（国际法学专业论文）论我国加工贸易发展与加工贸易监管法律体系之关系.pdf

论文提要 我国加工贸易经过近2 0 年的高速发展，对我国新工业基地的形成、出口的 高速增长、解决城乡就业、产业升级、带动服务业发展，振兴地区经济等方面都 起到了巨大的推动作用。笔者通过广东、江苏、浙江、上海等地加工贸易发展情 况以及加工贸易监管法律体系的调研活动，认为随着我国加入世贸组织及全球化 进程的加速，我国加工贸易进入了新一轮的高速发展阶段，我们应抓住历史机遇， 客观认识当前加工贸易监管法律体系与加工贸易发展之问的辨证关系，积极稳妥 地处理发展与监管的平衡关系；明确发展是前提，加工贸易监管法律体系的完善 与调整是以促进发展为目的；在进一步完善加工贸易监管法律体系以保证加工贸 易健康发展的同时，积极利用先进的法律监管技术和手段，以适应加工贸易迅猛 发展的客观要求。加工贸易监管法律体系建设应注意的“保税、有效、稳定、简 便、明确、分权”等六项原则，根据上述原则，本文对我国加工贸易监管体系建 设提出了具体的建议、并对规范加工贸易企业分类管理、出口加工区等问题提出 了政策建议。 a b s t r a c t a f t e rn e a r l yt w od e c a d e so fr a p i dd e v e l o p m e n ti nc h i n a ，p r o c e s s i n g t r a d eh a sg i v e nas t r o n gb o o s ti nm a n ya r e a so ft h ec o u n t r y ss o c i a la n d e c o n o m i cs p h e r e ，i n c l u d i n gt h ef o r m a ti o no fn e wi n d u st ri a1b a s e s ，h i g h e x p o r tg r o w t h ，g r e a t e ru r b a n a n dr u r a le m p l o y m e n t ，i n d u s t r i a lu p g r a d i n g ab o o m i n gs e r v i c ei n d u s tr ya n dr e j u v e n a t e dl o c a le c o n o m i e s d e r i v i n gh i s a r g u m e n tf r o mr e s e a r c ha n ds t u d yo nt h e s t a t eo fp l a yo ft h ep r o c e s s i n g t r a d ei ng u a n g d o n g ，j i a n g s u ，z h e j i a n ga n ds h a n g h a ia n do nt h el e g a l a n d r e g u l a t o r yf r a m e w o r ke l l t h i sb u si n e s s ，t h e a u t h o rc o n t e n d st h a ta f t e r c h i n n sa c c o ss i o nt ot h ew t oa n da se c o n o m i cg l o b a l i z a t i o na c c e l e r a t e s ， p r o c e s s i n g t r a d ei nc h i n ai sn o we n t e r i n san e wd e v e l o p m e n tr o u n d w e s h o u l ds e i z et h eh i s t o r i c a lo p p o r t u n i t i e sa n do b j e c t i r e l yr e c o g n i z et h e d i a l e c t i c a lr e l a t i o n s h i pb e t w e e nr e g u l a t i o na n dd e v e l o p m e n t i nt h e s p i r i to ft r u t hs e e k i n ga n dp r a c t i e a l i t y ，w es h o u l da p p r o a c hd e v e l o p m e n t r a t i o n a l l y a n da v o i dr e c k l e ss p u r s u i t o fr e g u l a t o r ye f f i c i e n c y w e s h o u l ds t r i k eab a l a n c eb e t w e e nr e g u l a t i o na n dd e v e l o p m e n ti nat a u t i o u s l y a c t i v ef as h i o n w es h o u l dr e a l i z ct h a ta n ye f f o r t t or a t l e n a l i z ea n d i m p r o v er e g u l a t i o ns h o u l ds e r v er a t h e rt h a no b s t r u c t t h ep r i m a r yg o a lo f d e v e l o p m e n t t ok e e pu pw i t ht h ef a s t g r o w i n gp r o c e s s i n gtr a d e ，w en e e d t om a k ea c t i r eu s eo fa d v a n c e dt e c h n o l o g i e sa n dm a n a g e m e n te x p e r t i s et o i m p r o v e t h e l e g a l a n d r e g u l a t o r y f r a m e w o r k w h i ls t s t r e n g t h e n i n g r e g u l a t i o nt oe n s u r es o u n d n e s so ft h ed e v e l o p m e n t i nt h isp r o c e s s ，t h e s i xp r i n c i p l e so f “s o u n dt a x a t i o n ，e f f i c i e n c y ，s t a b i l i t y ，s i m p l i c i t y ， c l a r i t y a n dd i v is i o n o f p o w e r ”s h o u l d b ef o l l o w e d b a s e do nt h e s e p r i n c i p l e s ，t h ea r t i c l es e t so u tt os h e d1i g h to nt h ec o n s t r u c t i o no fa 4 r a t i o n a l l e g a l f r a m e w o r ko n p r o c e ss i n g t r a d ea n dt o p r o v i d ep 0 1 i c y r e c o m m e n d a t i o n sr e g a r d i n gaw i d er a n g eo fi ss u e si n e l u d i n gh o wt of u r t h e r s t a n d a r d i z ec l a s s i f i e dr e g u l a t i o no np r o c e s s i n gt r a d eo p e r a t o ra n dt h e m a n a g e m e n t o f e x p o r tp r o c e s si n gz o n e s 5 引言 我国自1 9 7 8 年在广东省首先开展加工贸易以来，随着改革开放的不断深 入，加工贸易进出口已成为我国对外贸易进出口的一种主要形式，2 0 0 3 年加工 贸易项下出口2 4 1 8 5 亿美元，占全国外贸出口总额的5 5 2 。加工贸易的发展 对我国新工业基地的形成、出口的高速增长、解决城乡就业、产业升级、带动服 务业发展，振兴地区经济等方面都起到了巨大的推动作用。 我国加工贸易经过近2 0 年的高速发展，国家有关管理部门先后制定出台了 加工贸易通关监管、保证金台帐、企业分类管理、设立出口加工区等一系列加工 贸易监管制度，构成了我国加工贸易监管法律体系框架。这些监管法律制度集中 体现了强化加工贸易管理的精神，对规范加工贸易企业行为、加大加工贸易监管 力度起到了积极的促进作用。 笔者曾对广东、江苏、浙江、上海等地加工贸易发展情况i ；之及加工贸易监 管法律体系进行过较全面、详细的调研活动，曾与多家从事加工贸易的企业管理 者交流，通过调研活动，笔者感到当前我国加工贸易发展面临的主要挑战是如何 在规范完善加工贸易监管法律体系的基础上，抓住历史机遇，客观认识当前加工 贸易监管与发展之间的辨证关系，以“监管是为了发展”为原则，适应当前国际 经济发展全球化的大趋势，继续保持我国加工贸易健康、高速的发展。 因此，笔者在本论文中首先论述了我国加工贸易发展情况及特点以及我国 加工贸易迅猛发展的原因；其次，对我国加工贸易现行监管法律体系进行了分析， 并论述了监管法律体系存在的主要问题。在此基础上论述了我国加工贸易“发展 与监管”的辨证关系，进而提出了加工贸易监管法律体系建设应注意的“保税、 有效、稳定、简便、明确、分权”等六项原则。 最后在本文中就如何完善我国加工贸易监管法律体系提出了具体的法律制 度建议，并就进一步规范加工贸易企业分类管理、出口加工区等问题作了论述， 提出了相应的政策建议，以期起到抛砖引玉之用。 一、我国加工贸易发展概况及主要特点 ( 一) 我国加工贸易的基本概念 加工贸易是以国际分工和比较利益理论为基础发展起来的贸易方式。二战 以后，特别是9 0 年代以来，国际分工深入到了不同类型、不同制度和不同发展 水平的国家之间，也深入到了产业部门以及企业内部。世界各国自由贸易区的主 要贸易形式是加工贸易。当前无论发展中国家还是发达国家，都鼓励和扶持本国 加工贸易的发展，加工贸易已是世界各国发展外向型经济和参与国际分工的普遍 形式。 我国加工贸易指从国外保税进口材料( 原辅材料、零部件、元器件、包装 物料等) 、在国内加工或装配后将制成品复出口的经营活动。按进e l 材料的所有 权和收益权来划分，可分为进料加工和来料加工两种基本形式。 我国的加工贸易保税措施主要包括三项：一是对加工贸易进口料件实行保 税，即在加工贸易料件进口时，海关保留征收关税和进口环节增值税的权利，但 不实际征收，待加工制成品出口时核销结案。只有在加工制成品不能出口，经批 准转内销时，海关才补征关税和进口环节增值税。二是对加工贸易进口料件实行 宽松的贸易政策，即除极少数敏感商品外，对加工贸易进口料件不实行进口数量 限制；三是除国家规定不予免税的少数进口商品外，对外商提供的加工贸易进口 设备，免征关税和进口环节增值税。 ( 二) 我国加工贸易发展基本情况 我国加工贸易是伴随着改革开放的步伐，从无到有、从小到大，逐步发展 起来的。目前，我国加工贸易企业有9 万多家，加工贸易已占我国外贸进出口总 额的5 0 左右和出口总额的5 0 以上，加工贸易已成为我国对外贸易的重要方式 和吸收外资的主要形式，为促进国民经济的发展发挥着积极、重要的作用。 根据海关统计，2 0 0 3 年全国加工贸易进出口总额4 0 4 7 9 亿美元，突破4 0 0 0 亿美元，净增1 0 2 6 亿美元，同比增长3 4 o ，占全国进出口总额的4 7 6 。 加工贸易出口2 4 18 5 亿美元，同比增长3 4 4 ，在全国外贸出口总额中所 占比重为5 5 2 ；加工贸易进口1 6 2 9 4 亿美元，增长3 3 3 ，占全国进口总额的 比重为3 9 5 。 全年加工贸易顺差7 8 9 2 亿美元，同比增长3 6 7 ，比全国外贸顺差高出 5 3 3 8 亿美元，为保持外贸顺差和国际收支平衡发挥了积极的作用1 。 ( 三) 我国加工贸易的主要特点及发展趋势 我国加工贸易主要表现以下几个特点 1 、f l a t 贸易的企业构成 加工贸易的主体是外商投资企业，外资企业与民营企业增势迅猛，国有企 业增速缓慢。2 0 0 3 年外商投资企业加工贸易进出口3 2 2 0 3 亿美元，同比增长 4 0 8 ，占全国加工贸易的7 9 6 ，加工贸易出口1 9 0 2 7 亿美元，增长4 1 4 ； 国有企业加工贸易进出口6 3 1 2 亿美元，同比下降0 4 ，占全国加工贸易的 1 5 6 ，加工贸易出口3 9 4 8 亿美元，增长1 5 ；民营企业加工贸易进出口1 9 6 3 亿美元，同比增长9 6 2 ，占全国加工贸易的4 8 ，加工贸易出口1 2 1 0 亿美元， 增长8 7 9 。 2 、加工贸易出口的商品构成 机电产品、高新技术产品是加工贸易的主要出口商品。2 0 0 3 年加工贸易机 电产品出口17 0 1 1 亿美元，增长4 5 4 ，占加工贸易出口的比重为7 0 3 ；加工 贸易高新技术产品出口9 9 0 0 亿美元，增长6 3 3 ，占加工贸易出口的4 0 9 。 占机电产品出口近五成，排名前三位的计算机类、家电类、通信设备类产品 本文中我国2 0 0 3 年加工贸易各项统计数据均引用自商务部简报加工贸易专刊( 2 0 0 4 年第1 期) 8 也是加工贸易出口最多的三大类商品。在机电产品中，船舶和汽车及零附件是我 国积极引导和鼓励出口的产品2 。 3 、加工贸易在我国的地区分布 加工贸易地区发展总体上仍不平衡，加工贸易主要集中在我国经济较发达 东部沿海地区，但部分中西部地区发展速度逐步加快。2 0 0 3 年，我国广东、江 苏、上海、山东、福建、天津、辽宁、浙江和北京等九个沿海省市占全国加工贸 易进出口总额的9 7 6 。其中广东省、江苏省、上海市、山东省和福建省加工贸 易出口均超过1 0 0 亿美元，占全国加工贸易的比重分别为4 8 9 、1 5 1 、1 1 4 、 5 1 和4 4 ( 深圳和苏州分别占2 0 6 和6 2 ) ；江苏省和上海市加工贸易出口 增幅达到7 2 o 和5 8 ，6 ，其中苏州增幅高达1 0 5 3 3 。 加工贸易的进出口市场构成 美国、香港、欧盟、日本是加工贸易出口的主要市场；日本、台湾省、东 盟和韩国是加工贸易的主要进口国家和地区。2 0 0 3 年，加工贸易对美国、香港、 欧盟日本四大市场共出口1 9 3 3 8 亿美元，占全国加工贸易出口的8 0 4 。 2 0 0 3 年加工贸易自日本、台湾省、东盟和韩国进口分别达到3 2 7 6 亿美元、 3 2 5 3 亿美元、2 2 8 4 亿美元和2 0 7 4 亿美元，自以上四个国家和地区进口额占 加工贸易进口总额的6 6 8 。我国自台湾省、东盟和韩国3 个国家和地区加工贸 易进口主要以进口零附件为主5 。 5 、加工贸易企业的发展趋势 我国从事加工贸易的外商投资企业一般不直接参与国际商品市场的竞争， 2 参见本文附表一 3 各省市加工贸易进出口详细情况请参蒯商务部简报加工贸易专刊( 2 0 0 4 年第1 期) 附表一 参见本文附表二 5 参见本文附表三 9 而大多是按拥有国际知名品牌的客户的要求生产成品，因此具有相对稳定的销售 渠道，生产发展潜力较大，随着生产规模的扩大，为方便生产、降低成本，必将 倾向于采购国内原材料，从而带动国内配套产业的发展。加工贸易企业逐步采用 国内原材料，带动配套产业的发展是一个长期的、渐进的过程，但它是加工贸易 发展的一个必然趋势。 ( 四) 我国j n m 贸易企业类型的分析 我国加工贸易2 0 年发展过程中一个突出特点是外商投资企业逐步成为我 国加工贸易的主力军，2 0 0 3 年外商投资企业加工贸易进出口值为3 2 2 0 3 亿美元， 占全国加工贸易进出口总量的7 9 6 ，这些加工贸易企业促进了地方新工业基 地的形成；增加了国家外汇、财政收入；创造了大量就业机会；带动了配套产业、 城镇服务业的兴旺，对地区经济的振兴起到巨大的推动作用。 2 0 0 3 年，加工贸易出口上亿美元企业2 9 5 家( 不合大型对外加工装配公司 和外经发展公司) ，比上年增加8 1 家，出口共计1 0 5 1 7 亿美元，同比增长6 7 1 ， 占全国加工贸易出口的4 3 5 。其中鸿富锦精密工业( 深圳) 有限公司、达丰( 上 海) 电脑有限公司两家企业出口均超过5 0 亿美元；出口超过1 0 亿美元的企业有 1 7 家，出口共计3 6 2 5 亿美元，同比增长9 7 7 ，占全国加工贸易出口的15 6 。 根据目前我国加工贸易发展的实际情况，从事加工贸易的企业大致可以划 分为以下几种类型： 1 、从事于高新技术产品加工出口的企业。这类企业主要集中于电子、微电 子、通讯等行业，多位于沿海经济发达地区的国家经济技术开发区及高新技术园 区内。此类企业对引进国外高新技术、最新的管理理念，培养高科技人才及带动 关联企业技术更新等方面具有重要作用。它们从事加工贸易的特点是由于产品更 新快、市场行情变化大，其产品的时效性很强，这类企业生产的变化必须与国际 参见本文附表四 市场的变化同步，因此要求最快捷、方便的加工贸易进出口监管模式。 2 、加工贸易额巨大的大型出i z l 加工企业。这类企业分布于电子、机械、化 工、建材等各类行业，且多位于沿海地区经济发达的中心城市。此类企业在带动 相关配套产业的发展，提高行业生产标准、带动地区经济发展、增加出i z l 等方面 都具有巨大的推动作用。它们从事加工贸易的特点是订单多、进出口商品品类繁 杂、数量大，需要及时备料以便生产，因此亦要求快捷、方便的加工贸易监管模 式。 3 、为大型加工贸易出口企业生产配套产品的加工企业。这类企业将) s 口y - 产 品结转给大型加工贸易出口企业作进一步深加工，多位于大型出i z l 企业所在城市 的周边地区。为了适应大型出口企业加工生产的需要，该类企业在深加工结转环 节上亦要求一种较便捷的操作方式。 4 、从事加工贸易的中小型企业。这类企业多为劳动力密集型企业，主要 集中于纺织、服装，制鞋、玩具、小家电等轻工行业。它们广泛分布于沿海的乡 镇地区。此类企业对出口创汇、吸纳农村富余劳动力，提高农村居民生活水平， 改革落后地区经济格局起到重要作用。 ( 五) 我国加工贸易对国民经济发屣的促进作用 我国加工贸易规模迅速扩大，水平不断提高，对国民经济的发展起到了积极、 重要的促进作用，主要表现在以下几方面： 1 、促进了我国对外贸易和吸收外资，增加了国家外汇收入。 2 、促进了国内技术进步和产业升级，引进了先进的技术和管理经验，培养 了大批懂技术、善经营、会管理、熟悉国内外市场的人才。 3 、促进了出口商品结构的不断优化，特另0 是增加了机电产品和高新技术产 品出口。 4 、国产料件使用率的增加，带动了国内相关产业的发展。 5 、增加了大量就业机会，有效地缓解了国内的就业压力。 6 、促进了以新兴经济区为中心的新工业基地的形成。 7 ，带动了配套产业、城镇服务业的兴旺，对地区经济的振兴起到巨大的推 动作用。 ( 六) 我国加工贸易迅猛发展的原因分析 2 0 0 3 年我国加工贸易突破4 0 0 0 亿美元，加工贸易出口在2 0 0 2 年高基数的 基础上净增6 2 0 亿美元，增速达到3 4 4 ；同时机电产品出口2 2 75 亿美元，增 速高达4 4 8 ，占全国外贸比重达到5 1 9 ，提前两年，超额4 7 5 亿美元完成十 五规划提出的2 0 0 5 年机电产品出口实现18 0 0 亿美元、占全国出口总额的比重达 到5 0 的目标。加工贸易出口增长是自1 9 9 0 年1 4 年以来的最高增速；而机电产 品出1 3 增长则达到自1 9 8 9 年1 5 年以来的最高增速。我国加工贸易和机电产品出 口快速增长的主要原因是： 1 、我国国民经济的持续健康发展和世界经济的复苏为加工贸易和机电产品 出口提供了发展的空间。近年来我国国民经济持续健康快速发展，连续1 3 年保 持6 d p 增速超过7 ，2 0 0 3 年我国国内生产总值达到1 1 6 7 万亿元，人均1 0 9 0 美元，同比增长9 1 ，是1 9 9 7 年以来我国经济增长最快的一年7 。我国国民经 济发展的利好因素，奠定了加工贸易和机电产品进一步扩大出r l 的物质基础；美、 日等主要经济体的复苏、世界经济的较陕增长也为加工贸易和机电产品的出口快 速增长提供了广阔的市场空间。 2 、世界机电产业特别是以电子信息产品为代表的模块化、标准化的轻型加 工组装产业大规模向我国转移，是加工贸易和机电产品出口持续快速发展的重要 因素。模块化、标准化的轻型加工组装产品主要包括计算机类、通信产品、视听 设备等电子信息产品，其功能和零部件的关系相对独立，将零部件加以结合、组 7 数据来源：国家统计局 装就可以形成最终产品，具有开放程度较强、劳动密集程度较高的特点，我国在 生产加工这类产品方面具有强大的比较优势，能够得到较多的跨国经营企业的外 包加工、o e m ( 原始设备制造商) 定单，这种轻型加工组装生产模式已经成为我 国机电产品、加工贸易、特别是高新技术产品出口的主要增长点。如我国加工贸 易和机电产品出口最多的三大类产品计算机类、家电类和通信设备类产品都是这 种类型的产品，以上三大类产品近年来出口增长迅猛，从2 0 0 1 年的4 7 3 亿美元 到2 0 0 2 年的6 7 5 亿美元，2 0 0 3 年突破1 0 0 0 亿美元，达到1 0 9 2 亿美元，占机电产 品出口总额的4 8 ，其出口增量占机电产品出口增量近六成8 。2 0 0 3 年三类产品 加工贸易出i ：1 占加工贸易出口总额的四成以上，其出口增量占加工贸易出口增量 近七成。 3 、我国安全稳定的政治经济环境，充足、适宜的劳动力资源，巨大的国内 市场需求以及逐渐顺畅的便捷通关环境，是我国充分利用外资，促进加工贸易企 业做大做强的重要保障。我国良好的政治社会经济环境为我国进一步吸引外资和 加工贸易的快速发展创造了极为有利的条件。1 9 9 6 年以来，连续8 年我国利用 外商直接投资规模超过4 0 0 亿美元，2 0 0 2 年以来连续两年超过5 0 0 亿美元9 。外 商投资规模的扩大和质量的提高，进一步推动了加工贸易快速发展，加工贸易企 业通过利用外资，引进先进的技术和设备，促进了企业的技术改造，加快了企业 技术进步的步伐，为加工贸易和机电产品出口增长注入了新的活力。另外外商投 资企业从开始在我国设立生产企业、到企业投产出口、到形成一定生产规模有一 个过程。如2 0 0 3 年我国出口最大的鸿富锦精密工业( 深圳) 有限公司和达丰( 上 海) 电脑有限公司”都是前几年刚刚投资建立的企业。鸿富锦公司是台商独资企 业富士康企业集团2 0 0 1 年设立的联网监管保税工厂，2 0 0 2 年出口4 5 亿美元， 2 0 0 3 年出口6 4 亿美元；达丰电脑公司是台湾广达电脑公司2 0 0 1 年在上海松江 出口加工区设立的企业，2 0 0 2 年出口9 亿美元，2 0 0 3 年出口5 3 亿美元，预计 8 数据来源：海关总署进出口统计 。数据来源：商务部利用外资统计 “请参阅附表四 2 0 0 4 年将出口7 0 多亿美元。利用外资的持续增长，有利于出口企业发挥后发优 势，为我国出口持续发展提供了保障。 4 、在全球生产要素优化重组和产业转移过程中，亚太地区一部分企业将出 口导向型的加工贸易项目迁往我国，为我国加工贸易的发展创造了有利的条件。 近年来亚太区域内生产重新布局趋势加快，我与日本、台湾省、东盟和韩国等国 家和地区进出口结构发生了变化，主要是日本等工业化国家、台湾省、东盟和韩 国等新兴工业化经济体将生产转移到中国，替代了他们原本的出口市场。如2 0 0 3 年我加工贸易对台湾省、东盟和韩国共出口2 7 8 2 亿美元“，占全国加工贸易出 口的1 1 5 ，而自以上三个国家和地区加工贸易进口额高达7 6 1 1 亿美元”，占 加工贸易进口比重为4 6 7 ，逆差高达4 83 亿美元，我国自以上国家和地区进口 的绝大部分产品是电子信息产品的零附件，这些零附件通过在我国加工组装，其 中很大一部分出口到美国市场。如鸿富锦和达丰公司都是2 0 0 1 年从台湾省分别 转移到深圳和上海的台资企业，同时美国又都是其主要出口市场。亚太区域内产 业转移的变化导致美对华贸易逆差增加的同时，美对东盟、台湾省和韩国的逆差 也在不断缩小。 二、我国现行加工贸易监管法律体系构成及主要问题 ( 一) 我国现行加工贸易监管法律体系框架 l 、我国j dt 贸易监管法律体系的基本概念及构成 加工贸易监管法律体系是指由于对本国加工贸易货物通关、财税、外汇、外 贸等方面的监管需要所制定的各项监管制度，包括法律规定、行政法规、部门规 章及规范性文件等。 由于各种历史原因，我国至今仍未出台一部关于加工贸易管理的行政法规， 1 请参阅附表二 2 请参阅附表三 现行的加工贸易监管法律体系主要由对外贸易法、海关法和外经贸、海关、 税务、外汇等部门根据各自加工贸易管理需要制定的一系列部门规章和规范性文 件等三部分构成。从整个加工贸易监管法律体系构成来看，加工贸易监管立法工 作已明显滞后于加工贸易业务发展的需要。 我国现行的加工贸易监管法律体系主要由加工贸易通关监管制度、加工贸易 保证金台账制度、加工贸易进口商品配额管理制度、出口加工区监管制度等四部 分构成。现对上述各项法律监管制度的主要构成内容分别论述如下： 2 、加工贸易通关监管法律制度 现行的加工贸易通关监管制度主要由海关法和中华人民共和国海关对 进料加工进出口货物管理办法、中华人民共和国海关关于对外加工装配业务的 管理规定、中华人民共和国海关对外商投资企业进出口货物监管和征免税办 法、中华人民共和国海关关于异地加工贸易的管理办法、( 中华人民共和国海 关关于加工贸易保税货物跨关区深加工结转的管理办法、关于加工贸易边角 料、节余料件、残次品、副产品和受灾保税货物的管理办法、中华人民共和国 海关加工贸易单耗管理办法、中华人民共和国海关对加工贸易企业实施计算机 联网监管办法”等海关规章以及海关总署制定的规范性文件等三部分构成。 2 0 0 4 年2 月2 6 日，海关总署发布第i 13 号总署令，公布中华人民共和国 海关对加工贸易货物监管办法( 以下简称办法) ，于2 0 0 4 年4 月i 日起施 行。该 办法对加工贸易通关业务进行了系统、全面的规定，涉及加工贸易备 案、变更( 包括展期) 、货物进出口和加工、料件退换、外发加工、余料结转、 深加工结转、核销等基本业务环节，是迄今为止关于加工贸易通关监管最为系统、 最为完善的海关规章。 3 上述法规文件全文请参阅商务部编：新编利用外资法规文件汇编 1 5 3 、j u t 贸易保证金台账制度 随着加工贸易快速发展，为加强管理，国务院于1 9 9 5 年颁布了关于对 如工贸易进口料件试行银行保证金台账剃度的批复( 国函【1 9 9 5 】1 0 9 号“) ，决 定在维持加工贸易基本政策的基础上，对加工贸易进口料件试行银行保证金台帐 制度，取得了比较好的效果。 1 9 9 9 年4 月，为进一步加强加工贸易监管力度，国务院又下发了( 关于进 一步完善加工贸易银行保证金台帐制度意见的通知( 国办法 1 9 9 9 13 5 号，以下 简称“3 5 号文”“) ，自1 9 9 9 年1 0 月1 日起对加工贸易实行按商品和企业分类 管理，核心内容是对少数敏感商品和违规企业实行加工贸易银行保证金台帐“实 转”，即对加工贸易进口料件按进口关税和进口环节增值税等值收取保证金，在 加工刳残品出口核销后，再将保证金连同利息一并退还。 根据规定，加工贸易进口商品按敏感程度分为禁止类、限制类、允许类， 加工贸易企业按守法经营情况分为a 、b 、c 、d 类。任何企业不得以加工贸易方 式进口禁止类商品；a 类企业加工贸易进口限制类或允许类商品，免设银行保证 金台帐或继续实行台帐“空转”；b 类企业加工贸易进口限制类商品，实行台帐 “实转”，进口允许类商品继续实行台帐“空转”；c 类企业加工贸易进口商品均 实行台帐“实转”；d 类企业一般不允许开展加工贸易。 为贯彻落实3 5 号文件，国务院各有关部委相继出台了一系列配套文件， 形成了一套以保证金台帐剃度和商品分类、企业分类为核心的加工贸易监管法规 政策体系。3 5 号文及其配套法规政策出台后，有关部委根据商品分类政策执行 情况和进出口管理的需要，调整了禁止类、限制类部分商品，剔除了一些国内暂 不能生产而加工贸易企业必需的原材料，如色织布、镀锌钢板、色纱等，增加了 部分冻鸡产品。针对政策执行中出现的一些问题，有关部委对企业分类管理标准 也进行了调整、补充与完善，使分类标准更具科学性和可操作性。有关部委还联 法规全文请参阅商务部编；加工贸易主要政策法规9 7 - 9 8 页 5 法舰全文请参阅商务部编；加工贸易- 丰要政策法规l o o 1 0 3 页 1 6 合制定了加工贸易企业可以多种形式缴纳税敖保证金的有关办法，适当放宽了对 香港担保机构的要求。 4 、加工贸易进口商品配额管理制度 2 0 0 2 年，根据我国入世承诺的要求，加工贸易进口粮食、棉花、植物油、 食糖、羊毛、化肥六类商品纳入迸e l 关税配额管理，加工贸易进口天然橡胶纳入 进口绝对配额管理。国家有关部委于发布了农产品进口关税配额管理暂行办法 “和化肥进口关税配额管理暂行办法”，有关部委对加工贸易进口上述商品 的审批管理也相应进行了调整。 5 、出口加工区 有鉴于台湾楠梓、新竹等工业园地的经验，我国部分加工贸易企业较集中 的地区从自身发展的实际需要出发，向国务院及有关部门提出了在经济技术开发 区内设立出口加工区的计划，其核心思想是对出口加工区内的加工贸易企业进出 口实行“境内关外”的管理模式。2 0 0 0 年4 月以来，国务院已陆续批准设立出 口加工区3 9 个，其中3 3 个已封关运行，各有关部门也相继制定发布了有关区内 海关监管、加工贸易审批管理、外汇管理、税收管理等配套办法。出口加工区的 设立为加工贸易的规范管理和健康发展提供了新的试验田，是加工贸易监管体系 的一项重要内容，对扩大出口和吸引外资具有深远影响。其目的是： ( 1 ) 积极探索既符合国际惯例，又能满足我国规范加工贸易管理需要的 新的监管模式；( 2 ) 为与区内企业配套的区外企业提供更宽松的经营环境，带 动国产料件出口；( 3 ) 积极探索新的适合企业新型经营模式的现代通关作业模 式；( 4 ) 引导增量，规范存量，吸g i 大型下游加工出口企业入区，带动区外周 边配套企业。 。法规全文请参阅商务部编：加工贸易主要政策法规| 6 7 1 7 2 页 7 法规全文请参阅商务部编：加工贸易主要政策法规1 6 i 1 6 6 页 1 7 目前出口加工区进出口增势迅猛，但发展并不平衡，截至2 0 0 3 年底，有 出口业绩的只有1 9 家。2 0 0 3 年出口加工区进出口额1 8 0 5 亿美元，同比增长 2 9 3 4 。加工区出口额1 0 0 5 亿美元，同比增长3 9 4 2 ，其中上海松江( 5 4 5 亿美元) 和江苏昆山( 3 1 4 亿美元) 两个加工区的出口值占全国出口加工区出 口总值的8 5 5 ，出口额超过l 亿美元的加工区还有4 家，分别是苏州工业园( 4 8 亿美元) 、浙江杭州( 4 2 亿美元) 、辽宁大连( 2 1 亿美元) 和广东深圳( 1 2 亿美元) 出口加工区。自2 0 0 0 年4 月国务院批准设立第一批出口加工区到2 0 0 3 年底，出口加工区共批准外资项目4 7 7 个，投资总额6 2 1 亿美元。其中，2 0 0 3 年共批准外资项目1 7 9 个，投资总额25 6 亿美元“。 ( 二) 我国加工贸易监管有效性的制约因素 2 0 多年来，国家有关部门积极贯彻落实各项加工贸易监管法律法规措施， 认真履行监管职责，规范加工贸易监管法律程序，为促进加工贸易健康发展做出 了应有的贡献。但是，在加工贸易的发展过程中，特别是在近年我国加工贸易发 展迅猛的形势下，现有加工贸易监管法律体系凸显出以下几方面的问题。 l 、j n t 贸易的监管法律体系滞后于加工贸易的发展 我国现行的加工贸易政策和管理方法，源于国务院7 0 年代末颁发的以进 养出试行办法和开展对外加工装配和中小型补偿贸易办法”。近2 0 年来， 虽然作了一些调整和完善，但仍带有计划经济管理制度和管理方法的色彩。随着 改革开放的深入，我国外汇管理体制、国内税制、金融体制、国有企业等改革措 施相继出台，原有的加工贸易管理办法和措施已时过境迁。我国的外贸体制虽然 已经从行政管理为主逐步调整到为企业和扩大出口服务为主，但是与发达国家为 8 本节中有关我国出口加工区各项统计数据引用自商务部简报加工贸易专刊( 2 0 0 4 年第1 期) 9 上述法规文件全文请参阅商务部编：新编利用外资法规文件汇编 1 8 企业服务、支持出口的机制相比，仍有较大的差距。特别是在我国加入w t o 以后， 研究和制定适应我国社会主义市场经济体制需要的加工贸易管理规定迫在眉睫。 2 、各部门多头共管，各地区监管条件不平衡 加工贸易监管涉及贸易、财政、税收、外汇、产业等方面的法律及政策措 施，在管理上涉及多个行政部门，跨行业、跨系统，由于职责不同，角度不一， 缺乏共识，协调难度大，管理手段滞后，有些法律政策规定难以贯彻落实。 例如由于国家税务机关同海关之间的分头管理，各部门之间难免出现一些 脱节现象，税务部门难以对加工贸易的全过程进行跟踪管理。大量内销涉证商品， 企业因领不到证，海关无法核销；存在部门利益和地方保护主义，一定程度上还 存在着审批盲目性的现象。因此，调整加工贸易政策需要正确协调处理好产业政 策、外贸政策、财税政策三者之间的关系。如果不从法律政策制定的源头理顺关 系，外经贸、财政、税务、工商、海关、银行、行业主管等部门之间难以形成有 力的协调配合机制，监管工作将处于被动状态。 3 、加工贸易监管技术标准不规范 从技术标准看，由于行业部门不能够提供科学的产品耗料标准，海关对于 大到飞机、船舶，小到电子元器件等包罗万象的产品实际上难以监管。多年来， 单耗标准一直由海关参照有关行业或部颁标准，实地下厂核查后制订的。由于加 工品种的不断扩大，种类繁多，海关现有人员在技术水平、专业知识等方面都无 法满足监管工作的需要。此外，单耗标准的制定和实施的法律依据不足，一旦双 方有异议，由于缺乏权威和法律依据，容易产生“议价”单耗，不利企业公平竞 争，也不利于海关廉政建设。 1 9 4 、监管部门监管能力与加工贸易的脱节 从全国范围看，2 0 多年来，加工贸易已形成了庞大、复杂的经营体系和加 工结构，区域遍布全国、产业包罗万象。目前，全国从事加工贸易的企业有1 4 万多家，遍布全国各地，年加工合同近4 0 万份，异地进出口、深加工结转等因 素客观上造成了监管部门对加工贸易的监管空间过大，企业数量太多。加工贸易 超常比例增长与监管部门人力( 例如海关全国从事保税业务人员仅3 ，0 0 0 多人) 严重不足的矛盾日益尖锐。据统计，1 9 9 9 年，全国海关保税人员人均备案1 3 0 余份，备案金额4 ，0 0 0 余万美元，过重的监管任务使海关事实上难以有效监管”。 5 、监管人员执法素质有待提高 无庸讳言，在对加m r 易监管中，一些监管执法人员自身“依法行政”意 识淡薄，思想境界不高，甚至有违规执法现象的存在，造成对加工贸易的监管不 力，给加工贸易监管工作带来了不可忽略的负面影响。因此，对于加工贸易监管 执法人员而言，需要进一步提高执法水平，端正为企业服务的观念。 三、我国加工贸易监管法律体系与a n t 贸易发展之关系 ( 一) 完善加工贸易监管法律体系是我国加工贸易健康发展的客观 要求 对我国加工贸易发展的现状及存在的问题，存在着来自于加工贸易企业和加 m r 易监管部门两种不尽相同的评价。 企业的声音认为虽然监管部门近年也出台了一些有利于加工贸易发展的政 策措施，但从总体上来看，自1 9 9 9 年以来加工贸易监管总的政策趋向是加大监 管力度，在加工贸易具体操作过程中增加了许多新的监管措施与环节，从而产生 上述数据引自邵祥林、主玉梁编著：加工贸易8 9 页 2 0 了诸如审批程序繁琐，政策多变且不确定性加大，具体监管操作规程透明度不够， 随意性太强等问题，给企业正常的加工贸易行为带来许多不便之处。 相关监管部门( 海关、税务等部门) 则认为，目前我国加工贸易企业的发展 基本是“放羊式”的发展，即加工贸易企业分散存在于城乡各个地区，以目前各 监管部门的人力物力很难真正有效的对企业的加工贸易行为实施监管，从而造成 以加工贸易名义走私、骗汇、骗退税等现象一度较为严重；并存在着非法内销、 利润流失和偷漏税等诸多问题。 笔者认为上述两种不同的声音反映了全球化背景下世界工业生产基地向中 国转移过程中，我国加工贸易迅猛大发展这一客观现实与加工贸易监管部门要求 进一步规范加工贸易管理这一主要矛盾关系。对上述矛盾关系，笔者有如下几点 看法： 1 、监管与发展的关系是辨正统一的关系，他们既有矛盾的一面，也有统一 的一面；建立监管制度的最终目的是为了发展，也就是说发展是一个好的监管制 度的内在要求，而同时一个好的监管制度又是发展的保障。没有监管制度的发展 是无序的发展，不能促进发展的监管制度是没有前途的制度。监管与发展之间的 矛盾是暂时的、阶段性的，最终是通过发展来解决的。 2 、目前我国加工贸易中面临的监管与发展这一矛盾是我国加工贸易发展到 一定历史阶段必然面临的矛盾，正是由于我国改革开放以来加工贸易的迅猛发展 才产生了上述矛盾，因此这一矛盾是发展中的矛盾，也必将随着我国加工贸易的 进一步发展而逐步得到解决。因此这一矛盾是一种阶段性的矛盾，而不是长期的 矛盾。 3 、这一矛盾产生的制度根源在于我国的实际关税壁垒( 包括进口环节增值 税) 及非关税限制措施门槛仍处于较高水平，企业通过一般贸易方式进口商品加 工后复出口的附加成本过大，以至于抵消了我国在其他方面的国际竞争比较优 势，所以必须对加工贸易行为实施免税政策，才能充分发挥我国国际竞争的比较 优势。 4 、从韩国、台湾等周边国家及地区的过往经验来看，上述国家和地区也曾 经历过高关税壁垒与加工贸易免税措施并行的发展阶段，最终是因关税下降到较 低水平，取消加工贸易进口环节税免征措施，统一到一般贸易进口形式下而得以 解决。因此我国目前面临的这一矛盾也将随着我国进出口税收体制的变革而最终 得到解决。 5 、既然目前我国加工贸易发展中面临的发展与监管关系是一个阶段性矛盾， 其解决也将是分阶段的、逐步的，不可能在一朝一夕之间通过若干政策措施即得 到全面解决，因此要避免急于求成的心理，以保证发展为前提，随着我国国民经 济整体发展，以及进出口税收体制改革的最终完成，而逐步有序地加以解决。 总之，随着我国加入世贸组织及全球化进程的加速，我国加工贸易进入了新 一轮的高速发展阶段，我们应抓住历史机遇，客观认识当前加工贸易监管与发展 之间的辨证关系，本着求真务实的精神，树立科学发展观，避免片面追求监管有 效性的急躁心理，积极稳妥地处理发展与监管的平衡关系；明确发展是前提，监 管的完善与调整是以促进发展为目的，而不是以牺牲发展为代价；在进一步加强 监管以保证加工贸易健康发展的同时，积极利用先进的管理技术和手段，改进完 善监管体制，以适应加工贸易迅猛发展的客观要求。 ( - - ) 我国加工贸易监管法律体系应遵循的六项原则 为了保证我国加工贸易健康发展，必须本着科学发展观愿则，制定符合市 场经济规律、适应目前加工企业生产日益复杂化、现代化、全球化需要的监管法 律体系。达成上述目标，笔者认为在建设与完善我国加工贸易监管法律体系过程 中，应遵循以下六项原则： l 、保税性 即监管法律应以不对企业征收进口环节税为原则。这是加工贸易监管法律 体系最根本的一条原则，失去了保税性，就不属于加工贸易监管的范畴了。 2 、有效性 即监管法律体系应能有效的对企业的加工贸易行为进行监管，防止违法、 违规行为的发生。 3 、稳定性 即监管法律体系应在较长一段时期内不作改变，给企业一个较安定的法律 环境，这对加工贸易的健康发展具有重要意义。 4 、简便性 简便性有两层含义：一是简单性，即监管法律体系在符合前三项原则的基 础上，应尽可能使有关监管法律规定简单而便于监管部门和企业操作；二是方便 性，即监管法律规定应符合企业生产管理的实际情况，不影响企业正常的生产经 营活动。 5 、明确性 明确性也有两层含义：一是透明性，即有关加工贸易监管的法律、法规应 全部对外公开，使企业完全了解监管法律规定；二是确定性，即对加工贸易监管 中会出现的各种情况、问题，监管法律体系都应有明确的规定，减少执法过程中 的人为因素。 6 、分权性 即加工贸易监管法律法规的制定者应与该法律规定的具体执行者分开，以 保证加工贸易监管法律体系的客观性。 以上六项原则既相互制约、又相互促进，是紧密联系的辩证统一的关系。 任何一个原则的违背，都将最终影响到整个加工贸易的发展。因此只有处理好六 项原则问的辩证统一关系，才能制定出切实可行的加工贸易监管法律体系。 四、进一步完善我国加工贸易监管法律体系的几点建议 ( 一) 完善我国j n m 贸易监管法律体系的制度建议 根据上一章中论述的加工贸易监管六项原则，结合我国目前加工贸易发展的 实际情况，为进一步发展完善我国加工贸易监管法律体系，笔者认为应重点注意 以下几点问题： 1 、我国加工贸易企业的一个