（宪法学与行政法学专业论文）政党政治的宪政机制.pdf

摘要 政党政治是宪政建设过程中不可回避的课题。现代政党政治的原理告诉我们，国家、 社会、政党，三者之自j 相互联系，对建立在实现社会民主正义基础上的政党政治的讨论 离不开宪政背景下国家与社会的二元结构。本文立足于国家与社会的二元视角，从政党 政治的基本理论出发，对政党政治的模式进行考察，将它划分为政党依赖政府的依赖型 政党政治模式、政府依赖政党的依赖型政党政治模式和互动型政党政治模式三种类型， 并以相关国家为例，通过考察政党在政治国家与市民社会两个层面地运行情况分别对各 模式进行具体分析。接着，本文结合我国的现状讨论了当代中国的政党政治模式，明确 了我国政党政治的理想模式应是互动型政党政治模式，从而通过互动型政党政治模式的 构建来实现政治国家与市民社会的良性互动。最后，本文尝试对我国政党政治互动型模 式的实现机制进行探讨。 关键词：政党政治国家社会宪政 a b s t r a c t t h ep a r t yp o l i t i c si sat o p i cw h i c hc a n n o tb ea v o i d e di nt h ep r o c e s so f c o n s t i t u t i o n a lg o v e m m e n tc o n s t r u c t i o n i ti st h ep r i n c i p l eo fc u r r e n tp a r t yp o l i t i c s w h i c ht h ec o u n t r y ，t h es o c i e t ya n dt h ep o l i t i c a lp a r t ya r er e l a t e da n dc o n n e c t e d m u t u a l l y t h e r e f o r et od i s c u s sh o wt oe s t a b l i s ht h ep a r t yp o l i t i c so nr e a l i z i n gt h e d e m o c r a t i cs o c i e t yj u s t i c eb a s i sw ec a n n o tl e a v en a t i o n a la n ds o c i e t y sd u a l s t r u c t u r e t h i sa r t i c l eb a s e so nt h ev i e wb e t w e e nn a t i o n a la n ds o c i e t y ，s e t so f ff r o m t h ep a r t yp o l i t i c se l e m e n t a r yt h e o r y , h a sd i s c u s s e dt h ep a t t e r no fp a r t yp o l i t i c s ， d i v i d e di tf o rt h ep a t t e r no fp o l i t i c a lp a r t yr e l i e so nt h eg o v e r n m e n t ，t h ep a t t e r no f g o v e r n m e n t r e l i e so nt h e p o l i t i c a lp a r t ya n dt h ei n t e r a c t i v ep a t t e mb e t w e e n g o v e r n m e n ta n dt h ep o l i t i c a lp a r t y it a k es o m ec o u n t r i e sa se x a m p l e ，s e p a r a t e l y c a r r i e s0 1 1t h ec o n c r e t ea n a l y s i sf r o mt h ep o l i t i c a lp a r t yi nt h ep o l i t i c a lc o u n t r ya n d t h er e s i d e n t i a ls o c i e t y t h e n ，u n i f i e do u rc o u n t r y sp r e s e n ts i t u a t i o n ，t h i sa r t i c l e s u g g e s t so u ri d e a lp a t t e r nw a st h ei n t e r a c t i v ep a t t e r nb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dt h e p o l i t i c a lp a r t y ，i no r d e rt or e a l i z eb e n i g ni n t e r a c t i o nb e t w e e nt h ep o l i t i c a lc o u n t r y a n dt h er e s i d e n t i a ls o c i e t y f i n a l l y , t h i sa r t i c l ea t t e m p t st od i s c u s sh o wt or e a l i z e t h ei n t e r a c t i v ep a t t e r nb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dt h ep o l i t i c a lp a r t yi n0 1 1 1 c o u n t r y k e y w o r d ：p a r t yg o v e r n m e n t ，c o n s t i t u t i o n a lg o v e r n m e n t ，e o m m u n i t y ， n a t i o n a l i t y l i 学位论文独创性声明 本人郑重声明； 1 、坚持以。求实、创新”的科学精神从事研究工作 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构已经发 表或撰写过的研究成果 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示了谢 意 学位论文使用 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学校有权 保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质 版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书 馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索；有权将学位 论文的标题和摘要汇编出版保密的学位论文在解密后适用本规定。 作者签名； 日期： 导论 国家与社会是两种不同的人类组织形式，有着不同的角色定位与功能分工。国家是 以集中的公共权力为中心构建起来的，用以统治、管理与服务社会的组织，基本特性就 是政治性。社会是以人为主体，包含着物的要素，由诸多关系共同编织而成的组织，它 包括了经济、政治、文化、民族、宗教等多维度的因素，其基本特性是经济性。国家与 社会各自的内在规定性和由此产生的终极目标不同。社会对国家的作用主要体现在两个 方面；首先。社会孕育了国家，国家产生于社会之中，社会决定国家；其次，社会为国 家提供各种支持其存在和发展的资源，并为国家提供一种合法性证明。反过来，社会同 样离不开国家，社会的多重利益也需要国家的协调、引导和保障。 国家与社会的基本关系，决定了政治权力必须限制在社会和公民所承认的范围内， 一旦权力行使不受约束而超越合理界限，就会导致合法性危机。国家权力本身具有自我 膨胀，扩张和专制的倾向，如果不受到限制，就会凌驾于社会权力和公民权利之上，对 社会施以暴政，侵犯社会权力和基本人权。在经验上，国家的主要表征政府，作为 组织起来的力量常常是势单力薄的社会个体无力抵抗的，从而构成了侵害和威胁社会和 公民权利的最为常见的力量。因此，宪政的理论和实践必然诉诸舰约政府权力这个核 心价值，这一价值的县标是以法律的形式界定国家与社会、政府与公民的活动范围。对 此宪法划定市民社会与政治国家的界限，使市民社会保持免受国家任意干预的自治，由 此使市民社会与政治国家问保持一种平衡。“可见，为了实现对社会的管理，需要独立 于社会的国家，而独立于社会之后的国家在运用国家权力时又需要加以控制；另一方面， 为了实现对国家的控制，又必须使社会保持与国家的独立性。”雪 保持国家与社会的平衡体现在制度设计上，是在社会与国家之间建构许多沟通、交 流与监督的制度渠道，这些渠道不能仅限于代议制这样间接参与国家权力运行的渠道， 还包括某些更为直接的沟通途径和监督机制，诸如政党政治。政党政治是伴随代议制政 府制度而产生的。代议制是实现民主制的主要途径之一，不过，仅仅以投票选举为主要 内容的代议制，很难使公民自身感到拥有实质意义上的权力。要使公民控铝4 政府治权， 必须在公民与政府之间建立一种作为联系纽带的中介性组织机制，这就是集中了群体力 量的政党，通过它才有可能使公民控制政府治权得以落实，才能真正实现国家与社会之 。参见程竹汝：宪政：价值、形态与表现方式，载学习与探索2 0 0 3 年第4 期。 。厢叶中、局佑勇：t 宪法学理论体系的反愚与重构。载法学研究 2 0 0 1 年第4 期。 i 间的沟通。相对政府而言，政党规模小，凝聚力强，能集中代表不同的利益，它不仅为 公民提供了自主发表意见的论坛，而且也有利于将不同的利益需求有效地传达给国家， 对政府的决策产生实质性的影响。通过政党这一中介，公民可以利用集体参与民主制的 形式，更真实、更有效地参与和影响政府的活动。 正因如此，在现代国家，各国普遍实行政党政治，政党已经成为当今政治舞台上最 关键最活跃的角色。除了极少数实行传统君主政体的国家没有政党以外，绝大多数国家 都存在着名目众多的政党组织。政党通过各种途径和方式影响、组织、控制和领导政府， 其活动和影响渗透到各国政治活动的各环节和各层面。立法机关主要由政党成员组成， 行政机关主要由政党或政党联盟组织，政府政策由政党制定，政府官员由政党推荐或指 派政党伴随着代议制政府制度的出现而产生，反过来它又促进了代议制政府制度的发 展和完善；因政党的不断发展而形成的民主型政党制度，也逐渐演变为宪政制度的重要 组成部分。在当今实行宪政民主政体的各国，抽去了政党，政府和议会都会失去活力； 抽去了政党制度，无论是代议制政府制度还是选举制度，都无法正常运行。可以说， 现今各国政府多为政党政府，当代各国民主政治的运作主要通过政党政治的方式进行。 政党政治的生命力在于它以实现社会民主正义为价值目标。政党政治是近现代国家 实现国家权力的重要环节，对于国家权力结构有着重要的影响，宪政模式下的政党政治 相比君主政治是一大进步。首先，政党是民主宪政的产物，政党又促进民主宪政向前发 展。从当前许多国家的政治实践看，执政党与宪政的结合是现代国家的一个通例。其次， 政党应以公正、公平为原则进行社会整合。现代政党要拥有最广泛社会成员的支持，必 须把公正、公平鲜明地写在纲领中，并在实践中秉持和固守。虽然政党有其阶级属性， 但政党尤其是执政党仍需要在不损害或较少损害本阶级利益的情况下，尽量追求社会的 公平正义。再次，政党政治有共同的基本原则，如建党自由、义务明确等，都表现为通 过宪法途径来开展政党斗争，这有利于社会的稳定和民主正义的实现。最后，政党政治 通过法律保障其自身的民主正义。政党参与政治是按照法治的要求进行的，政党执政必 须具有合法性。政党取得政权的合法性或正当性是通过民意机关组织选举产生的，其合 法性来源于经过合法的程序取得法定的权力。政党是一个重要的政治主体，同时也是法 律关系的主体，具有法定的权利和义务，其参与政治过程必须受到法律的规制，体现权 利和义务的一致性。 政党政治还建立在国家与社会二元化，即国家与社会相互独立的基础上，良好的政 党政治模式的运作能够有效协调国家与社会的关系，同时又借助国家与社会的力量来实 。参见宋玉波著：民主政制比较研究，法律出舨社2 0 0 1 年版，第1 0 3 页 2 现民主正义。政党孕育于社会，它不是国家的一部分，但与国家紧密相联，这是由它的 活动性质所决定的：政党的活动必然围绕着政权的运行而进行。政党在产生之初往往仅 被看作是一台选举机器，因为它可以非常有效的手段赢得选举。然而，政党本身能发挥 的功能远不至此，一方面党所具有的情感表达功能是市民社会活动的机会，它能够激发 群众的不满情绪或激励群众的情感和团结。另一方面它又试图“通过党对国家的更紧密 地控制来使自己摆脱由于选民情感的变化而对自己形成的压力”o 。为此，人们对政党 进行多种分类以解释或考察政党的变化。这些变化，使政党走向不同的发展方向，有的 政党逐渐控制国家成为国家的代理人；有的政党变得越来越依赖于国家为国家所吞噬； 丽有的成为市民社会与国家的中介入。前两种情况最终都将导致国家对社会的覆盖，不 利于社会的发展。在民主宪政国家，良好的政党政治模式的确立将使政党充分发挥市民 社会与国家的中介人角色，促进国家与社会的和谐发展。 随着信息时代和经济全球化发展，经济因素所赋予政党的新的使命使有关政党的问 题已成为宪政建设过程中不可回避的问题，各国宪法学或宪政研究都对此给予较大的关 注没有政党的活动，便没有政治活动，政党政治已经成为国家政治生活的核心；政党 制度本身是民主的还是专制的，直接决定着国家宪政的有无。但是，如果完全听任政党 自由发展，不加规范和控制，又会导致政局不稳、宪政秩序被破坏的恶果，所以“必须 在允许自由组织政党和适当限制政党数量之j 日j 找到一个平衡点”o 。因此，要研究宪政 制度，就必须要研究政党和政党政治；而对政党政治的考察也离不开宪政背景下国家与 社会的二元结构。 在我国，政党的影响是非常巨大的，在这一特殊国情的基础上，无论是宪法的贯彻 实施，探讨实现宪政的架构与运行，还是现阶段深化司法改革进程的努力，都必将不能 离开对政党政治及相关因素的考虑。但是现在对于政党与政党政治的研究多囿于政治学 范畴，从宪法学角度对此进行阐述往往陷入政治学的窠臼之中。因此本文试图立足于宪 政背景对政党政治进行法律思考，从国家与社会的二元视角探讨政党政治的宪政机制， 通过对西方国家政党政治模式的考察，寻找对我国政党政治运行的启示。 。李路曲：当代西方政党的形态和类型评析，载中共天津市委党校学报2 0 0 6 年第3 期 。莫纪宏主编：全球化与宪政k 法律出舨社2 0 0 5 年版，第8 l 页 3 第一章政党政治的基本理论 政党政治是一个历史的范畴，当人类社会发展到一定时期，政党统治便逐渐取代了 封建地主阶级君主统治且e t 益成为整个世界政治的主流现象。对政党政治模式的考察离 不开对其基本理论问题的探讨，这也是政党政治宪政机制的理论基石。 一、政党政治的概念 ( 一) 政党与政党政治的概念 政党政治是当今国际社会普遍的政治形式，政党在其中发挥着举足轻重的作用，对 政党政治的理解首先要从它的运作主体政党入手。 1 、何为政党? 从人类的整个文明进程来看，政党可以说是一个新生事物，到近代才普遍产生。由 于经济、政治等各方面的原因，在长期的奴隶社会和封建社会没有能够产生真正意义上 的现代政党。但“党”字却是古代已有，由于各个时代的社会背景和制度不同，其结合 或组织的方式亦不一致。对政党的考察不妨从“党”字自古溯之。 在中国古代，“党”是地方单位的名称，汉书食货志中说：“五族为党”。族为 一百家，则五百家为一党，党即古代的一种居民组织。 由于“党”内多为亲族姻戚， 遇事互相协助，故党的引申是“党助”。亲者互相协助，疏者、恶者相互攻击，所以， 党又有“党同伐异”的意思。而后党的本意由居民组织发展出集团的含义，在封建社会， 它主要指统治阶级内部具有不同政治背景和经济利益的对立的政治集团，它可能因利害 冲突、政见分歧、地域偏见、血缘区别、门第观念等原因而形成，以党同伐异为特征。 所以在古代当党指集团时，与现代汉语不同，一般只用于贬义，含袒护、偏袒之意。o 尚 书洪范中说：“无偏无党，王道荡荡。”论语卫灵公篇说：“君子群而不党。”其 中“党”都含有贬义色彩。圆 在西方，党( p a r t y ) 是由p a r t ( 部分) 演变而来，意为部分而非全体，最初也是 一部分意见或利害相同的人的结合，其所作所为也无非是党同伐异，这和我国历史上的 。党”是一致的。资产阶级革命之前，不少学者把为统治宗教或国家而结成的政治团体 称为“私党”或“阴谋集团”，如古罗马的贵族党与平民党，1 2 - 1 5 世纪意大利的教皇党、 新教党等等，它们都是产生自奴隶社会或封建社会的利益集团或政治派别，还不是有纲 领、有组织、有纪律的现代意义上的政党。在当时这些政治团体被视为和家族结成的私 。参见古汉语常用字字典，商务印书馆1 9 9 5 年版，第5 9 页。 。参见古汉语常用字字典，商务印书馆1 9 9 5 年版，第5 9 页。 。参见古汉语常用字字典 ，商务印书馆1 9 9 5 年版，第5 9 页 4 党一样是不义的，就如英国资产阶级革命时期的恩想家霍布斯所说，“如果准许政治团 体在一切意图和目的上具有一个绝对的代表者，就是放弃了国家对这一部分的统治，并 与和平与保卫相违背而分裂了统治权”。可见在西方，对党派结合最初也不存好感。 现代意义上的政党是作为封建专制君主的对立物。伴随着民主的潮流而出现的，它 既不同于中国古代以个人关系为基础的非正式结合的朋党，又区别于西方资产阶级革命 前以争权位，求利益为相互结合根据的政治团体。在现代社会我们使用“政党”是专指 那些以夺取或控制政权为目的的有组织的集团，它的组织形式是由于社会历史发展的阶 段和社会政治制度决定的。 所以，由于“政党”这一概念，在世界各尽、在不同时期有着不同的理解，对它的 定义也不同。组织了中国第一个现代意义上的政党同盟会的领袖孙中山认为政党的 要义在于“为国家造幸福，为人民谋福利”。马克思主义政党学说则着重强调政党的 阶级性质，认为政党是指一定阶级、阶层或集团的积极分子为维护本阶级、阶层或集团 的利益，围绕着夺取政权、巩固政权、或影响政府而结合起来采取共同行动的政治组织。 就目前国内学者对政党的定义来看，基本是坚持马克思主义的观点，普遍认同政党的阶 级性的。西方学者在定义中则往往抽掉这一概念中的阶级性，或强调政党对权力的控制， 或强调政党在竞选中的作用。定义虽有不同，但都表明政党必须有主义、组织和基本组 成人员即党员等主要条件，同时说明政党必须以增进国家利益为目的 综观各种观点，在马克思主义致党学说的指引下，总结、吸收和借鉴当代政党研究 的有益成果，我认为，政党是由社会中一部分人组成的，以夺取或控制政权为目的，联 结政府与个人的有组织的集团。这一定义包括以下四方面的内容： ( 1 ) 政党是社会中一部分人基于相同政治主张结合的团体。从国家与社会的二元 分野而言，政党属于社会组织范畴。不是国家机关：它起源于社会，由社会中的某一部 分人组成的。一定阶级、阶层或者职业团体的利益代表者。 ( 2 ) 政党是以取得政权实现政纲为i i l 的所结合的团体。人们结合政党的最大目的 在于实现它的政纲，而实现政纲最有效的办法在于积极取得政权或参与政权，凭执政或 参政的地位通过国家的立法机构，借国家的行政权力把它付诸实施因此，政党存在 的目的具有共性邵追求政治权力。 ， ( 3 ) 政党是联结政府与个人的团体。政党的中介性是政党最重要的特征之一，政 党不同于其它政治机构之处就在于它对联结的强调。政党是将国家机构与公民社会联系 。f 英1 霍布斯著：利维坦 ，黎思复、黎廷弼译，商务印书馆1 9 8 5 年版第1 7 4 1 7 5 页 。周撤真著；致党和政党制度比较研究 ，人民出舨社2 1 年；氍，第2 6 9 夏 5 起来的机制，它把一端架在社会中，另一端架在国家上，通过连接社会和国家的架桥功 能，从混乱中整顿出秩序。成为统辖社会的力量。无论一个政党是否已经自由地当选为 执政党，都在发挥这种联系作用。 c 4 ) 政党是有组织性的团体。任何团体必须有完整性的组织，才能充分发挥其功 能。政党作为特殊的政治组织，其组织性主要表现在，政党普遍具有比较稳定的组织原 则、组织纪律、组织结构。这使政党与一般的利益集团明显区别。 2 、何为政党政治? 由以上政党的概念，我们可以看出，政党是一个特殊的政治组织，在现代政府运作 中扮演着主导角色。政党及政党制度是现代社会或处于现代化进程中的社会政治稳定的 关键性因素之一没有政党，机构和功能分化的现代政府就不可能正常运转，政党政治 已成为当今国际社会普遍采用的政治形式，是现代政府运作中的主角，可以说，现代政 治就是政党政治。 那么究竟何为政党政治? 简单的讲，政党政治是指人类历史发展进程中，由政党执 掌国家权力并在国家和社会生活中处于中心地位的政治。就西方对于政党政治的研究来 看，政党政治是各政党依据宪法、法律或惯例等展开竞争，决定由哪个政党或政党联盟 执掌政权的一种政治类型。但是，世界各个国家的政治历史、民族传统是不同的，这种 各异的国情导致了不同国家各具特色的政党政治的运作形式。但不论外在形式有何不 同，政党都是其中的主角。在我国，通常认为政党政治在广义上包括各国政党为实现其 政纲和主张而展开的一切政治活动和斗争。它主要表现在三个方面：第一，政党以各种 方式参与政治活动，就国内外重大政治问题发表意见，对国家和社会政治生活施加影响； 第二，政党争取成为执政党，然后通过领导和掌握国家政权来贯彻实现党的政纲和决策， 使自己所代表的阶级或阶层、集团的意志变为国家意志，这是政党政治的核心；第三， 政党处理和协调与国家以及与其它政党、社会团体和群众之问的关系。母 具体来说，政党政治的性质定位属于民主政治，是民主政治既有发展但又发展不够 充分的产物，因而是间接民主、代议制民主的一种表现形式。政党政治是政治类型的划 分，而不是政党类型的划分。它的研究对象或主要活动领域是政党地位、党政关系、政 党之间关系和政党运行等，所要回答的是政党政治诸原理的历史必然性、必要性、基本 内容及其本质等问题。o 总体而论，政党政治为现代政府的运作提供了合法性途径和基 础，政党进入政府扩大了政治参与范围，有助于政府运作的改革。 中参见粱琴，钟德涛：中井政党制度比较，商务印书馆2 0 0 0 年版第7 8 页。 。参见王韶兴：政党政治与政党制度论 ，载理论参考 2 0 0 6 年第8 期。 6 这里需要注意的是，国内对政党制度研究比较多，宪法学中对政党的研究也主要集 中于政党制度，我认为政党政治应当与政党制度相区分。政党政治与政党制度在科学内 涵、外延范围、活动层次、核心内容、功能实现等方面都有重大差异，二者不能等量齐 观、同日而语。与政党制度相比而言，“政党政治是政党制度的上位概念，它侧重于政 党履行政治职能的本质内容的揭示”回而政党制度的基本含义则是指一个国家关于政党 结构及其活动规范的总称，是有关政党的地位和作用，特别是有关政党执掌、参与或影 响国家政权的各种制度的统称。国它是政党政治的下位概念，侧重于政党本质及其履行 政治职能的内容的揭示，所要回答的是政党政治诸原理的实现途径、方式、方法等问 题。o ( 二) 政党政治的历史发展 虽然政党政治现在已经成为普遍的政治现象，但它并不是自古就有的。与政治和国 家的历史相比，政党的产生要晚得多；与人类历史相比，则更是短暂。政党政治不是一 夕而成的，它在近代阶级斗争过程中逐渐形成与发展起来，其间经历了一个从简单到复 杂的历史过程，这一过程可分为以下几个时期： 1 、2 0 世纪以前：政党政治的初步建立 近代以来，随着资本主义向社会化大生产的发展和资本主义制度的产生，政党- 丌始 在几个主要资本主义国家中出现。世界最早出现的政党可追溯到1 7 世纪七、八十年代 英国国会内部代表土地贵族和高级教士利益的托利党和代表工商业资产阶级和从事商 业活动的新贵族利益的辉格党。尽管它们当时还是议会中的不同政治派别，但由于与政 权活动紧密相连，因而被视为近代政党的萌芽回直到1 9 世纪三、四十年代，英国议会 通过了 选举改革法后，托利党改称保守党，辉格党改称自由党，至此，现代意义的 资产阶级政党才正式产生。随后，其他资本主义国家的资产阶级政党也纷纷建立。典型 如在美国，政府内部不同政治派别在围绕1 7 8 7 年宪法批准问题而展开的斗争过程中衍 生出两党，经过多次分裂组合，到1 9 世纪5 0 年代，两党演变为现在的共和党和民主党。 资产阶级政党的出现，是资产阶级掌握或影响国家政权的需要。其中美国在发展过程中 逐步形成两党制并有效运作，成为早期最具代表性的实行政党政治的国家。 在这一时期还出现了无产阶级的政党和一系列的社会党。与资产阶级同时产生并一 度追随其后的无产阶级，为向资产阶级争取经济和政治的权力，在与资产阶级的斗争中 。王韶兴；政党政治与政党制度论，载理论参考2 0 0 6 年第8 期。 。参见周叶中主编：宪法，高等教育出版社、北京大学出版社2 0 0 0 年版，第3 3 4 页。 参见王韶兴：政党政治与政党制度论) ，载理论参考 2 0 0 6 年第8 期。 。参见朱其斌著：中国宪法与政治制度 ，法律出版社2 0 0 6 年版，第2 2 7 2 7 8 7 也逐渐组织成为政党，并力图用暴力推翻资产阶级而建立自己的统治。世界上第一个无 产阶级政党，是1 8 4 7 年6 月在马克思和恩格斯帮助下建立的共产主义者同盟。马克思 恩格斯为同盟起草了纲领性文件一共产党宣言。从此，政党政治表现为世界资产 阶级政党政治和世界无产阶级政党政治两个大的方面。但在这一时期，政党虽然陆续出 现，但并没有在世界范围内普遍掌握国家政权，大多数国家仍处于封建地主阶级或君主 独裁统治下，此时政党政治只在少数几个国家形成雏形或露出萌芽。 2 、2 0 世纪初到冷战结束前：政党政治在各国的确立 这一时期是政党在世乔各地相继产生并发挥重要作用的时期，也是政党政治逐渐进 入高潮的时期，这表现在政党在各个国家逐步出现和建立，政党的组织形式发生明显性 的变化。不同于前期以民主型组织形式为主的资产阶级政党和社会党，这时期出现了多 种其他组织形式的政党，如以细小的社会细胞为基础，通过铁的纪律和民主集中制的方 式，将这些细小的社会细胞严密地组织起来的细胞型政党共产党；也产生了帝国主 义时代的毒瘤昙花一现的法西斯政党。但总体来说，这一时期，政党开始普遍在各 国与国家权力的运作密切相关，很多国家纷纷废除君主政治，并在实质上或至少形式上 接受政党对国家权力的运作管理。一方面，政党在政治舞台上的地位和影响都变得日益 重要；另一方面，政党在反映和代表民意、组织政府等方面的积极作用日渐显著。虽然 在发展初期很多政党不够健全或软弱无力，但随着力量的增强，政党作为结合各种社会 力量的纽带开始成为国家发展的重要条件，政党政治开始在各国确立和发展。 3 、冷战结束以后至今：政党政治的在世界范围内的发展 冷战结束以后的十几年内，经济全球化和世界多极化快速发展，世界各国的政党格 局和政党体制发生了很大变化，总的特点是政党数量迅速增加，代表不同意识形态和社 会阶级利益的各类政党在各国政治和国际政治生活中占有重要地位并发挥着独特作用。 “冷战结束后世界范围内已出现过几千个新的政党，其类型多种多样，包括民族主义政 党、宗教主义政党、社会民主主义政党、绿党、右翼政党，甚至出现一些家族党、部 族党、军人党、退休者党或专业性质的政党。”传统政党力量下降，政党体制日趋多 样化，政党活动环境更加宽松平稳，世界政党政治进入了一个新的多样化的发展时期。 在入类社会跨入2 1 世纪的当今世界，政党存在并决定着一个国家的政治经济生活和内 政外交几乎是各国普遍的政治现象。 随着现代化的推进，人们的参政能力逐步提高，参政意识逐渐增强；同时，政府为 了有效地组织和动员社会各界推进现代化，都必须组织和发展政党政治。“目前在全世 中用淑真：试论2 1 世纪初世界政党发展的新特点 ，载当代世界与挂会主义2 9 0 6 年第4 期 s 界2 0 0 多个国家和地区中，除2 0 多个国家和地区是严格的君主制或政教合一外，绝大 多数国家都存在着政党，实行政党政治”墩党的确立和发展，成为现代国家发展的一 个重要条件，以政党为主角的现代政治已经成为世界上普遍的政治形式。政党政治功能 的增强和健全使人们对政党的认识出现重大转变，对于曾经被认为是政党政治带来的 。分裂、动荡、腐败”回问题，人们已经认识到是政党体系不够发达和健全的特征，而 围绕这些问题，各国都在有意识地推进政党政治的发展。 时至今日，政党政治在科技革命、经济政治全球化的背景下发生着崭新的变化。如 利益集团的迅速发展、绿色运动之类的社会运动的不断涌现和广播电视等现代传媒的动 员和组织的作用逐渐增强等等，这些都对公众政治参与政党政治的有效性产生影响。对 此，有的观点认为政党在组织民众参与政治方面作用受到削弱，有的学者甚至提出了“政 党衰落”园的论断，有的观点则认为随着经济政治社会问题的世界化、全球化，各国政 党的国际交往和合作将日益增多，作为国际关系行为主体的政党的作用将不断增强。这 些都说明了2 1 世纪政党政治将面临新的发展和变革。面对政党政治的新格局和新变化， 研究中出现了一系列新的课题，这也是我们今天所要关注的。 二、政党的宪法地位和功能 政党的活动涉及国家政治生活中最基本、最重大的问题，因此必然要以宪法为其根 本依据。宪法在现实政治生活中能够发挥其控制公共权力、保护公民权利的功能，而政 治权力在宪法范围有序运行的形态就是宪政秩序。宪法对政党功能和基本原则的规定， 其实也就是对政党的责任和义务的规定，即政党应当通过积极地参与选举等政治活动有 效地组织和表达民意，无力或未能履行这一基本责任和义务的政党，必然会失去相应的 支持和权利。 ( 一) 政党的宪法地位 国际人权公约如经济、社会和文化权利国际公约和公民权利和政治权利国际 公约都规定各国公民有组织政治社团和政党的自由， 但政党在各国的法律地位的确 立有一个发展过程，其中宪法理所当然的是政党法治化的最有力的制度形式。早期制定 的宪法，例如美国宪法对政党甚至没有提及。“1 9 1 9 年德国魏玛宪法将政党作为社团组 。周淑真：试论2 l 世纪初世界政党发展的新特点) ，载当代世界与社会主义 2 0 0 6 年第4 期。 o 郭定平著：政党与政府，浙江人民出版社1 9 9 8 年版，第3 页。 o 参见董向荣：韩国政党政治的发展与演变，载当代韩国2 0 0 6 年夏季号。 。参见林怀艺：我国政党镧度法制化问题研究综述) ，载法学 2 0 0 4 年第9 期 9 织的一种形式加以保护。”二战以后，一些国家的宪法开始对政党政治有所规定，如联 邦德国、意大利、法国、西班牙等国宪法先后对政党的法律地位做出了明确规定，将政 党纳入国家的政治体制。美国、英国宪法虽然没有明确说明政党的地位，但通过普通法 律或最高法院的裁决，也规定了政党在该国政治体制中的地位和作用。与此同时，一些 发展中国家宪法也对政党制度加以确认，如伊拉克、巴基斯坦等。o 现今综观当代世界各国宪法，不少国家在宪法中明确规定了专门的关于政党的条 款，“绝大多数国家都在其宪法中规定了与政党制度相关的基本原则。” 它们有的较为 简短，只规定了关于政党的若干最基本的原则；有的相对完备地规定了政党运行的基本 原则；有的则对各项原则规定较为详尽。即使有些普通法国家，也都“通过单行的宪法 性法律和其他部门法律对政党运行做了明确的规定，并且由于是单行法规而在某些方面 相当详尽”。 从各国的具体实践来看，政党的宪法地位通过多种形式表现出来，具体来说有以下 几种情况。i 、有些国家制定了关于政党的专门法律、法规、条例等规范性文件，例如 第一个颁布了专门的政党法的德国。1 9 6 7 年，联邦德国制定了世界上第一部专门规定政 党制度的单项法典关于政党的法律( 政党法) ，它从法律概念上给政党下了定义，规 定了政党内部的组织原则、国家提供政党经费和政党财务汇报制度，以及法院取缔政党 的判决原则。依照政党法，丧失法律地位而被取缔的政党，大体属于两种情况：一 是组建和活动不符合规定；二是以法律所不容许的方式谋求政权的政党。可见，任何超 越宪法允许范围活动的政党都会遭到无情的取缔和镇压。德国现行宪法基本法也把 政党写进宪法里，它把政党定位为参与公民意志形成的宪法性机构，使政党宪法化、制 度化，这既是对政党宪法地位的确立，而且也是制约政党的一种方法，把政党限制在宪 法所允许的范围内进行活动。2 、有些国家只在宪法和其他法律、法规、条例等规范性 文件中对政党做出规范性的规定，例如法国1 9 5 8 年宪法规定政党的宗旨是参加普选竞 争 、葡萄牙1 9 7 6 年宪法规定的政党条款等。比较特殊的是，与德国对政党的地位进行 规范和肯定不同，法国政党的法律地位虽然得到了宪法的正式确认，但涉及到政党的内 部事务时，政党的权利与义务同其他社会团体并没有什么区别。实际上法国宪法把政党 和政治团体相提并论，认为政党并不享有特殊的地位。3 、有些国家，以美国、英国、 加拿大等西方国家为代表，则采取惯例的形式来确认和保障符合统治阶级需要的政党制 。莫纪宏著：全球化与宪政 ，法律出版杜2 0 0 5 年版，第7 8 页。 。参见莫纪宏著：全球化与宪政，法律出版社2 0 0 5 年版，第7 8 页。 何力平：外国宪法中的正当条款及其对建立我国政党法治的启示，载杭州商学院学报，2 0 0 4 年第2 期 。何力平著：外国宪法中的正当条款及其对建立我国政党法治的启示 。载杭州商学院学报 2 0 0 4 年第2 期 。参见莫纪宏著：全球化与宪政，法律出版社2 0 0 5 年敝，第7 8 页 1 0 度，这些国家的政党制度很发达，政党在国家政治中也起着非常重要的作用，但是这些 国家对政党并没有成文立法，在宪法中对政党活动也没有规定，其政党是根据不成文的、 长期形成的具有宪法内容的习惯性做法来活动的。以美国为例，美国至今仍把政党看作 仅仅是得到宪法第1 条、第1 4 条修正案保障的私人团体，在宪法中没有对政党的地位 做出特别规定然而，实际上政党在美国的政治生活中仍处于支配地位例如，有些州 的法律规定，总统候选人的预选必须向全体选民开放，民主党照样我行我素，实行“关 门预选”，只许本党党员参加。当某个政党发生党内冲突时，美国最高法院也承认该党 可以优先通过党内途径解决。政党的地位同私人团体实际上还是有很大差别的。 不论是成文宪法中或宪法性文件中对政党的规定，还是不成文宪法中有关政党的惯 例，抑或有关政党的专门立法，这些具体的表现形式虽有不同，但在本质上都以宪法或 法律形式对政党政治进行了承认与规范，也由此确立了政党在国家中的宪法地位。 目前，有些西方国家把符合宪法规定的、具有民主性质的政党纳入本国的政治体制。 称作“宪法化”或“体制化”的政党；不符合宪法规定的则列为“体制外的政党”。联 邦德国宪法法院曾裁定，政党是向政府输送候选官员的政治组织，通过政党组织和选举 程序，才能形成人民的意志并把人民的意志转变为国家的意志，因此，政府可以向政党 提供竞选经费。美国、英国的宪法虽然没有对政党的地位做出明确的规定和保障，从形 式上看被纳入国家政治体制的程度不如联邦德国、意大利，但事实上，西方国家政党都 是向政府输送官员的主要渠道，国家机构本身和政府的大政方针基本上操纵在执政党的 手里。所谓政党的宪法化、体制化只是从法律上承认既成事实而已。至于体靠l j 岁 政党， 其法律地位和经费来源都无保障，随时受到限制、压制、甚至被取缔。 总之，各国政党无论是否得到宪法的承认，对于成立政党和政党活动，在法律上和 实施上都存在着种种限制。各国宪法普遍都规定政党必须遵守国家主权原则和民主原 则，损害国家领土完整和国家形式的政党都会被明文禁止存在。 ( - - ) 政党的功能 政党的功能是通过政党的活动而起的外部作用，通过政党这样一个政治组织，实现 社会利益的重新分配，具有实现和满足某种利益的作用。政党一方面对社会做出反应， 另一方面又对社会施以控制。国对于政党的功能，英国政治学家欧内斯特巴克( e b u c k ) 评价说，“政党具有双重性格或性质。也就是说，政党是把一端架在社会，另一端架在 国家上的桥梁。”o 从政党政治成为西方民主政治的一般形式开始，政党就作为公众( 社 。参见李金国：宪政维度下的政党与政权关系 ，载深圳大学学报2 0 0 5 年第3 期。 o 转引自王长江：政党的危机屋外政党运行机制研究，改革出版社1 9 9 6 年版 1 1 会) 与政府( 国家) 之间的中介和桥梁，公众、政党、政府相互作用，共同构成了现代 西方政党政治的基本框架。政党和政党政治的发展表明，政党在现代政治体系和政治过 程中扮演着十分重要的角色。具体来看，政党在政治体系中具有以下功能： 第一，利益综合与表达的功能。政党是典型的把社会中的要求传达给政府的机构， 是联结政府与社会的桥梁。政党接受个人和集团在社会生活中形成的，并向政治系统表 达的各种利益、要求、意见和欲望，把它们归纳成为在决策时便于处理的几套可供选择 的方案为此，政党必须准确接收公民和集团发出的信号，对这些利益要求进行分析综 合和过滤，进而通过各种方式和渠道向政府表达。 第二，政治录用与输送精英的功能。这是政党反映民意的组织保证。政党的这一功 能主要是通过参加和组织各级各类的选举，争取使本党推荐和提出的候选人当选政府公 职来实现的政党把自己的中坚分子输送到执政岗位是政党最基本的功能之一，任何执 政党都要千方百计地通过对掌权者和官员的控制来控制政权。但是，这里必须注意的是， 官员由选举产生或接受任命，却是“民主政治运作的法理关系决定的”。，政党可以在 选举或任命的过程中施加自己影响，可以利用自己在立法、行政或司法机关中已经掌握 的决定权来操纵任命，但政党却不可以用自己的决定来取代民众的选择或国家机关的任 命。孕 第三，政治整合与维持稳定的功能。现代社会是一个多元分化的社会，在现代化 和民主化过程中，政党的形成和发展为一个多元社会形成一定的政治共识提供了保障， 从而在这方面发挥一种政治整合功能，这种整合就是使一个国家的各个部分认同国家的 基本价值与基本结构。在一个社会中，如果没有政党的有效组织，社会各个方面的利益 要求不能得到正常实现，参政要求不能得到顺利满足，社会不稳定就不可避免。而政党 现已成为一个社会表达各种要求、愿望尤其是不满和愤怒的有效渠道，人们的不满和矛 盾可以通过此种渠道得以解决、释放或缓解。在政党为公民提供经常性的参与途径之后， 一方面保证了公民的正常参与；另一方面又抑制了公民参政的过度膨胀的可能性。这一 切都说明现代政党在维护社会稳定方面具有重要作用。 第四，政治决策与协调的功能。政府的政治决策离不开政党的作用：其一，政府的 各项决策受到政党，尤其是执政党的影响；其二，随着社会问题的复杂化，某些政治课 题往往超出决策者的理解力，使最高决策机构( 如议会) 难以迅速运转，此时政党常在 政治决策中担负信息收集、政治调查审议讨论等重任。政党的政治决策功能的实现与它 。王长江著：中胃政治文明视野下的党的执政能力建设，上海人民出版杜2 0 0 5 年版，第3 0 页 o 参见王长江著：中国政治文明视野下的党的执政能力建设，上海人民出版社2 0 0 5 年版，第3 0 页 1 2 本身具有的协调功能紧密相关政党的协调功能表现在两方面，一方面政党在不同的领 域和背景下开展活动，横跨国家与社会两个领域，是国家与社会的联系纽带；另一方面， 政党在政府运作中又发挥着润滑剂作用，它通过促进行政部门和立法部门的关系协调， 成为沟通权力分立的桥梁 政党所具有的这些功能并非同等重要，它们有的相对而言独一无二，某种意义上不 能由政党之外的其他机构和途径替代执行，而有些功能在很大程度上其他机构也在执 行在我看来，政党作为社会分散利益与政治系统之间的桥梁和纽带，利益综合与表达 功能是政党最为基本的功能，而由表达功能所延伸的协调功能在政党制度中非常明显， 且不能被替代执行，这就是允许民众自由地表达自身的要求，并且据此向特定的政府机 器施加影响。利益综合与表达功能使政党政治有以下三个不可替代的重要性：首先，提 供一个范围广阔而且不断扩大的表达渠道；其次，经过选举和竞争的检测确保表达的真 实性的机制；再次，确保要求能转化为政策被执行。我们可以想象一下，如果没有政党 政治，政治系统就会缺乏这些能力，同样，如果失去了利益综合和表达功能，政党也失 去了立身之本。 三、政党政治与民主、宪政之间的关系 关于民主或宪政，在本质上可以还原为社会与国家、公民与政府之间的现实关系。 在这种关系中，二者都承认社会对国家、公民对政府在逻辑上居于优先的地位，即权利 优先于权力。但是。在现实上，由于国家或政府是组织起来的力量，为了保障所有公民 的权利得以实现，必须对这种组织起来的力量予以规范，以使这种力量起作用的过程能 够始终关注其存在的目的。政党政治是对民主与宪政的实现形式。 ( 一) 政党政治与民主政治 政党是民主的产物，民主是政党的合法性基础，这决定了有必要探讨政党政治与民 主政治的关系。民主的历史可追溯至古希腊雅典时期，但直到19 世纪它才开始被广泛 接受并逐渐真正作为一个褒义词丽存在。在西方，到今天关于民主也没有一个权威性的 定义。民主的核心要素是“代表”、。责任”和“公民参与”。代表说明民主通常是以“代 议制”为其表现形式；“责任”是指代表必须对选民负责；“公民参与”主要是指公民在 政治生活中的参与。在很大程度上，民主就是创设公民参与结构的一种制度。民主还可 以从三个方面进行解释：“在意识形态上，人民被假定为政府一切权力的最终来源，是 宪法和法律合法性的基础。正是在这一意义上，民主构成了宪政的基石。在制度层面上， o 参见壬人博；宪政的中国之道 ，山东人民出版社2 0 0 3 年版，第2 3 7 页 1 3 民主是一套创设的制度，如，投票制、代表制等在价值层面上，民主被表述为对民 负责。所以民主政治又被称为责任政治。”o 鉴于历史上公民尊严和权利的主要威胁来 自于政府，对政治权力的规范应着重于限制的方式。因此，近代以来的民主既强调公民 广泛的政治参与，也强调对政府权力的限制。