案例20大连保税区大市场

案例20：大连保税区大市场、大物流发展建设规划之六 2004年12月01日东北财经大学李健生第六部分 大连保税区市场、物流发展政策 一、大连保税区政策及管理体制发展定位 1大连保税区政策发展定位。我国保税区最初是仿照国际上自由贸易区建立的海关监管下的实行保税政策的特殊经济区域，加入WTO后，各地保税区已明确其发展方向为自由贸易区，因此现有的保税区的各种政策和管理体制都应该向规范的自由贸易区的要求转变。 自由贸易区的政策主要是指有关自由贸易区的特殊地位、作用以及区内从事涉外经济活动而制定的法律、法令、规定和各种措施等。如果对这些政策进行分类，包括有关自由贸易区功能和运营范围的政策、有关自由贸易区优惠和刺激措施的政策和有关自由贸易区发展的限制性规定。对世界各国有关上述政策进行考察，可以总结出以下特点： （1）先立法、后设区，而且必定是通过立法形式来体现国家意志，确立国家宏观管理行为； （2）由于自由贸易区的“境内关外”性质，豁免关税、取消数量限制是其基本特征，海关一般不参与宏观决策和管理，宏观决策管理的主体通常是中央有关部门组成的协调管理机构； （3）旨在吸纳企业、搞活物流、繁荣贸易、发展经济的鼓励措施要比本国或本地区其他地方更为优惠； （4）各国自由贸易区实施的法规和政策充分体现了保护民族经济利益的精神，在扩大开放，鼓励外国投资的同时，又制定了一些必要和适度的限制性和控制性政策措施。 我国的保税区在实践中逐渐走出了一条向自由贸易区发展的道路，其区域功能、境内关外的管理方式、区内的优惠政策也都是参照自由贸易区设计的，但由于我国目前还没有一部有关保税区的中国保税区法或中国自由贸易区法来对这些方面进行统一的规范，使得保税区的定性定位不准，面临的政策环境也极不稳定，影响了保税区的健康发展。这是我国保税区在加入WTO的现阶段急需解决的一个问题。至于我国保税区在向自由贸易区发展的过程中，其政策尤其是有关区内优惠和管理方式的政策，在本报告的第六部分有详细的分析，此处从略。 2保税区管理体制的基本特点。自由贸易区的管理体制是指自由贸易区内部狭义的管理体制，包括管理机构的设置、管理工作的内容等。由于自由贸易区的特殊性，其管理体制必须具备权威性、灵活性、高效性和非赢利性等特点。 权威性是因为自由贸易区的设立是为了实现国家的目的，其管理机构代表国家行使管理权力，必须有权威才能够很好地贯彻国家设区的意图、政策和措施，进而增强外商的投资信心和积极性。 灵活性是因为自由贸易区的任务主要是从事涉外经济活动，与之交往的主要是国际资本、跨国公司和外国财团等经济实体，其一切活动必须适应瞬息万变的国际市场的要求和激烈的国际竞争形势，如果不能够象商业机构那样对国际经济的各种变化作出迅速、准确的分析判断将难以生存和发展。高效性是指自由贸易区为发挥其优越性必须通过减少烦琐的海关和行政手续，为涉外经济活动提供方便、优质、高效的服务。为此自由贸易区的管理部门通常实行集中办公，实行投资申请、进出口申请、报关、外汇兑换、商品检验和人员出入境等“一站式”、或“一条龙”的办公服务。非赢利性是因为自由贸易区承担的国家战略性经济目标，只有通过低廉的使用成本吸引人流、物流和信息流的途径来实现，如果以赢利为目的，自由贸易区的运行成本将增加，其在国际竞争中对人流、物流、信息流和资金流的吸引力将丧失。二、大连保税区现有政策与国际自由贸易区政策的发展差距1大连保税区政策整合瓶颈突出（1）现有国家政策性定位不能完全体现保税区核心竞争能力。与国内其它类型的经济开放区域相比较，保税区的核心竞争能力是利用现阶段的优惠政策，发挥“境内关外”的优势，利用自身的保税功能，发展区域外向型经济。目前大连保税区作为改革开放的“试点”和“窗口”是成功的，但由于保税区的发展历史很短，其核心竞争能力没能完全体现在现有的政策体系中。从大连保税区的发展实际来看，保税区现在的孤岛经济与示范带动效应的定位矛盾日益凸显，缺乏带动扩散效应，但马太效应十分明显，没有使保税区的功能与作用得到充分发挥。由于现有管理体制存在许多问题，条块分割严重，部门利益使得保税区的优势难以集中发挥，各保税区过渡竞争。如果没有进一步的政策整合，大连保税区必将面临更加严峻的挑战。（2）制度创新受到挑战。大连保税区创立之初就立足于改革开放排头兵地位，大胆地进行体制创新，努力营造符合国际管理运作的投资“小气候”，几年来已经形成了高效精干的“小政府，大区域”管理体制。而近年来，为提高工作效率，国家和省市先后对工商、税务、金融、社会保障、土地管理等机构实行了垂直管理，这样保税区以前享受的一些特殊政策和管理权限受到不同程度的弱化，部门行政规章、地方法规与保税区的发展实际需要的矛盾和冲突不断增大。上级政府要求的纵向集中管理与保税区管委会实际需要的法规、条例、政策之间冲突现象日益明显。从这几年的发展状况来看，与当前的一般行政区相比，保税区具有体制新、观念新、机构简、人员精、包袱轻、通过一站式或一条龙服务等创造的高效率等一系列比较优势，如果滑向一般的行政区，就会淡化和削弱保税区的优势和特色，影响对外开放取得的已有成果。（3）现有的法规保护还不能满足保税区发展的需要。经过十一年的发展，我国保税区取得了巨大的成就，但并没有形成一个全国性的有关保税区的法律体系。我国有关的法律法规都是通过现有行政区划的政府部门来实施的，但保税区的管理机构（管委会）在中国的行政序列中并没有明确的定位，这会产生一系列的负面影响。如当保税区条例的规定与有关法律法规相冲突时，保税区的管理条例就失去了法律效力，这同时也给外商造成一种错觉，以为保税区建设只是一种权宜之计，动摇其长期投资信心。一个跨国公司在一个地区的投资是非常慎重的不仅要考虑当地是否有适合它生长的土壤，同时要考虑政策的稳定性。另外，在没有明确的法律地位及周围大环境的影响下，保税区内的管理体制和运行机制很容易向旧体制方面退化，任其发展，保税区的优势将不复存在。（4）某些政策带有负面效应。为鼓励保税区经济的全面发展，我国政府先后颁布了一系列关于外资、外贸及环境保护方面的鼓励政策，地方政府部门也出台了许多灵活鼓励政策和地方性法规，对保税区经济的发展起到了重要的推动和保护作用。然而，深刻研究大连保税区的发展实际就会发现，上述政策在新形势下也面临着及时完善的问题，一些负面效应已经不可回避。首先，尽管鼓励政策供给与外商投资有明显的正相关关系，但易造成外商投资行为短期化。长期以来，保税区的发展，尤其是利用外资主要依靠优惠政策。由于过分强调优惠政策，使得许多外商的胃口越来越高，要求更多的优惠条件，大连保税区除了不断加大优惠政策的力度，还要与其他保税区竞相加码。在税收、土地以及保税仓库的使用方面一再退让，试图实现保税区超常规高速发展。由于土地经营的资本来源于财政，土地使用费的减免使得财政承受了巨大压力，随着可支配的土地资源的逐步减少，土地垄断专营权的分散化以及土地开发的财政优惠政策的变化，保税区吸引业务的能力遇到了空前的挑战。这种过分强调优惠政策的后果是严重的，保税区之间自相竞争激烈，,不但使本该属于保税区自留建设的资金大量流失，更为重要的是，一些外来投资者在优惠政策期限过后就绝尘而去，企业投资行为短期化。随着形势的变化，国家对保税区的优惠政策也发生了变化。其次，环境保护与经济可持续发展政策条例滞后于鼓励保税区发展市场和物流的政策。大连保税区现有鼓励发展市场和的物流政策总的来说没有充分地考虑环境效应问题。应该说，环境政策法规的制定与实施，有利于保税区利用外资和对外贸易的发展，也在一定程度上有助于保税区加强环境保护。大量世界著名跨国公司的进入带来先进的环保意识和环境管理手段，不少企业引进先进环保技术，有的积极认证ISO14000，开展清洁生产。跨国公司的行动和要求可以提高大连保税区的环境意识，制定出有利于环保的规定走可持续发展道路。因此保税区管委会应该用发展的眼光看待保税区经济建设。再次，保税区的法规政策整合不力。国家针对保税区的现有的法规、政策还很不完善，还没有从保税区角度真正把物流、贸易、投资与环保有机结合起来考虑的法规和政策。比如尽管在有关发展保税区的文件中基本上都有不得设立技术落后、设备陈旧、末达到国家和本地区环保标准的项目以及国家和本地区禁止的其它项目。还是存在某些执法方面的困境。在利用外资方面，把招商引资视为指令性的硬任务，而其他方面的责任制是软约束，有时会被“简化”掉。这不能体现保税区经济政策的一致性和整体性，因而各项政策的整合也不能得到实质的体现。2大连保税区现有政策理性评价。所谓政策理性评价，这里界定为政策制定、运作、实现和变通的能力与水平。具体地说，政策理性评价可以通过下列七个方面的指标来进行衡量：政策制定主体即各级相关政府、事业组织、监管部门的决策能力；政策运行机制与运行体系的完备程度；政策实施权限的结构与规模；政策性资源配置的种类和数量，包括政策性开放水平、交融的程度，具体又可以从进出口总额、企业进出口权力的大小、汇率形成方式、规则是否和国际惯例一致等方面作进一步的分析；区内政策整合水平，即区内是统一的经营环境，法律规章完善且具有权威，人为壁垒基本消失，商品、人员、资金能够以最低的成本自由流动；区内经济中存在行之有效的平衡、中和逐利冲动的机制，以便对区内经营运作主体的消费行为、投资行为、经营行为予以约束，从而有利于区内经济活动的持续发展；区内服务组织发育充分，能有效地协助各组织实现行业自律、自治和自理。针对上述七项标准，大连保税区的现有政策总的来说是高质量的，这集中反映了从国家到地方到保税区管委会成熟的决策能力和水平，政策质量高说明具有较大自主性的政策制定主体能够依据一定的规则，使各类资源能够实现合理配置。目前大连保税区管委会充分利用了保税区的相关政策，如财政税收、企业经营、加工贸易、金融政策等。在这些政策的规范下，区内正在形成一种既能自我发展又能自我约束的内在机制，逐步使保税区经济发展和行政改革走上良性循环之路。三、大连保税区大市场、大物流政策的创新随着21世纪的到来，经济全球化程度日益加深，与此同时，世界经济发展呈现区域化特征。区域政策创新能力正日益成为地区经济获取国际竞争优势的决定性因素和区域经济参与者竞争优势的重要标志。区域政策创新系统则是基于市场的创新和相互联系的政策创新主体共同作用的结果，是分析区域政策创新和区域经济发展的新的理论框架。深入研究和认识区域政策创新系统理论，对加速大连保税区政策创新体系的建设，具有重要的启示意义。1区域政策创新已成为区域经济发展的重要推动力。在经济一体化过程中，区域化的显著特征是，世界性分工不再以国家，而是按照区域的范围来进行，企业的竞争能力不仅取决于其所在的国家环境，更重要的是其所在的区域和地方环境。这种经济区域化的发展趋势越来越明显，并具有独特的发展规律和特征。保税区的出现正是基于对这种变化的深刻理解。全球的要素、资源和分工在不同层次上迅速变化着,并越来越集聚于经济发展快或具有相关优势的地区。保税区就是其中之一，它同区域内其它经济形式一同推动着区域经济的崛起，促进了全球经济的发展，从而也使得经济全球化的区域特征更加显著。在新经济形态下，创造财富的资源依赖于组织系统掌握的知识的富有程度。与传统经济形态下的自然资源不同，知识资源和知识资产的特点是越用越多。运用激发政策创新，知识已成为区域发展的根本，政策创新成为区域经济发展的强力“推进器“。同样，在知识经济时代，政策创新能力和竞争力已经密不可分。因此，区域政策创新能力正日益成为地区经济获取国际竞争优势的决定性因素。保税区作为其中的一员必须全面理解这一变化。2大连保税区大市场、大物流政策创新系统的内涵。保税区大市场、大物流政策创新系统包括两个内容：一个是适应国家政策创新体系；另一个是创建保税区大市场、大物流政策创新体系。而这两方面的内容从政策效果上又可以分为自然政策区、战略政策区、焦点政策区和问题政策区四个区间来分析（见附综合物流方向性政策矩阵）： 高大市场大物流成熟度 自然政策区 战略政策区 问题政策区 焦点政策区 低 弱 方向性政策整合度 强 自然政策区：这一区域的市场机制灵活有效，大市场、大物流成熟度高，不需要保税区管委会投入大量的精力去提供优惠政策，只要按照国家有关规定发展，市场机制就能够很好地发挥引导示范作用战略政策区：对于保税区某些产业来说，如果政策供给充分、适当，整合度强，大市场、大物流成熟度高，则证明该产业必须在保税区管委会的扶持和规范下才能发展壮大焦点政策区：该区尽管政策整合程度强，但由于多方面的原因，比如政策供给不对路、政策控制过紧或者二者综合影响造成不协调，使得大市场、大物流成熟度始终处于很低的水平。改变这一区域的现状是保税区管委会今后相当长的一个阶段内进行政策调整的方向，属于政策定位整合的焦点区域。保税区政府必须降低政策控制程度或者调整政策供给方向，以使这一区域的大市场、大物流发展向自然政策区或者战略政策区转化，但尤其要注意该区域的市场特点，一但是没有培育发展前景的，就要坚决放弃问题政策区：该区域大市场、大物流的成熟度低，同时也是政策供给盲点，加之可能存在的开发风险，保税区管委会和企业都不愿意给予过多地关注。面对这一局面，可能存在三个方面的原因：（1）说明该区域的市场还没到发展时机，必须耐心等待；（2）是说明可能由于管委会没能看到该市场存在的巨大收益，政策供给不足，市场不能进入良性发育渠道，（3）该区域的经济形态确实不适合保税区的区情，没有发展前景。国家政策创新体系强调一个国家范围的政策创新活动。在某种意义上，保税区大市场、大物流政策创新系统也不能限定在地理范围内，它更是一个经济的范畴，范围要更为宽广。因而国家与地区的界限并不十分重要，强调一个国家范围的政策创新活动正是为了保证次一级经济区域的特殊功能满足区域经济发展的需要。基于这个认识，企业和市场在检验保税区经营环境时，管委会的大市场、大物流政策创新系统和实践能力是备受关注的。概括地讲，大连保税区大市场、大物流政策创新系统是在与保税区经济相关参与经济发展的企业、大学和研究机构以及政府组成的，为创造、储备和转让经济发展知识的相互作用的网络系统，它体现国家政策创新体系的层次性特征。构成保税区大市场、大物流政策创新系统主要有主体要素、功能要素和环境要素，主体要素包括大连区域内甚至更大范围内的企业、大学、科研机构，中介服务机构和地方政府；功能要素包括制度政策创新、技术政策创新、管理政策创新和服务大市场、大物流政策创新；环境要素包括体制、机制、政府或法制调控，基础设施建设和保障条件等。3大连保税区大市场、大物流政策创新。在成功的大市场、大物流政策创新活动中，市场因素是保税区大市场、大物流政策创新活动的凝聚力和驱动力。区内企业之间的活动及与外界经济环境的联系是以市场要求为行为标准的，以追求企业经济效益或企业价值最大化为行为目标。加强网络成员的交流往往迸发新思想，导致大市场、大物流政策创新发生。大市场、大物流政策创新资源流动的交汇形成新的网络结点。网络结点既可以是网络中的一个组织单元，也可以是组织单元之间通过交流而产生的具有进一步扩散价值和作用的事物和行为。如新的思想、合作研究的新成果等等。交流越频繁，则结点越多；有效联系的结点越多，则大市场、大物流政策创新能力越强。企业、大学（研究机构）和政府机构是网络中较为稳定的结点，这些结点之间构成的网络是相对可见、相对稳定的主体部分。从大连保税区的实际状况来看，区内有众多大型贸易集团、物流企业，区外有大学等教育研究机构，更有大连市政府等上级政府的支持和指导。可以讲大连保税区已经将网络中的稳定结点高度集中于一个相对较小的空间之内，形成了保税区政策鲜明的创新网络。大连保税区大市场、大物流政策创新网络在客观上已经具备了雏形，呈现出动态的开放性特征，使保税区大市场、大物流政策创新网络保持政策创新的活力。四、国外自由贸易区发展政策与管理经验比较从世界范围看，自由经济区管理体制均可分为两个层次：一是对自由经济区进行宏观决策、监督、协调的国家级管理体制；二是对自由经济区微观经济活动进行组织、领导、日常经营管理的地方组织体系。1发达国家。美国外贸区的管理体制分为两级，一级是联邦政府和全国性的宏观决策、调控、监督和协商机构，主要有美国外贸区委员会、海关总署和全国外贸区协会。另一级是州和地方所经营和管理外贸区活动的管理机构，包括承办外贸区的私人及其所属的公共机构或法人团体，或是承办外贸区的私人公司和法人团体，以及根据1934年通过的美国外贸区法而设置建立的外贸区委员会。为来投资开业者提供最好的服务。在领导、管理和经营方面的职责，外贸区的管理部门一般有如下的分工：（l）行使政府职权和功能的活动，如执行法规、政策以及涉及全面的政策方面的职责，由外贸区的承办者贯彻执行。（2）管理方面的职责由外贸区建立的董事会负责承担。董事会一般有9人组成，人选应代表当地的银行业、工业、商业、运输业和当地的政府机构，这样可以使外贸区能得到当地社区的支持。董事会成员的任期一般为3年，每年改选其中3名董事。董事会成员的人选提名要照顾各方的利益集团。例如当地政府、当地商会和当地外贸区董事会可各自提名1位成员人选。管理方面的主要活动有：提供外贸区基本的经营服务和方便设施；落实并执行商品销售和宣传推广活动。（3）日常的业务经营活动，则是由董事会监督下的机构实体来执行。一般通过签订合同让在外贸区经营的私人公司和个人来履行这部分业务和职责。以招标和招聘方式与房地产开发和船舶运输公司，以及仓库管理员、律师、咨询顾问、退休军人和政府官员等个人签订合同协议。外贸区的承让人可以聘请和雇用有经验的业务经营者。签约期限一般为1年，期满后可以重新续签。外贸区经营者的职责主要是提供各种服务和为外贸区创造良好的投资环境。这些服务包括以下方面：提供充分的安全条件。按海关要求的标准，建立自动报警系统的监视网，设立海关保关栈，确保政府的关税收入；提供各种必需的方便设施维护和保养外贸区的基础设施及环境。包括水、电、动力和通讯服务、处理废物垃圾、美化环境等；提供各种行政管理服务，方便没有在区内设立办事处的用户。总之，按照海关、外贸区委员会规定的法规、政策所要求的标准和投资者及用户的需要，提供方便、优质的服务是外贸区经营者的主要职责。欧洲国家的自由港、自由贸易区的管理机制差别很大，就是国内的自由经济区，其管理机构也不相同，但共同之点是政府的直接控制和监督干预作用不明显。如德国六个自由港贸易区的管理机构是：不莱梅不莱梅市政府及开业的私人公司；库克斯港汉堡州政府及汉密尔顿港、建筑当局、库克斯港务局；埃姆登-下萨克森州政府与埃姆登港转运公司；汉堡汉堡州政府与市政府所属的汉堡港和仓储公司；基尔基尔市府机构、水运和海运管理局。法国两个自由经济区的管理机构是所在设区的海关署，即安省海关署和上萨瓦省海关署，各自受财政部的管辖和领导。瑞典的哥德堡自由港由获得市政府特许经营的一家私人企业管理，实行总经理负责的企业式经营管理。有关港口和运输设施的管理和维修工作通过专职经理与港务局联系，由港务局管理和解决维修问题。2新兴工业化国家和地区。马来西亚的自由贸易区和出口加工区按1971年颁发的自由贸易法，建立了权力下放和分散管理的体制。国家财政部与州政府协商后，即可指定州内任何地区兴建出口加工区或自由贸易区。自由经济区的直接经营管理机构是州政府组建的国营企业州经济开发公司，中央政府并不直接管辖自由经济区。目前马来西亚共有五个州经济开发公司，主管10多个自由贸易区和出口加工区的经营管理工作，州际之间的互相协调和配合很少。泰国没有建立专门管理出口加工区的独立机构。根据投资促进法和海关法，主管自由贸易区和出口加工区业务活动的国家级机构是投资局，以及投资局所属的五个世界贸易中心，还有隶属于财政部的海关厅和有关的经济部门。设区的地方政府和管理部门是直接的经营管理者。由于泰国开放吸引外资的区域很广，因此，专门设立出口加工区的积极性不如其他国家，因而由政府有关部门直接控制管理反而更加简便，提高了工作效率。印度尼西亚现有的出口加工区的管理体制是由政府部门直接领导、监督和协调，所在设区的专门管理机构会同当地海关和港口管理局共同经营管理。国家职能部门具体管辖的机构有国家投资协调局、工业部、贸易部。地方主管的机构有印度尼西亚国营的PT保税仓库公司（主管雅加达出口加工区）、巴淡工业发展局（主管巴淡岛出口加工区）。菲律宾1969年6月通过巴丹出口加工区设置法律，并建立对外贸易区管理局，负责筹建和管理工作。1972年11月菲律宾政府颁布了总统66号法令，将对外贸易区管理局由一个普通的政府机构，改为具有一切法人权力的国营公司，改称为“出口加工区管理局”。以工商部为首的7名专员委员会成员组成该机构的领导，由主管贸易和投资政策的各部门高级官员参加，形成可以紧密联系、互相协调配合的决策和审批统一的管理体制。对于现有的四个出口加工区来说，其经营管理权则由所在自由经济区的管理当局执掌。管理局总部设在首都马尼拉，负责全国的出口加工区（巴丹、碧瑶、马克坦等十几个）的发展工作，对外执行政府职能，对内管理加工区一切事务，而且对海关、银行、邮电、交通运输、公安等都实行统一集权管理，统一办公，取消了平行多头管理机构。在这里办理审批进出口手续、签证等，可在24小时内办妥，办理投资审批手续七天之内即可审批。出口加工区管理局所拥有10项权力：一是拥有取得、占有和出租土地的权力，有权经营和管理工厂、仓库以及其他各种社会基础设施（水库、供水、通讯、运输等）；二是有从公共水源（河川；湖泊等）取水和用水的权力；三是有权批准和管辖在出口加工区投资设厂的企业；四是有权决定在出口加工区管辖之下的各种公用事业及服务行业的收费标准；五是有权批准使用和出租出口加工区管辖下的各种设施（土地、标准厂房、住宅、港口设施等）；六是有权向非所属的各公用事业、服务行业，如电力、燃料、运输、通讯、仓库等单位提出业务上的委托；七是有权征收各种出租业务和公用事业、服务行业的租金和费用；八是有权在出口加工区内行使警察治安职权；九是有权与外界签订借款合同；十是有权设立出口加工区所需要的其他经营管理机构，并有权和这些机构签订合同。出口加工区上级机构是理事会，负责决定所有出口加工区的政策。在菲律宾，每个出口加工区都有一位出口加工区经理，负责管理区内的行政工作，直接对局长负责。分管出口加工区各类具体事务的管理人员，其经营事务向加工区经理汇报，行政管理政策问题向负责该项事务的部主任汇报。负责巴丹出口加工区工程设计事务的管理人员，日常经营事务向该区经理报告，政策及行管理问题向管理局工程设计部主任报告。新加坡自由港的管理体制是按业务活动分工负责的，如港务局专门负责基础设施建设，财政部所属的贸易发展局主管自由港进出口贸易、保税仓库业务及对经济活动的调控，各工业区的管理局则履行从开发到经营管理的职责。1970年韩国建立马山自由出口区，并成立了马山自由出口区管理局。该管理局独立于同归工商部领导的其他类型工业区的管理机构。负责管理所有出口加工区的开发建设。中央建筑部负责准备建区地点和建设各种社会基础设施。中国台湾加工出口区和科学园区的管理体制是以加工区管理处和科学园区管理局直接负责经营管理的方式建立。该机构有比较自主独立的职权，要承担起自由经济区从开发建设、审批投资到日常行政和业务的管理，还发挥了提供社会服务、治安保卫等社区全面综合的管理职能。3发展中国家和地区。印度出口加工区的管理体制由国家一级的出口加工区管理局和出口加工区委员会，以及所在区的出口加工区管理厅这个地方一级的机构三部分组成。出口加工区委员会是对地方出口加工区管理厅工作进行监督的机构。巴西玛瑙斯自由经济区是由相当于地区一级的政权机构玛瑙斯自由经济区管理局进行管理，拥有独立的行政和财政自主权，还有自己的法律机构行使执法权。管理局直接受联邦政府的管辖，由联邦政府提供拨款和通过在区内征税，来获得自由经济区的开发资金。墨西哥的自由贸易区和出口加工区有比较严密的国家和地方两种管理体制。特别是联邦政府的管理机构有很大的参与权。当地的政府部门和职能机构主要是实施计划和执行命令，同时接受联邦政府的监督和检查。智利自由贸易区的管理体制是由共和国总统通过财政部对每个自由经济区设立的“监察和管理委员会”下达指令，监察和管理委员会作为自由经济区的决策和领导机构，由当地行政最高领导人任主任，各有关部门和民间机构选派代表担任委员会成员，共同决策自由经济区的重大问题。综上所述，自由经济区不同于一般的行政区域或者经济区域，其相应的政策支持也完全不同。不同类型的区域开发组织管理模式，各具特色。任何一个地区管理机构的设置，必须考虑区域内各方经济利益的平衡，各种管理手段相衔接，各种经济关系相协调。区域管理机构大都包括四个方面：经济协调系统（规划与执行机构、经济调节机构、咨询服务机构）、法律保障系统（公证机关、仲裁机关、检查审判机关和有关经济法规制定）、行政推动系统（区域内各级政府和部门管理）和技术监督系统等。从一些国家自由贸易区的管理体制和管理机构中，可以看出自由贸易区的管理体制有以下一些特征：（1）领导和管理体制的双重性或多重性；（2）多样化的开放型经营管理体制；（3）企业式管理体制；（4）行政式管理体制；（5）混合型管理体制介于前两种类型之间，或者采用使两者结合的方式来管理自由贸易区的经营体制。4大连保税区政策性职能构建与市场发展关系研究。实践证明，保税区管委会与市场的互补不可能自动实现，两者以什么方式耦合，在很大程度上取决于保税区管委会的存在方式与行为方式，特别是在现有的市场条件下，只有确立保税区政策体系的规模与结构才能使保税区进入良性循环系统。具体地讲就是大连保税区争取完成两个主体的强化和四个环节的创新：4.1两个主体的强化（1）保税区管委会作为保税区调控主体的地位要继续强化。由于中国各保税区的资源条件和经济特点都具有较大差异，各区域经济发展水平和市场发育程度极不平衡，所以应当充分考虑到保税区管委会在保税区层面自主调控的必要性。而在保税区调控方面，保税区管委会也确实比中央政府更具备有利条件，不仅熟悉本区域的社会经济情况，有利于加强宏观调控的有效性，而且可以充分发挥区域优势，保持本区域经济的灵活性和多样性。因此，应当构建一个多层次的宏观调控体系，强化保税区管委会相应的区域调控权，使保税区管委会调控成为介于中央宏观调控与以经济杠杆为手段所进行的间接调控之间的中间环节，真正成为大市场和大物流的建设者和维护者。 （2）面对经济全球化浪潮，保税区管委会应当强化保税区内制度变革的主体地位。我国目前保税区经济尚在摸索发展阶段时，保税区管委会更应积极主动地着手进行制度创新。这就要求其真正成为保税区的制度变革主体。同时，政策创新是保税区管委会行为优化的前提。在保税区经济的发展中，各级政府和职能部门应当尽可能地减少对微观经济的行政性干预，同时有意识地培养和强化保税区管委会成为在保税区这个中观层面上的调控主体以及制度变革主体。4.2保税区政策创新的四大环节市场化的进程也是一个政策创新的过程。在未来市场竞争和保税区经济发展中，政策创新将越来越发挥着极其重要的作用。保税区管委会若要对区内市场真正起到推动和校正作用，有赖于它积极主动地进行四大环节（见附图三）的创新活动。 区内市场政策 区际联合机制 区内调整政策 区际协调机制 政策创新平台 （1）区内市场政策创新。大连保税区市场发育正处于关键时刻，保税区管委会所要推进的区内市场机制创新，主要有：通过培育区内交易市场，建立起区内统一的竞争性市场体系，并与国际市场相接轨。因此，只有通过保税区管委会去实现区内内部的整合、协调区际关系，才能促进各级市场的发育和完善。具体说来，就是要在区内打破行政性地区封锁，突破不合理的经营分工界限，建立起物流、信息流、资金流畅通的区内大市场、大流通。区内市场机制的培育最重要的是使保税区管委会从微观经济活动中逐步撤离，减少对企业的不必要的行政干预，为企业走向区内市场创造条件，在区内能够实现生产要素的自由流动和资源的优化配置。 区内的各职能部门应当根据保税区的市场化进程，共同制订出有效的区内市场交易规则，完善区内市场竞争秩序制度。保税区管委会不仅要对市场竞争作出政策规范，还要对市场竞争可能产生的外部性问题作出政策规范。 （2）区内调控政策创新。区内调控是保税区管委会为了克服市场缺陷而在一定限度内对市场运行进行调节和控制的职能。区内调控既要兼顾区内各利益群体之间的相对平衡，又要确保资源有效率的配置和区内经济潜力提升。作为区内经济的调节者，保税区管委会主要通过法规、财政、金融、税收等间接经济手段而不是直接的行政手段来对区内经济产生影响。在保税区，各职能部门除了具体执行中央制定的各项经济法规、各项宏观经济政策外，还应该共同研究和制定保税区经济的发展战略，编制和实施区内经济发展计划和有关的专门规划；应当有权在一定的范围内补充制定区内经济法规，如对中央的保税区政策制定实施细则，或从本区内出发，在不违背中央宏观调控的前提下，制定在全国还没有出台的其他法规；保税区管委会还应当大力发展基础设施建设，调整和优化区内市场结构，积极推动市场发展；同时，要进一步做好财政资源的合理利用，避免保税区管委会在着手区内调控时缺乏相应的财力后盾。 （3）区际横向联合机制创新。区际的横向联合，其根本动因在于区际生产要素的差异以及比较优势的存在。区际经济的横向联合，有利于突破生产力要素流动的行政性障碍。在条块分割的条件下，区内企业难以借助保税区外部的生产条件来克服资金、技术制约。而横向经济联合将企业从保税区某部分某市场孤立的一点变成了区际经济网络中的一个环节，从而使生产要素得以重新优化组合。大连保税区管委会应鼓励和支持本地企业和外地企业按市场原则处理相互关系，组建企业集团；废除造成地区封锁、市场分割的各种不合理的政策和规定，从税收、财政、金融、计划、物流、外贸等方面，对促进横向经济联合的政策进一步加以完善；应制定相应的法律法规，确保合作各方的利益；巩固已有的区际经济协作组织，争取更大范围和更高层次上形成开放型区际市场；应当主动通过产业转移、技术转让和联合、联营、合作等形式，促进和带动其它经济区域的发展，从而实现资源与市场的互补。同时，在横向联合管理上，保税区管委会还应当加强联合项目决策的可行性研究，并督促项目的执行。 （4）区际利益协调机制创新。在横向联合中，由于各地区的地位和作用不同，难免会出现区际利益分配的不均。为减少地区间的经济摩擦，促进保税区经济的健康发展，必须建立一个有效的区际利益协调机制。对关系到区际经济全局、非一个行政区划所能解决的若干重大经济问题，应通过各主管部门的相互协商和对话，合理地制定相关政策，统一安排部署，以协调各方利益，从而实现区际经济整体目标。五、大连保税区向自由贸易区过渡政策体系的创新安排从对目前的国内外经济形势分析研究结果来看，大连保税区发展大市场、大物流应从以下几方面着手进行：1加强立法工作，实现依法管理，为保税区与国际市场接轨打下坚实的基础。健全的法制是市场经济运行的基本保障。它可以用规范约束每个市场参与者的行为，使之有法可依，也使其合法权益得到保护。就保税区来说，需要专门的涉外法规来保障保税区和合作方的权益。这些法规应当包括引进外资、引进技术、企业登记管理、土地使用、税收等各个方面的法规及实施细则。但保税区的法规要有统一性，避免各项法规之间、法规与实施细则之间、中央法规与地方法规之间出现不一致和矛盾的现象。同时要求法规齐全、明确、具体，不能模棱两可。目前我国的法规还不健全，已有的法规也存在着一些缺陷，尚待进一步修订完善。国家各级政府和职能部门在制定完善有关保税区的法律、法规、政策的同时，要切实加强执法监督和检查，真正做到有法必依，违法必究，通过严格实施法律来规范保税区的运作，为保税区与国际市场对接打下坚固的基础。2出台大连保税区复合功能的政策。大连保税区的功能是不断完善和扩展的，应在原有出口加工功能、贸易功能和仓储功能的基础上，重点发展金融、旅游、信息服务功能。随着东欧和中亚国家经济恢复与增长，其注意力必将向亚太地区转移，这将有利于大连国际转口贸易和过境贸易的开展。首先，出台的政策中，应体现鼓励国内外企业到保税区投资发展为保税区提供方便的服务机构，包括咨询公司、会计、法律、商品展示中心等；其次，加大政策落实的力度，增强企业投资的信心；再次，注重出台政策的配套性。3加快实行符合国际惯例的政策。目前，大连保税区运作虽然不能全面与国际惯例接轨，但某些运作环节与国际惯例接轨的内部和外部条件已成熟。因此可以先行在这些运作环节中实行国际惯例。（1）区内企业实行国民待遇问题。目前我国的保税区企业一方面海关将其视为“境内关内”企业严加看管，另一方面外经贸主管部门又将其视作境外企业。实行不平等的错位国民待遇，核心是禁止区内企业经营区外一般性进出口和进出口代理业务，这使得保税区和国内市场割裂开来，保税区的贸易功能不能很好实现。因此必须按国际上的通行做法，给予保税区内企业国内企业同等待遇，才能勾通国内、国际市场。（2）实行与国际金融市场连通的金融外汇政策。在整个金融体制改革尚未完成之前，由于保税区需按国际惯例运作，国家的金融外汇可在保税区内先行实验与国际市场接轨。包括外资金融机构的设置、经营权限、外汇结算、货币出入境管理等可于近l2年内实现与国际金融市场连通，这也是保税区开始国际贸易、转口贸易的基本条件。另外大连保税区需要密切关注发展离岸金融业务，依据各国离岸金融市场实际运作情况，离岸金融业务可分为一体型、分离型、薄记型、渗透型4种类型；离岸金融市场既有自然形成，也有政策推动形成。大连保税区应在充分考虑自然条件基础上，依靠政策推动形成。（3）实行税收优惠政策。税收政策要积极配合和鼓励吸引外资工作。涉外税收政策的核心是涉外税收负担。在努力发展保税区经济，并与国际市场接轨的过程中，应选择平等负担的原则与灵活对待的措施相结合的税收政策。平等的税收负担是开展公平竞争的需要，谁也不应享受特权，因此，税制应是统一的税制，在执行统一税制的基础上，依据大连保税区发展的轻重缓急采取一些灵