（宪法学与行政法学专业论文）行政强制执行督促催告程序研究.pdf

论文摘要 2 0 0 5 年1 2 月1 6 日提交全国人民代表大会常务委员会审议的中华人民共 和国行政强制法( 草案) 第7 条第2 项规定：“实施行政强制执行，事先应当进 行督促催告，当事人履行行政决定的，不再实施行政强制。”第3 7 条规定：“行 政机关作出行政强制执行决定前，应当事先督促催告当事人应当履行的义务。催 告应当以书面形式并载明下列内容：( 一) 明确的当事人自动履行义务所需的合 理期限；( 二) 强制执行方式；( 三) 涉及金钱给付的，必须有明确的金额和给付 方式；( 四) 当事人依法享有的权利。经督促催告，当事人履行行政机关依法作 出的行政决定的，不再实旌强制执行。”从而在我国行政法中第一次出现了督促 催告程序的雏形。然而，督促催告程序的内涵、价值、构成等问题理论界还没有 进行系统研究，正是基于这样的考虑，本论文对这一问题进行了系统探讨 除导言外，全文共分四个部分。第一部分为行政强制执行督促催告程序概述。 笔者界定了行政强制执行督促催告程序的概念，分析了行政强制执行督促催告程 序的立法背景，并对域外行政强制执行督促催告的理论与实践进行了考察；第二 部分为行政强制执行督促催告程序的价值。笔者认为，行政强制执行督促催告程 序具有行政权自我证明的价值、行政公开化的价值、行政过程连续化的价值以及 行政行为说明理由的价值；第三部分为行政强制执行督促催告程序的法理分析 指出行政强制执行督促催告程序在程序设计上存在的瑕疵，研究了该程序的设计 原则，并探讨了其法律构成；第四部分为完善行政强制执行督促催告程序的立法 建议，针对 中华人民共和国行政强制法( 草案) 的有关规定，提出了五项立 法建议。 关键词：行政法治，强制执行，行政程序，督促催告 i nd e c e m b e r ，2 0 0 5 ，t h es t a n d i n gc o m m i t t e eo ft h en a t i o n a lp e o p l e s c o n g r e s s( n p c ) ，t h ec o u n t r y st o pl e g i s l a t u r e ，d i s c u s s e d a d m i n i s t r a t i 、e 姒n d a t o r yl a w0 ft 脏p e o p l e sr e p u b l i co fc h i n a ( d r a f t ) f o rt h ef i r s tt i m e t h ed r a f tp r e s c r i b e dt h a tg o v e r n m e n t a ls t a f fs h o u l d t e l lp a r t i e sc o n c e r n e da l lt h e i rr i g h t sw h e na d o p t i n gm a n d a t o r ym e a s u r e s ， a n da d v a n c e dw a r n i n gw i l lb er e q u i r e d i no u rc o u n t r y ，i t st h ef i r s tt i m e e s t a b l i s h e dt h ep r o c e d u r eo fa d v a n c e dw a r n i n gi nt h ea d m i n i s t r a t i v el a w h o w e v e r ，s c h o l a r sh a v en o tc a r r yo u ts y s t e mr e s e a r c ha b o u tp r o b l e m ss u c h a sc o n n o t a t i o n , v a l u e ，c o m p o s i n go ft h a tp r o c e d u r e o w i n gt ot h a tt h i n k i n g ， ic h o s et h i se x a m i n a t i o nq u e s t i o n st or e s e a r c h t h ew h o l ep a p e rd i v i d e si n t of o u rc h a p t e r s t h ef i r s tc h a p t e rh a s d i s c u s s e dt h ec o n c e p t ，b a c k g r o u n d ，a n df u n d a m e n t a lc o n d i t i o no v e r s e a s c h a p t e rt w oh a sa n a l y s e dv a l u e so ft h ep r o c e d u r eo fa d v a n c e dw a r n i n gi n a d m i n i s t r a t i v em a n d a t o r ye x e c u t i o n i nt h et h i r dc h a p t e r ，ih a v ep o i n t e d o u tt h eb l e m i s h e sm a ye x i s t si nt h ed r a f ta n ds t u d i e dt h ed e s i g np h i l o s o p h y a n dc o m p o s i n go ft h ep r o c e d u r eo fa d v a n c e dw a r n i n gi na d m i n i s t r a t i v e m a n d a t o r ye x e c u t i o n a tl a s t ，ih a v em a d es o m el e g i s l a t i v es u g g e s t i o n s a b o u tt h ep r o c e d u r eo f a d v a n c e dw a r n i n gi na d m i n i s t r a t i v em a n d a t o r y e x e c u t i o n k e yw o r d ：a d m i n i s t r a t i v er u l eo f l a w , m a n d a t o r ye x e c u t i o n , a d m i n i s t r a t i v el h - o c e d u r e ，a d v a n c e dw a r n i n g 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及 取得的研究成果据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均巳在文中作了明确说明并表示谢意 作者签名：红3 日期： 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索有权将学位论文的标题和摘要汇编出版保密的学位论文在 解密后适用本规定 学位论文作者签名：身锄 1 q 日期：递盥副0 撇名：爱f 蟛， 日期： 行政强制执行督促催告程序研究 导言 进入2 1 世纪以后，国家政权体系有诸多新的理念相继问世，这些理念都刻 画了这样一个命题：那就是政府行政权力来自人民权利的法治观念越来越深化。 而在这个命题之下，行政机关行使行政权的方式也在悄然发生着变化，如服务行 政、参与行政、说服行政等相对主动和积极的手段都已经成为行政法治的新内涵。 这些新内涵不仅体现在行政实体法中，而且也体现在行政程序法中。行政强制手 段在行政法治中的运用向来就是人们相当关注的问题，从行政法治发展的进程来 看，行政机关享有的行政权力星减小化的趋势，这也是诸国之所以能够出台行政 强制法的一个原因。然而，行政强制在行政法治进程的特定历史阶段上还是不可 缺少的。那么，如何淡化或者弱化行政强制措施或者行政强制执行对社会和对行 政相对人造成的压力就自然而然地成为行政法学界关注的问题，也成为诸国在制 定行政强制法时重点考量的问题。行政强制执行督促催告程序便是弱化和淡化行 政强制的重要路径之一。也许是基于这个原因，中华人民共和国行政强制法( 草 案) 1 设置了督促催告程序，这意味着我国行政强制执行及其程序上了一个新的 台阶。当然，这个台阶的提升并不仅仅因为行政强制法的制定，在笔者看来，主 要是因为在行政强制法中设置了行政强制执行督促催告程序这样的全新制度进 而使这一制度发生了质的变化。但是，由于我国行政强制法的制定是行政立法中 的一个创新，行政强制执行督促催告程序也是行政强制执行程序中的一个创新。 既然是一种创新其中诸多内容还在探索阶段。中华人民共和国行政强制法( 草 案) 设置的该程序就在诸多方面还存在需要推敲的地方。为了使即将出台的行 政强制法能够将督促催告程序科学合理地建立起来，为了使行政强制执行督促催 告程序的若干理论问题得到解决，本人将行政强制执行督促催告程序作为硕士论 文的选题，对行政强制执行督促催告程序的一些理论和实践问题进行了较为系统 的探讨。尤其在探讨过程中紧紧围绕中华人民共和国行政强制法( 草案) 而 展开，这就使文章在作理论分析的同时有比较强的实用价值。全文的体系设计大 体如下：除导言外，全文共分四个部分第一部分为行政强制执行督促催告程序 概述。笔者界定了行政强制执行督促催告程序的概念，分析了行政强制执行督促 催告程序的立法背景，并对域外行政强制执行督促催告的理论与实践进行了考 察；第二部分为行政强制执行督促催告程序的价值。笔者认为，行政强制执行督 1 由于中华人民共和国行政强制法尚未正式通过表决，本论文所采用的文本是2 0 0 5 年1 2 月1 6 日提交 全国人民代表大会常务委员会审议的中华人民共和厨行政强制法( 草案) 1 促催告程序具有行政权自我证明的价值、行政公开化的价值、行政过程连续化的 价值以及行政行为说明理由的价值；第三部分为行政强制执行督促催告程序的法 理分析。指出行政强制执行督促催告程序在程序设计上存在的瑕疵，研究了该程 序的设计原则，并探讨了其法律构成；第四部分为完善行政强制执行督促催告程 序的立法建议，针对中华人民共和国行政强制法( 草案) 的有关规定，提出 了五项立法建议。 2 一、行政强制执行督促催告程序概述 行政强制执行手段在我国行政法治实践中的运用是比较普遍的，与这种法治 实践中运用普遍性形成反差的是行政强制执行有关理论的相对薄弱。毋须证明， 行政强制执行督促催告的相关理论更加欠缺一些，正因为如此，有必要在探讨行 政强制执行督促催告程序的相关法律问题之前，对其相关理论作一评介和探究。 ( 一) 行政强制执行督促催告程序的界定 行政强制执行督促催告程序是行政强制执行制度中的一个程序，它是指行政 强制执行机关在行政相对人不履行行政法上义务的情况下，督促和告知行政相对 人应当依法履行相关义务，否则将用有关的强制手段强制其履行义务的行政程 序。2 具体而言，行政强制执行督促催告程序包含着以下三层意思：首先，启动 行政强制执行督促催告程序的前提是行政相对人不履行某项行政决定。“t h e s e t w op o w e r s ，e x e c u t i v ea n df e d e r a t i v e ，t h o u g ht h e yb er e a l l yd i s t i n c ti n t h e m s e l v e s ，y e to n ec o m p r e h e n d i n gt h ee x e c u t i o no ft h em u n i c i p a ll a w so f t h es o c i e t yw i t h i ni t ss e l f u p o na l lt h a ta r ep a r t so fi t ：t h eo t h e rt h e m a n a g e m e n to ft h es e c u r i t ya n di n t e r e s to ft h ep u b l i cw i t h o u t ，w i t ha l l t h o s et h a ti tm a yr e c e i v eb e n e f i to rd a m a g ef r o m , y e tt h e ya r ea l w a y s a l m o s tu n i t e d ”3 只有当行政相对人拒不履行某项行政决定时，行政主体才有 行政强制执行的必要，才能对行政相对人进行督促催告。若行政主体作出行政决 定之后行政相对人自动履行了行政决定，就没有必要也不可能启动行政强制督促 催告程序了。其次，行政强制执行督促催告必须由行政主体作出。行政强制执行 督促催告是行政强制执行程序的一个组成部分，应当由行使行政强制执行权的行 政主体或者有权申请人民法院强制执行的行政主体作出督促催告。再次，行政强 制执行督促催告既是一种行政行为又是一种行政程序，其作为行政程序的属性更 加明显一些。说它是一种行政行为是因为行政强制执行督促催告是由行政主体所 作出的具有行政法上效果的行为，一旦行政相对人经督促催告仍不履行行政义 2 我国民事诉讼法 规定了公示催告程序，对此法学辞书是这样解释的：。持票人在丧失票据后，申请法 院宣告票据无效而使票据权利与票据本身相分离的一种制度。”它和行政强制中的督促催告程序是不同的， 其催告行为除法律属性上的区别外，民事法律中的公示催告是一种司法行为，而行政强制法中的督促催告 是行政行为。参见中国社会科学院法学研究所法律辞典编委会编：法律辞典) ，法律出版社2 0 0 4 年版，第 2 1 1 页。 3 j o h n l o c k e ：t w o t r e a t i s e s o f g o v e r n m e n t ( 影印本) 中国政法大学出版社2 0 0 3 年版，第3 6 5 页。 4 行政行为在我国是一个类的概念，即行政行为本身是一个体系，在这个体系中分成不同的行为层次，倒 如，行政处罚是一个行政行为，而行政处罚在实施中又包括送达行为、裁决行为、执行行为等行政强制 执行督促催告行为寓于行政强制行为之中，但不论哪个层次的行为都应当具有法律效力 3 务，行政主体就将对其强制执行。说它是一种行政程序是因为行政强制执行督促 催告是行政强制执行中的必要环节和步骤。5 笔者认为，行政强制执行督促催告 程序包含下列四个方面的属性。 1 ，督促催告程序是行政强制执行的辅助程序 行政强制执行程序作为一个整体是由督促催告、作出行政强制执行决定、申 请人民法院强制执行、执行行政强制等若干具体环节所组成的，督促催告程序就 是行政强制执行程序中的一个必要环节。但是，与作出行政强制执行决定、执行 行政强制等环节不同，督促催告程序并不是行政强制执行行为的直接构成环节， 不是行政强制执行程序的主要程序，而是一个对行政强制执行程序起辅助作用的 程序。作为一个辅助程序，长期以来我国有关行政强制的法律制度中并没有规定 督促催告。之所以在中华人民共和国行政强制法( 草案) 中规定督促催告程 序，是与我国行政法治的发展、民主参与精神的深化有关的，它标志着我国的行 政法治在不断完善。督促催告程序对行政相对人合法权利的保护具有积极意义， 但是它对行政强制执行的完成却并非必不可少。事实上，督促催告程序本身并没 有独立存在的可能，它必须依附于行政强制执行程序才能发挥作用。在行政强制 法中规定督促催告程序并不是说督促催告已成为行政强制执行的中心内容，我们 必须认清督促催告程序作为辅助程序的价值和地位，不能因为督促催告程序的设 立而冲淡了行政强制执行的其他程序环节。 2 、督促催告程序是行政强制执行的启动程序 行政强制执行作为一个大的程序机制，是由若干个程序环节所构成的。根据 程序原理，各个程序环节有先后之分，哪个程序环节在前、哪个程序环节在后必 须按次序进行，一旦次序发生错误，整个大的程序将出现混乱进而导致行政行为 瑕疵。正因为如此，确定督促催告程序在行政强制执行程序各环节中处于什么 样的次序上就非常重要。显然，督促催告程序既不是行政强制执行程序的中间环 节，也不是最终环节，它是行政强制执行程序的首要程序，是启动整个行政强制 执行程序的不可或缺的程序。督促催告程序作为行政强制执行程序的启动程序在 中华人民共和国行政强制法( 草案) 中得到了明确体现，草案第7 条、第3 7 条和第5 6 条规定，“实施行政强制执行，事先应当进行督促催告”，“行政机关作 出行政强制执行决定前，应当事先督促催告当事人应当履行的义务”，“行政机关 行政程序是“法律程序的一种行政机关彳亍使行政权力、作出行政决定所遵循的方式、步骤、时问和顺 序的总和”参见中国社会科学院法学研究所法律辞典编委会编 法律辞典，法律出版社2 0 0 4 年版，第 7 4 9 页。 例如，依有关行政法规范的规定，申请开业之医师，必须首先到卫生行政主管部门办理卫生许可证，才 能进入到领取工商许可证的程序中，若某个工商行政机关在申请人没有进入前一程序的情况下就为其颁发 工商许可证，便是程序位次颠倒，进而导致这一行政行为无效 4 申请人民法院强制执行前应当向当事人发出书面催告”。“应当”一词明确表明， 行政强制执行必须首先对行政相对人进行督促催告。经过督促催告，行政相对人 逾期仍然拒不履行行政决定的，有行政强制执行权的行政主体可以作出行政强制 执行决定，无行政强制执行权的行政主体可以向人民法院申请强制执行 3 、督促催告程序是有独立程序价值的程序 从行政强制执行程序这一整体角度来看，督促催告程序是行政强制执行中的 一个环节，是行政强制执行的辅助程序，但从督促催告程序本身这一角度来看， 它事实上具有独立的程序价值。因为督促催告程序本身是具有法律效果的，它是 行政强制执行中不可免除的程序。督促催告程序的法律效果主要体现在两个方 面，一方面，经督促催告，如果行政相对人在督促催告所规定的合理期限内自动 履行了行政主体依法作出的行政决定，就不再对其实施强制执行。可见，督促催 告程序为行政相对人提供了一个自我纠错的合理期限，行政相对人多了一次主动 改正错误的机会。另一方面，实施行政强制执行过程中如果行政主体没有对行政 相对人进行督促催告，就构成了程序违法。督促催告虽然并不直接进行行政强制 执行，也不具体影响行政强制执行的标的、方式等内容。但是，一旦行政主体在 督促催告程序上出现错误，就会引起行政强制执行程序上的错误，造成整个行政 强制执行违法。7 4 ，督促催告程序是行政行为介入的程序 行政行为在一般情况下是行政主体单方面意志的体现，它具有单方面性。督 促催告程序则改变了行政行为单方面性的本质，行政相对人介入到督促催告这一 行政行为当中，并进而介入到行政强制过程之中表达自己的意志。根据中华人 民共和国行政强制法( 草案) 的规定，行政相对人在收到督促催告通知之后， 可以根据督促催告的内容决定自己所要采取的行动。其既可以在督促催告规定的 合理期限内自动履行行政决定，也可以决定不履行行政决定、等待行政主体采取 下一步的行动，还可以向行政主体进行陈述和申辩，说明其不履行行政决定的理 由。此外，一些行政法治发达的国家和地区还规定行政相对人可以就催告内容提 起行政诉讼，譬如，在日本，行政相对人就可以对告诫和以代执行令书实施的通 知提起撤销诉讼，但不能因此而主张原行政行为的违法性。行政相对人通过上 述方式介入督促催告程序，表达自己的意志，使得督促催告程序能够对行政相对 人权利进行更好的保护，并体现出行政主体与行政相对人双方的复合意志。 7 行政强制执行违法具有违反实体法和违反程序法两种情形，两种违法情形对于行政行为而言其状况是相 同的，即都可以导致行政行为无效，督促催告程序被违反后同样能够带来与行政实体违法相同的情况 。参见杨健顺：日本行政执行制度研究h 法学家2 0 0 2 年第4 期，第2 0 - 3 1 页 5 ( 二) 行政强制执行督促催告程序的立法背景 行政强制法的制定背景可以从诸多层面进行分析。例如，我们可以从一国社 会进程的总体水平探讨行政强制法产生的社会基础，而这个社会基础便可以被视 为该法产生的背景；我们还可以从我国市场经济对各社会主体权益关系产生影响 的角度探讨行政强制法产生的条件，而这个条件同样可以被作为该法产生的背 景；我们还可以从行政法治的进程探讨行政强制法的背景，如我们可以将中华 人民共和国行政诉讼法、中华人民共和国行政处罚法、中华人民共和国行政 复议法、 中华人民共和国行政许可法等法的产生作为行政强制法的背景。但 是，行政强制法的制定背景与行政强制执行督促催告程序的背景不应当是完全同 一的背景。笔者所探讨的行政强制执行督促催告程序的立法背景，一方面，是将 行政强制执行中的督促催告作为一个法律程序来看，即这个法律程序所赖以存在 的基础和背景。另一方面，是将行政强制执行中的督促催告作为一个行政法中的 制度来看待，即这个特殊的行政法制度所赖以产生的基础和背景。9 行政强制执 行督促催告程序是行政强制法中一个颇具现代民主政治制度特性的制度，对于这 个制度以及由该制度确立的程序背景的探讨必须回归到现代政治理论和法治理 论中去，若由此出发，笔者认为行政强制执行督促催告程序的立法背景可以从下 列方面揭示。 l 、行政强制执行督促催告程序的宪政民主背景 行政强制就其制度属性而论很难说它与民主政治有何种直接的、必然的联 系。之所以这样说是因为任何形式的国家强制都是以国家强力为后盾的，任何形 式的国家强制都是由有关的国家机关在单方意志的作用下实施的。而且常常是这 样，属于强制性的政治行为和法律行为都以约束被强制者为最后特征，即通过强 制既约束被强制者的人身，又约束被强制者的财产。行政强制执行作为强制制度 的一种亦必然有上列特征。但是，行政强制执行督促催告则与强制制度的基本特 征有一定的区别。如果说，行政强制制度是由强制者以单独意志决定强制运作的 话，那么，行政强制执行督促催告则是一种相对双方的意思表示。我们在前面已 经讲到，督促催告是由行政强制机关告知行政相对人的，但就告知行为本身而论 某个法典产生的背景和这个法典中所设计的制度产生的背景是可以分别进行研究的，例如。1 9 8 9 年中 华人民共和国行政诉讼法的制定背景就与1 9 8 7 年中国共产党第十三次全国代表大会关于政治体制改革的 基本设想有关，没有中国共产党十三大确立的政治体制改革的总方略就不会有行政诉讼法的制定。因此， 我们可以说，中共十三大关于政治体制改革的设想是该法产生的背景。然而，中华人民共和国行政诉讼法 中确立的一系列制度和设计的一系列程序却有着自己独立的背景，而这个背景并不等于行政诉讼法的背景， 例如，中华人民共和国行政诉讼法，规定的诉讼期间不停止具体行政行为执行的制度就是以我国行政管理 中长期以来形成的行政权优先为背景的。即是说一个部门法的背景和一个部门法设计的制度背景可以分开 研究。同时，一个部门法的背景并不等于该法设计的制度背景 6 既是一种不带有强力的行为，又是一种由告知者和被告知者双方达成形式合致的 行为。毫无疑问，行政强制执行督促催告中行政主体与行政相对人之间在意志上 和行为方式上的合致使该制度的一些属性已经非常微妙了，它已经不是一种单向 的强制行为，而是后来相互对立的主体之间的能量交换行为，而这种交换是在相 对平等的基础上进行的。显然，只有在现代宪政民主的大背景下，行政强制执行 督促催告程序才能产生、才能具有存在的空间。我们知道，宪政民主是这样一个 概念，即通过宪法或者类似于宪法的法律文件将国家政权体系之间的关系、将国 家政权体系与社会公众的关系予以处理，使诸关系在宪法规定的民主理念、平等 理念等先进理念的指导下而良性运作。即是说，宪政制度解决了不同国家政权体 系的分工，”宪政体制更为重要的是依宪法处理了社会公众与国家政权体系的关 系，尤其确认了社会公众作为国家权力主体的地位，而国家政权体制中诸机关则 是纯粹的权力行使主体。这样，在一个国家的权力运作中，包括行政机关在内的 国家机关既是为社会公众而行使权力，又必须在行使权力过程中与社会公众达到 意志与行为方式上的合致。行政强制执行的督促催告就在一个非常敏感的制度中 确立了国家机关与社会公众的平等关系。我们知道，非宪政民主政治的国家亦有 这样和那样的强制制度，些强制制度亦是在行政机关的主持下而为之的。但是， 在这样的政权体制之下，强制是没有必要设最督促催告程序的，因为国家政权体 系中的任何一个机关具有独立的权力行使能力，而该能力是被法律所认可的。总 之，如果没有宪政民主行政强制执行督促催告就难以建立起来，从这个意义上讲， 笔者认为宪政民主是行政强制执行督促催告程序的背景。 2 、行政强制执行督促催告程序的法治文明背景 2 0 0 4 年制定的全面推进依法行政实施纲要关于依法行政的原则有这样 一个规定：“必须把依法治国和以德治国结合起来，大力推进社会主义政治文明、 精神文明建设。”同时也确立了这样一个关于依法行政的指导思想：“科学化、民 主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时 反映。政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定， 行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。”这些规定实质上在我国 行政法治中确立了一个新的理念，即法治文明的理念。就法治而论，可以作出文 明的法治和普通的法治之分。普通法治虽然不可以下一个定义，但我们认为在法 治中没有确立文明执法和文明立法等相关指导原则的便是普通法治。文明法治是 这种分工在不同的国家是不一样的。有些国家将国家权力分成三类，有些分成四类，有些分成五类。如 在三类的情况下有立法权、行政权、司法权之分，在四类的情况下有立法权、行政权、审判权，检察权 之分，而在五类的情况下则有立法权、行政权、司法权、考试权、监察权之分。而且将不同的国家权力交 由不同的国家机构来行使并合理处理不同国家机关之间的关系。 7 高于普通法治的法治。以我国行政执法为例，在江泽民同志1 9 9 8 年为济南市交 警题写“文明执法，热情服务”的题词以前，并没有相关文明执法的概念，也没 有一套关于文明执法与普通执法的区别机制。自此以后，在执法领域中使用文明 语言、文明手势、文明对待行政相对人等，使文明执法在我国有了初步内涵。文 明执法是法治文明的组成部分之一，并不是法治文明的全部。法治文明实质上是 对一国法治格局的深化。如果说，在普通法治的情况下，政府行政系统的权威是 通过纯粹的法制手段维持的话那么，在文明法治的情况下，政府行政系统的权 威的树立是通过其在法律方面的德性和法律制度两个方面的机制而得到维持和 维护的。所谓德性是指相关法治主体在立法行为和执法行为中除了对其他社会成 员进行约束和规范外，同时，对自身进行自我约束，而这种自我约束是在自觉自 愿的情况下实施的。一定程度上，其对自身的约束超过了对社会公众的约束。法 治主体是法律规范的实施者，其首先是一个具有法律人格的主体，对法律规范的 自觉遵守是其基本义务。这可以说是普通法治对法治主体的最低要求。而在文明 法治的情况下，法治主体对自身的约束机制除了法律规范以外，还有相关的道德 准则，或者其他社会成员公认的能够对其内心起到约束作用的其他准则。更为重 要的是，法治文明中自我约束、法治文明中非法律机制的约束使行政机关与行政 相对人建立起了一种受文明规则制约的新的关系形式，而在这种关系中行政机关 与行政相对人由原来的单向性转化为双向性。行政强制执行在普通法治的情况 下，只需要确立行政机关的强制权威即可，“而在文明法治的情况下，行政主体 的法律实施权威是建立在人性化的基础之上的。行政强制法草案对督促催告程序 的确认其实就是法制机制由普通法治转化为文明法治的一种必然。因为，督促催 告程序使行政相对人在不履行行政行为后与行政强制决定作出前的一定时间段 上有一个缓冲的余地，通过这个缓冲体现行政法实现中行政相对人与行政主体的 和谐关系。因此，我们认为法治文明是行政强制执行督促催告程序产生的又一背 景。 3 、行政强制执行督促催告程序的依法行政背景 1 9 9 9 年1 1 月，国务院发布了国务院关于全面推进依法行政的决定，这 可以说是我国在相关的政府文件中首先全面肯定了依法行政问题，使依法行政逐 渐成为一个相对规范化的行政法治问题。但这并不是说我国真正意义的依法行政 儿我国在制定中华人民共和国治安管理处罚法 之前，在中华人民共和国治安管理处罚条例 中就已 经确立了行政强制制度，只不过有关强制的规定是局部的，即仅仅在行政相对人醉酒、行政相对人寻衅滋 事等情况下实施强制的情形，而在确立这些强制手段和设计强制过程时。行政机关具有非常大的单方权威。 我们知道，在制定中华人民共和国治安管理处罚条例时，我国法治水平还不高，还仅仅处于普通法治 阶段。丽在1 9 9 6 年制定中华人民共和国行政处罚法时我国已经初步接受了法治文明的理念。因此，该 法确立的一系列强制手段以及对这些手段实现方式的认可中就确立了一些相对人性化的制度。如行政直接 强制必须受严格的条件制约，行政相对人对强制有知情权等 8 是从这时开始的，其实早在中国共产党十一届三中全会上我国就提出了“有法可 依，有法必依，执法必严，违法必究”的治国方略，在这个方略中已经包含了依 法行政的雏形。上个世纪8 0 年代以来，我国制定了中华人民共和国行政诉讼 法，拉开了我国在法律制度中体现依法行政的序幕，随后一系列行政法典的出 台都是依法行政的具体体现。”上文提到的全面推进依法行政实施纲要则是 对我国依法行政的一个历史总结，譬如在这个行政法文件中指出了我国依法行政 中的一些差距：“与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依 法治国的客观要求相比，依法行政还存在不少差距，主要是：行政管理体制与发 展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍；制度建设 反映客观规律不够，难以全面、有效解决实际问题；行政决策程序和机制不够完 善；有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈；” 但是，这个行政法文件的出台基本上奠定了我国依法行政的总体格局，我国既有 了依法行政的指导思想和总体目标，又有了依法行政的基本原则和基本要求等。 同时，还有了一整套实施依法行政的机制，例如：。行政机关作出对行政管理相 对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人， 并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对入依法享 有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”可见，依法行政的机制中就有一个 行政相对人要求告知的权利诉求。 将要出台的行政强制法是一部法律，位次高于全面推进依法行政实施 纲要，其在制定过程中并不受这个下位法的约束。但是，没有依法行政这个大 背景，行政强制法的出台就是不可想象的。没有依法行政的相关原则和要求， 没有依法行政的相关机制，行政强制执行中的具体制度就难以确立。依法行政中 对行政主体实施行政管理和进行行政执法的程序要求必然反映在行政强制制度 一些具体制度和程序的设计上。行政强制执行中的督促催告程序与依法行政中所 要求的告知义务等有千丝万缕的联系，其作为行政强制执行督促催告程序的背景 是非常明显的。 ( 三) 行政强制执行督促催告程序的域外考察 在英美法系国家，行政法更多地强调的是对行政机关的行政权进行控制，一 般不赋予行政机关强制执行的权力，再加上英美法系传统上以判例法为主，自然 也就不存在行政强制法以及行政强制执行督促催告程序的问题。”当我们对行政 1 2 这里比较有代表性的行政法典有( 以制定年代为序) 1 9 9 4 年制定的中华人民共和国国家赔偿法、1 9 9 6 年制定的( 中华人民共和国行政处罚法、1 9 9 7 年制定的中华人民共和国行政监察法，1 9 9 9 年制定的中 华人民共和国行政复议法、2 0 0 3 年制定的中华人民共和国行政许可法等等。 廿参见【关】约翰亨利梅利曼著，顾培东、杨正平译；大陆法系) ，知识出版杜1 9 科年版，第2 3 页 9 强制执行督促催告程序进行域外考察的时候不难发现，以成文法的形式确立行政 强制制度以及对行政强制执行督促催告程序进行专门规定的情况基本上集中在 德国、奥地利、日本以及我国台湾地区等沿袭大陆法传统的国家或地区。为了更 好地了解督促催告程序在行政法治发达国家与地区的现状，为了更好地给我国行 政强制法确立督促催告程序提供有益借鉴，下面将对德国、日本以及我国台湾地 区的督促催告程序进行一些分析和比较。 1 、德国督促催告程序的考察 德国是联邦制国家，联邦机构的行政执行行为受联邦行政执行法规制， 联邦州机构或者地方机构的行政执行行为则受州行政执行法规制。就笔者目前所 占有的资料来看，主要在德国的联邦行政执行法第1 3 条以及莱茵州伯尔 兹行政强制执行法第6 6 条查阅到有关德国行政强制督促催告程序的规定。“其 中后者的规定与前者基本上是一致的，只是文字表述上略有差异。可见，德国联 邦行政执行法中有关督促催告程序的规定是具有相当的代表性的，基本上代 表了德国督促催告程序的法律现状。 德国联邦行政执行法将督促催告程序称为。强制手段的警告0 尽管其 仅在第1 3 条规定“强制手段的警告”，但该条规定内容丰富，分7 个方面系统而 有序地规范了有关“强制手段的警告”的有关规则。其一，德国联邦行政执行 法要求行政机关无论采取行政强制措施还是行政强制执行，都应当予以警告 所不同的是，强制手段不能立即采用的，行政机关应当事先予以警告，而且应当 以书面形式作出警告。这种情况下的警告行政机关还必须指定期限，确定期限时 要公正考虑义务人履行义务所需时间。具体行政行为应立即执行或有关法律诉讼 救济没有延缓效力的时候，行政机关在作出该具体行政行为的同时应当给予警 告。此外，德国行政法上还有一种比较有特色的警告方式叫做附加性警告，即行 政机关具体行政行为要求履行某一行为、容忍或不作为的义务的，可以在作出具 体行政行为的同时予以附加性警告。其二，德国联邦行政执行法规定警告只 能针对一项特定强制手段。行政机关不得同时以多项强制手段进行警告，或者在 警告时，行政机关不得保留在多项强制手段中有选择一项的权利。显然，这一规 定是为了增强警告的确定性和行政强制的可预见性，减轻行政相对人的心理压 力。其三，德国联邦行政执行法对行政强制涉及金钱给付的警告作了特别规 定。一方面，有关强制执行罚款的警告必须明确罚款的数额，行政机关不能仅仅 告知将进行罚款而不给出具体的罚款数额。另一方面，采取某项行为并由义务人 负担费用( 替代行为) 的，在警告时行政机关应当告知有关费用的临时估算数额。 1 4 参见胡建淼主编：中外行政法规分解与比较( 上) ，法律出版社2 0 0 4 年版，第5 8 9 - 5 9 0 页。 当然，如果替代行为引起的费用超过临时估算的数额，有关的追索权也并不受到 影响。其四，德国联邦行政执行法规定行政机关既可以多次警告，也可以交 替警告。所谓多次警告，是指行政机关对行政相对人进行警告并不仅限一次，而 是可以警告多次。所谓交替警告，是指行政机关在多次警告的时候并不是说数次 警告都只能针对一种强制手段，而是可以对各种强制手段交替进行警告，也可以 增加罚款的数额。德国联邦行政执行法上的多次警告与交替警告是融为一体 的，可以警告直到义务人履行义务为止。但是，行政机关不得一次性作出多种警 告，只有在前一次警告无效果时，方可作出新的警告。其五，德国联邦 行政执 行法强调警告必须予以送达。警告只有在有效送达的情况下才能发挥它的效力， 德国联邦行政执行法显然注意到这一问题，规定作出具体行政行为的同时附 加警告的，即使具体行政行为本身无需送达，附加的警告也应当送达。除了第 1 3 条的系统规定之外，德国联邦行政执行法第1 8 条“法律诉讼救济”还特 别规定了警告的救济方式，即行政相对人对强制手段的警告本身不服的，同样可 以提起诉讼，寻求法律救济。这一点也是非常具有借鉴意义的。 2 、日本督促催告程序的考察 日本制定行政执行法的时间较早，早在1 9 0 0 就曾制定行政执行法及其 施行令，后来为了更好地保护人权、促进法治，于1 9 4 8 年制定了行政代执行 法。日本行政代执行法将督促催告称之为告诫和通知，有关告诫和通知的 内容主要规定在该法第3 条“告诫、通知”之中，该条规定：。一、为作出前条 规定的处分( 代执行) ，在规定相当的履行期限，而到期仍不履行时，必须预先 以文书告诫代执行的宗旨。二、在义务人接到前款的告诫，到指定期限仍不履行 义务时，该行政机关以代执行令书，把要进行代执行的时间、为代执行而派遣的 执行负责人的姓名以及代执行所需费用估计的概算额通知义务人。三、在特殊或 危险紧急情况下，对迅速实施该行为有紧急的需要，并没有时问采取前二款规定 的程序时，可以不按其程序实施代执行。”“日本的告诫、通知制度非常有特点， 其他国家的督促催告都是一个环节立即完成，而日本则将督促催告分成了两个环 节，第一个环节以书面形式进行告诫，告诫的内容是代执行的宗旨，即告诫义务 人在一定的履行期限若不履行相关义务则实施代执行。至于相当的履行期限，法 律没有明确规定，某些情形下有判例为准。”第二个环节发布代执行书令，当义 务人到指定期限仍不履行相关义务时，行政机关即发布代执行书令，把代执行有 胡建淼主编：中外行政法规分解与比较( 上) ，法律出版社2 0 舛年敝，第5 9 0 页。 埔“判例认为，将建筑物移转命令的履行期限规定为告诫书到达之日起1 0e l 以内，将向县外撒出蜜蜂的 履行期限规定为1 日，都是合法的”参见杨健顺；日奉行政执行制度研究，法学家 7 0 0 2 年第4 期， 第2 1 页 1 1 关的时间、执行负责人、估计费用等内容通知义务人。在特殊或者紧急情况下则 可以免去告诫、通知程序。日本对告诫、通知的法律救济与德国十分类似，义务 人可以对告诫和以代执行书令实施的通知提起撤销诉讼，但不能因此而主张引起 告诫、通知的原行政行为的违法性。 3 、我国台湾地区督促催告程序的考察 我国台湾地区的行政执行法沿用的是国民政府早在1 9 3 3 年所制定的行政 执行法，后经多次修正，最近的修正稿于2 0 0 7 年3 月2 1 日公布施行。台湾地 区行政执行法中并没有针对督促催告程序的专门性条文，但这并不意味着在 台湾地区就不存在督促催告程序。事实上，我国台湾地区对督促催告程序的规定 散布在行政执行法的多个条文之中。譬如台湾地区行政执行法第1 1 条 。义务人逾期不履行公法上金钱给付义务之处置”规定：。义务人依法令或本于 法令之行政处分或法院之裁定，负有公法上金钱给付义务，有下列情形之一，逾 期不履行，经主管机关移送者，由行政执行处就义务人之财产执行之：一、其处 分文书或裁定书有履行期间或有法定履行期间者。二、其处分文书或裁定书未定 履行期间，经以书面限期催告履行者。三、依法令负有义务，经以书面通知限期 履行者。法院依法律规定就公法上金钱给付义务为假扣押、假处分之裁定经主管 机关移送者，亦同。”7 该法第2 7 条“限期履行行为或不行为义务”亦规定：“依 法令或本于法令之行政处分，负有行为或不行为义务，经于处分书或另以书面限 定相当期间履行，逾期仍不履行者，由执行机关依间接强制或直接强制方法执行 之。前项文书，应载明不依限履行时将予强制执行之意旨。”。可见台湾地区的催 告以处分书或者其他书面方式为之，文书中必须说明如果相对人不在规定的期限 内履行相关义务，行政机关将予以强制执行。此外，台湾地区还有一项非常有特 色的制度就是对执行行为声明异议的制度，即义务人或利害关系人对执行命令， 执行方法、应遵守之程序或其他侵害利益之情势，得于执行程序终结前，向执行 机关声明异议。显然，义务人或利害关系人对督促催告程序违法的情形也可以向 执行机关声明异议。如果执行机关认为确有理由，应当停止执行，并撤销或更正 已为之执行行为。 ”黄婉玲编：s - i b l k 电子六法全书，h t t p ：e v w w 6 1 a w i d v t w ，2 0 0 7 年4 月2 0 日 1 黄婉玲编：s - t l n k 电子六法全书，h t 垭：w w w 6 1 a w i d v 1 w ，2 0 0 7 年4 月2 0 日 二、行政强制执行督促催告程序的价值 行政强制执行督促催告程序的价值是我们研究该程序时必须予以回答的问 题。中华人民共和国行政强制法( 草案) 第l 条规定：“为了规范行政强制的 设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保 护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法”此条在笔者看 来基本上表达了我国行政强制法的价值。但是，行政强制法的价值还不能完全与 该法所确立相关制度的价值相提并论。一方面，行政强制法的价值应当大于行政 强制执行督促催告程序的价值，因为，行政强制法是一个行政法典，而行政强制 执行督促催告程序只是这个法典中的一个制度，二者不是同一层面的东西。另一 方面，行政强制执行督促催告程序的价值并不能够完全被行政强制法的价值所包 容，因为，一个法律典则中的制度具有相对独立的内涵。由于行政强制执行督促 催告程序是行政程序中的一种，因此，当我们在探讨行政强制执行督促催告程序 的价值时必须和有关行政法中的程序价值结合起来，即必须使行政强制督促催告 程序的价值从根本上回归到行政程序的价值之中。 从总体上讲，行政强制执行督促催告程序是行政法中正当程序的产物。正当 程序的概念和法律规定由来已久，其最早体现于美国宪法第五修正案之中：“美 国宪法第五修正案宣称，不经过法律的正当程序，任何人都不可以被剥夺生命、 自由或财产”循来的“第十四修正案把同一原则扩展到国家行为中。依据这些 宣言，建立了一个巨大的宪法上层建筑，它保证了政府的权力不被用来反对个人， 除非是依据法律并对个人的权利予以应有的保护。1 9 7 0 年联邦最高法院开 始