（金融学专业论文）中国银行业监管最优策略选择.pdf

论文摘要 现代经济中银行所占据的重要地位和银行自身的特性，决定了对银行进行有 效监管具有极其重要的现实意义。人们对为什么进行银行监管做了大量的理论分 析，从不同的阐述了对银行这一金融组织安排进行监管的必要性。 各国普遍实行的分业经营管理，在有效防范银行系统的风险同时，也牺牲了 银行的经营效率。伴随着科技的飞速发展，金融业内部的其他分支通过各种各样 的金融创新，创造出很多新的产品，突破了金融业分业的樊篱。面对竞争银行业 通过业务创新和行业重组积极参与混业经营，其业务范围日益的扩大，业务品种 日益丰富。银行在积极参与混业经营有效得提高经营效率的同时，对原先的银行 监管措施提出了严重挑战，出现了诸如信息不对称加剧、传统安全网失灵等问题。 对于原先监管措施的失效，人们积极开发新的监管技术，适应银行也发展得新要 求。 在对监管技术进行创新的同时，混业经营发展迅速的国家对原先的监管体制 进行了适合本国国情的变动，在保证银行体系稳定的前提下，积极地促进银行经 营效率的提高。 银行业在中国占据金融业中占据统治地位，加强对其监管具有重大的经济和 社会意义。伴随着国际金融混业的浪潮，中国也出现了金融混业的趋势，但中国 的现实情况并没有提出同样监管的迫切要求，现阶段对银行的监管应该在保持目 前分业监管体系不变的前提下，在完善银行业经营的微观基础和优化银行业监管 的宏观环境等上下功夫。 i i a b s t r a c t e f f e c t i v es u p e r v i s i o no fb a n k si so fg r e a ts i g n i f i c a n c e ，w h i c hi s d e p e n d e do nt h ec h a r a c t e r sa n di m p o r t a n ts t a t u so fb a n k si nm o d e m e c o n o m y p e o p l em a d el o t so ft h e o r e t i c a la n a l y s i so nt h en e c e s s i t i e so f b a n ks u p e r v i s i o n t h es e p a r a t e do p e r a t i o ni sc o m m o n l yu s e di nm a n yc o u n t r i e sw h i c h i se f f i c i e n tt op r e v e n tb a n kr i s k s h o w e v e r , i tm a k e sb a n ko p e r a t i o n n o n - e f f i c i e n t w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to ft e c h n o l o g y , m o r ea n dm o r e n e wp r o d u c t sa p p e a r e dt h r o u g hk i n d so ff i n a n c i a li n n o v a t i o n sw h i c hi sa g r e a tb r e a k t h r o u g ho ft h es e p a r a t e do p e r a t i o ni nb a n k i n g b a n k sa c t i v e l y t a k et h ew a yo fm i x e do p e r a t i o nt h l o n g hb u s i n e s si n n o v a t i o n sa n d i n d u s t r yr e o r g a n i z a t i o nt of a c et h ec o m p e t i t i o n a c c o r d i n g l y , t h e i rf i e l d s a n dv a r i e t i e so fb u s i n e s se x t e n d e dal o t i nt h em e a nt i m e ，t h eo r i g i n a l b a n ks u p e r v i s i o ni s s i g n i f i c a n t l yc h a l l e n g e d ；m o r ep r o b l e m sa p p e a r e d s u c ha sa g g r a v a t i o no fi n f o r m a t i o nu n b a l a n c e ，f a i l u r eo ft r a d i t i o n a ls a f e n e ta n ds oo n p e o p l et r yh a r dt od e v e l o pn e wt e c h n o l o g i e so f s u p e r v i s i o n t oa d a p tt ot h en e wr e q u i r e m e n t so f b a n k s w i t ht h ei n n o v a t i o n so fb a n k s u p e r v i s i o nt e c h n o l o g i e s ，m a n y c o u n t r i e sw i t hr a p i dd e v e l o p m e n to fm i x e do p e r a t i o nm a k es u i t a b l e c h a n g e st oi m p r o v et h ee f f i c i e n c yo f b a n ko p e r a t i o n b a n k i n gi nc h i n ai si na l li m p o r t a n tp o s i t i o na n de f f e c t i v es u p e r v i s i o no f b a n k i n gi so fg r e a ts i g n i f i c a n c e n et r e n do fm i xo p e r a t i o n si nf i n a n c i a l i n d u s t r yj u s tb e g i nc o n s i s t e n tw i t ht h ei n t e r n a t i o n a lt r e n d h o w e v e r , b a n k s u p e r v i s i o ni nc h i n ad o e sn o tm a t c h a tp r e s e n t ，b a n ks u p e r v i s i o ns h o u l d b ei m p r o v e ds e r i o u s l yi nt h ea r e a so fm i c r o c o s m i cf o u n d a t i o no fb a n k o p e r a t i o n sa n dm a c r o s c o p i c a le n v i r o n m e n to fb a n ks u p e r v i s i o no nt h e b a s i so f u n c h a n g e ds e p a r a t e ds u p e r v i s i o ns y s t e m 1 1 i 中国银行业监管擐优策略选择 一、绪论 ( 一) 研究背景 混业经营一直是西方金融业的大趋势。英国、日本等国相继放弃金融分业制， 1 9 9 9 年金融服务现代化法案的实施标志着美国晟终也走出了金融分业制的樊 篱。当前，我国金融业则仍实行分业经营，它对规范金融秩序、防范金融风险等 方面发挥了积极的作用。但随着我国加入w t o ，金融业与国际金融市场的联动性 增加，金融混业经营也变得十分的迫切。 首先，是市场竞争的需要。加入w t o 以及外资银行经营人民币业务的开放，将 导致竞争压力的加剧，混业经营对于更有效利用现有资源具有重要意义。以银行 业为例，零售业务将出现迅速增长趋势，与之相适应，零售客户的多样化、个性化 与一体化服务的要求也将越来越强烈。分业经营容易形成一家或几家金融机构在 某一业务领域的垄断，这有悖市场经济的自由竞争原则，也会损害金融运行效率， 不利于增进金融消费者的社会福利。有效的专业分工是通过市场竞争自然形成的 而不是凭借行政权利人为划定的。在银行、证券、保险等金融各行业之间的依存 关系愈来愈强的情况下，对金融机构的规模经营提出了相当高的要求的情况下， 再一味强调专业分工。必然造成较多的市场壁垒，抑制金融竞争，从而导致金融效 率损失。从现实情况看，金融机构对混业经营有着相当强烈的内在需求。 其次，是增强盈利能力的需要。从我国银行业的角度出发，混业经营的内在 要求已经出现。银行存贷款增长趋势减慢，利差收益递减，特别是开放式基金的推 出已对银行的存款业务产生较大的冲击。而分业经营导致商业银行形成以利差为 主要收入的收入结构和资产结构，无法通过业务多样化分散经营风险。实行混业 经营，则可使商业银行形成众多利润增长点，优化业务收入结构，实现风险载体多 样化和风险分散化。因为混业以后，证券、银行、保险都在一个银行之中，能够防 范金融风险集中于银行系统。银行设立基金，将拓宽商业银行的业务领域，增加银 行业的收入来源，对商业银行自身发展及我国金融业发展都有重要意义。 再次，是金融创新的需要。随着创新的金融产品和金融业务的不断涌现，银 行、证券、保险各业之间交叉和融合的趋势越来越明显。目前广泛推行的。银证 通、投资连结型保险，以及正在紧锣密鼓筹划的银行设立基金公司和资产证券化 等，均是混业经营的典型实例。商业银行设立基金管理公司，银行与基金的混业可 以说是中国金融制度的一种创新。 最后，实行混业经营是为了应对金融开放的需要。自中国加入y r o 后，有大量 中国银行业监管最优策略选择 金融外资引入，市场竞争日趋激烈，混业经营带来的金融前景十分乐观。它不仅能 加速我国金融机构内部机制的完善，也会大大加快金融改革与创新的步伐，混业 经营是势在必行的。我们现在正处于加入世贸组织的后过渡期，2 0 0 6 年我国将对 外资金融机构全面开放人民币金融业务，以混业经营方式为主的跨国金融集团公 司将从各种渠道分别进入中国的银行业、证券业和保险业。从分业逐步走向混业 经营，是中国金融发展的必然选择。这一方面有利于提高我国金融机构的国际竞 争力，另一方面也可以避免服务贸易业的过度摩擦。 从1 9 9 9 年8 月开始，我国已允许部分券商参与同业拆借市场，从而打开了银行 信贷资金流向证券市场的通道。2 0 0 1 年6 月央行发布了商业银行中间业务暂行 规定，在法律不变的条件下使商业银行能够跨业经营。今年2 月，央行和证监会 联合发文，允许符合条件的证券公司以自营股票和证券投资基金券作质押向商业 银行贷款，在一定程度上打通了商业银行与证券公司的资金通道。而中信、光大 等金融控股集团的出现，实际上间接实践了混业经营。4 月6 日央行又正式公布中 国工商银行、中国建设银行和交通银行为首批直接投资设立基金管理公司的试点 银行，而在此之前，保险资金也可直接入市。这些，已推动金融业的准混业经营有 了一定的发展，以工商银行为例，现在在中间业务这个名目下，有十大类业务4 0 0 多个品种，在工商银行去年7 3 1 亿的经营利润当中，来自中间业务的有1 1 5 亿元， 接近1 6 。 ( 二) 研究价值 现代金融理论认为：“银行业监管无非是一般公其理论在现代银行业的具体 应用”。1 金融监管理论经过以维护社会公众利益为出发点的社会利益论，到着熏 控制金融风险的金融风险论，随着信息经济理论进入金融领域，信息不对称以及 逆向选择和道德风险的的作用，保护债权人利益的利益上升为金融监管的主导地 位，金融监管的保护债权理论应运而生。2 从理论层面的看，对金融的严格监管 源于内外两种矛盾的作用。内在的矛盾是金融本身的脆弱性，金融的资本只具有 象征意义。金融的脆弱性还在于金融资本的趋利本性和虚拟性，这构成了金融本 身的脆弱性。金融的趋利性使其与市场密不可分，这导致了市场失灵的内在缺陷， 市场失灵源于信息不对称导致了道德风险和逆向选择。金融的内在脆弱性决定了 监管的必要性。从外部看，金融自由化、国际化和金融霸权相结合形成的金融风 险全球化导致了金融风险一旦爆发其冲击将数倍的扩大。英国的经济学家预言 “2 l 世纪是金融毁灭的世纪”同时“金融是现代经济的核心，金融活全盘皆活”。 如何避免毁灭论，坚持核一d 论，矛盾的焦点就落在了对金融监管的带憾 安排上， 1 弗雷克斯、罗歇微观银行学第2 3 2 页，西南财经大学出版社，1 9 9 9 2 王广谦中央银行学第2 5 9 - 2 6 1 页西南财经大学出版社，2 0 0 0 2 中国银行业监管最优策略选择 即如何建立有效的金融安全监管制度。而我国目前采用的化解风险和整顿金融秩 序的措施不尽如人意。 按照国外学者对金融体系的划分，金融体系分为银行主导型和市场主导型， 我国是典型的银行主导型的金融体系。银行无论是在资本资产规模，还是在企业 外源性融资方面都占绝对的统治地位。银行本身是为了有效的配置金融资源促进 经济增长而设立的，其具有降低交易费用、信息生产、监督服务和流动性保险等 克服市场不完全性的巨大作用。但由于其内在的微观制度基础和外部宏观风险因 素的原因，银行业的风险性巨大。单个存款人没有精力和能力对机构性的银行进 行有效的监管，而这必须有作为公共利益代表的政府将其作为公共产品提供。监 管机构实施各种措施试图实现防范系统性风险和避免系统性危机、保护消费者利 益、提高金融市场效率、维护公平竞争的市场环境、和实现其他的社会目标。但 客观金融形势的发展对传统的监管方法提出了挑战，这些问题包括信息不对称程 度加剧、传统金融安全网的道德风险、传统限制性管制措施的失效、金融集团的 监管套利、监管的时滞、监管的技术难度的加大成本上升结果不尽如人意、全球 金融一体化对金融监管的主权的挑战，在此种情况下，银行业的监管也随之发展， 在监管理念、监管体制、监管方法上都有不同程度的创新，他山之玉可以攻石， 借鉴外国的先进的理念方法对建立具有中国特色的银行业监管具有重大的理论 和实践意义。 金融监管最主要的目标有两个：一是尽量防止或抑制系统性金融危机或金融 市场崩溃的发生，二是保护知情较小者的合法利益。金融交易的规模增大，交易 方式的复杂使各金融机构和金融市场之间的依赖度和危机的相互感染可能性增 大，使金融体系的系统性风险水平上升。交易结构的复杂化使金融监管当局对如 何获得金融机构的经济活动的准确信息力不从心，使如何保护较小知情者的利益 成了一个棘手的问题。要使金融监管实现两大目标必须选择合理的金融监管结 构。具体到银行业的监管，要使监管结构安排具有前瞻性能够估计到未来一段时 间内的金融形势和交易结构变化：使金融监管当局少花钱都办事；具有相当的弹 性是使监管制度本身可以自我调整、自我适应，避免过度监管和严厉监管的各种 副作用。 ( 三) 文献综述 1 、金融监管制度的理论 ( 1 ) 金融脆弱说 自m i n s k y 于1 9 8 2 年首次提出了“金融不稳定假说”后，金融脆弱性问题引起 了广泛的关注和争论。m i n s k y 及其追随者认为，银行的利润最大化目标促使它 中国银行业监管鼙优策略选择 们在系统内增加风险性业务活动，导致系统的内在不稳定性，因而要对银行的经 营行为进行监管( m i n s k y ，1 9 8 2 ；c y p h e r ，1 9 9 6 ；k r e g e l ，1 9 9 7 ) f r i e d m a n 和 s c h w a r t z ( 1 9 8 6 ) 、d i a m o n d 和r a j i a n ( 2 0 0 1 ) 对银行及金融机构的流动性方面的研 究表明，银行及其他金融机构由于三方面的原因而存在较大的脆弱性( 1 ) 短借 长贷和部分准备金制度导致了金融机构内在的非流动性；( 2 ) 在资产负债表中， 主要是金融资产而不是实物资产，主要是金融负债而不是资产净值，在全国范围 内金融机构之间存在相互依赖的网络；( 3 ) 存款合同的等值和流动性形成在萧 条时期提取存款的激励。k a u f m a n ( 1 9 9 6 ) 从银行体系的传染性和系统风险的角度 分析认为，个别银行比其他企业更容易受到外界影响而失败，银行业也比其他产 业更加脆弱更易被传染。主要原因在于，第一比较低的资本与资产比率或比较高 的杠杆率，能够为损失提供补偿的空间很小：第二比较低的现金资产比率，通常 要变卖能获得利润的资产来弥补存款债务；第三债务需求和短期债务在总债务中 的比重较高。而新自由主义认为，金融市场及银行体系存在内在的稳定性，并且 可以实现社会最有目标，应该将监管水平降到最低甚至取消金融监管 ( c y p h e r ，1 9 9 6 ) 研究表明，由于银行较高的杠杆率，资产有多配置与不透明的、 非流动的、比较困难的市场，在存款人与银行之间信息严重不对称的情况下，加 剧了公众预期的不确定性，并且银行之间拆借及其支付系统使它们的财务更紧密 地缠绕在一起，使得银行的支付困难产生交叉影响，即一个银行对另一家银行的 违约会影响到该银行承担另一个银行的责任，从而使任何一个银行的困难甚至破 产都会很快传染到其他银行，所以银行业的确存在着较高的脆弱性传染性，容易 发生连锁的技术性破产。d i a m o n d 和d y b v i g ( 1 9 8 3 ) 提出的银行挤兑模型剖析了银 行业的内在不稳定性，指出对银行的高度信心是银行业稳定的根源。 ( 2 ) 基于市场失灵的社会利益论的金融监管理论 当前各国的金融监管政策体系基本是建立在新古典微观经济理论基础上的。 政府的金融监管是为了社会公众利益而对市场过程不适合或低效率的一种反应， 是对金融市场外部性、垄断性、信息不对称造成的市场失灵的制度安排。 ( s t i g l e r ，1 9 7 1 ：w o l f ，1 9 9 4 ：江署霞，1 9 9 4 ；许成刚，2 0 0 1 ) 其主要内容包括： 第一，金融体系的负外部性效应，即金融机构的破产倒闭及其连锁性反应将通过 货币信用的紧缩破坏经济增长的基础。按福利经济学的观点，外部性可以通过征 收“庇古税”来进行补偿，但金融活动的巨大杠杆效应一个别金融机构的利益与 整个社会的利益之间的严重的不对称性显然使这个办法无能为力。科斯定律从交 易成本角度说明，外部性也无法通过市场机制的自由交换得以消除。因此需要一 种市场以外的力量介入来限制金融体系的负外部性影响。d i a m o n d 和 d y b v i g ( 1 9 8 3 ) 指出，任何对存款人信任产生的不利影响的事件都可能中断社会债 中国银行业监管最优策略选择 权债务的支付链，产生“多米诺骨牌”效应引起金融恐慌，威胁整个银行系统的 安全，破坏社会经济的发展。 第二，金融的自由竞争悖论。金融机构是经营货币的特殊企业。它所提供的产品 的和服务的特性，决定了其不能完全适用于一般工商业的自由竞争原则，一方面。 金融机构的规模经济特点使金融机构很容易发展成高度集中垄断，这会在效率和 消费者福利方面带来损失，进一步产生经济和政治上的不利影响，m e l t z e r ( 1 9 6 7 ) 指出金融部门的垄断会造成价格歧视、寻租等有损资源配置和消费者利益的情 况，降低金融业的产出，减少社会福利，要通过监管解决这些问题；另一方面自 由竞争的结果是优胜劣汰，而金融机构激烈的同业竞争将导致整个金融体系的不 稳定，进而威胁整个经济体系的稳定。因此金融监管的一个主要使命是如何在金 融效率和金融稳定和安全两者之间的达到平衡。 第三，不确定性、信息不完备和信息不对称。在不确定性研究基础上发展起来的 的信息经济学表明，信息的不完备和信息的不对称是市场经济不能像古典和新古 典经济学所描述的那样完美运转的重要原因之一。金融体系更突出的信息不完备 和不对称现象，导致即使主观上愿意稳健经营的金融机构也不可能就有责任采取 必要而适当的措施减少金融体系中的信息不完备和不对称，这导致了信贷配给的 逆向选择和道德风险。蒋海( 2 0 0 2 ) 信息的不对称程度越大，逆向选择与道德风 险的问题就越严重，市场失灵就越明显。 ( 3 ) 监管辩证论 考虑到监管者和被监管者之间的动态变化，k a n e ( 1 9 8 1 ，1 9 8 3 ) 运用黑格尔的 辩证法，在金融监管理论基础上建立了监管辩证论。该理论从动态的角度解释了 监管过程中政治力量与经济力量相互作用的机制，认为监管是由利益集团自己要 求的，需求的存在产生了政府或政治集团提供监管的激励。监管实施的效率和达 到目标的程度会随着环境的变化、目标的冲突、金融机构不遵守监管行为的不可 检测性而较难以达到。金融机构受到技术、市场和监管的制约，其行为随着上述 因素的变化作适度调整，监管部门根据金融机构的行为做出反应，形成监管的辩 证过程：监管、逃避和监管改革，监管形势的改变迫使金融机构做出另一个逃避 监管的反应，监管部i 1 n 在进行监管改革，实施新的监管，k a n e 称这一过程为再 监管过程，k e y 和v i c k e r ( 1 9 8 8 ) 称为逃避和再监管过程。k a n e ( 1 9 9 1 ) 提出了监 管者竞争的理论，以解决因监管逃避导致的金融机构对要素服务、组织结构的需 求变化、监管的滞后性而产生的监管供给不足和低效率问题。 ( 4 ) 金融监管的代表假说 该理论认为银行和企业一样，管理者存在着道德风险和逆向选择问题，所以 中国银行业监管最优策略选择 要对其进行监管。对银行监管有很高的成本，而且要能够获得所需的信息。有多 个主体行使这一职能是一种浪费( d e w a t r i p o n t 和t i r o l e ，1 9 8 9 ) 普通存款人由于 能力限制和搭便车心理，产生了存款人代表的需求。 2 、金融监管体制安排理论 g o o d h a r t ( 1 9 9 8 ) 认为金融监管的组织机构模式可以按照三个准则设立( 1 ) 根据金融机构的特点( 2 ) 根据金融机构的业务功能( 3 ) 根据监管目标 ( 1 ) 机构型监管 机构型监管指按照金融机构的类型设立监管机构，各司其职，不互相交叉。 其出发点在于对各类型金融机构性质差别的认识。但随着金融混业经营和各部门 之问界限日益模糊，出现了不公平和监管套利活动，g o o d h a r t ( 1 9 9 8 ) 指出由于 每一个监管者都要对其监管对象从事的众多的业务进行监管，这就浪费了社会资 源。 ( 2 ) 功能型监管 m e r t o n 和b o d i e ( 1 9 9 3 ) 提出金融体系的功能观点，认为金融功能比金融机 构更稳定，金融功能优于组织结构。功能监管是监管方案更灵活，法规的制定和 执行更稳定更有效，避免监管套利等情况。g i o r g i o 和n o i a ( 2 0 0 1 ) 指出即使在 功能型监管体制下，业务多样化的金融集团也面临多个以业务为界线的专业监 督，金融机构的功能越多，面临的监管者就越多，监管的成本就相应的增加。 j a c k s o n ( 1 9 9 9 ) 指出功能观点理论具有较强的适用性，但由于缺乏精确的理论 推导，导致了理论的滥用。g o o d h a r t ( 1 9 9 8 ) 指出纯粹的功能型监管的最大问题 在于，该体制下，各监管机构都无法对金融机构整体情况有一个清晰明确的认识， 特别是对金融机构的整体管理水平，风险水平和清偿能力。 ( 3 ) 目标型监管 t a y l o ( 1 9 9 5 ) 和g o o d h a r t ( 1 9 9 8 ) 提出了基于金融监管的目标设计监管体 制的思想，认为只有监管目标明确定义，且准确无误的将实现监管目标的责任委 托给监管机构，监管才能有效地进行，对监管体制的评判标准应是该体制的效率 和有效性。为了实现防范金融系统性危机和保护小额存款人的利益，t a y l o r ( 1 9 9 5 ) 提出了“双峰式”金融监管的设想。该思想得到了一些响应，1 9 9 8 年的 澳大利亚的金融监管体制改革，很大程度上是沿着该思路进行的。( c a r m i c h a e l ，1 9 9 9 ) g o o d h a r t ( 1 9 9 8 ) 认为该模式将引起是否设立独立监管者和央行是 否担当这一角色的问题。在t a y l o r 基础上，g o o d h a r t ( 1 9 9 8 ) 提出了考虑不同金 融机构豹差异和不同监管目标的“矩阵式”监管体制。刘宇飞( 1 9 9 9 ) 认为该模 中国银行业监管最优策略选择 式下金融集团的不同业务部门之间存在风险传染的可能性，金融创新使得业务的 划分变得困难，仍会存在监管的重复和交叉，可能增加监管的服从成本。 ( 四) 研究方法 1 逻辑分析法。本文按照提出问题，分析问题和解决问题的基本分析思路。 2 理论分析和实证分析相结合。银行监管不仅具有很强的理论性，同时具有很 强的实践性。本文对银行监管的理论进行探讨的同时，通过对不同国家金融制度 下的银行监管进行实证分析。 3 比较分析。金融一体化的浪潮汹涌澎湃，各国为了应对之一趋势，纷纷对金融 体制进行改革，通过对各国银行监管体制的比较分析，以期得到对我国银行监管 的有益指导。 4 、归纳演绎法：所谓归纳分析法就是从若干个别事例中分析总结出一般规律性 的东西，所谓演绎法就是从一般规律中得出特殊的东西，这两种方法也是经济学 中比较常用的分析方法。本文通过对各国银行监管归纳研究，期望得到为了银行 监管的发展趋势的清晰认识。 中国银行业监管堆优策略选择 二、银行监管的理论分析 对银行危机最本能和最直接的方法就是对银行进行监管和管制，我们可以 清楚地看到几乎所有的重要银行管制条例都是应对危机的产物。人们在进行种种 监管活动时总要为自己找到理论依据，本章将从四个方面对进行银行监管提出理 论支撑。 ( 一) 监管的政治经济学分析一监管利益论 监管利益论主要包括社会利益论3 、管制俘获论、卡特尔管制论和管制者利 益论。 1 、社会利益论 西方最早说明政府管制合理性的管制理论是社会利益论。在经典微观经济 学理论下，在严格的完全竞争的假设下，市场能够使资源配置达到最优，同时使 社会福利达到最大，即“帕累托最优”。但其成立的条件如此苛刻，致使市场经 济这种资源配置方式不能实现资源配置和社会福利的最优。经济中交叉存在的垄 断和过度竞争使社会资源配置效率达不到最优，同时也破坏了社会消费的公正原 则，导致了市场失灵。社会利益论认为由于存在外部性、垄断问题和信息不对称 导致的市场失灵，政府有责任干预市场经济运行，抑制垄断，降低市场外部性成 本，提供私人部门不愿提供而社会所需的公共产品。其中社会利益论又可以分成 管制利益论和管制的保护论。 管制利益论，认为为了防止某些产业危害社会的公共利益，有必要通过管 制消除其价格差别以保护消费者利益。其又从公共利益论和利益集团论两个角度 进行解释。前者认为市场效率的低下应该通过政府管制来进行矫正，来保证市场 的效率和公平。其基本假设是市场效率低下和作为公共利益代表者的政府在实施 管制时实际成本为零。而后者认为政府管制往往会受到产业界或其他利益集团的 影响，因此管制不仪不能实现公共利益反而会成为特定利益集团追求自身利益最 大化的工具。 管制保护论分别从保护消费者、保护生产者和中立角度进行分析。消费者 保护论认为管制所产生的诸如价格下降、质量提高、差别价格消失和效率提高等 对消费者有利；而生产者保护论则认为通过管制有效的防止了新企业的进入并在 现实上市现有企业结成卡特尔，使管制有利于生产者；中立论认为在管制前是垄 断型市场结构的产业来说，管制的效果是保护了垄断，而对先前是竞争型的产业 社会契约论和消费者利益论是对公共利益论的补充和完善 s 中国银行业监管虽优策略选择 来说，管制保护了竞争。 就银行业监管来看，政府监管的目的在于维护银行部门的安全和资金的合 理配置，并以此达到增强经济系统的配置效率。二战后旧式银行危机的减少说明 了政府对银行业的管制是取得了积极的政策效果的。 2 、管制俘获论 斯蒂格勒将经济学的供求分析方法来研究政治市场上的管制问题，认为对 行业的管制不是建立在公共利益基础上的，而是建立在为被管制集团的利益服务 和损害公共利益基础上的。该理论认为管制和公共利益无关，管制机构不过是被 管制机构俘获的猎物或俘虏而已。在维护公共利益的旗帜下，在危机和公众压力 下引入的管制很快就成为被管制者攫取自身利益的工具。被管制者很快熟悉了管 制的立法和执法程序，逐渐使管制当局屈服并置于自己的控制之下。利益集团通 常能够控制大量的资源和专有技术，可以将有能力的游说集团和有技能的集团掌 控在自己手中。通过其资金和人员优势对政府和公众施加影响。而与此相反，管 制机构则在资金和人员等方面处于劣势，因此及其可能在被管制集团资金人员优 势面前屈服，成为被俘获的对象，并最终维护被管制者的利益。4 3 、卡特尔管制理论 波斯纳在斯蒂格勒的理论基础上对管制理论进行了新的解释。其将卡特尔 理论借用过来进行对管制行为的解释。为了获得对行业产量和价格的控制权进而 获得超额利润，行业成员会联合起来成立一个卡特尔组织，由该组织规定行业的 总的产量和参加成员的各自产量。5 但由于卡特尔这种组织会抑制自由竞争，个 体理性行为与集团理性行为相互矛盾，维持组织正常运营的成本高昂和组织外竞 争的压力等原因的存在，卡特尔在客观上存在了极大的不稳定性，其行业内成员 的数量越多组成卡特尔越难。 在管制的存在的情况下，会出现同卡特尔类似的结果，尤其在市场准入、 生产过程及价格控制等方面。按照该理论，一些行业为了获得高额利润同时又发 现成立卡特尔有过高的成本或违反所在国法律而行不通，其往往通过求助于管制 来达到目的。 当然管制同卡特尔之间也有不同之处。波斯纳指出卡特尔市场完全是企业 闻的互相勾结行为，管制对补助金、业务领域进行限制等是卡特尔无法实现的， 同时管制具有行政特征。 4 美国的“q 条例”的延期取消是管制俘获论的一个有力印证。 5 石油输出国组织( o p e c ) 是最成功的卡特尔组织。 9 中国银行业监管最优策略选择 4 、管制者利益论 佩尔兹曼将斯蒂格勒的理论模型化，形成了佩尔兹曼价格决定模型，他认 为在经济管制过程中各种利益集团的利益得到调节，这其中管制者通过经济管制 来争取政治支持最大化。在模型中，企业的经营目的是利润最大化，消费者的目 的是消费者剩余最大化，管制者追求的是政治支持函数最大化。管制者为了实现 其政治支持最大化，在制定股管制政策时，管制者决定的管制受益集团的规模及 向他们转移的财富数量夺取决于其对政治的支持度。在对价格进行管制时，管治 者通过在消费者和生产者之间的消费者剩余和生产者剩余的不同组合实现其政 治支持最大化。其目标函数为： m = m ( p ，) ( 2 1 ) 其中，m p o 政党支持( m ) 是价格( p ) 和利润( ) 的函数。价格p 代表消费者剩余，如果 m p 0 表明利润越大，生产者越会给与政治支持。 为了各自的利益，企业和消费者利益集团都要采取各种措施对管制者施加 影响。在这种情况下，管制者会采取使其政治支持函数最大化的政策组合，既代 表部分的消费者利益同时也代表部分生产者的利益，将管制的价格定在利润为零 时的竞争性价格和利润最大化时的垄断价格之间。 ( 二) 静态市场分析一监管经济论 监管经济论是应斯蒂格勒管制理论对2 0 世纪6 0 年代以来的在健康、安全、 环境等领域的监管浪潮和对银行业危机导向监管政策的解释不力而发展的。 市场本身对解决风险和系统危机问题的失灵引起了政府管制的进入。政府 监管不仅能够改善金融市场和金融中介的低效率，恢复社会公众对存款机构和货 币信心的政治意愿，同时政府管制可以比通过单纯市场机制解决市场失灵问题具 有更高的效率。监管经济论的核心是把政府监管行为纳入到经济学的分析框架。 而且正是由于政府监管可以高效率的解决市场失灵问题带来监管效益，其才得以 进入到解决市场失灵的过程。 众所周知，政府经济功能的实现是通过强制力来达到的，而这一强制力是 通过社会中分散的个人让渡其部分权利给政府而形成的，具体体现为禁止权，特 许权，征税权，监督检查权，强制执行权，处罚权等。这些由微观主体让渡而成 为政府统一拥有，统一实施的权利，在弥补市场失灵，防范因为外部性和信息不 对称所诱发的系统性危机时，较好的体现了其经济优势。比如，特许权可以防止 中国银行业监管最优镱略选择 高风险银行进入市场，防止市场垄断：禁止权可以限制银行的高风险经营，强令 高风险的银行机构退出市场；监督检查权可以克服信息不对称和减少银行道德风 险的发生；征税权可以使政府提供公共产品和补贴，并对银行经营行为进行调节； 各种强制执行权可以降低交易费用。促使外部成本内部化，如政府强制提供和支 持的存款保险制度可以维护市场信心，中央银行的最后贷款人可以最终为市场提 供流动性支持，避免系统性危机等。尤其是在危机发生后，政府的强制权力，在 迅速解决危机，帮助银行恢复生产经营，恢复市场信心等方面的作用就更为显著。 6 可以说，政府的强制力为高效率解决金融市场失灵问题提供了有力的手段。 除了经济上的优势以外，政府监管还在维护社会公正，保护消费者权益， 提供优质公共服务等方面具有市场手段所难以达到的非经济优势。正是由于政府 监管具有这些明显的优势，使得监管在任何市场经济国家都成为克服市场失灵的 首选策略。但同时我们也必须认识到，政府监管不仅是要付出成本的，而且也并 非总是有效的，更不会是万能的。政府在履行监管职责时也会出现监管失灵，即 政府监管未能达到预期目的或造成负面效应，进而引起经济绩效与社会福利的损 失。当监管相对于市场不再具有经济效率的时候，逃避监管，要求放松管制，实 行自由化政策的压力和呼声就会提高，最终通过国际竞争压力和国内政治秩序来 改变监管规则，放松或改革监管制度。这种制度变迁过程本身就说明监管是按照 经济效率的原则对失灵的市场所进行的有效代替。 ( 三) 动态博弈均衡分析一监管博弈论 1 、监管辩证论 凯因( k a i n ，1 9 8 1 ，1 9 8 3 ) 运用黑格尔的辩证法，在监管理论的基础上建立 了监管辩证论。该理论从动态的角度解释了监管过程中政治力量与经济力量相互 作用的机制。从微观经济的角度来看，金融机构受到技术、市场和监管的制约， 这些因素的任何改变都将导致金融机构行为的重新优化，而监管部门则要根据金 融机构行为的不断调整做出相应得反应，监管制度的变迁就是上述力量博弈演化 的轨迹。 比如，在特定条件下，金融机构因为系统性风险问题受到限制其获利机会 的监管。只要这些监管措施对金融机构产生经济上的压力，市场主体自然会设法 逃避监管来谋求自身利益。于是监管者同被监管者之间必然会发生利益冲突，从 而迫使被监管者从事逃避监管的金融创新。面对金融创新，金融机构不遵守监管 行为的不可检验性上升，监管实施的效率和达到目标的程度大为降低。金融创新 导致了实际上的监管放松，以及与此相联系的危机的发生。于是监管当局又开始 6 美国在解决大危机中实行的罗斯福新政体现的非常明显。 1 1 中国银行业监管虽优策略选择 加强监管力度，改变监管的方式。形成下列辩证的监管过程：监管、逃避和监管 改革，再逃避和监管再改革。这一循环往复的过程被凯因称为再监管过程，也被 凯和维克尔( k e y & v i c k e r ，1 9 8 8 ) 称为逃避和再监管过程a 再监管的过程使得静态的监管平衡根本无法达到。由于逃避监管导致了金 融机构对要素服务、组织结构等的变化，而监管的产生过程总是滞后于逃避监管 的行为，因而监管的供给总是缺乏效率或是不足。为了解决这方面的不足，凯恩 ( k a n e ，1 9 9 1 ) 提出了监管者竞争理论。即通过引入监管机构之间的竞争机制， 来消除监管供给不足和低效率的问题。 监管辩证理论虽然从动态的角度分析阐明了监管过程中监管与被监管者之 间的辩证关系，也很好地解释了金融创新与监管交替的动态过程，但是没有能够 全面解释和预测监管的效应，而且该理论的“首先由被监管者要求监管、再由监 管需求产生监管供给”的假设能否成立，仍存在较大的争论。 2 、社会选择论 麦凯和里德提出的社会选择论( p u b l i cc h o i c et h e o r y ) 认为，在政治市 场上不能简单地以供求关系来分析管制问题，管制市场的均衡点是政治环境的压 力。他们认为，政府官僚机构与管理机构有其本身的独立性，期望并拥有相机决 策的权利，他们的运作是要使其自身的目标函数最大化。这个目标函数的参数包 括受管制的产业或活动、受管制产业产品和劳务的消费者以及管制者对于促进一 般福利的解释，即管制当局要实现的目标既包括特殊利益集团的利益，也包括社 会公众利益，只不过这个社会公众利益不是社会的选择，而是管制当局主观的意 志。由于管制当局行使职能时，对其自身来说最重要的是要维持其自身的存在和 发展，所以，他们制定的政策不会被动地反映任何集团对管制的需求，因而也就 难以保证一整套管制政策的实施结果总是符合于实际公共利用。 社会选择论之所以是动态监管理论就在于它把管制不仅仅看作是静态的行 为，而且是一个发展演变的过程。基于社会选择论可以解释监管机构整个历史演 变的阶段：从它的出建到管制者反映被管制集团的种种愿望，直至管制机构可自 我控制并取得独立性。7 社会选择论同管制者利益论有着相同之处，但不同的是，管制者利益论是 从利益代表的角度进行的政治经济学的分析：而社会选择论是在监管机构的历史 演变中解释监管者行为变化的，是一种典型的动态监管论。事实上，监管机构在 其产生和发展变化的不同阶段上会表现出不同的偏好函数。监管机构最初往往是 7 马君璐： 2 1 世纪金融大趋势金融自由忧中国金融出版杜2 0 0 1 即1 5 - 1 6 1 2 中雹艇抒盘益警最僦肇培琏群 以公共制益为出发点而设立，最终 ；l 保护囟身利益或被j i 2 i 营部门的利益确结束。 蓝镣者不单纯是一个被麓豁市场蒜求对象，它套色我整晨和演化，并寻掌睡我的 生存空间和利益。这一点通过对荧国2 0 世纪3 0 年代大危机后，金融j | 矗管机构的 高度部门征，鞋段监管帮门由蟓先罄盎弥 市场先建爱衙成为被盈营部门的剥盏 保护者的发展过程就可眺管窥一二。我国锻行业监督管理委员尝的设立也在根大 程度上链够反映出社会i 畿择理论盼解释。 ( 幽) 监管的法攀分新渣律的幂尧衡性 敞法学的角度看。对待市撬瓷灵翘题荫嚣种选择，种燕私人窭麓投力的 普通法制度( t h ec o m m o nl a ws y s t e f ao f 陌i r a t e l ye n f o r c e dr i g h t ) ，另一种 是直接公共控制的行政制度( t h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mo fd i r e e tp a b l i c c o n t r 0 1 ) 。裁者躺( 除刑法班辨) 管理方法的摹率( 巍相美) 耱餐有瓣个：( 1 ) 该方法的主要依据是公民自己受害人及其律师，对政府官员( 法官和法院其 他工作 员) 的健戆程魔缝，j 、 ( 2 ) 守法的激赫产生予遗样麴蛾催：翔鬃拥害a 违反规则，他必须对受害八实施损害赔偿。而后者则恰恰相反它对政府官员( 公 共管理机捣的职受) 麴戴赖极大，而且首先是竭力防j i 二侵害的艇生两不是对受害 a 实挑损害赂偻。至于莱耀籍种选择应在熬棒情况下依冀佬劣霞定，黢暂静法经 济学基础也是在逸种探讨中逐步明确的。 翔果接鼹煲瘫尔和祷蒂格勒的箭折，驿荧克袈蘸豢箍鞔模譬，在法律 完备的条件下，法庭以外的执法体制同效率不相差也就是说在法律完备的前 提 _ ，鞠扭果掰有可能避戏损害鳇行为罄虢黟准确焉误的由法律详细援定，并疑 够把对犯法者的惩罚设计为昂忧，那么十好的司法体系旯耍有法靡执法就够 了，其他的执法方式都没有意义。网为，在最优的法律下，如果所有豹人都是理 性的，都懂得最优萜律瓣惩罚，瓤戆够理性她琵较遥避犯挂可能获得的辩翅和坏 处，而制定的法律有具有最优的阻吓力，即懂得犯法对所有人都是坏处太于好处， 那么罐莱麓是这个程会书的人们不会犯法。其要制定盼法律是躁倪静，法律是虫 独立的法庭执行的就幂存在其他更好的商式。也就是_ 匣，执法体制同执法效率 不楣燕。8 然而，由于法律遇常被设计为要长期遗用于大量的对象，并且要涵盖大量 迥然不翔的牾件，炳姓，专其将所育可能造成损害的行为都准确无误地详细j | ! | ! 定 出来怒不现实瓣。困忿。法律必然怒石完备的。特别是那些受社会经济及技术变 革影响较大的领域，其法律的不究备性就拦为显著了。当法律脊完备时，法律的 阻晒簸巢就会削弱，同辩，由于洼靡是被竣 或被动箴的撬洼者帮事褥立法者的 许成心tc 妊济学t 鬣挤掌室哼照济学教育中宿出版社， 比较 第一辑2 1 1 0 2 1 3 中国银行业监管最优锥略选择 形式，执法不足的缺陷自然也就显现出来了。在这种情况下，法律的剩余立法权 及执法权的分配方式就显得十分重要了，因为它可以直接影响执法的有效性。 在不完备法律条件下，剩余立法权及执法权的最优分配取决于法律不完备 的程度与性质、对导致损害的行为进行标准化的能力以及此种行为产生的预期损 害和外部性的大小等多种因素。在高度不完备的法律条件下，如果损害行为能加 以标准化，并且该行为继续下去会产生大量的外部性，那么此时监管者就优于法 庭。此外，由于法庭作为中立裁判者的角色，不能履行与监管者相同的主动式执 法及事前立法的权力，而这一点对于损害行为的影响非常大，尤其是在加害人可 能无力支付巨额损害赔偿金的行业，如银行业。总之，给定法律不完备，并给定 法庭面l 临法治原则的制度性约束的前提下，依赖法庭执法的法律将会引致阻吓失 灵。此时，引入一个完全不同的机构作为主动式执法者即监管者，就可能减少阻 吓失灵，以及及时纠正与防止损害行为。这就是为什么在现实中，即使在最有法 制传统的国家也存在着也法院并行的其他执法