（环境工程专业论文）对我国公路环境影响评价公众参与程序与方法的研究.pdf

对我国公路环境影响评价公众参与程序与方法的研究 摘要 公众参与是我国环境影响评价( e i a ) 工作的重要组成 部分。本文旨在寻求一套符合我国公路建设项目特点、适 应我国国情的公众参与程序与方法。论文从公众参与的基 本含义、形成历史及必要性谈起，通过分析当前我国环境 影响评价公众参与存在的问题、公路建设项目及受影响公 众的特点，同时参照以往实际工作的经验，比较国外先进 国家的成功做法，设计出了套公路环境影响评价公众参 与的程序与方法。这套程序与方法以工作开展的时间顺序 为主线，包括参与尺度、开展时间、公众主体、参与方式 的确立，信息发布和反馈，反馈信息汇总分析，与公众交 流，以及最后的决策。在建立公众参与程序与方法后，本 论文以北京市五环路为例，对设计方案的有效性和可行性 进行实例设计。 关键词： 公路；环境影响评价；公众参与：程序：方法 a b s t r a c t p u b l ic p a r t ic i p a t i o n is a ni m p o r t a n t p a r t o ft h e p r a c t ic eo fe n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e 兀t ( e i a ) i no u r c o u n t r y t h ea i m0 ft h isp a p e rist oe x p l o r eas e to f 北京交通大学硕士学位论文 p r o c e d u r ea n dm e t h o do fp u b l i cp a r t ic i p a t i o no nr o a de i a ， w h ic hc a nn o to n l y e e tt h ef e a t u r eo fo u rh i g h w a yp r o je c t b u ta 1s of i to u rn a t i o n a lc o n d i t i o n s t h isp a p e rf i r s t i n t r o d u c e st h eb a s icm e a n i n g 、 h is t o r ya n dn e c e ss i t yo f p u b l i c p a r t ic i p a t i o n a n dt h e na n a l y s e st h ec u r r e n t p r o b l e m so fo u re i ap u b l icp a r t ic i p a t i o n ，a sw e l la st h e f e a t u r e so fo u rh i g h w a yp r o j e c ta n dp u b li c n e x t ， b yw a y o fc o n s u l t i n gt h ep r a c t i c a le x p e r i e n c e sb e f o r ea n d c o 【i l p a r i n gt h e s u c c e s s f u ip r a c t i c e sa b r o a d ， t h ep a p e r d e s i g n s as e to f p r o c e d u r e a n dm e t h o do f p u b l i c p a r t ic i p a t i o no nr o a de i a t h ism o d e lb a s e so nt h et i m e o r d e r ， a n di n c l u d e ss e v e r a l s t e p s a s f 0 1l o w s ： d e t e r m i n i n g t h ew o r kc r i t e r i o n 、 p u b l i c b o d y a n d p a r t ic i p a t i o nf o r m s ： i n f o r m a t i o nr e le a s ea n df e e d b a c k ： c o l le c t i n ga n da n a l y z i n gi n f o r m a t i o n ：c o m m u n ic a t in g w i t ht h ep u b l ic ：d e t e r m i n a t i o n a t1 a s t ，t oi n s p e c tt h e e f f e c ta n df e a s ib i l i t yo ft h ep r o c e d u r ea n d 舶e t h o d ，t h is p a p e ra p p l i e si ta tt h ei t e mo ft h ef i f t h c i r c l e r o a di n b e i j i n g k e yw o r d s ： h i g h w a y ： e n v i r o n m e n t a l i m p a c ta s s e s s m e n t ： p u b lic p a r t i c i p a t i o n ：i n v e s t i g a t i o n ： p r o c e d u r e ：m e t h o d 2 对我国公路环境影响评价公众参与程序与方法的研究 引言 在科技、经济高速发展的今天，环境质量已成为制约社会 可持续发展的关键问题，各国对环境的重视空前高涨，人们纷 纷行动起来参与环境保护。公众参与环保的程度，成为直接体 现一个国家环境意识、生态文明发育程度的标志。 公众参与环境影响评价活动是公众参与环境保护的重要 组成部分，它有助于建设项目被公众充分认可，避免项目在实 施过程中对公众利益构成危害或威胁，从而取得经济效益、社 会效益、环境效益的协调统一。 当前，我国的环境影响评价公众参与机制还很不健全，为 此，近两年来，国家环境主管部门及相关科研单位做了大量的 工作：2 0 0 3 年9 月1 日中华人民共和国环境影响评价法( 以 下简称环评法) 的颁布再次以法律的形式确定了公众参与 的地位；2 0 0 4 年8 月3 0 至3 1 日，国家环境保护总局环境工 程评估中心和环境影响评价分会共同在北京举办了“环境影 响评价中公众参与研讨会”，就公众参与的具体实施方法和程 序进行了研讨；2 0 0 4 年1 2 月1 3 至15 日在博鳌举办了“第一 届环境影响评价国际论坛”，专门举办分会针对公众参与问题 进行研究：2 0 0 5 年1 0 月8 日，国家环保总局环境工程评估中 心在哈尔滨市举办了环境影响评价公众参与第一期培训f 班，这 是在我国首次举办的探讨公众参与环评的专题培训；2 0 0 5 年 1 1 月10 日起到1 2 月7 日，国家环保总局向全社会公开征集对 推进公众参与环境影响评价办法的意见。自此，公众参与 环境保护在我国已进入了全面发展的时期。 北京交通大学硕士学位论文 1 1 选题背景及意义 第一章绪论 论文选题的出发点是基于全球环境日益恶化、公众环保意 识逐步提高的社会背景，以及当前我国公路环境影响评价公众 参与尚不完善的现状。 公众参与的思想最早形成于7 0 年代，美国、法国、加拿 大、日本等发达国家对公众参与的研究较早，发展至今已形成 了较为完备的体系。我国环境影响评价中的公众参与起步较 晚，1 9 9 1 年首次提出公众参与问题，此后虽在多部环境专项 法规中涉及到公众参与的内容，但直到2 0 0 3 年g 月1 日颁布 的中华人民共和国环境影响评价法中才正式规定了公众参 与条款。 尽管环评法对公众参与给予了法律上的保障，但由于 缺乏具体的技术实施规范，公众参与的操作尺度难以把握。现 行的公众参与基本上是从国外借鉴过来的，没有形成一套适合 我国国情的公众参与机制与方式，公众参与的有效性较差，难 以客观、真实地反映建设项目对当地环境产生的影响。 公路建设项目_ 丌发面积大、影响时间长，对沿线居民的影 响巨大，特别是交通噪声，是我国近年来的环保投诉案件中投 诉比例最高的。当前，公路环评对公众参与的具体实施程序及 方法尚未形成统一的规范，为此，研究一套科学、有效、符合 我国国情的公路环评公众参与程序与方法具有重要而深远的 意义。 论文是在参与北京市环境保护科学研究院的“北京市五环 论文是在参与北京市环境保护科学研究院的“北京市五环 对我国公路环境影响评价公众参与程序与方法的研究 路竣工环境保护验收”项目的基础上撰写的。 1 2 论文结构框架图 本论文共分为五章，各章节内容概括如下： 第一章、绪论。主要介绍论文的选题背景、选题意义及论 文结构。 第二章、公路环境影响评价公众参与概述。介绍了公众参 与的含义、公众参与环境影响评价制度的形成，并对公路环境 影响评价公众参与的重要性进行了分析。 第三章、对我国公路环境影响评价中公众参与程序与方法 的研究。此部分是论文的骨干部分，本论文的研究目的是设计 一套符合我国国情的公路环境影响评价公众参与程序与方法， 此部分即是对这一程序与方法的构建。主要分为六方面内容： 确立项目进行公众参与的尺度、确立公众参与的各要素、信息 发布与反馈、反馈信息汇总分析、与公众进行交流，以及项目 决策。 第四章、案例分析。此部分是对构建的程序与方法进行实 例运用，案例为“北京市五环路竣工环境保护验收”的公众参 与工作。 第五章、结论。通过对案例的具体应用及实践，总结将本 论文所设计的公路环评公众参与程序与方法应用于公路建设 项目环境影响评价的经验及不足之处。 论文的结构框架图见图卜1 ： 北京交通大学硕士学位论文 绪论 i 公路环境影响评价公众参与概述1 ll 公 现 众 制 重 状 参 度 要 垦 与形 性 问 含 成 题 义 i 对我国公路环评公众参与程序与方法的研究 l _ 一 l ili 参参信 与 项 与 蜃茎 公 目 尺要 众 交 决 度 素 流 策 i 案例分析 _ l 1一 项众众 目参参 概与 况目程 的序 结论 图1 1论文结构框架图 6 对我国公路环境影响评价公众参与程序与方法的研究 第二章公路环境影响评价公众参与概述 2 1 公众参与的含义 “公众参与( p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ) ”涉及的内容非常广泛， 关于其概念和内容，学术界众说纷纭，至今尚未形成统一的认 识，但基本包含三方面的含义：它是一个连续和双向地交换 意见的过程，以增进公众了解政府机构、集体单位和私人公司 所负责调查和拟解决的环境问题的做法与过程：将项目、计 划、规划或政策制定和评估活动中的有关情况及其含义随时完 整地通报给公众；积极地征求全体相关公民对以下方面的意 见和感觉：涉及项目决策和资源利用，比选方案及管理对策的 酝酿和形成，信息的交换和推进公众参与的各种手段和目标。 简而言之，“公众参与”包含了信息的发布和反馈，前者是信 息从管理公众事务的政府部门传递给关心公共事务的公民们， 后者则是相反过程。所以公众参与体现了环境保护主体一一公 众的意愿。 环境影响评价中的公众参与是指项目建设单位和规划编 制机关及审批其环境影响评价报告书( 表) 的机关以外的其他 相关机关、地方政府、社会团体、学者专家、人大代表、政协 委员、当地居民等，通过法定的方式，参与环境影响评价的制 定和监督等的活动。这里指项目建设单位和规划编制机关通过 环境影响评价工作同公众之间的一种双向交流，强调了项目各 方和规划编制各方同公众之间联系和交流的重要性。 北京交通大学硕士学位论文 2 2 公众参与环境影响评价制度的形成 公众参与环境保护的运动自环境问题引发社会关注时便 出现了。产业革命后，生产力快速发展，人类对环境的影响越 来越大，到2 0 世纪中叶，环境问题已经成为影响人类生存的 重大问题之一，特别是“八大公害事件”的发生，引发了人们 对环境影响人类生存的普遍危机感，广大公众纷纷走上街头， 掀起了保护人类身体健康、反公害的环境保护运动。公众参与 环境保护运动也正式进入了社会治理和政治生活中。 然而，作为环境影响评价制度中一项重要内容的公众参 与，它的形成却是与环境影响评价制度相伴而生的。 1 9 6 9 年，美国将环境影响评价( e i a ) 纳入国家环境政策 法( n e p a ) ，成为世界上最早规定环境影响评价制度的法律。 国家环境政策法开始注意在环评进程中应听取受影响者的 意见，这便是“公众参与”思想的最早萌芽，但是该法对公众 参与环境影响评价仅做了原则上的规定。1 9 7 8 年1 1 月2 9 日 美国总统环境委员会公布的国家环境政策实施条例 ( r e g u l a t i o n si m p le m e n t i n gt h ep r o c e d u r a lp r o v i s i o n so f t h en a t i o n a le n v i r o n m e n t a lp o l ic ya c t ，简称c e q 条例) 中对公众参与进行了详细的规定。之后，世界上许多国家和地 区都制定了相应的法律，全面地确立了环境影响评价的公众参 与制度，如加拿大环境影响评价法、日本环境影响评价法、欧 盟环境影响评价法、挪威规划和建筑法、俄罗斯环境影响评价 条例、台湾地区“环境影响评估法”等等。 1 八大公害事件指发生于2 0 世纪中叶的马斯河谷事件、多诺拉事件、洛杉矶光 化学污染事件、伦敦烟雾事件、四日市哮喘事件、水侯病事件、痛痛病事件、 日本米糠油事件 对我国公路环境影响评价公众参与程序与方法的研究 在国际上，联合国环境规划署( u n e p ) 在1 9 8 7 年提出的 环境影响评价的目标和原则( g o a lsa n dp r i n c i p a lo f e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t ，d e c i s i o n1 4 2 5o ft h e g o v e r n i n gc o u n c i lo fu n e p ，1 7j u n e1 9 8 7 ) 中明确提出：“ 地方社团或他们的代表需要知道由开发建设活动带来的不利 影响将怎样冲击和影响他们的生活质量”，“政治家 也需要知道谁将被影响? 通过什么途径及什么样的问题将被 提出”，解决这些问题的方法只有通过公众参与来解决。 世界银行在1 9 8 1 年l o 月将公众参与作为一项世界银行政 策予以实施，在其工作运行指令o d 4 0 0 附件a 环境评 价中明确指出：“世行期望借款方在项目设计和执行，特别 是在制定环境评价时，充分考虑受影响群体和非政府组织的意 见”。这项政策鼓励社团参与世行贷款支持的项目。在1 9 8 4 年关于项目设计和评价的工作运行手册说明中又增添了有 关社会学方面的考虑。工作运行指令o d 2 2 0 中规定：“如 果项目的有效实施要求受益者全力投入，那么评价就应核对他 们是否参与了项目的鉴定和准备。”有关文化财产( 工作运 行指令o d 4 5 0 ) 、农村发展以及监测与评价的指导原则也增 添了有关公众参与的指示。 1 9 9 3 年3 月，亚洲开发银行( a d b ) 关于公众参与问题规定： “银行要求借款人充分听取受影响群体和地方非政府组织( n g 0 ；) 的建议和意见，特别是在编制环境影响报告书的阶段”， “借款人应了解受影响群体和n g o 。的愿望，以使开发项目 对投资者、不同利益集团、管理者以及受影响群体都收到最好 的效果”。 我国于1 9 7 3 年引入环境影响评价的概念，在之后进行的 北京交通大学硬士学位论文 环境影响评价中并没有系统规定公众参与的内容，但中国独特 的环境影响评价审查方式，也可以说是中国公众参与的一种特 殊形式，或者说是中国特色公众参与的基础。从9 0 年代初， 我国开始在环境影响评价中推行公众参与。1 9 9 1 年我国实施 了一个由亚洲开发银行提供赠款的环境影响评价培训项目，该 项目在中国e i a 中首次提出公众参与的问题，从此公众参与成 为我国环境影响评价的热点问题，在随后举行的一系列国际研 讨会上，中外专家、学者和政府官员就中国的公众参与问题进 行了深入的探讨，并提出了建设性的意见。1 9 9 3 年由国家计 委、国家环保局、财政部、人民银行联合发布的关于加强国 际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知中首 次对公众参与提出了明确要求，并规定了两种公众参与的方 式，但仅针对的是国际金融组织的贷款项目。1 9 9 6 年，公众 参与问题已经得到中国政府和国家各级领导人的高度重视，先 后在国务院关于环境保护若干问题的决定中明确了我国公 众参与环境保护的政策、在水污染防治法和噪声污染防 治法的修改过程中及建设项目环境保护条例中逐渐规定 了公众参与。至此，虽然我国对公众参与环境影响评价做了原 则规定，但是还没有相关的具体法律规定和程序保障，直到 2 0 0 3 年9 月1 日颁布实施中华人民共和国环境影响评价法， 在第5 条、第1 l 条、第2 l 条中对国家鼓励公众参与环境影响 评价的公众参与、建设项目的公众参与进行了规定，我国的公 众参与环境影响评价开始步入了法制化的轨道。 我国环境保护的相关法德、法规、条例中对公众参与及参 与权限、方式做出的相应的规定见表2 1 。 1 0 对我国公路环境影响评价公众参与程序与方法的研究 表2 1公众参与的法律法规依据 法律名称 涉及条款涉及公众参与的内容 中华人民共和国第一章一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污 环境保护法第六条染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告 中华人民共和国 第一章国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环 环境影响评价法第五条境影响评价 中华人民共和国第一章一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污 水污染防治法第五条染损害水环境的行为进行监督和检举 中华人民共和国 第一章 任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权 大气污染防治法第五条对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告 第一章任何单位和个人都有保护声环境的义务，并有权对 第七条造成环境噪声污染的单位和个人进行检举和控告 中华人民共和国 第二章环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位 环境噪声污染防治法 第十三条和居民的意见 第七章受到环境噪声污染危害的单位和个人，有权要求污 第六十一条染单位排除危害；造成损失的，依法赔偿损失 中华人民共和国 第一章 任何单位和个人都有保护环境的义务，并有权对造 成固体废物污染环境的单位和个人进行检举和控 固体废物污染环境防 第九条 告 治法第五章 受到固体废物污染损害的单位和个人，有权耍求依 第七十一条 法赔偿损失 中华人民共和 第一章 进入中华人民共和国管辖海域的一切单位和个人 都有责任保护海洋环境，并有义务对污染损害海洋 国海洋环境保护法第三条 环境的行为进行监督和检举 中华人民共和冒第一章国家鼓励社会团体和公众参与清洁生产的宣传、教 清洁生产促进法第六条育、推广、实施及监督 建设项目环境保护第一章建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律 管理条例第六条 规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见 l 国务院关于环境保护 建立公众参与机制。发挥社会团体的作用，鼓励公 l 若干问题的决定 十众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保 护法律法规的行为 北京交通大学硕士学位论文 2 3 公路环境影响评价进行公众参与的重要性 随着我国国民经济的蓬勃发展，交通运输行业在国民经济 中的位置愈来愈重要，道路、桥梁等项目建设对周边环境影响 的问题也大量凸现出来。针对交通运输行业的特点，项目施工 建成后对周边环境，特别是声环境的影响较为明显，公众反映 也较为突出。在此类项目的环境影响评价中有效发挥公众参与 的作用，能提高环评的公开性和有效性，其意义具体表现为： ( 1 ) 实现决策者与公众之间的交流和沟通。公众参与为 决策者与公众提供了交流渠道，一方面使政府机构和建设单位 及时了解公众的意见和关注的问题，另一方面也使项目的实施 和运行易于被公众理解和接受。 ( 2 ) 提高环境影响评价的质量和有效性。实施公众参与 可以提高e i a 的质量和有效性，这主要体现在：其一，它可以 确认所有项目引起的重大环境问题可在环境影响评价中得到 辨析。项目的环境影响评价要求对和项目有关的大量的环境问 题以及相应的环境影响进行分析。项目引起的环境问题越复 杂，环境评价中漏评某些环境资源的可能性就越大，就更需要 公众的参与，因为公众对辨析某些模糊的环境资源或特定要素 是非常有用的，尤其是直接受影响的人群，他们的感受是直接 的，也是较敏感的，往往会意识到某些重大环境问题和环境影 响，有利于e i a 工作的进行。其二，通过公众参与，可以确认 环保措施的可行性。公众是环保措施实旄后直接受影响的人， 他们会对这些措施的可行性提出有益的看法，对于环境资源损 失补偿措施而言，公众参与的作用尤为重要，因为公众作为环 境资源的使用者对本地区资源很了解，他们的有效介入可大大 1 2 对我国公路环境影响评价公众参与程序与方法的研究 充实环评编制人员的实力，虽然公众缺乏正规的专业培训，但 他们对各种环境资源间的关系有着清晰的理解，这些都有利于 环评编制人员制定出最佳的环保措施。 ( 3 ) 为决策部门提供依据。通过公众的有效参与，可以 为环评单位提供可靠的基础资料，从而客观、公正的论证项目 是否符合环境条件，为政府部门决策提供依据。 ( 4 ) 确定不能用货币形式表达的环境资源的价值。环境 资源是有价的，如何在e i a 中对其进行恰当的估价，以便对环 境资源实际损失给予合理的补偿是较难解决的问题。目前唯一 的途径就是通过公众参与，给出更符合资源实际价值的近似估 价，完成e i a 中对资源进行评估，必要时在环保措旌中加以体 现的工作。 ( 5 ) 强化公众监督。在环境影响评价的后评估工作中， 环境影响评价提出的环保措施的实旋及项目施工建设、进入运 营后的一系列环境问题等均需要公众的积极参与，公众可随时 就有关事宜向有关部门提问、征询，依法保护自身的权益，从 而强化公众监督的作用，这也是环境管理机制的重要组成部 分。 ( 6 ) 提高公众的环境意识。公众通过有效介入竣工环境 保护验收，对保护环境和生态资源、实现可持续发展有了全面 而具体的了解，有助于提高全民族的环境意识。 ( 7 ) 有效协调经济发展和环境保护的关系。交通运输类 项目易对沿线的声环境造成影响，特别是在运行期，也易产生 公众对项目建设的不理解现象。由于交通运输行业项目多为基 础设施建设，有利于改善项目建设地区的交通运输环境，促进 经济发展，因此加大环评中公众参与的力度，可以使项目建设 北京交通大学硕士学位论文 得到公众的理解和支持，也能尽量满足公众的合理要求，有效 协调经济发展和环境保护的关系。 2 。4 当前我国公众参与公路环境影响评价的现状与问题 当前，我国共有1 0 多部环境保护专项法律、行政法规、 部门规章涉及到公众参与的内容，其中，2 0 0 3 年9 月1 日正 式实施的中华人民共和国环境影响评价法是我国环境影响 评价制度发展历史上的一个新的里程碑，而其关于公众参与的 规定也是迄今为止最明确、最完整的。 尽管我国在法律上赋予公众参与环境保护的权利，参与的 渠道也越来越畅通，但目前我国公众参与环境影响评价，特别 是公路环境影响评价实施起来仍存在着诸多的问题，具体如下： ( 1 ) 、缺乏具体的技术实旌规范，实施尺度难以把握； ( 2 ) 、信息公开不对称、不充分、不及时； ( 3 ) 、公众参与形式单一、时段滞后、有效性较差： ( 4 ) 、公众参与范围不全面、公众主体代表性不强： 5 ) 、公众素质良莠不齐，能够代表公众保护公众权益的环 保非政府组织极少，等等。 出现以上问题的原因是多方面的，如建设单位、规划编制 单位以及环评单位对公众参与的重视程度不够；缺乏公众参与 方面的知识和技能；缺少对公众参与程序和方式等的具体而统 一的约定，公众一旦遇到具体的环境问题，不知道如何参与； 等等。为此，国家环保总局于2 0 0 5 年1 1 月1 0 日到1 2 月7 日， 向全社会公开征集对推进公众参与环境影响评价办法的意 见，着力解决政策、技术上的不足。公众参与环境保护在我国 已进入了全面发展的时期。 1 4 对我国公路环境影响评价公众参与程序与方；击的研究 第三章对我国公路环境影响评价 公众参与程序与方法的研究 我国现行的环境影响评价法及环境影响评价导则中，尚未 制定具体的公众参与技术规范，公众参与的主体、范围、时间、 程序、方法、方式、内容等都没有统一的规定。在公众参与的 实施过程中，公众参与工作的具体操作程序、方法及深度、广 度等不少问题都由环评单位自己把握，为此，公众参与的有效 性难予保证。 公 众 参 与， 的 实 施 图3 1我国公路环境影响评价公众参与流程图 _ 公众参与的准备 北京交通大学硕士学位论文 根据公众参与的基本理论和其他国家的具体实践，并结合 我国公路建设项目当前环境影响评价的现状，按照开展公众参 与工作开展的先后顺序，设计出我国公路环评公众参与的程序 与方法，其具体操作流程图详见图3 1 。 3 1 确立进行公众参与的尺度 我国当前的公众参与主要包括立法的公众参与、政策的公 众参与、规划的公众参与和建设项目的公众参与四个方面，本 论文所研究的公路类项目属于最后一类，公众参与的尺度参照 建设项目执行。 根据中华人民共和国环境影响评价法第2 l 条，“除国 家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响，应当编 制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目 环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式， 征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响 报告书应当附具有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳 的说明”，及第1 6 条中对建设项目进行的分类( 见表3 1 ) ，从 中可以看出，立法中规定的公众参与对象仅为可能对环境造成 重大影响的、需编制环境影响报告书的建设项目：而对那些对 环境可能造成轻度或很小影响的、需编制环评报告表和填写登 记表的项目，则没有规定应当征求公众意见。 我国的这种做法与国外的做法有一定的区别，依据美国立 法的规定，经过环境影响评价认为具有环境影响，就需要进行 公众参与，不再区分影响大或小、准备报告书还是报告表。 美国的做法更加科学些，因为只要对环境有影响，就会涉 及公众的利益，就应当把公众参与机制纳入其中，而不再区分 1 6 对我国公路环境影响评价公众参与程序与方法的研究 报告书、报告表或是登记表。当然，在征求意见的尺度上，可 以有所区别。为此，我国对公路建设项目公众参与尺度的划分 应借鉴美国的做法，总结于表3 1 。 表3 1 公路建设项目分类及公众参与尺度表 项目 项目描述编制报告类别环评尺度 公众参与 分类尺度 可能造成重大 详细的公众 一类 编制环境影响报告书全面环评 环境影响的参与 可能造成轻度部分的公众 二类编制环境影响报告表专项环评 环境影响的参与 对环境影响很不进行公众 三类填报环境影响登记表不需环评 小的参与 3 2 确立公众参与的要素 3 2 1 公众参与的时间 在明确公众参与具体的开展时段之前，先从宏观上对公众 参与在环评程序乃至项目周期中的位置有个感性的认识。 世界各国对于项目管理的程序及e i a 开展的时间不尽相 同，我国e i a 在项目建设程序中的位置关系见图3 2 。 从图3 2 中可以看出，在我国环境影响评价是在项目的可 行性研究阶段开展的，而公众参与作为环境影响评价中的一个 程序，故理应也在可研阶段完成。但是根据国外的实践经验， 公众参与对公众素质有较高要求，发达国家的环境影响评价制 度都要求尽早进行公众参与，我国公众的整体素质较发达国家 公众素质有很大的距离，并且许多公路建设项目还分布在经 济相对较落后的地区甚至是老少边穷地区，因而发达国家尚且 北京交通大学硕士学位论文 如此，我国就更有必要让公众及早进行参与。同时，在环境影 响评价报告书通过之后，仍要将之通过各种媒体向公众进行一 段时间“公示”，以征求意见。 萋 i 可行兰研究l ， i 环境壶评价i i 选择建设地点i 雪p 9 喾井i 蓥商设计f 。旧圭设计卜 ii “三同时” 蜜 国 阶工r 毛习制；t 睡l 静i 段验 l “1 “ 工程、 l 受舞 经济后 一项目后评价卜_ 一环境后砰价 评价 豳3 2e l 在项目建设程序中的位置关系 概括来说，在开展公路建设项目环境影响评价之前的立项 阶段，以及环评结束后的设计、施工直至运营一一即公路项目 建设的全过程中都应包含公众参与的成分，在环评阶段进行公 对我国公路环境影响评价公众参与程序与方法的研究 众意见调查，在环评以外的阶段进行公示和监督。结合图3 2 ， 具体在项目展开的不同时段公众参与进行的内容详见表3 2 。 表3 2 我国公众参与在e i 程序及公路项目管理周期中的位置 项目 环评过程公众参与内容 阶段 确定公路项目建设及有关环境影响的信 立项参与选址 息发布方式 对受影响组织和当地非政府组织进行识 环境筛选 别，确定信息的有效发布方式 进行公路项目和它潜在影响的信息发布， 对受影响群体和相关的当地非政府组织 界定范围、初评 进行充分识别，确定磋商和参与的程度、 方式 编制环评大纲针对环评大纲中的主要问题与受影响群 环 及评审体及社团进行磋商 可研 总结、协调公众意见，对公众调查中出现 评 环境影响评价的几个集中的环境问题进行详细评价和 预测，个别的还要进行专项研究 环评报告书的 环评报告书的结果，公众可提交评审意 见，达成一致的意见写入环评报告书，送 编制及评审 宙 解决公众提出问题，提交报告书。如有必 提交报告书要，制定项目实施和后评估阶段公众参与 计划 设计 在公路项目设计和环境影响减缓措施的 制定中要适当考虑公众意见，如有必要让 施工 三同时 当地非政府组织和受影响团体参与和监 督 试行 三同时，环境保护竣 将验收信息发布给公众，采取各种方式调 竣工查公众对象目的满意程度，公众满意后才 工验收 算验收合格，项目才可以运行 采取访谈、发放问卷、座谈会等形式调查 运营厉评价公路项目运营后所产生的环境问题及其 程度，并将后评价结论公开 1 9 北京交通大学硕士学位论文 3 2 2 公众参与的主体 3 2 2 1 公众的范围 “公众( p u b l i c ) ”通常是指具有共同的利益基础、共同 的兴趣或关注某些共同问题的社会大众或群体，但该词没有一 个明确、清晰的范围，依据所使用的时间和地点的不同而具有 不确定性。环评公众参与中的“公众”是指环保主管部门、行 业主管部门、建设单位和受委托的评价单位以外的直接或间接 受建设项目影响的、以及对项目感兴趣的社会团体或个人。 美国、加拿大、日本、欧盟、香港等国家、区域性国际组 织和地区，虽然非常重视公众参与，但没有明确解释哪些人是 公众，我国台湾地区的“环境影响评估法”将公众仅规定为居 民代表，只有世界银行对“公众”范围给予了相对较为详尽而 明确的规定，即：( 1 ) 直接受影响的人群，包括预期要获得收 益的人、承担风险的团体、利益相关团体，他们可能位于项目 范围或位于项目的影响范围内。( 2 ) 受影响团体的公共代表， 包括国家和省政府的代表、地方官员、传统的当局人员、地方 机构、私有行业代表、贸易协会或专业学会( 社团) 等。( 3 ) 其他感兴趣的团体，包括国家或国际非政府组织、大学、研究 所、培训机构、某一领域的科学家和专家等。 我国根据自己的国情，对环境影响评价中“公众”范围 的界定与世行不尽相同。2 0 0 3 年颁布的中华人民共和国环境 影响评价法中规定征求“有关单位、专家和公众的意见”， 但对公众的范围并没有详细界定。相比较而言，1 9 9 3 年国家环 保总局、国家计委、财政部、中国人民银行联合发布的关于 对我国公路环境影响评价公众参与程序与方法的研究 加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通 知中对公众参与的主体范围的确定要稍微具体一些，即：项 目所在地( 区、县) 人民代表、政协委员、群众团体、学术团 体、居委会或村委会代表、受影响地区公众。 参照国外对公众参与主体的规定，以及我国交通运输行业 对公众影响的特点，确定我国公路建设项目环境影响评价公众 参与的主体应当包括以下几类群体( 图3 3 ) ： 图3 3 公路环评公众参与的公众范围 ( 1 ) 直接或间接受到影响的居民。一般说来，直接受交 通运输类项目影响的通常是项目沿线的居民。由于他们生活在 公路建设项目沿线或附近，因此很可能受到项目施工期及运营 期噪声、废气、废水的影响，甚至会受到搬迁的威胁 ( 2 ) 环境敏感单位。对于医院、学校、幼儿园、疗养院、 文物保护单位等对环境要求比较高的单位或群体，在做公众调 查时应将其作为公众的一部分，了解他们的意见和要求，以便 采取有效的保护措施。 ( 3 ) 受影响团体的代表。有许多人及学术机构可以作为 受影响团体的代表，他们能够提供信息并作为受影响团体、利 北京交通大学硕士学位论文 益相关集团的发言人。具体包括地方组织，如非政府组织 ( n g o ) ；公共代表，如国家和省政府的代表、地方官员等： 社区管理人员，如村长、队长等；行业代表，如私有企业 团体、贸易协会或专业学会( 社团) 。 ( 4 ) 专家学者。包括生态保护、能源资源、社会经济、 公路建设和规划领域等方面的专家，他们具有专业知识和技 能，并且站在专业的立场角度考虑问题，对国家和政府做出公 正决策具有重要意义。 ( 5 ) 少数民族代表。我国国土面积辽阔、民族众多，少 数民族分布于全国各地，各民族都有自己独特的文化与传统。 交通运输行业项目的开发和建设在给当地带来利益的同时，必 然对当地的生态环境、文化与传统造成许多不良影响。因此 如果一个建设项目涉及少数民族的利益，应当借鉴美国和世界 银行的做法，将少数民族作为一个独立的参与主体提出，征求 当地少数民族对项目的看法和意见，以避免决策失当和导致不 良后果。 ( 6 ) 非自愿移民。当公路建设项目涉及移民搬迁时，调 查单位必须对移民的意见进行重点调查，反馈给相关管理部 门，尽量避免对公民个人利益造成损失。 ( 7 ) 关注本公路建设项目的个人或团体。包括国家或国际 的非政府组织、大学、研究所、培训机构、某一领域的科学家 和专家等。他们不会受到公路建设项目的影响，但对公路及其 影响感兴趣。这些团体不能代表当地受影响的人群，但他们具 有重要的信息，由于交通运输行业建设项目存在环境影响范围 广，影响公众多，影响时间长的特点，因此在此类项目中大力 发挥这些团体的作用，有助于找出关键问题，具有突出的效果。 对我国公路环境影响评价公众参与程序与方法的研究 从上述几类人的公众参与意见中，可以得到公路建设项目 社会、经济、环境等方面较为全面的公众意见。 3 2 2 2 公众调查范围和样本容量的选取 ( 1 )调查范围的选取 公路建设项目环境影响评价公众参与的调查范围主要是 指公路两侧5 0 0 m 内的范围，根据实际情况可以扩大范围。同 时，项目直接影响区内人口稠密、村镇集中、经济发达、有文 物古迹生态保护区等特殊意义的地区，应作为重点调查范围， 特别是涉及搬迁的住宅区、紧邻公路的住宅区，学校、疗养院 及医院等环境敏感单位。 ( 2 )调查样本容量的选取 样本容量的选取是做公众调查时需要着重考虑的一个问 题，因为它影响着抽样误差、影响着样本的代表性，进而影响 这个抽样调查的效果。 公路环评的公众参与工作中对公众的抽取通常采用简单 随机抽样的方式，进行不重复抽样，且假定为等概率抽样。根 据统计学的知识，样本容量可以通过下面的公式来确定。 对于无限总体无放回抽样或有限总体有放回抽样： 或n o - ( 等) 2 邓川 对于有限总体无放回抽样： ( 3 1 ) ( 3 2 ) 譬， = 北京交通大学硕士学位论文 n ：坠! 兰! 垒i !( 3 。3 ) 一专+ ( 警) 2 或。： 兰坦： 。， ( 一州斟刖叫， 同时有，h 一l ( 3 5 ) l + h o 其中：疗，n 。一一表示按置信度和精度要求的最小样本容量； 一一表示总体容量； ，一一表示样本比例p 的最大允许绝对误差： = 一一表示样本平均数x 的最大允许绝对误差； f 。，2 一一f 分布分位数点； 卜一表示样本标准差； p 一一总体比例： 卜口一一置信度。 为此，在确立所需调查公众的样本容量时，只需先确定允 许的误差范围、概率保证程度、总体比例，然后通过查正态表 确定f 。，z ，再运用公式即可计算出样本容量了。 在公路项目环境影响评价公众参与的实际工作中，应重点 对直接受影响的、有代表性的公众样本进行调查。同时，考虑 到调查的实际可操作性以及调查成本问题，决定样本容量时还 可参考以下几点： 平均每公里调查对象不少于1 人： 如公路长度不足5 0 k m 时，调查对象不少于5 0 人； 对于重点调查地区，调查对象的数量应适当增加。 对我国公路环境影响评价公众参与程序与方法的研究 3 2 3 公众参与的方式 公众参与的方式可以是多种多样的，从简单的说明会到复 杂的咨询委员会、听证会等，都可以用来探寻或归纳各方的意 见。依据发达国家实施的经验，主要有下列几种：a 、咨询委 员会；b 、非正式小型聚会；c 、一般公开说明会；d 、社区组 织说明会、公民审查委员会；e 、听证会；f 、发行手册简讯；g 、 邮寄名单：h 、小组研究；i 、民意调查：j 、设立公共通讯站； k 、记者会邀请意见：l 、发信邀请意见；m 、回答民众疑问。 我国的环境影响评价法第三章第二十一条对公众参与 的形式的描述为：“举行论证会、听证会，或者采取其他形式， 征求有关单位、专家和公众的意见。”显然，环评法对公众 参与的规定尚需细化。在实际工作中，我国交通运输类项目公 众参与的方式主要采纳听证会、座谈会、问卷调查、走访等。 ( 1 ) 举行听证会能推动政府决策的科学化、民主化，沟 通政府与公众之间的关系，这也是得到环境影响评价法肯 定的公众参与方式。 ( 2 ) 我国公众的环保意识不强，环保知识也很欠缺。采 用座谈会这种非正式的方式更易被公众所接受，这也是符合我 国现有国情的公众参与方式。 ( 3 ) 问卷调查是社会调查的一种，它可以用访谈、通信、 问卷和电话等方式进行调查，其好处就在于覆盖面广，参与人 员多，根据项目运行的实际情况提出公众最关心的问题，此外 在问卷设计中可考虑到个别人的特殊意见，在调查表中预留出 意见和建议一栏，以便全面详细的了解公众意见。 ( 4 ) 针对交通运输类项目对沿线造成影响的特点，可对 北京交通大学硕士学位论文 受影响的公众进行入户调查，直接了解工程拆迁占地、施工、 及试运行后对公众影响的程度、采取的环保措施效果如何等， 在充分听取公众意见后，使调查提出的防治或补救措施更具针 对性，也使项目的运行被公众所理解和接受，这也是目前交通 运输行业项目公众调查中普遍采用且十分有效的方法。 竣工环境保护验收中还增加了公示这个环节，主要是为了 加大公众参与力度。根据建设项目竣工环境保护验收管理办 法第1 9 条规定：”环境保护行政主管部门应当定期向社会公告 建设项目竣工环境保护验收结果。项目在公示期间广泛征求 公众的意见，以获得公众对项目运行对其产生影响的相关信 息，确保公众利益不受侵害，这也是竣工环保验收中公众参与 的一种途径。 ( 5 ) 此外，政府和建设单位还可采取其他多种多样的方 式让公众参与到项目的讨论中来，如开展环境信息发布会、工 程项目报告会，设立市长热线、专家热线或公众信箱，在媒体 上开辟评论专栏，设立反映热线，成立社区环保社团、法律咨 询服务站，开放电子屏等等。 3 3 信息发布与反馈 3 3 1 信息发布 信息的发布，是实现公众参与的前提。在环境影响评价公 众参与程序中，既需要政府将有关信息向公众公开，也需要企 业或者开发建设单位将有关信息向公众公开。发达国家和地区 十分重视向公众公开信息，表3 - 3 总结了美国、加拿大、欧盟、 世界银行等国家和地区发布信息的做法。 酆率霉妊援暇 砖对嚣镫靼 靶辚期# 蜃 糕晷刊腰醯 碰 日蘸，磐鑫隶 ，驾荽蒜薛谍翻 甜薛舞霉蟋 叶g 剧雹量 g 裹牛确 晚怛棰圭玛耀披对坦 顺唱| l 七 (辚斗k ，姑匈皿铸 业 宦靶 种糕电g 謦醚箍 醯霍 翟匈詹匈血崛隧磐磐艇 删，星罾鲤旨瞬鑫 卷剞饼斗k 妲辐 口谁 骶嘲瞄忙霜媒婶 辩川 犀g 删，h 匪翟 ，瑚 舞羽也诋 蜓 鄙 珏暑|鞲，g型盘 对牛釜g 葚罄g删蜃 心非，$ 萁廿辱昧接 酶辚啦蠹g 囊世 如匣鉴 旺冒赠 忙磊怯 凛鹾 凛醯露龌骠罄餐 妇 艟f 蛊书 世一 h 旧 器恹 螺斗k 罢忙 羹 本襁 崧罄 佰剞，譬文 袄盘捌帐厦 梧 翌 掣啪 裂最夏曩 叫 幽 竣嚣 脚 删 犀姑 涮株联捌屉束 赣 鄂督嘲妞 由 甾 魁 坷e ( 妇 瑶 柑 隶诋- 制 j 竖 a 张。 蠡 督器 冀萋霎萋囊萋蓁垂 蜃 骧 磐礤 拦 鹾金 辍 醯 燃 憾3 鹫 雹旨 。趟 v 哑撩 j | 1 | 匦嚣摒k叮将 梧撼距晕蚌旨窖凶簧冥嵌圃艘聪_：擎 妖蒂g军5钕奸世黜竹娟审睾圭1蜃赫蜉旨蹬对哑辞荔 茉张斗 删墙皿瞄 醴蠼 赛恻蠼靶蛊蒯 延辇 罐篮单盛砖锰 薏鐾 妲掌罂林米篓褂 g 嫌辱 髫鬟蒌粪j l | | 露鹰 诮叠h 襟 蜗懈善靼襄 馊莲，鼹糕贮 旺 累嗡嘏 审耀蛊 皿 媒墨蜊删 椰碹匣 ，备 旧谗靛霉赛铽蹈姬耀嗣s 按丑疆贼拯逛窖圃州醛 夺联圜髻 咏 雹星伸州 罩詈熹隧世链靛兽骣霉增 蜂g 林龌皿啪趱1 乏i 确靶挺 匪蟾嗡耀 挫篮藻謇妲幅犀 辎蚤罾靼悄。k 毯巨，搞 h 怖随蛙确镁羽 l鲜! g 峰隶蹦制 皿r 担剃懿爿一星 廿姑+ hggg 臀怠d，懈 掣幕星霉嬉* 懈蹙扩圄 辖k 拦醴 蜘 磐稍铽非擦k 叫 h 督帮恒 蹈 皿醋筮臼帕 ，墨 隶 苎曾 坦 文最隧搽富墨 鬟 蜒 1 * z