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关于加快推进矿产资源法修订工作的若干思考 付英（中国国土资源经济研究院，北京 101149）中图分类号：f407.1；f062.1文献标识码：a文章编号：1672-6995（2015）01-0009-04党推进依法治国若干重大问题的决定明确指 出：“加强市场法律制度建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资 源、农业、财政税收、金融等方面法律法规，促进商 品和要素自由流动、公平交易、平等使用”。这意味 着矿产资源法（下文简称“矿法”）修订工作迎来了 新一轮机遇，笔者就其中涉及的热点、难点问题以及 下一步的工作方向和重点做以下探讨。的十八届四中全会通过的中共中央关于全面实践表明，现行矿法在矿产资源管理实践中发挥了重大作用，使探矿、采矿活动有法可依，为我国矿业发 展、矿产资源开发、保护与合理利用提供了制度保 障，其法律基本框架和主要内容是符合社会主义市场 经济需要的，也是和国际接轨的。但为什么还要修法呢？一是适应新形势、新变 化的要求。新形势、新变化是指我国执政理念和法 制环境的深刻变革，与我国（或矿业）经济景气周期 变化无关，与机构改革、简政放权的关系也不大。因 此，新一轮修改矿法是依法治国理政的需要，是促进 矿业科学发展、可持续发展的需要，是贯彻“两型” 社会和生态文明建设的需要，是完善中国特色社会主 义法律体系的需要。二是适应新实践、新探索的要 求。十八年来，各地在矿产资源管理方面进行了积极 探索和大胆实践，产生了许多好做法、好经验；中央 政府部门也出台了一系列部门规章，其中成熟的、实 践证明行之有效的管理制度、政策需要上升为法律 1 矿产资源法修订的进展情况1.1 矿产资源法修订的必要性1996年颁布的矿产资源法（修订）是在1994 年中央提出建立社会主义市场经济体制之后完成的， 同随后颁布的矿产资源勘查登记管理办法、矿 产资源开采登记管理办法和探矿权采矿权转让管 理办法一起，引领矿产资源行政管理工作十八年。收稿日期：2014-12-03；修回日期：2014-12-04 作者简介：付英（1958-），男，吉林 省农安县人，中国国土资源经济研究院副院长、研究员，华中科学大学在读博士，主要从事国土资 源管理研究工作。9natural resource economics of china摘 要：新一轮矿产资源法修订工作取得阶段性进展，在修法指导思想和基本原则方面达成共识的基础上， 充分尊重原矿法框架，形成了12章100条内容的矿法修订草稿，修改的主要内容可总结归纳为九个方面。其 中涉及的热点问题主要有关于矿法的定位、矿法宗旨与调整范围、矿业权属性；难点问题主要有关于矿业权 审批改革、矿业权出让方式、矿业权价款、资源税费改革。下一步矿产资源法修订应在内容方面增设“矿产 资源保护”一章，调整“矿业权”的内容，补充“地质资料和矿产资源储量”的内容，将“矿山环境治理恢 复”调整为“矿山环境治理恢复与和谐矿区”，完善“矿产资源税费”的内容；同时，应采取“主法加众条 例”模式，新设、修订和保留部分配套法规。关键词：矿产资源法；修订；热点；难点；思考特约专稿 special paper或写入法规之中。三是与相关的政策法律相衔接的要求。十八年间，全国人大修改了宪法，通过了物权 法、行政许可法等，矿法要与之衔接；“以公 有制为主体、多种所有制共同发展”的政策，也要求 修改矿法中关于不同所有制矿山企业的区别性规定。1.2 矿产资源法修订工作阶段性进展(1)前期论证阶段（2002-2006年）。2002年全国 人大调研组提出修订矿法；2003年6月组建矿法修订 起草小组和专家咨询委员会；2004年12月呈报矿产 资源法修改研究报告；2006年8月曾培炎副总理在 云南昆明会议上讲话，强调要加强矿产资源开发管理 法制建设，加快矿法修订的前期调研论证工作。这一 时期，组织开展了14个省区调研；召开各类研讨会、 座谈会80余次，共有2000人次参加；在国土资源报公 开征求意见，收到建议100多份；形成了一批背景资 料；组织了一批专题研究；试行了一批制度；出版了矿产资源法修订理论研究与制度设计等专著。 (2)加快修法阶段（2007-2009年）。制定了进一步加快矿产资源法修订的工作方案；完成了矿产 资源法修订第1-12稿，包括专家稿、行政稿，a/b 稿。这一时期，完成矿产资源法修改参考资料汇 编1-8；完成7个专题研究，包括矿业权作为用益物权 与行政许可权之间的关系，矿产资源立法中的矿产资 源分类，矿产资源有偿使用经济关系及法律关系制度 设计，矿产资源管理中中央与地方事权划分研究，矿 产资源勘查开采监督管理体制机制研究，矿产资源法 律责任及仲裁、裁决制度研究，矿产资源税费改革及 利益分配关系研究；完成47个国家和地区矿法框架和 制度摘编。(3)调整完善阶段（2010-2014年）。2011年12 月召开矿产资源法修改协调小组会议；2012年1月形 成矿产资源法修改工作方案，包括聚焦问题、 专题调研、集中修改、研究论证、草案送审、配套 法规起草研究6个阶段的工作安排。这一时期，完成国务院关于进一步加强矿产资源管理的决定（代 拟稿）；出台矿产资源管理组合配套制度创新 “十二五”规划；进行了部分规章和规范性文件后 评估报告；开展了矿产资源法三个配套法规修改论证 工作等。1.3 基本共识及主要修改内容1.3.1 修法过程中形成的基本共识围绕矿法修订，业界及相关工作人员在修法指导 思想和基本原则上达成共识。(1)关于修订矿法的指导思想。按照以科学发展观 为统领，切实转变发展方式和建设资源节约型、环境 友好型社会的要求，体现和坚持宪法原则和社会主义 市场经济改革方向；强化资源节约、环境保护和安全 生产的宗旨，借鉴国外立法经验，建立健全我国矿产 资源管理体系，理顺矿产资源勘查开发经济关系；完 善矿产资源法律制度规范，推进矿产资源立法的现代 化，保障和促进科学发展。(2)关于修订矿法的基本原则。确定了修法的五条 原则，即体现民商、经济（资源）和行政法的三重属 性；全面修改、突出重点；改革创新、继承发展；统 筹协调、整体推进；开门修法、广开言路。1.3.2 矿法修订的主要内容基于上述共识，在矿法修订中，充分尊重原矿 法框架，形成了12章100条内容的矿法修订草稿。从 结构上看，保留“总则”、“矿产资源勘查”、“矿 产资源开采”、“法律责任”和“附则”5章，新增 “矿产资源规划”、“矿业权”、“地质资料和矿 产资源储量”、“矿业用地”、“矿山环境治理恢 复”、“矿产资源税费”和“监督检查”7章，删除 “矿产资源勘查登记和开采审批”、“集体矿山企业 和个体采矿”2章。修改的主要内容可总结归纳为九个方面：第一， 贯彻落实科学发展观。在立法宗旨中，将“发展矿 业”，修改为“促进矿业科学发展，建设资源节约型 和环境友好型社会”。第二，巩固、完善矿产资源的 集中统一管理体制，建立科学的分类分级管理制度。 将矿产资源划分为三大类，并规定了中央与地方（省 级、地市级和县级）矿产资源行政主管部门对相应矿 种的不同审批权限。第三，理顺行政许可与财产权关 系。明确了“以证载权”的思路，规定了财产权登记 制度和财产权维护制度，克服了“吊销勘查许可证或 采矿许可证就等于没收其财产权”的硬伤。第四，健 全、完善矿产资源规划的法律制度。从法律上明确了 矿产资源规划的地位、作用、范围和编制、审批、实10中国国土资源经济 2015年第1期/总326期关于加快推进矿产资源法修订工作的若干思考special paper 特约专稿施以及监督管理的具体制度。第五，全面调整完善矿产资源勘查开采管理制度。增加了资质准入、最低勘 查投入、区块退出、注册地质师、小矿管理、生活自 用矿等条款。第六，完善地质资料和矿产资源储量管 理制度。强化了地质资料汇交、资料保密和权益管理 以及查询服务的内容，明确了矿产资源储量核准、登 记、统计与动态管理在矿产资源管理中的法律地位， 新增了矿产地储备的条款。第七，建立矿山地质环境 保护制度。规定了政府部门的职责分工，明确政府与 企业之间在保护、治理恢复矿山地质环境方面的权利 与义务，突出了治理恢复方案和治理恢复保证金制度 的法律地位，增加了动态监测和地质遗迹保护的条 款。第八，调整完善矿产资源税费制度。提出了“合 理调整矿产资源开发利益关系，促进矿产资源的保护 和合理开发利用”和“矿产资源税费应当在中央和地 方之间合理分配，适当照顾矿产资源产地社区的利 益”原则，首次提出并明确了“矿业权出让金”的法 律地位。第九，进一步规范了监督管理法律制度。规 定了执法监察、现场检查、日常监管和年度检查的内 容，明确了矿产资源行政主管部门上级对下级的监管 职责以及地方政府的监管职责，将矿产督查员制度写 入了矿法。权折价入股的规则。三是绕开行政许可法。最简单的办法，就是将现有的“勘查许可证”、“采矿许 可证”改为“探矿权证”、“采矿权证”。2.1.2 关于矿法宗旨与调整范围原矿法宗旨：“发展矿业”；第十二稿：“促 进矿业科学发展，建设资源节约型和环境友好型社 会”；新认识：“促进矿业科学发展，统筹资源开发 和生态文明建设”。矿法调整范围：一是资源管理为 主，适度向产业管理延伸。由探、采延伸至选矿 向产业管理延伸的目的，是为了更好地管住资源；二 是对矿业管理进行全面规范。不仅包括资源节约、环 境保护和安全生产，也包括职业健康、绿色矿山与和 谐矿区建设等。2.1.3 关于矿业权属性问题围绕矿业权之财产属性与行政许可属性，有两种 观点。一是权证分离。认为矿业权的财产属性应当与 其行政许可属性分开运行，各自设计一套运行规则和 管理程序。财产属性赋予财产权证，走出让、登记、 延续、流转、保留、灭失或征收等路径；行政许可属 性赋予勘查或开采许可证，勘查作业走勘查资质、勘 查区块、勘查方案与勘查作业、最低勘查投入、勘查 报告与注册地质师管理等路径，开采作业走开采资 质、开采条件、采矿作业、综合利用、禁采区域、年 报制度、矿山闭坑等路径。二是以证载权。认为矿业 权双重属性分开是“叠床架屋”,徒增行政成本，只 要把吊销矿业权许可证的同时也就是没收矿业权的财 产问题解决好了，完全可以按照现行的一个权证运 行。2.2 难点问题2.2.1 关于矿业权审批改革简政放权，是放给市场还是放给地方？放给市场 怎么监管，放给地方怎么分级？按照三类矿产、大多 数放到省一级审批行不行？要不要建立中央与地方矿 业权预审、终审制度？审批一个矿业权，要盖几十个 章，多数不是国土资源部门的，各相关部门怎样协同 管理？矿业权审批要不要充当“最后一道闸门”？笔 者建议，由矿业权审批制度转向矿业权登记制度，登 记者受法律保护，勘查开采作业许可审批交给产业行 政主管部门。2 矿产资源法修订中的热点、难点问题2.1 热点问题2.1.1 关于矿法的定位新时期，矿法定位有两个选项：一是借鉴西方市 场经济国家通行做法，改立矿业法，明确其商法 性质；二是坚持矿产资源法名称，加强矿业制度 建设内容，使之在实际中发挥矿业法的作用。笔 者认为后者符合我国国情，较易通过。可从三方面着 手：一是贯彻物权法。对探矿权、采矿权这两种 用益物权适用范围、取得途径、市场交易的条件与规 则、使用收益的具体内容进行明确规范，并切实付诸 实施。二是同公司法衔接。矿业企业属于“需要 提高注册资本最低限额的企业”（公司法第26条）， 可按照企业生产活动内容（探矿、采矿、探采一体） 和涉及矿种（油气、一般固体矿产、采石）分类分级 制定企业资质标准，并以此为依据，设立注册前置行 政许可程序。根据公司法第27条，建立探矿权、采矿natural resource economics of china 11特约专稿 special paper“矿业权的合同管理”的规定。建立以合同管理为核心的矿业权管理制度，在准入退出、区块兼探、勘查 投入、期限延续等方面，强化探矿权的行政许可；在 入股、抵押、继承、赠与等方面，强化采矿权的财产 属性。第三，补充“地质资料和矿产资源储量”的内 容。建立以储量动态监管为核心的矿产资源开发管理 制度：在新增储量方面，细化质量规范、诚信体系、 执业资质的规定，增加证券机构的(商业)储量认定和 发布职能；在储量消耗方面，强化资源节约和综合利 用监管的规定。第四，将“矿山环境治理恢复”调整 为“矿山环境治理恢复与和谐矿区”。一是增加矿山 地质环境管理计划。包括生产过程的地质灾害风险评 估、与生产计划同步实施的矿山地质环境恢复治理工 程安排等。二是完善矿山地质环境恢复治理保证金制 度。为减轻矿山企业缴存保证金的流动资金压力，允 许金融机构以出具保函方式为企业担保。三是增加 “和谐矿区建设”的规定（如“四大机制”）。四是 增加年度社区发展计划。明确当地政府、矿山企业和 社区居民的权利与义务，尤其是对矿山企业的社会责 任做出合理的规定（赔偿、补偿、就业）。第五，完 善“矿产资源税费”的内容。一是建立以国家权益金（即权利金）为核心的矿产资源税费制度。强化矿 产资源国家所有权收益，弱化政治征收（世界各国 没有资源税1）；理顺税费体系，包括“矿业权有偿 取得（出让金），勘查区块/矿产地有偿占用（使用 费），矿产资源有偿开采（权益金）”。二是建立政 府补贴和税收优惠制度。对矿业这个附加值有限、其 主要的社会经济功能就是为下游产业创造附加值提供 物质载体的初级产业，实行矿产资源耗竭补贴（美 国）和勘查成本税前折扣（加拿大）政策。3.2 关于配套法规采取“主法加众条例”模式。除修订“一法三 令”之外，新设矿产资源保护条例、矿产资源 储量管理条例、矿山地质环境保护条例和矿 产资源开采资质管理条例4部法规；修订矿产资 源监督管理办法、矿产资源补偿费征收管理规 2.2.2 关于矿业权出让方式探矿权采用什么方式出让，成为目前矿业权管理 中争议最大的问题，集中在高风险矿产是采用申请在 先的方式出让，还是一律采用招拍挂竞争方式出让。 主张前者的理由是：申请在先符合国际惯例，符合地 质工作规律，有利于找矿技术与资本相结合，促进找 矿突破。主张一律招拍挂的理由是：申请在先难以避 免暗箱操作，加大了行政风险，不能充分发挥市场配 置资源的决定性作用。此外，勘查风险分类标准界定 难度大，难以操作。笔者主张：高风险矿产用招标 “优选勘查实施方案”替代“申请在先”，低风险类 则一律采用拍卖方式出让。2.2.3 关于矿业权价款问题国家未投资的矿业地也要求有偿取得即矿业 权价款的异化，突破了现有矿法框架，在一定程度上 引致了我国矿产资源勘查开发秩序的混乱，也激发了 地方政府“经营矿业权”的冲动。它不仅将不具备经 济实力的勘查主体拒之门外，导致“探者无其权”； 同时，这种对地下矿产资源未探明之前的出让行为 （空白地也可招拍挂），也有违地质科学规律。但目 前这种状况已经遍及全国多数省份，仅靠部门力量难 以扭转。2.2.4 关于资源税费的改革围绕矿法修订始终有一个结要解开，这就是资 源补偿费和资源税能否共存或谁吃掉谁的问题。是按 “正税清费”思路，将资源补偿费纳入清理范围，还 是保留资源补偿费以体现矿产资源国家所有权收益， 需要在修法过程中论证解决。这个问题解决不好，必 将影响修法的质量。3 下一步矿产资源法修订的若干思考3.1 关于增改内容尊重矿法十二稿框架，新的修订草稿重点从五个 方面着手：第一，增设“矿产资源保护”一章。建立 最严格的矿产资源保护制度，包括节约与综合利用、 “三率”与工业指标管理、优势矿产资源保护等。第 二，调整“矿业权”的内容。将矿业权审批回归到矿 业权登记的轨道，规定相关的实体内容与程序。增加(下转第8页)1世界上有140个国家叫“权利金”，只有7个国家叫“资源税”，但其内涵也是“权利金”。12中国国土资源经济 2015年第1期/总326期特约专稿 special paperstudy on compensated utilization of mineral resources and implementation modelroyalties cannot be replaced completely in resources taxwang xikaiabstract: the inherent natural value of mineral resources represents the theory basis of its paid-use. as a basic factor of mining production, mineral resource is the major constituents of the minerals value. the paid use of mineral resources reflects the exchange of property rights, and this exchange can be realized through royalty system. as a result, we can both safeguard the interests of the supply and demand fairly and impartially, as well as form the effective mechanism foreconomical and intensive use of mineral resources. whats more, the royalty not only highlights the property attribute of the paid use of mineral resources, but alsohighlightsthe actual consumption of mineral resources for the charge of absolute returns of mineral resources. in addition, the royalityhighlights the link with super-profitfor the charge of differential incomes. therefore, royalties cannot be replaced completely in resources tax.key words: mineral resources; the paid use; value realization; royalties(上接第12页)定2部法规；保留地质资料管理条例、地质 勘查资质管理条例等行政法规。3.3 关于工作建议第一，落实党的十八届四中全会精神，加快推进 矿产资源法及其配套法规的修订进程。第二，围绕矿业权登记制度、矿业权价款改革、矿产资源国家权益金制度、矿山督察制度、社会许可制度、采矿损益评估制度和矿产资源保护公益诉讼制 度等开展专题论证。第三，加强矿产资源依法行政的顶层设计，以构 建完善的符合社会主义市场经济要求的矿政管理制度 为目标，做好改革试点工作。thoughts on accelerating our efforts to promote the amendment of the mineral resource lawfu ying(chinses academy of land and resource economics, beijing 101149)abstract: a new round of revision work relating the law of mineral resources has made phased progress. that means, on the basis of the consensus on guiding revision doctrine and basic principles, we fully respect the framework of original law, as a result, the revised draft including article 100 in chapter 12 has been formed. the amendment of present law is mainly the change in nine aspects, in which the hot topics mainly include the positioning, the purpose, and adjustment range of the law, as well as the attribute of mining rights; while the difficult issues include the reforms in examination and approval of mining rights, the transfer of mining right, the price of mining right, and taxation and fee of resources. on this basis, this paper points out that the next step for us is to add a chapter for mineral resources protection, to adjust the cont