（经济法学专业论文）论我国预算法的立法完善.pdf

哈尔滨工程大学硕士学位论文 暑i i i 宣i 宣i ；i ；i ；宣宣暑罩皇i 暑i i ；i 葺i ；i 宣i ；,i i 一i i i i ；j ；i ；i ；i 暑； 摘要 预算是国家管理社会经济事务，实施宏观调控的重要手段之一。1 9 9 5 年1 月1 日中华人民共和国预算法的实旃，结束了我国在预算管理方蘑 长期无法可依的局面，它明确规定了包括预算管理职权、预算收支范围、 预算编制、执行、调整、审批、监督在内的预算管理的基本制度，成为我 国财政管理法制化进程中的重要里程碑。但随着预算管理改革的逐步深入、 依法理财的稳步推进及人大预算审查监督工作的加强，现行预算法的 体制性、制度性缺陷已日渐显露：预算法规定的预算编制年限不合理、 收支科目设置粗糙、预算监督难以透明、预算预各费提取比例过低等己使 预算法不能完全适应经济社会的发展需要，亟须迸一步修订完善。因 此，本文从以上几点入手，在论述预算与预算法基本理论之后，以匈牙利、 俄罗斯、美国为例，比较分析了这三个国家的预算法并从中得到启示： 我国应合理调整预算编制时间、细化收支科目、扩大收入范围并增加预算 透明度。作者认为，预算法的复式编制方式、预算监督难、国库制度 滞后以及预算予面备费提取比例过低是预算法存在的比较突出的问题。 因此，作者将其作为第四章“我国预算法现存问题 作了重点讨论。针对 以上预算法存在的问题，作者在第五章提出了完善我国预算法的法律构想， 提出了以复式预算和绩效预算相结合的二元预算编制，对于如何加强预算 监督和改革国库制度作者也给出了具体的建议，对于预算预备费，作者在 提出提高其提取比例的同时，也着重论述了应完善它的使用及监督，以其 更好地发挥预算预备费的作用。 关键词：预算法；国库制度；绩效预算；预算预备费 哈尔滨工程大学硕士学位论文 a bs t r a c t b u d g e t i so n eo ft h em o s ti m p o r t a n tm e t h o d st oa d m i n i s t e rt h es t a t e s o c i o e c o n o m i ca f f a i r sa sw e l la si m p l e m e n tm a c r o c o n t r o lp o l i c y o n1j a n u a r y , 1 9 9 5 ( ( b u d g e tl a wo fp e o p l e sr e p u b l i co fc h i n a ) ) h a db e e nc a r r yo u t 。i t se n d o u rl o n g - t e r mc o n d i t i o nt h a tw ei m p l e m e n t e db u d g e tm a n a g e m e n tb u tw i t h o u t l e g a lb a s i s ，t h el a wc l e a r l yd e f i n e st h eb a s i cs y s t e mo fb u d g e t ，i n c l u d i n gb u d g e t m a n a g e m e n t ，t h es c o p eo ft h eb u d g e tr e v e n u ea n de x p e n d i t u r e ，b u d g e t i n g ， i m p l e m e n t a t i o n ，a d j u s t m e n t ，a p p r o v a l ，s u p e r v i s i o na n ds oo n i tb e c a m ea n i m p o r t a n tm i l e s t o n ei nt h ep r o c e s so ff i n a n c i a ll a wi no u rc o u n t r y h o w e v e r , w i t h t h eb u d g e tm a n a g e m e n tr e f o r mg r a d u a l l yd e e p e n i n g 、t h es t e a d yp r o g r e s so f f i n a n c i a lm a n a g e m e n ti na c c o r d a n c ew i t ht h el a wa n dt h en a t i o n a l p e o p l e s c o n g r e s ss t r e n g t h e ns u p e r v i s i o no ft h eb u d g e t ，t h ec u r r e n t ( ( b u d g e tl a w ) s y s t e m ，h a sb e c a m ee x p o s e dm o r ed e f i c i e n c i e s ：t h e b u d g e tl a w ) ) s t i p u l a t e d t h ep e r i o do fb u d g e t i n gi sn o tr e a s o n a b l e ，i n c o m ea n de x p e n d i t u r es u b j e c t sa r et o o r o u g h ，b u d g e ts u p e r v i s ei sh a r tt ot r a n s p a r e n t ，b u d g e tr e s e r v ef u n dr e s e r v er a t i oi s t o ol o w , s u c ha st h ed e f i c i e n c i e sh a sl e dt 0 ”b u d g e tl a w c a nn o tf u l l ym e e tt h e n e e d so fe c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t s ow en e e dt ou r g e n ta m e n dt o i m p r o v e b u d g e tl a w ) ) s o ，t h i sa r t i c l es t a r t i n gf r o mt h ea b o v e ，a f t e rd i s c u s s i n g t h eb a s i ct h e o r yo fb u d g e ta n db u d g e tl a w , i tt a k e sh u n g a r y , r u s s i aa n dt h eu n i t e d s t a t e sa sa ne x a m p l e ，c o m p a r a t i v ea n a l y s i st h eb u d g e tl a w so ft h e s e t h r e e c o u n t r i e s ，t h a ni n s p i r a t i o nf r o mt h a t ：c h i n as h o u l da d j u s t m e n t t h et i m e o f p r e p a r a t i o nb u d g e tr e a s o n a b l y , m a k et h es u b j e c t so fr e v e n u ea n de x p e n d i t u r e m o r ed e t m l e d ，e x p a n d i n gt h es c o p eo fi n c o m ea n di n c r e a s et h et r a n s p a r e n c yo ft h e b u d g e t t h ea u t h o rb e l i e v e st h a t ，i n b u d g e tl a w ) ) ，t h ew a yo fc o m p o u n d p r e p a r a t i o no fb u d g e t 、b u d g e tf u n dm o n i t o r i n gd i f f i c u l t t h es t a t et r e a s u r ys y s t e m l a g a n d b u d g e t r e s e r v ef i l n dr e s e r v er a t i ot o ol o wa r et h em o s ts e r i o u s 哈尔滨工程大学硕士学位论文 p r o b l e m s t h e r e f o r e ，t h ea u t h o rm a d eo nf o c u sd i s c u s s i o no ft h e s ep r o b l e m si n c h a p t e ri v ”t h ee x i s t i n gp r o b l e m si nc h i n a sb u d g e tl a w ”i nv i e w o ft h ea b o v e p r o b l e m si nt h eb u d g e ta c t ，t h ea u t h o rp r o p o s e dm a n yl e g a lc o n c e p ti nc h a p t e rv t o p e r f e c tt h e b u d g e tl a w ) ) ，i t i s p r o p o s e d t h a tc o m b i n a t i o nc o m p o u n d p r e p a r a t i o no fb u d g e ta n dp e r f o r m a n c eb u d g e tw h e nw e d r a f tt h eb u d g e t b e s i d e s t h a t ，i ti sp r o v i d e ds p e c i f i cm e a s u r e st o d e a lw i t hh o wt o s 仃e n g t h e nb u d g e t s u p e r v i s ea n dr e f o r mt h es t a t e 仃e a s u r ys y s t e m t h ea u t h o rn o to n l yp r o p o s e dt o i n c r e a s et h ep r o p o r t i o no fb u d g e tr e s e r v ef u n d ，b u ta l s oe m p h a s i z ew es h o u l d f o c u s e do nu s i n ga n dm o n i t o r i n gb u d g e tr e s e r v ef u n d ，f o rt h ep u r p o s eo fb e t t e r e x e r tt h er o l eo ft h eb u d g e tr e s e r v ef u n d k e yw o r d s ：b u d g e tl a w ：s t a t et r e a s u r ys y s t e m ；p e r f o r m a n c eb u d g e t ：b u d g e t r e s e r v ef u n d 哈尔滨工程大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：本论文的所有工作，是在导师的指导下，由 作者本人独立完成的。有关观点、方法、数据和文献的引用已在 文中指出，并与参考文献相对应。除文中已注明引用的内容外， 本论文不包含任何其他个人或集体已经公开发表的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式 标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 作者( 签字) ：斟而 日期：凸py 铊月汨 哈尔滨工程大学 学位论文授权使用声明 本人完全了解学校保护知识产权的有关规定，即研究生在校 攻读学位期间论文工作的知识产权属于哈尔滨工程大学。哈尔滨 工程大学有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件。 本人允许哈尔滨工程大学将论文的部分或全部内容编入有关数据 库进行检索，可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本 学位论文，可以公布论文的全部内容。同时本人保证毕业后结合 学位论文研究课题再撰写的论文一律注明作者第一署名单位为哈 尔滨工程大学。涉密学位论文待解密后适用本声明。 本论文( 口在授予学位后即可口在授予学位1 2 个月后口 解密后) 由哈尔滨工程大学送交有关部门进行保存、汇编等。 作者( 签字) 科雨 日期：叫年6 月矽日 导师( 签字) ：湛 吵年参月j ；日 哈尔滨工程大学硕士学位论文 第1 章绪论 1 1 选题背景与研究目的 1 f 1 选题背景 我国现行的中华人民共和国预算法是于1 9 9 5 年颁布实施的，全文共 1 1 章7 9 条，涉及预算的收支、编制、审查批准、执行、调整、决算、监督、 法律责任等内容。1 9 9 8 年财政部按照预算法和预算法实施条例的要 求，将政府预算收支科目分为一般预算收支科目、基金预算收支科目和债务 预算收支科目，每个科目下分为若干级次，分别称为“类 、“款 、“项 、 “目，它们之间的关系是：前者是后者的概括和汇总，后者是前者的具体 化和补充。【1 】然而随着社会的不断发展，原有的预算法在实践中暴露出了越 来越多的问题，十几年前的预算法已经不能适应当今社会的需要，归纳起来 主要有以下几点：一是我国预算法律制度本身具有局限性，比如预算年度编 制的时间不合理、预算内容不透明科目设置不具体等等。全国人代会一般在3 月召开，省级人代会议一般在1 月或2 月召开。省以下各级人代会召开时间各 地不周，但一般都在3 月以后。事实上，预算年度开始后，预算还处在编制和 审批中，待预算正式批准后，预算执行已差不多过去了3 - 4 个月，有些地方 已经过去了半年，使编制出的预算案失去了法律约束力；瞳1 我国预算法草 案的审查和批准都在人大，普通的百姓根本不能对预算草案进行监督，而 且我们也不能及时从互联网上查询有关预算草案的详细内容，我们所能查到 的基本上都是人大在“两会 后已经批准的预算案。而且对于预算报告，无 论是人大代表还是平民百姓，我们看到的都是一组笼统的数据，对于细小的 科目预算花费在预算中根本体现不出来，对于财政支出的有效监督也无从谈 起。二是我国预算法的一些条款可操作性差，过于笼统，实践性不强。 比如对违反预算法律责任的追究和预算审查监督的规定。与国家已颁布的其 他法律相比而言，预算法缺少强而有力的惩罚措施，条款的设立起不到 哈尔滨工程大学硕士学位论文 应有的作用。违反其他财经法规的行为严重者会受到处罚或追究刑事责任， 而违反预算法的行为只规定追究行政责任和行政处分，不利于树立法律 权威。在预算监督审查上，现行预算法的核心内容主要是规范政府预算 的管理和监督，而有关人大对预算的审查、批准、监督方面的内容很少，且 不具体，监督的内容、程序不够明晰，不利于人大实施实质性的审查监督权。 三是随着我国改革开放的深入发展和社会公共财政的逐步建立，不断深化后 的财政预算改革，出现了许多新情况，建立了不少新制度，如部门预算制度、 政府采购制度、国库集中支付制度、财政转移支付制度等等，预算法缺乏许 多新内容、新规定，已经滞后于改革开放，特别是滞后于财税改革。由于预 算法设置的条款过老，难以跟上改革的步伐，因此，一些条款形同虚设， 没有任何实质意义。由于十几年前的预算法已经不能满足现实生活的需要， 其存在的意义已大为减弱，特别是在具体操作的过程中它的漏洞越来越明显。 因此，无论是实践中的工作者或是理论界的学者都呼吁尽快修改预算法，以 其能发挥它的作用。在人大常委0 6 年立法计划中将预算法的修正列入第一类 法律项目，但是很可惜，由于未能就预算法中财政超支如何使用等事宜达成 共识，预算法修正案再次被搁浅。近些年来，国内的很多学者都对预算中存 在的问题发表了见解，主要是集中在预算年度不合理、预算透明度不高、预 算科目笼统、预算外资金脱离监管以及法律责任承担不明、惩罚不严，缺少 约束力等方面的探讨，提出了许多具体可行的改革意见。此外，还有一部分 学者对国外预算法如美国预算法、法国预算法、日本预算法、俄罗斯预算法 等进行了研究比较分析，以其我国能从中得到修改预算法的经验，并结合中 国特有国情，走出一条适合中国自己的改革预算之路。 1 1 2 本文的研究目的 正如前文所述，我国的预算法已经颁布实施十多年，而这十几年恰恰是 我国国民经济和社会发展最快的十几年，在发展与改革过程中，出现了许多 新的经济现象和问题，原有的预算法已经不能适应现阶段改革和经济社 2 哈尔滨工程大学硕士学位论文 会协调发展的需要，因此，更需要将在实践中不断完善的新制度加入到预 算法之中，以使预算法的内容得到充实，适应现代改革和发展之需要 并发挥更大的作用。 美国著名公共行政学家和公共预算专家艾伦鲁宾在其名著公共预算 中的政治：收入与支出，借贷与平衡的中文版序言中告诫我们：“我并不 期望美国预算体系的任何特定的部分被作为世界上任何其他地方的改革的模 式我们的国家及其政府机构和过去的演进是如此不同，以至于任何照搬 都是不切实际的。但是，了解其他国家及其如何行事有助于扩大关于替代选 择的库存，以及在特定问题产生时如何采取可能的反映。纵观各国现实， 根植于不同政治架构、经济形势、地理人口、自然环境、历史文化、法制传 统下的不同国家的预算法决无同一之理，决不可以“复制 。我国预算法 的修订应在立足国情、比较借鉴的基础上，探索预算立法的“中国模式”。 因此，本文选择了匈牙利、俄罗斯、美国三个国家，比较分析了这三个国家 的预算法，对他国的经验和制度都进行参考和借鉴，分析我国现存预算 制度的缺失，然后找出差距，提出了我国从中应得到的启示。本文写作的重 点和目的在于分析我国预算法现存问题，并提出具体可行的法律构想，用以 完善现有法律制度。作者认为，预算法的复式编制方式、预算监督难、 国库制度滞后以及预算预备费提取比例过低是预算法存在的比较凸出的 问题。因此，作者将其作为第四章“我国预算法现存问题”作了重点讨论。 作者希望可以通过对复式预算优缺点的比较，让大家认识到单一的复式预算 编制方式不够科学，它导致预算管理不细，铺张浪费，公共服务成本过高， 有必要引入一种新的预算编制方式弥补现有复式预算编制的不足。因此作者 提出了在预算法中确立二元预算编制的法律构想，引入绩效预算机制，将绩 效理念融入到公共财政领域，将政府的行政行为建立在可衡量的基础上，提 高财政支出效率；预算监督难一直是预算法要改革的一个热点，但监督 难究竟难在哪里? 作者从预算编制原则性规定过多可操作性差、预算监督法 制建设滞后、审计监督模式有待改进三个方面详细论述了，以具体的实例和 哈尔滨工程大学硕+ 学位论文 详尽的理论分析阐述了为什么预算监督难，以其读者能够从不同角度理解造 成预算监督难的原因；国库监管资金困难、预算资金执行延迟、参与预算能 力不强、国库资金支付分散是我国国库制度存在的重要问题，通过对这四方 面的论述，可以看出预算法规定的国库制度难以符合现实国库操作运行 流程，必须将改革后的国库制度纳入到预算法中，使预算法能够跟 上时代的步伐，发挥应有的作用，并为国库财政收支提供法律保障；2 0 0 3 年 “非典”疫情暴发，让政府措手不及，无论是在财政资金还是医疗保障上都 暴露出应对突发事件能力不足。2 0 0 8 年6 月，国务院紧急调整预算计划，压缩 5 的年度预算1 0 0 亿元用于抗震救灾，很多计划推迟、取消。试想，如果各 级财政部门都能提高预算预备费的提取比例，而不是按照最低1 的比例提 取，我们就会有更充足的资金作为保障，当灾难或是难以预料的事情发生时， 我们可以更及时更充足地调拨资金采购药品食物，保障人民群众生命财产安 全。因此，作者以预算预备费为切入点进行论述，就是想在完善预算法 制度的同时，能够从实际的角度出发，使完善后预算法能为政府利用财 政预算管理社会经济事务、保障经济和社会健康发展提供有力的法律保障。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 r o b e r tk e i t h 在( ( i n t r o d u e t i o nt ot h ef e d e r a lb u d g e tp r o c e s s ) ) - - 文中谈到“联 邦政府预算是一个非常复杂的过程。总统需要在规定的限期内将预算草案提 交国会，这只是预算准备的第一步。总统要实现的目标经常会影响国会对于 收入和支出的决定，影响的程度要取决于每年政策和财政的情况。此外， 对于预算作者还谈到“联邦预算是一个周期性的活动，它包括总统年度预算 的制定、审计、审查并得出结论。主要阶段是制定有关总统的财政预算草案， 然后提交国会，继而审查、批准 因此，在这篇文章中，作者将联邦预 算的演变、预算基本概念、国会削减预算赤字以及总统财政预算案的过程和 国会预算过程等都作了分章介绍。 4 哈尔滨工程大学硕士学位论文 f r e d e r i c k s o n ，h g e o r g e 在( p u b l i cm a n a g e m e n tr e f o r ma n di n n o v a t i o n ： r e s e a r c h ，t h e o r y ，a n da p p l i c a t i o n 一书中对绩效预算作了介绍“1 9 4 9 年，胡 佛委员会呼吁通过一项绩效预算提出要采用以功能、活动和项目为基础 的预算，首次将成本理念融入了公共财政领域。这个报告初步体现了绩效预 算思想。绩效预算着重强调政府干什么而不是买什么。绩效预算的支出内容 与其所服务的规划紧密相关，政府部门按所完成的各项职能进行预算，将政 府预算建立在可衡量的绩效基础上，即干多少事拨多少钱。这一预算理念 有效地降低了政府提供公共产品的成本，提高了财政支出的效率。同时这本 书还将政府预算执行与企业预算执行进行了对比。 在p e r f o r m a n c eb u d g e t i n g ：a no v e r v i e wf o rw o r k s h o pp a r t i c i p a n t s ) ) 一 文中，作者对于绩效预算给出了自己的观点“绩效预算是一种系统的规划， 用来编制预算并且评估预算资金与期望结果之间的关系。绩效预算侧重于结 果，具有灵活性，整体性和长远性。政府部门对于自己的工作负有责任，要 明确在收了纳税人的税款后他们都做了哪些服务。在绩效预算中，预算款项 往往是一次性拨付，赋予了管理者灵活性，以确定如何利用这些资金取得最 好的成果。同时，绩效预算还要有发展战略计划，确定开支的优先次序，着 眼于长远的未来。绩效预算与传统的预算相比有更多的政策目标：它将计划、 措施和预算有机地联系起来、使政府部门和政策的制定者着眼于今后的发展 前景、提供更好的关于影响预算制定的信息、赋予部门预算灵活性加强立法 决策和监督并强化了公民、决策者和政府监管机构的财政责任。 此外在( ( p e r f o r m a n c eb u d g e t i n g ：a no v e r v i e wf o rw o r k s h o pp a r t i c i p a n t s ) ) 中，作者还给出了一个美国预算编制流程时间表，从中我们可以看到预算从 下达任务到编制到总统提交再到国会讨论直至最后草案通过历时将近一年的 时间，这样充裕的时间可以使预算的每一项内容都能得到反复论证，以确定 该项预算的合理性。而这一做法也的确值得我国借鉴。 国外有关预算的论文，很多都在侧重写绩效预算。并且作为绩效预算的 创始国美国，也成为绩效预算评论的热点。许多国家都以美国为例，积 5 哈尔滨工程大学硕士学位论文 极推行本国的绩效预算，学者们力图通过在论文上的详尽分析，为本国在绩 效预算的立法上提供理论依据。在内容上，国外预算法论文大都是将各国的 预算以时间安排为序，对自己国家的预算在各个阶段的目标、任务作了详尽 的阐述。而对于国家在预算中应注意的问题以及解决思路提及的较少。此外， 一些学者还将企业的绩效预算与国家的绩效预算一起分析比较，通过对比， 形象地阐释了如何有效地降低政府提供公共产品的成本，提高财政支出的效 率。相对于国内绩效预算论文单单以政府为论述对象，这种将政府与企业对 比的论述，为我国绩效预算的立法、实施提供了更为广阔的思路。 1 2 2 国内研究现状 、 我国对于预算法的研究多数集中在对预算法预算年度不合理、预算透明 度不高、预算科目笼统、预算外资金脱离监管以及法律责任承担不明、惩罚 不严，缺少约束力等方面的探讨。此外，还有部分学者对国外预算法进行比 较分析，通过与中国预算法的对比，找出我国预算法律制度的不足。 对于预算的年度问题，杨磊在美国预算体制及启示中谈到“从法律 上讲，经过人大批准的预算才具有法律效力。全国人大批准的预算一般在3 月中下旬。事实上，预算年度开始后，预算还处在编制和审批中，待预算正 式批准后，预算执行已差不多过去了3 - 4 个月，有些地方已经过去了半年， 使编制出的预算案失去了法律约束力。，【3 】俞光远在关于修订完善( 预算 法 的思考与建议中写道“先有预算，后有支出，严格按预算支出，是预算 管理监督的一项基本原则。但是，目前由于种种原因，全国人民代表大会一 般在3 月份召开。国家预算要经过全国人民代表大会的审查批准，才具法律 效力，才能执行预算，这就出现预算执行在前、预算批准在后的不正常现象， 影响预算执行的严肃性。州4 】 洪丰在( 预算法) 修订：预算监督走向深入中对于预算的监督问题 表达了自己的观点“对财政预算执行缺乏有效的监督制约。地方人大审议批 准的财政预算，由于受不确定因素影响，政府在执行中随意性较大，加上预 6 哈尔滨工程大学硕士学位论文 算资金没有落实到具体的项目上，导致“部门率请、领导批条、追加预算 等隐性分配或二次分配，变成“一年预算，预算年 ，人大常委会对政府 的这种做法也只能被动地采取事后“追认的监督形式。缺乏足够的力量和 专业人员，开展经常性监督不够。一是人大财经委人员少、对口联系部门多， 缺乏精通业务的专业人员，在时间上、技术上和人力上都难以提出有效的意 见建议。二是常委会组成人员、人大代表的财经知识较为缺乏，使人大常委 会既难以对预算草案进行全面深入的研究，又难以对预算的执行情况进行全 方位的有效跟踪监督。 1 5 】 关于预算的法律责任问题。王世涛在( 预算法 的修改与预算监督法 律制度的完善中谈到，预算作为重要的宪法规范，人大和政府不履行宪法 中的预算职权或违反预算的法定程序是不是应当承担违宪责任呢? 然而，在我 国，预算违法的责任性质、责任主体、责任形式以及追究法律责任的程序无 论是在法理上还是在立法中都没有清晰的认识。我国现行的预算法确定 的法律责任制度存在着明显的缺陷。首先，预算违法行为的列举过于简单， 只包括三种情形。其次，预算违法责任形式单一且过轻。，1 6 j 姚凤民在我 国政府预算的完善：法律视角中也对加强违反预算法律责任的方式给出了 具体的建议：一是在预算法中细化违反行为及其制裁方式( 以行政责任为主。 经济责任和刑事责任辅之) ，提高追究法律责任的可操作性；二是规定本法责 任和他法责任适用的先后顺序及适用程序：三是规定追究政府及财政机关的 预算法律责任的程序和形式；四是加大责任的处罚力度，真正做到有法可依。 执法必严违法必究，以硬化预算的法律约束。1 7 】 国内有关预算的论文都以中国现行预算法为基础，论述的焦点较为 集中地体现在预算编制时间不合理、预算内容不透明、预算科目设置不够具 体、预算外资金大量游离、对违反预算法律责任的追究和预算审查监督的规 定过于笼统，实践性不强，缺少强而有力的惩罚措施等等。仅有为数不多的 几个学者对国家预算预备费设置的合理性提出了质疑，但分析的并不十分透 彻，仅以一、二百字带过，缺乏足够的说服力。因此，如何合理的设置预算 7 哈尔滨丁程大学硕士学位论文 预备费，使其在理论上完整、在实践上可行，也是本文将着重论述的地方。 1 3 本文的体系结构 本文采取了递进式的写作方式，由浅入深彼此衔接层层推进。按照提出 问题分析问题解决问题的思路，就我国应如何完善预算法做了详细 的论述。 本文第一章为绪论部分，介绍了本文的写作背景、写作目的、国内外研 究现状及本文的体系结构和创新之处。第二章对预算法的基本理论做了概述， 介绍了预算及预算法的概念、各国预算法所应遵循的普遍原则以及我国预算 法的发展历程，意在使读者对于预算法有个整体的了解。在第三章，以匈牙 利、俄罗斯和美国为例，分析了这些国家预算法的发展现状，通过与我国现 行的预算法相比较研究，指出我国在设置预算年度的合理性、细化预算支出、 增加预算透明度以及完善审批制度上得到的启示。第四章和第五章是本文的 重点，第四章从国库管理、预算监督、违法责任、预算编制方式和预算预备 费设置等方面详细论述了我国预算法存在的不足。第五章则针对第四章提出 的不足，着重从完善相关法律制度、加强绩效预算管理和加大预算预备费的 提取等方面阐述了完善预算法应采取的对策。 1 4 本文的创新之处 从预算法颁布实施到现在，十几年的时间里很多的社会经济现象发生了 改变，原有的预算法在诸多条款的设置上已经不能满足当今社会的需要，而 新的预算法修正案也迟迟没有启动，预算法在预算编制的时间、方式以及监 督审查等诸多方面暴露出了严重的问题，预算法由于不能适应现实需要，其 存在的意义已经大为削弱。本文的写作目的就在于通过分析我国预算法的现 状和对国外预算法的比较研究，进而剖析我国预算法存在的不足，并在文章 的最后就我国应如何完善预算法提出了若干建议。本文的创新之处有以下几 占 j - ( 1 ) 作者认为，财政国库管理贯穿于预算管理活动的全过程，在政府预 r 哈尔滨丁程大学硕士学位论文 算执行中屠于十分重要的地位，它兼有预算资金的保障、预算资金的核算和 预算执行的监督三大职能。近年来，我国国库管理制度改革取得了显著成效。 但由于预算法颁发于市场经济体制的构建初期，其在涉及财政资金收缴 拨付方面的规范已不适应改革需要。现代财政国库管理制度对财政资金收缴、 拨付流程、环节已作了根本性变动，由分散模式改为集中模式，但这一做法 在预算法上没有得到应有的体现和规范。此外，在国库管理体制方面， 由于国库是按照行政区划设置的，而作为国库代理银行的人民银行按经济区 划设置分支机构，造成财政和国库代理银行人民银行在机构设置上的矛盾， 这些矛盾如何解决，在预算法上也没有得到反映。因此，作者从国库角 度入手，论述了如何加强和完善预算法，使之在内容和体系上具有完整性。 同时为了在实践上能够作为国库制度改革的法律依据，在预算法中应当 明确规定我国实行国库集中支付制度的主要原则、适用范围、主要内容、配 套措旌和有关要求等。 ( 2 ) 预算法第2 6 条明确规定我国“预算按照复式预算编制。 当前我 国实行的复式预算是将国家的预算分为经常性预算和建设性预算，它对于正 确体现社会主义国家财政的双重职能，增强财政分配的透明度，揭示财政赤 字的形成原因，起到了积极的作用。但是，其编制方法只是在原有的收支规 模及范围的基础上，对旧的单式预算收支科目按性质和用途进行简单的划分。 预算管理的范围、预算管理和分析的方法没有改变，财政的职能也并未得到 分类管理和强化。长期以来，我国在集中、管理和使用有限的财政资源过程 中存在着制度缺失、行为不规范、重收轻支、效能低下等问题，造成了一定 的财政风险，影响了公共产品、公共服务的供给数量和供给质量，损害了整 体资源配置效率。作者认为，面对中国“财政管理不够精细，铺张浪费现象 比较严重”【8 】的现状，绩效预算这种起源于上世纪五十年代初的预算编制方 法，正能弥补复式预算的不足。绩效预算是政府部门按所完成的各项职能进 行预算将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，酃干多少事援多少钱。这 种预算编制模式把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中，从而有效降 9 哈尔滨工程大学硕士学位论文 低了政府提供公共商品和公共服务的成本，提高了财政支出的效率。所以作 者在本文中提出了同时实行“复式预算 和“绩效预算”的二元预算编制论， 并提出了应在现有的预算法中加入有关绩效预算制度，从而使预算法成为符 合社会主义市场经济和公共财政要求的_ 内容完备、结构严谨、赡部协调、运 行有效的财政法律。 ( 3 ) 随着2 0 0 8 年1 2 5 雪灾和5 1 2 地震灾害的发生，预算法中规定的预算预 备费也暴露出了严重问题。预算法规定，“各级政府预算应当按照本级 政府预算支出额的1 糊设置预备费，用于当年预算执行中的救灾开支及 其他难以预见的特殊开支 ，作者认为这一比例明显偏低，难以满足各地的 实际需要。随着我国社会主义市场经济的不断发展，公共财政所要承担的风 险会越来越大，一旦发生重大突发危机，在预备费很少的情况下，就需要全 面调整预算，这不利于财政运行的稳定。2 0 0 8 年6 月国务院紧急压缩调整预算 支出以节约资金抗震救灾就是一个有力的证明。预算年度已经过去一半，国 务院压缩5 1 j 6 的年度预算1 0 0 亿元用于抗灾，很多按原计划进行之中项目都要调 整或推迟，由此带来的操作成本也很高。按照预算法1 9 扛3 设置预备 费不能满足客观需要，无法保证当年预算执行中的自然灾害救灾开支或难以 预见的特殊开支对预备费数额的规定。对此作者认为，完善预算法中关 于预算预备费设置的相关规定对增加财政后备资金，提高财政宏观调控与调 度能力具有重要意义。但以目前国内研究的状况看，从这一角度提出完善预 算法的论著并不多，且研究不够深入很难有力地证明修改预算法中关 于预算预备费的必要性。因此，本文拟从这方面入手，对应如何完善预算 法加以详细论述。 1 0 哈尔滨下程大学硕士学位论文 第2 章我国预算法理论概述 2 1 预算及预算法的相关理论 2 1 1 预算的相关理论 2 1 1 1 预算的概念 预算又称国家预算，是一国政府在一个预算年度内的财政收支计划，是 经国家权力机关批准的法律文件，是国家管理社会经济事务、实施宏观经济 调控的主要手段之一，在整个国家的政治经济生活中具有十分重要的地位和 作用。从表象上看，国家预算的结果体现为经中央或地方立法机构审议通过 的静态预算文件，由于其要经过国家权力机关的审批才能生效，因而它又是 国家的重要立法文件，体现国家权力机构和全体公民对政府活动的制约和监 督。而从实质言，国家预算体现为预算编制、审批、执行、调整、决算、监 督等一系列既有相对独立程序而又相互交叉影响的动态决策过程，是按一定 标准将财政收入和支出分门别类地列入特定的计划帐目表，可以使人们清楚 地了解政府的财政活动，它反映了政府活动的范围、方向和政策。 2 1 1 2 预算的类型 按预算编制的形式分类，可以分为单式预算和复式预算。单式预算是指 将国家的全部财政收支汇集编入一个总预算内，形成一个收支项目安排对照 表。复式预算是指将国家的全部财政收支按其经济性质汇集编入两个或两个 以上的预算，从而形成两个或两个以上的收支对照表；按预算的编制方法分 类，可以分为基数预算和零基预算。基数预算是指预算年度的财政收支计划 指标的确定，以上年财政收支执行数为基础，再考虑新的年度国家经济发展 情况加以调整确定。零基预算是指新的预算年度财政收支计划指标的确定， 不考虑以前年度的收支执行情况，而以“零”为基础，结合经济发展情况及 财力可能，从根本上重新评估各项收支的必要性及其所需金额的一种预算形 式；按预算项目能否直接反映其经济效果分类，可以分为投入预算和效绩预 哈尔滨工程大学硕士学位论文 算。投入预算是指只能反映投入项目的用途和支出金额，而不考虑其支出的 经济效果的预算。效绩预算是指根据成本一一效益比较的原则，决定支出项 目是否必要及其金额大小的预算；按预算分级管理的要求分类，可以分为中 央预算和地方预算。中央预算是指中央政府预算，由中央各部门的预算及地 方向中央的上解收入、中央对地方的返还或补助数额组成。地方预算是指由 地方各级政府预算组成的预算，包括本级各部门的预算及下级政府向上级政 府上解的收入、上级对下级政府的返还或给予补助的数额；按预算作用的时 间长短分类，可以分为年度预算和中长期预算。年度预算是指预算有效期为 1 年的财政收支预算。中长期预算是指预算有效期为1 年以上的财政收支预 算。 2 1 1 3 国家预算的作用 国家预算的作用主要体现在四个方面： ( 1 ) 确定政府可获得的资源，有利于全面安排支出。通过预算的编制， 事先进行预测，使我们能掌握一年内能筹集到多少收入，并根据财力的多少 和支出的需要确定支出，也就是我们常说的要量人为出。如在2 0 ( 0 年预算中， 全国预算收入安排了2 3 5 7 0 亿元，相应地安排支出2 6 7 6 8 亿元( 赤字3 1 9 8 亿 元) 。 ( 2 ) 反映政府的活动范围和方向。预算上的一收一支，决不仅仅是数字 的排列，它必然要反映在政府的各项活动上。从预算收入安排上看，每一笔 收入都必须落实到项目上，在某一个收入项目上征多少收入，减多少收入， 能反映出政府的政策取向。如在2 0 0 4 年的预算中，确定减征农业税，就反映 出国家要通过减轻种粮农户的负担来鼓励农民种粮的政策。从支出安排上看， 国家对哪些方面增加投入，反映出国家鼓励哪些方面的发展。如近些年来， 国家每年都加大对教育、农业、科技的投入，就反映出国家重视农业、重视 科教兴国的政策。 ( 3 ) 有利于人民参与对国家事务的管理。对预算的讨论决定和对预算执 行的监督是人民参与国家事务管理的重要体现。预算草案编出后要送由人民 1 2 哈尔滨工程大学硕士学位论文 代表组成的权力机关进行审查，经其批准后预算才能成立。倘若预算草案不 符合人民的意愿，权力机关有权进行修改，有权不予批准。国家权力机关对 预算的批准，实质上是对政府工作安排的批准，体现权力机关授权政府可以 干哪些事。当预算经国家权力机关批准后，其执行还要受到权力机关的监督。 政府在年度终了要向权力机关报告执行结果，权力机关对执行结果还要进行 审查，并决定是否批准。 ( 4 ) 有利于政府活动的有序进行。由于预算对政府一年要做哪些事，做 某件事要给多少钱都事先做出了安排，在新的年度开始后，征收部门按法律 规定组织收入，财政部门按预算拨付资金，相关职能部门得到资金后按事先 安排开展工作。这样就能有利于政府及其部门对所要干的事情能早作准备， 按计划开展工作，避免工作的盲目性。阻1 ( 5 ) 反映监督作用。国家预算的收支规模可调节社会总供给和总需求的 平衡，预算支出的结构可调节国民经济结构，因而国家预算的编制和执行情 况对国民经济和社会发展都有直接的制约作用。同时，国家预算也是国民经 济的综合反映，预算收入反映国民经济发展规模和经济效益水平，预算支出 反映各项建设事业发展的基本情况。因此通过国家预算的编制和执行便于掌 握国民经济的运行状况、发展趋势以及出现的问题，从而采取对策措施，促 进国民经济稳定协调地发展。 2 1 2 预算法的相关理论 2 1 2 1 预算法的概念 预算法可以分为实质上的预算法和形式上的预算法。实质上的预算法是 指调整预算关系的法律规范总称，是财政法主要的组成部分。预算法调整的 关系是指国家在组织预算资金收入、支出和进行预算资金使用、管理和监督 过程中产生的社会关系。国家预算关系包括：各级国家机关之间以及中央政 府与地方政府之间因预算管理职权划分所产生的预算管理体制关系；在国家 政府的编制、审议、批准、执行和监督过程中发生的预算程序关系；国家在 1 3 哈尔滨工程大学硕七学位论文 组织预算资金收入、支出和进行预算资金使用和管理中产生的预算分配关系， 即预算实体性关系。 形式上的预算法是指预算法律规范借以表现的外在形式，它有狭义和广 义之分：广义上的预算法，泛指凡规定有预算方面内容的法律、行政法规、 地方性法规、自治条例、规章、司法解释和国家签订或加入的国际条约等规 范性法律文件的总称。狭义上的预算法，是专指国家系统编纂的预算法律或 法典，如德国的联邦预算法典以及美国先后制定的国会预算法案、 ( 1 9 2 1 年预算和会计法和平衡预算法案。中华人民共和国预算法 就是我国狭义的预算法。 2 1 2 2 预算法的基本原则 所谓预算法基本原则，是指在预算法的宗旨和价值的引导下而规定于或 寓意于预算法规则中，对国家预算管理体制关系、预算程序关系、预算分配 关系的具有全局性与普遍性指导意义和适用价值的根本思想或准则。预算法 基本原则是预算法中的最高准则，是制定预算法的基础和核心。在法律实施 过程中，发挥弥补法律漏洞的功能，克服成文法的局限与不足。n 叫纵观各国 立法，预算法应普遍遵循下列原则： 预算法的公开原则，是指以明确的形式，向社会公布预算编制、执行等 整个预算环节中除了涉及国家秘密等不能公开的以外的所有信息。我国修订 预算法是以建立公共财政的财政模式为目标的，在这种财政模式下的政 府预算必须是公开的，这是由公共财政的公共性本质所决定的，也是公共财 政运行的基本要求。预算公开原则要求政府预算必须要接受各方面的监督， 如此才能保证政府预算的法治化。具体来说，从预算公开的内容来区分，预 算公开主要包括三个方面：( 1 ) 预算的依据亦即预算所依据的背景材料、说明、 解释等必须依法公开。例如政府部门每年从什么时候开始搜集资料、搜集哪 些方面的资料作为预算编制的材料等等应该对外公布，有关部门制订预算所 依据的数据、报告或是调研分析也应向社会公布。( 2 ) 预算编制、