i o n a l q u e s t i o n o u rc o n s t i t u t i o n s t i p u l a t e st h a t m es t a t e ，i nt h en e e do f p u b l i ci n t e r e s t s ，m a ye x p r o p r i a t el a n da n d m a k ec o m p e n s a t i o na c c o r d i n gt ol a w n o ta l lc o n s t r u c t i o nl a n di su s e df o r p u b l i ci n t e r e s t sl i k en a t i o n a ld e f e n s ec o n s t r u c t i o n ；b u s i n e s sp r o j e c t ss u c ha sr e a l e s t a t e ，t o u r i s m ，a m u s e m e n ta n dc o m m e r c ea l s on e e dc o n s w u c t i o nl a n d t o p r o v i d eb u s i n e s sp r o j e c t sw i t hl a n dw h i c hw a so r i g i n a l l yt h ep e a s a n tc o l l e c t i v e o w n e d l a n d , i t i st h e o n l ya p p r o a c h f o r t h eg o v e m m e n tt oe x p r o p r i a t ea n dw a n s f e r t h ep e a s a n tc o l l e c t i v eo w n e dl a n dt ot h es t a t e - o w n e dl a n d ，a n dt h e nr e m i s ei tt o t h ed e v e l o p e r s h o w e v e r , t h e o n l ya p p r o a c hd o e sn o t a c c o r dw i t ht h ep r e m i s eo f p u b l i ci n t e r e s t s ”；t h e r e f o r e ，t h ee x p r o p r i a t i o no f l a n df o rb u s i n e s sp r o j e c t sm u s t b ei nv i o l a t i o no f t h ec o n s t i t u t i o n a tt h es a m el i m ew h e ne x p r o p r i a t i o no fl a n df o rb u s i n e s s p r o j e c t s i s p r o h i b i t e d , w e m u s te s t a b f i s ht h e 位a n s i t i o n a lm e c h a n i s mf o ru s u f r u c to f o w n e r s h i po f t h ep e a s a n tc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n d , o t h e r w i s et h el a n df o r b u s i n e s sp r o j e c t so f n o n - p u b l i ci n t e r e s t sc o u l dh a r d l yb ea c q u i r e d t h el a wa n d r e g u l a t i o nw h i c hp r o h i b i t st h et r a n s i t i o no f t h ep e a s a n tc o l l e c t i v eo w n e dl a n dt o n o n - a g r i c u l t u r a lc o n s t m c t i o nh a ss e r i o u s l yr e s l r i c t e dt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n l a n di sa l s ot h es y s t e m a t i cs t i c k i n gp d i n tf o r e x p r o p r i a t i o no f l a n di nv i o l a t i o no f t h ec o n s t i t u t i o nb yg o v e r n m e n t sa tv a r i o u sl e v e lf o rp r o j e c t so f n o n - p u b l i c i n t e r e s t s t h eu s eo f l a n df o r n o n - p u b l i c i n t e r e s t p r o j e c t ss h o u l d b ed e c i d e d b y t h e m a r k e t , w h i c hr e q u i r e st h ee s t a b l i s h m e n to fm a r k e tf o rp r o p e r t yf i g h to ft h e c o l l e c t i v el a n d ，e s p e c i a l l yt h ee s t a b l i s h m e n ta n do p e n i n gu po ft h em a r k e tf o r u s u f r u c to f t h er u r a lc o l l e c t i v ec o n s t r d c t i o nl a n d t h ei n v i s i b l em a r k e tf o rt h ec o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n de x i s t st h r o u g h o u t t h ec o u l l t r y a l t h o u g ht h e r ea r es o m ec o n t m d i c f i o n sb e t w e e nt h es p o n t a n e o u s 3 t r a n s i t i o na n dt h ec u r r e n ta d m i n i s w a t i v em e c h a n i s mo ft h er l r a ic o l l e c t i v e c o n s l r u c t i o nl a n d ，t h i ss h o w st h ei n t e m a ln e e df o rt h et r a n s i t i o no f u s u f i u c to f t h e r u r a lc o l l e c t i v ec o n s l r u c t i o nl a n du n d e rt h em a r k e te c o n o m i cc o n d i t i o n s n l i s k i n do f s p o n t a n e o u sw a n s i t i o nh a sa r o u s e dm a n yp r o b l e m sb e c a h s ei t i sn o t b r o u g h ti n t ot h el a n d m a r k e tu n d e ru n i t e da d m i n i s t r a t i o no f t h e g o v e m m e n t t h e s p o n t a n e o u s i r a n s i t i o ng o e sa g a i n s tt h el a n da d m i n i s t r a t i o no f t h es t a t e ，a n da tt h e s a m et i m et h ep e a s a n t sa r en o t p r o t e c t e db y l a w t h es t a t es h o u l dm a k e o p e n t h e o p e r a t i o n o f t h ei n v i s i b l em a r k e t , a n d b r i n g i ti n t ot h eu n i t e dl a n dm a r k e t t h ep r e s e n tl a n dl a wa n dp o l i c i e sh a v el a i d m a n yr e s t r i c t i o n s o i lt h e m e c h a n i s mo fu s eo fr u r a lc o l l e c t i v e l a n d - - e s p e c i a l l y t h eu s eo fc o l l e c t i v e c o n s t r u c t i o n1 a n d a sw e l la sm a d em a n ya d m i n i s t r a t i v ei n t e r v e n t i o n s b u t s i m p l ep r o h i b i t i o na n dr e s t r i c t i o n ，w i t hn e g l e c t o f t h e o b j e c t i v ep r a c t i c a ld e m a n d s ， w i l ln e i t h e rg e ta n ya c t u a le f f e c t sn o rb eg o o dt ot h ed e v e l o p m e n tt h em a r k e t e c o n o m y u n d e rt h ec o n d i t i o nt h a tm a r k e te c o n o m yi sd e v e l o p i n gm o r ea n d m o r em a t u r e ，i th a sb e e nu r g e n tt h a tw ee n v i s a g et h eo w n e r s h i po ft h ep e a s a n t c o l l e c t i v el a n d ，a n de s t a b l i s ha n di m p r o v et h es o u n da n dn o r m a t i v et r a n s i t i o n a l a p p r o a c ho f t h eu s t t f i - u c to ft h er u r a lc o l l e c t i v el a n d a n dw en e e dt om a k e i n n o v a t i o n si nl a w ，r e g u l a t i o n s ，p o l i c i e sa n dm e c h a n i s m s no r d e rt op u s hf o r w a r dt h ei n n o v a t i o no f o u rr u r a ll a n dm e c h a n i s m s a n dt o p r o t e c tt h ep r o p e r t yr i g h to fp e a s a n t s l a n d , t h em i n i s t r yo f l a n da n dr e s o u r c e s h a sm a d e e x p e r i m e n t so f t r a n s i t i o nf o r u s u f r u c to f t h e p e a s a n t c o l l e c t i v eo w n e d c o n s t r u c t i o nl a n di nq u i t eaf e w p l a c e s t h ek e yp o 缸o f s u c he x p e r i m e n t si st o b r e a kt h er e g u l a t i o n so f t h e l a n da d m i n i s l r a f i o nl a w ，t oa l l o wt h eu s u f i u e to f t h ep e a s a n tc o l l e c t i v eo w n e dc o n s t r u c t i o nl a n dt oc o m ei n t ot h em a r k e tf o rt r a d e b ym e a n so fd e m i s e ，l e a s e ，s h a r e s ，c o o p e r a t i o no rj o i n tv e n t u r e s t h ep o s i t i v e e f f e c t so f t h ee x p e r i m e n t sa r eb e c o m i n gm o l ea n dm o r eo b v i o u s ，a n dt h e i rs c o p e s 4 a r ee n l a r g i n gt h r o u g h o u tt h ec o u n t r y , f o re x a m p l e , t h ee x p e r i m e n t sh a v eb e e n c a r r i e do u ti ns h a i n g h a i ，d a l i a n ，y a n q i n ga n dh u a i r o u o f b e i j i n g t h es t a t es h o u l dp r o m u l g a t er e l e v a n tl a wa n dr e g u l a t i o n sa ta ne a r l ys t a g e a n d s p e e du p t h ee s t a b l i s h m e n to f j u d i c i a lm e c h a n i s m sf o rt r a n s i t i o no fu s u f i u c t o ft h e p e a s a n tc o l l e c t i v e o w n e dc o n s l m c t i o nl a n d i nf u t u r e s l e g i s l a t i o n ，i n a c c o r d a n c ew i t ht h e g e n e r a lp l a n n i n go f l a n du t i l i t ya n d r e s t r i c t i o n so f l a n d u s a g e ， w es h o u l da l l o wt h et r a n s i t i o no fu s u f r u c to ft h ep e a s a n tc o l l e c t i v eo w n e d c o n s t m c t i o nl a n dw i t h i nt h el a r g e s ts c o p e a l t h o u g ht h e r ea r es t i l lm a n y j u d i c i a r y p r o b l e m so f t r a n s i t i o no f u s u f r u c to f p e a s a n tc o l l e c t i v e - o w n e dc o n s t r u c t i o nl a n d ， i ti st h eg e n e r a lc o u r s eo f d e v e l o p m e n t t oc o o r d i n a t et h es y s t e mo fl a n d p r o p e r t y f i g h t ，b u i l dt r a n s i t i o n a l m e c h a n i s mo ft h ec o l l e c t i v e l a n d ，a n dt or e a l i z et h e p r o p e r t yr i g h to f r u r a l c o l l e c t i v el a n d k e yw o r d sp e a s a n tc o b e e t i v eo w n e dl a n d ，e x p r o p r i a t i o no fl a n d ， u s u f r u c t ，t r a n s i t i o n 5 十地是宝贵的自然资源和重要的生产资料，“是一切生产和一切存在的源 泉”。英国著名经济学家威廉配第曾形象地比喻“劳动是财富之父，土地是财 富之母”。在阶级社会里，上地关系一直是法律关系的重要组成部分，因而历代 统治阶级都非常重视土地立法活动。我国农民有9 亿人口，他们的权益能否得到 保护，他们的长远生计是否得到解决，是关系到国家和社会稳定的大问题，也是 关系到能否实现小康社会的大问题。本文所论述的土地使用权流转是指通过市场 交易行为形成的土地使用权转移，本文将对农民集体所有建设用地使用权流转展 开探讨。 第一章我国农民集体所有建设用地使用权流转 受困现行法律规定 i i 农民集体土地所有权是我国土地所有权制度的重要组成部分 1 1 1 农民集体土地所有权在我国的立法体现 我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。城 市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所 有的以外，属于农民集体所有。 我国宪法、民法通则、土地管理法等法律之对农民集体土地所 有权都有明确规定。我国宪法第1 0 条第2 款规定：农村和城市郊区的土地， 除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地、自留地、自留山，也 属于集体所有。我国民法通则第7 4 条第2 款规定：集体所有的土地依照法律 马克思、恩格斯选集第二卷，第1 0 9 页。 规定属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员 会经营管理。已经属于乡( 镇) 农民集体经济组织所有的，可以属于乡( 镇) 农 民集体所有。我国土地管理法第1 0 条规定：农民集体所有的土地依法属于村 农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理：已经分别属于 村内两个以上集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农民集体经济组织或 者村民小组经营、管理；已经属于乡( 镇) 农民集体所有的，由乡( 镇) 农民集 体经济组织经营、管理。由此可见，依我国现行立法规定，集体土地依法由“农 民集体”所有，同时土地管理法又明确了“农民集体所有”又可具体分为乡 ( 镇) 农民集体所有，村农民集体所有，村民小组集体所有，这三类主体与我国 6 0 年代所形成的“三级所有，队为基础”的主体形式是相一致。 1 1 2 农民集体土地所有权制度的演变 5 0 年代初期，随着土地改革运动的基本完成，农村土地除依法属于国家所有 的以外，均属农民私人所有。土地改革完成以后，国家认为“集中经营也就有更 大的劳动力量和经济力量，能够更多地和更好地利用新的农业技术，便于进行农 业的技术改革和基本建设，因而可能有效地逐步扩大农业的再生产”。因此开始 了农民集体化运动。1 9 5 3 年开始实行初级农业合作社，在初级社阶段，农民把土 地交给合作社统一使用，农民仍拥有所有权。1 9 5 6 年开始实行高级农业合作社， 1 9 5 8 年开始建立人民公社制度。在高级社阶段，改变为集体所有、集体使用。此 时农民已不再作为一个独立的利益主体参与土地的使用过程，而只是作为集体的 一个份子在土地上劳动。其收益不是基于土地上的权利，而是基于作为集体成员 的劳动付出。人民公社制度把这种土地所有制在政治上和法律上固定下来。 农民集体土地所有权的最初来源是农民的十地私有权，它不是由国家土地所 有权派生出来的，因此是一种独立的土地所有权形态，它与国家土地所有权同属 围家农委，农业集体化重要文件汇编，上册，中共中央党校出版社1 9 8 2 年版，第2 1 7 页。 于民法物权的保护范围，应处于平等的民事法律地位。分析集体十地所有权的应 有法律地位，应从其历史形成过程开始，以弄清其来源。我国集体土地所有权是 由合作化过渡而来的。 1 2 我国现行法律制度禁止农民集体所有建设用地使用权正常流转 _ 十- 地权属流通制度指的是土地所有权和土地使用权转移的法律制度。我国土 地所有权的移转，只有一个方式即通过征地将农民集体所有土地征收为国有十地。 我国土地所有权的移转具有单向性和唯一性，即只能从集体土地所有权流向国家 十地所有权，而不能在集体土地所有权之间流转，国家土地所有权也不能向集体 所有权转移。 我国采取了土地所有权与使用权分离的运营模式。宪法规定，土地所有权不 得进入流通市场。通过征地将农民集体土地征收为国有土地是通过行政程序进行 的土地所有权改变的行政行为，而非通过市场流通渠道进行的市场交易行为。在 我国只存在土地使用权进入市场流转的情况，土地使用权是地产市场的唯一权利 载体，具有实现土地民事流转的功能。 我国土地管理法第4 3 条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用十 地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法 批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡( 镇) 村公共设施和公 益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”这条规定明确了除特定 情况外，农民集体所有土地不能用于建设用地，剥夺了农民集体所有权人为法定 情况外的其他建设项目提供