（环境与资源保护法学专业论文）我国地下水资源持续利用法律制度研究.pdf

y 18 帆3 帆3 0 4i8il 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者：必芡照 日期：p 卢年厂月沪日 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州 大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑 州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。 学位论文作者：淑堤筮 日期：加卜年7 - 月凇日 摘要 摘要 水危机是全球范围内的一大难题，如何使水资源得到合理的保护是世界各 国共同面临的一个难题。而在我国，作为水资源的重要组成部分，如何合理开 发和保护地下水资源并没有引起足够的重视，这种忽视在法律制度层面表现的 尤为明显。从立法层面看，对于地下水资源的保护，现有规定显然不足以应对 地下水资源所面临的越来越严峻的诸多问题。尽管现有法律制度在地下水资源 保护中发挥着一定的作用，但是仔细推敲，再结合着地下水资源开发利用中以 及人们其他对地下水资源产生各种影响的行为中，我们发现，地下水资源持续 利用法律制度是存在诸多问题的。管理体制的不顺畅，取水许可制度，地下水 饮用水源保护区制度以及地下水超采区管理上等等，都亟需完善。 本文从我国水资源供需矛盾入手，并对地下水资源持续利用所面临的诸多 困境予以总结，从而提出本文的核心问题地下水资源持续利用法律制度。 在对我国现行制度设计的分析中，可以发现，既有的制度安排是存在缺失 的。比如对于超采行为的规制，我国立法中并未设置严厉的法律责任予以惩罚， 这也因此造成了地下水资源相关保护工作的无力感。 而对于美国、欧盟和南非等国的立法经验的介绍中，我们可以从其地下水 回灌和地下水资源评估等制度中汲取到诸多宝贵的经验。比如南非对于基本生 活用水需求予以保障之外还保障了生态环境用水量，具体有效的保护了地下水 环境。而欧盟的地下水资源评估更是从各个方面对地下水资源所可能遭遇的风 险予以评估，从而更加有效的使地下水资源得到持续利用。 结合着对我国地下水资源持续利用法律制度的分析和对美国欧盟等国经验 的借鉴，我国地下水资源持续利用法律制度应当从以下五个部分予以完善： 首先，地下水资源管理体制应当高效统一，管理职权的明确以及组织体系 的完善是完善地下水资源管理体制的两大核心要素，此外，在对地下水资源开 发利用进行管理时，应当增大行政管理的公众参与度，这样才能更加有效的促 进地下水资源保护，从而实现地下水资源的持续利用。 第二，取水许可的城乡统一和审批监管的严格化，城乡二元的取水许可结 构凸显了地下水取水许可制度的宽松，因此，完善地下水取水许可制度，最重 要的是使取水许可程序更加严格，同时要保障对地下水取水许可实施之后的行 为的监管。 一- _ - i _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - 一 摘要 第三，地下水超采区内规范各种行为。应当从立法上对地下水超采区取水 行为予以严格限制，同时确立各种强制性技术标准。 第四，地下水饮用水源保护区的完善。地下水饮用水源保护区关系到供水 安全问题，因此亟需通过地下水资源评价制度以及地下水监测体系的完善，来 保障一定数量且清洁的水可供饮用。 第五，法律责任体系的健全。从某方面来讲，正是由于法律责任体系的不 健全，才导致了执法时的无力，造成了立法资源的浪费，因此，地下水资源持 续利用法律制度需要配置严格且完善的法律责任从而对相关行为予以规制，才 能很好的起到震慑作用。 关键词：地下水资源可持续利用地下水保护 玎 a b s t 陷c t a b s tr a c t w a t e rc r i s i si sam a j o rp r o b l e mi n t h ew o r l da n dh o wt om a k et h ew a t e r r e s o u r c eb ep r o t e c t e dr e a s o n a b l yi sah a r dq u e s t i o nf a c e db ya l lt h ec o u n t r i e s i n c h i n a , h o wt or a t i o n a l l yd e v e l o pa n dp r o t e c tg r o u n d w a t e rr e s o u r c e ，w h i c hi sa n i m p o r t a n tc o m p o n e n to fw a t e rr e s o u r c e s ，h a v eb e e nn e g l e c t e d ，e s p e c i a l l yl a c k i n g r e l a t i v e l e g a ls y s t e m f r o m t h e l e g i s l a t i v el e v e l ，t h ec u r r e n tp r o t e c t i o n f o r g r o u n d w a t e rr o s o u r c c sa p p a r e n t l yc a n n o td e a l 谢mt h em o r ea n dm o r es e r i o u s p r o b l e m sw h i c hg r o u n d w a t e rr e s o u r c ea l ef a c i n g a l t h o u g ht h ee x i s t i n gl e g a ls y s t e m p l a ya c e r t a i nr o l ei nt h e p r o t e c t i o no fg r o u n d w a t e rr e s o u r c e ，t h el e g a ls y s t e mi s p l a g u e d w i t hp r o b l e m ss u c ha st h en o ts m o o t hm a n a g e m e n t s y s t e m ，t h e w a t e r - d r a w i n gp e r m i t t i n gs y s t e ma n dt h em e c h a n i s mo fu n d e r g r o u n dd r i n k i n gw a t e r s o u r c 宅p r o t e c t i o nz o n e sa sw e l la so v e re x p l o i t e dg r o u n d w a t e r sm a n a g e m e n t t t l i sa r t i c l eb e g i n sw i t ht h ea n a l y s i sa b o u tt h ew a t e rr e s o u r c ei nc h i n aa n ds u m s u pt h ed i f f i c u l t i e st h a tt h es u s t a i n a b l eu s oo fg r o u n d w a t e rr e s o u r c e sa r ef a c i n g , t h e n p r o p o s e st h ec o r ei s s u eo ft h i sa r t i c l e , t h a ti st h el e g a ls y s t e mo fs u s t a i n a b l eu s eo f g r o u n d w a t e r r e s o u r c e f o r mt h ei n t r o d u c t i o na b o u tt h el e g i s l a t i v ee x p e r i e n c eo fu s ，e ua n ds o u t h a f r i c a , w ec a nl e 锄al o ta b o u tt h eg r o u n d w a t e rr e c h a r g ea n dg r o u n d w a t e rr e s o u r c e e v a l u a t i o ns y s t e m f o re x a m p l e , s o u t ha f r i c ah a v eg u a r a n t e e dt h ee c o l o g i c a l e n v i r o n m e n tw a t e rb e s i d e t h ew a t e rf o rb a s i cn e e d s ，a n de f f e c t i v e l yp r o t e c tt h e g r o u n d w a t e re n v i r o n m e n t t h ee u sa s s e s s m e n tf o rg r o u n d w a t e rr a 5 0 u r c e sv a l u e s a l lr i s k st h eg r o u n d w a t e ri e s o u r c 宅m a ye n c o u n t e r , w h i c hm o r ee f f e c t i v e l ym a k e g r o u n d w a t e rr e s o u r c eb e u s e ds u s t a i n a b l y n el e g a ls y s t e mo fg r o u n d w a t e rr e s o u r c es u s t a i n a b l eu s ei nc h i n ac a nb e i m p r o v e df o r mf i v ea s p e c t s f i r s t ，t h eg r o u n d w a t e rr e s o u r c e sm a n a g e m e n ts y s t e ms h a l lb eu n i f o r ma n d e f f i c i e n t s e c o n d ，a b s t r a c t i o np e r m i t ss h a l lb ec o n s o l i d a t e da n ds u p e r v i s i o ns h a l lb e s t r i c t a b s t r a c t t h i r d ，a b s t r a c t i o no fg r o u n d w a t e rs h o u l db e f u r t h e rr e g u l a t i n g f o u r t h ，t h ep r o t e c t i o no f & i n k i n gg r o u n d w a t e r r e s o u r c es h o u l db ep e r f e c t e d f i l t h ，l e g a lr e s p o n s i b i l i t ys y s t e ms h o u l db ep e r f e c t k e y w o r d s ：g r o u n d w a t e rr e s o u r c e s ，s u s t a i n a b l eu s e ，g r o u n d w a t e rp r o t e c t i o n 目录 摘要i a b s t r a c t i 1 导言1 上 寸目 ， 1 1 选题背景及意义1 1 2 研究现状3 1 3 主要内容及创新点3 1 4 研究方法- 5 2 我国地下水资源可持续利用面临的困境6 2 1 用水需求与供给的矛盾6 2 1 1 工业生产的庞大需求6 2 1 2 农业生产的灌溉需要7 2 1 3 城市化进程中不断攀升的需求7 2 2 水质与水量所受到的威胁8 2 2 1 地下水水质：功能性减退8 2 2 2 地下水水量：水位下降8 3 我国地- f t j ( 资源可持续利用法律制度评价1 0 3 1 地下水资源管理体制1 0 3 1 1 地下水资源管理的内容1 1 3 1 2 地下水资源管理体制存在的突出问题” 3 2 地下水取水许可制度1 2 3 2 1 立法规定1 2 3 2 2 城乡“二元”结构的不平等1 4 3 目 3 3 地下饮用水源保护区制度1 6 3 3 1 立法规定1 6 3 3 2 地下饮用水源保护区制度中需要完善的几个部分1 6 4 国外地下水资源持续利用之立法经验1 9 4 1 水量的维持1 9 4 2 水质的保护2 0 4 2 1 美国2 0 4 2 2 欧盟2 1 4 3 生态环境用水2 3 5 完善我国地下水资源持续利用法律制度的思考2 4 5 1 理顺地下水资源管理体制，强化统一管理2 4 5 1 1 建立统一、协调的管理模式2 5 5 1 2 增大行政管理的公众参与度2 6 5 2 地下水取水许可的严格化j 2 7 5 2 地下水取水许可的分级审批2 8 5 2 2 建立地下水浅层取水与深层取水的不同模式2 8 5 3 规范地下水超采区的各种行为，严格控制取水活动2 9 5 3 1 明确地下水禁采区和限采区的不同2 9 5 3 2 规范地下水超采区内的各类活动2 9 5 3 3 对超量开采地下水的行为予以法律的严惩：3 0 5 3 4 制定强制性技术标准3 0 5 3 5 建立投入保障机制和超采区特殊水价政策3 0 5 4 地下水饮用水源区水质和水量的维护3 0 5 5 配套严格的法律责任3 2 5 5 1 法律责任之于地下水资源保护的意义3 2 5 5 2 具体措施3 3 结语3 5 目录 参考文献3 6 致谢3 8 个人简历在校期间发表的学术论文与研究成果3 9 导言 1 垦言 j 寸目 1 1 选题背景及意义 水是地球上一切生命赖以生存的基础，是人类生活和生产活动中所必需的 基本要素，是地球上其它任何一种自然资源所无法代替的重要物质。世界的四 大文明起源皆依水而生，水之于人类的意义不言而喻。进入2 0 世纪之后，世界 经济和科技飞速向前，在之后的1 0 0 年里，人类创造了前所未有的巨大财富， 但是人类对水资源的开发强度也达到了前所未有的程度。特别是第二次世界大 战以来，人类对水资源的过度开发，用水的浪费和对水资源的污染，世界上的 水资源因此日益短缺。进入2 1 世纪之后，随着地球生态环境的日益恶化和人口 的快速膨胀，。水资源短缺急剧加重，人类对水资源的争夺也更加激烈。有专家 预言，水资源将成为2 1 世纪人类大规模战争的主要导火索。如何使水资源得 到有效保护和可持续利用从而保障人类的生存安全和经济社会的可持续发展， 是当今世界各国所共同面对的主题。在全世界致力于加强水资源保护的2 l 世 纪，中国作为经济快速发展的人口大国和发展中国家，也应当采取更加有效的 措施来加强国内水资源的保护。 然而，中国的水资源状况令人担忧：首先，水资源人均占有量低。作为世 界上公认的1 3 个水资源最为匮乏的国家之一，中国人均水资源占有量仅为世界 人均占有量的1 4 。其次，水资源空间分布不均衡，南多而北少。再次，水资源 污染问题日益严重。目前，中国约有1 3 以上的工业废水和9 1 0 以上的生活污 水未经处理就排入江河湖库。淮河、辽河、汾河、海河等流域，以及南方的黄 浦江、滇池等水体均已被严重污染。全国约9 0 的城市水环境恶化，【lj 附近河 流或河段已成为排污沟。这些数字更加紧迫的告诉了国人这样一种事实：中国 的水资源短缺已经严重威胁到了经济社会的可持续发展，如何对水资源保护进 行有效的保护是摆在我们眼前的重要课题。 一方面是国民经济发展带来的巨大的水需求，而另一方面却是水污染不断 加剧所造成的水短缺，这一矛盾成为严重阻碍经济社会发展的绊脚石。我国严 峻的水资源形势呼唤良好的法律制度，只有通过法律的调控来平衡各种水利益 矛盾和冲突，使之控制在一定范围内，才能使有限的水资源能够满足社会经济 发展的需求，满足可持续发展的需要。t 2 】而审视目前我国的水资源保护制度中， 导言 更多关注的是流域等地表水的管理和保护，对于地下水资源的关注极为缺乏。 而由于地下水资源缺乏足够的保护和管理，其所带来的各种地质灾害和地下水 生态环境的恶化更是极大威胁了经济社会的持续发展。 由于大规模的对地下水资源进行开发，其所导致的各种地质灾害诸如地下 水水位降落漏斗、地面沉降、岩溶塌陷和海水入侵等成为极为严重的环境问题。 从生态方面来看，由于对地下水保护措施不到位，农业、工业和人类活动大大 影响了地下水的水质，地下水污染情况十分糟糕，从全国对地下水的监测报告 中可以得知，9 0 的城市地下水遭到了不同程度的污染。我国地下水污染呈现 出了这样的趋势：由点向面演化，由东部向西部扩展，由城市向农村蔓延，由 局部向区域扩散；污染物成分则由无机向有机发展，其危害程度日趋严重。 地下水的污染给人们的日常生活带来了严重的威胁。据世界卫生组织的一 项调查显示，全世界8 0 的疾病是由饮用被污染的水造成的。全世界一半儿童 的死亡是由于饮甩水被污染而造成的。中国水安全问题日益突出，无疑成为威 胁公众安全的最大的“生命之痛 ，地下水则是“痛中之痛 。据统计，全国6 0 以上的城市饮用水来自地下水，它们大多集中于北方，由于受到了来自于工业、 农业及生活污水的污染，这些北方城市地下水污染最为严重，且开采层水质较 差，呈逐渐恶化趋势。而据中国地质环境公报材料，我国3 1 个省、自治区、 直辖市不同程度地存在着与饮用水水质有关的地方病。大多数城市生活用水依 靠完全抽取或部分抽取地下水。因此，如果不能及时采取得力措施，随着高发 病人群的增多，病毒变异随时随地可能发生，民众健康状况就可能出现空前严 峻的局势，非典、禽流感类怪病乃至灾难性事件可能降临。 基于这样一种严峻的现实，从2 0 0 5 年开始，不断有专家学者呼吁并且提出 加强地下水资源保护，一些学者更是向全国人大递交提案，呼吁完善地下水资 源保护立法。提案建议国家制定专门的地下水资源保护法规，通过法律或其它 方式授权，使其调整范围涵盖与地下水有关的各种人类活动。而在笔者看来， 由于地下水资源关乎人们日常生活的点点滴滴，保护地下水资源的最终目的也 即是为了实现地下水的永续使用，因此对于地下水资源的关注不能仅仅停留在 “保护 二字上，如何使地下水资源得到持续利用才是最为关键的所在。因此， 笔者将题目定为“我国地下水资源可持续利用法律制度研究 ，期望在分析我国 现有关于地下水资源持续利用法律制度的基础上，总结归纳其存在的问题，并 借鉴他国之经验，提出完善我国地下水资源可持续利用法律制度的建议。 2 导言 1 2 研究现状 目前国内围绕地下水资源可持续利用的研究多是从自然科学的角度出发， 如( 2 1 世纪初期中国地下水资源开发利用、中国地下水资源与环境、地下 水资源管理等著作。但是从社会科学方面来看，尤其是以法学视角探讨地下 水水资源可持续利用的著作成果较为稀少，从目前获得的资料来看，学界对于 地下水资源保护的关注较少，相关著作文章亦甚少，目前能获得的就是近几年 环境法学年会论文集中的- - d , 部分论文以及一些报刊杂志所发表的文章，这些 论文( 或文章) 仅仅关注地下水资源保护问题，它们大多集中于以下几点进行 探讨：一是关于地下水资源保护的立法现状；二是关于地下水资源保护的立法 存在的问题及其完善建议；三是关于地下水资源保护的相关法律制度的完善。 除此以外，大部分文章主要关注的是城市地下水污染问题以及如何在法律制度 安排上应对该问题，这样看来，在对地下水资源的相关论述中，学界对于有关 实现地下水资源持续利用的研究缺乏整体的、系统的和完整的分析。 1 3 主要内容及创新点 水质和水量是衡量水资源特性的两个基本指标，保护水资源最重要的即是 保证水质和水量，地下水资源亦不例外。b 1 保护地下水资源，最关键的两点是 防止地下水位的下降和防治地下水污染。众所周知，水危机深深刺痛着世界各 国经济发展的神经，保证水资源的持续利用是各国水资源管理和保护的重要目 的之一。地下水资源保护亦是如此，保护地下水资源即是为了保证地下水的可 持续利用并且保证国民经济的发展。而防治地下水污染，保障饮用水安全以及 维护地下水系统的生态功能则体现着地下水资源保护的生态目的。 众所周知，与地表水资源相比，地下水资源最为特别的即是其脆弱性，正 是基于其脆弱性，地下水的循环比地表水要缓慢得多，因此如果地下水被污染， 要进行治理非常困难。因此，各国都无比重视对地下水资源的保护，在立法中 纷纷制定了比地表水资源更为严厉的法律制度。为了保护地下水资源，一切有 关地下水资源的开发利用活动及其它活动，都必须遵循地下水运动的自然规律， 合理开采并防止污染，以确保地下水水质和水量的长期稳定，实行合理开发和 计划利用。我国的地下水资源保护法律制度亦不例外，确保地下水量和保障地 下水的清洁构成了我国地下水资源保护法律制度的终极目的。 3 导言 保护地下水资源的终极目标只有这两个，看似简单的目标却一直未能得以 实现，原因何在? 一方面，水资源的强烈需求导致我们对于地下水资源的疯狂 掠夺到了一种无法控制的地步，另一方面，作为平衡人类需求与保护的重要手 段之一的法律本身也是不健全的。因此，针对地下水资源的经济利益与生态利 益，法律如何进行取舍以及如何在保障人类需求的同时维护地下水资源的生态 价值，这将成为笔者下面所要探讨的重点。围绕着以上的目标，本文主要从以 下几个部分进行讨论： 第一，水资源兼具社会属性、经济属性和生态属性，地下水资源亦不例外。 对地下水资源可持续利用法律制度的研究也应当同时考虑到社会、经济和生态 等价值。地下水资源的社会价值表现为它对于人类自身各种生活需要的满足以 及文化等方面的意义，它的经济价值主要体现了它满足了人类在农业、工业等 活动中的各种需求，而它的生态价值更多时候是其自身价值的一种体现，未必 时时表现出对人类有用的价值，但是地下水资源可持续利用法律制度应当而且 应当重点保护该种价值。因此，本文将重点探讨对于地下水资源的生态价值的 保护。 第二，地下水资源可持续利用法律制度的核心问题是地下水资源的保护， 但又绝不仅仅及于保护。与地表水资源的保护有所区别，地下水资源保护的核 心内容应当是控制地下水水位变化和维护地下水质。因为不合理开采利用地下 水、地下采矿疏干排泄地下水造成的大范围区域水位下降，使得地下水水位( 水 头) 长期低于一定的允许临界值，对生态环境造成了严重破坏。因此，地下水资 源保护首先应当通过制定和实施地下水资源开发利用计划，明确禁止或者有条 件地开采、排泄地下水，控制地下水水位深幅下降，以此避免或减轻对生态环 境的影响。 第三，研究一国之法制，首先应当从其现状入手。我国目前在立法中加以 确认的地下水资源可持续利用法律制度主要包括地下水资源管理体制、地下水 超采区管理制度、生活饮用水地下水源保护区制度等。无论对于地下水资源保 护这些制度是否有积极的意义，这几个主要制度都将作为笔者的研究范围之内， 只有在分析现有制度的利弊的基础上，才能提出更好的完善措施。 最后，目前在地下水资源保护领域，一些地方省市已经作出了一些尝试， 收获了一些经验；其他国家诸如美国、欧盟、澳大利亚和南非也早已对此加以 立法，对地下水资源的保护已经形成各自的经验。本文将通过对部分省市的经 4 导言 验进行总结，以及借鉴美国、欧盟等国家的立法经验，依托中国之实际，提出 完善我国地下水资源可持续利用法律制度的建议。 1 4 研究方法 环境与资源保护法学作为- - i - j 新兴的交叉学科，其研究必定设计多门学科， 而地下水资源可持续利用领域会涉及更多水利学相关知识背景，因此，笔者以 自然科学为背景，以环境法学为依托，采用实证分析与理论分析相结合的具体 研究方法对我国的地下水资源可持续利用相关法律制度进行论证和分析。 5 我国地下水资源可持续利用面临的困境 2 我国地下水资源可持续利用面临的困境 地下水资源作为水资源的重要组成部分，为我国的经济发展做出了巨大贡 献。但是正如前文所述，在工业化不断向前发展的过程中，我国的地下水资源 在开发和利用中产生了诸多问题，这些问题给人们的生活带来了严重的不利影 响甚至成为一种威胁，给社会和经济的持续发展带来了较大阻碍。实现地下水 资源的持续利用已然成为当前需要解决的一大课题。而目前解决这一难题所面 临的主要困难有二，一是不断攀升的用水需求与供给之间的矛盾，二是地下水 资源水量和水质问题。 2 1 用水需求与供给的矛盾 整体来看，地下水资源的主要用途有三个方面，一是工业，二是农业，三 是生活用水。近3 0 年来，我国地下水的开采量以每年2 5 亿立方米的速度递增， 全国有4 0 0 个城市开采地下水，近一半的耕地部分或全部依靠地下水进行灌 溉，地下水的供给量已经占到了全国总供水量的2 0 ，有些城市基本上依靠地 下水来满足对水资源的需求。而在广大的农村，地下水更成为主要的饮用水源。 三大领域的用水需求不断上升，而总水量却是极为有限的，此外在这三大领域 的用水需求得到满足的过程中，地下水资源更是受到了诸多不利影响，为本身 已经短缺的水资源带来更深重的影响，用水与供给之间的矛盾进一步加深。工 业活动、农业活动以及人们日常生活行为中，究竟有哪些加剧了地下水资源的 短缺? 我们需要对其仔细分析。 2 1 1 工业生产的庞大需求。 随着工业化进程的不断扩大，工业生产对于水资源的需求也是不断增加， 而地表水资源污染的加剧使得水资源成本不断上涨，这就促使企业转向了取水 方式便捷且成本较低的地下水资源，而由此导致的超采现象屡禁不止，大有愈 演愈烈的态势。此外，工业生产所带来的“三废”更是严重影响了地下水的质 量。由于监管不严等原因，不加处理的工业废水直接排入河道，不仅污染了地 表水，更进一步污染了地下水。 6 我国地下水资源可持续利用面临的困境 2 1 2 农业生产的灌溉需要 农业生产中与地下水资源最紧密的联系即是农业灌溉，一方面我国大部分 农村地区的农业灌溉都需要耗费大量的地下水资源，这势必造成地下水缺乏地 区的水位下降农业灌溉耗费了大量的地下水资源，因此造成那些地下水缺乏地 区产生水位下降等地质灾害，而一些不科学的灌溉也给周围环境和地下水带来 了种种不良后果。除此之外，值得强调的是，大量化肥的投入和农药( 如杀虫 剂等) 的使用又对地下水水质造成了大面积的污染。经过水利工作者的分析研 究，我们可以发现，对地下水水质的影响因素主要是通过降雨补给而形成的面 污染，而在面源污染中，来自于化肥的氮污染对水质影响最为严重。而鉴于我 国的国情，粮食储备作为一项长期的战略思想使得化肥的使用在很长一段时期 内无法得到改变，在笔者看来，化肥的使用是导致农村地下水资源污染的重要 因素之一。 2 1 3 城市化进程中不断攀升的需求 世界工业化进程不断向前，与此同时，城市化也成为人类社会一种不可逆 转的趋势。人口、原料、能源的消耗，以及废气、废物、废水的排放，绝大部 分都集中于城市。因此，城市生产、生活对地下水资源的影响作用必将越来越 大。目前我国有六百余个城市，随着城市化的推进，城市数量还会逐渐增加， 预计到2 0 2 0 年，城市人口将达到4 5 亿。目前，正处在大规模的城市发展和城 市社会结构转型的时期，在未来1 5 2 0 年内，伴随着国民经济持续快速增 长，我国城市人口和城市数量将增加一倍。而随着城市化进程的不断深入，城 市建设中对于水资源的需求将会持续剧烈增加。 从以上的分析中可以看出，一方面是需求的增加：人口的激增，人类生活质 量的提高，最明显的是生活用水量的增加。同时，工业用水也大幅度提升，供 需失衡的结果，直接导致国民经济用水挤占主要作为生态用水的地下水，这样 的直接后果就是地下水生态环境急剧恶化。另一方面是经济增长方式粗放，发 展模式落后。近3 0 年来，我国社会经济的快速发展，既带来了社会经济的繁荣 与进步，又由于经济发展模式仍基本上沿用传统的工业化道路，水资源利用率 低、污染排放量大，导致中国生态与水环境形势日益严峻，从而使环境与生态 危机进一步加剧。 7 我国地下水资源可持续利用面临的困境 2 2 水质与水量所受到的威胁 2 2 1 地下水水质：功能性减退 我国地下水资源质量区域间差别较大，但整体上状况不容乐观。由于地下 水污染所造成的地下水环境恶化越来越严重，有些地区地下水污染已到了相当 严重的程度，对人类的正常生存，已造成了很大的威胁。1 根据调查，全国1 1 8 个大中城市的地下水有1 1 5 个城市的地下水都受到不同程度的污染，其中重污 染城市占4 0 。地表水加剧了地下水污染，而人类本身行为所造成的地下水污 染更加严重，其所带来的地下水生态功能的减退使得已经水危机更加严峻，其 所带来的严重危害给供水安全造成了严重挑战。 严重的地下水污染给人体健康和生命财产安全也带来了严重威胁。许多地 方因为饮用受到污染的地下水而出现大范围的特殊病症，由此给社会带来了新 的不安定因素。日益严峻的地下水环境问题已经成为自然、社会、经济可持续 发展的制约因素。 2 2 2 地下水水量：水位下降 目前，我国地下水资源开发利用呈现总体不足，但局部( 特别是城市区域) 超采严重的局面。调查结果显示，目前我国地下水开采量每年超过l ，0 0 0 亿立 方米，不到地下水可采资源的3 0 ，尚有较大开发利用潜力。但由于开采布局 不合理，局部地区出现超采现象，如长江三角洲地区是我国最大的城市集群带， 该区域就存在着深层地下水过量开采，而浅层地下水利用不够的现象。地下水 超采所导致的直接表现即是水位下降，而由此导致的各种环境问题更是加剧了 水资源供需矛盾。 首先是地面沉降。由于过量开采地下水使地下水位大幅度下降，同时也导 致地下水压力减少，使地下水与沉积物的压力均衡失调，松散堆积物被压缩， 地层失水固结从而产生了地面沉降。调查显示，到2 0 0 3 年，全国有5 0 多个城 市发生了地面沉降和地裂缝灾害，沉降面积扩展到9 4 万平方公里，形成长江 三角洲、华北平原和汾渭盆地等地面沉降严重区。 其次是地面塌陷。当地下水位急剧下降后，对土体的浮托力突减，上覆土 层在自重压力作用下逐步失去稳定性而产生地面塌陷，这种情况主要发生在岩 。根据官方多年监测数据显示，中国9 0 的城市地下水环境因为地下水的污染而无法饮用 8 我国地下水资源可持续利用面临的困境 溶水分布地区，特别是城市地下水集中开采局部地段较为常见，它使农田毁坏、 建筑物开裂、倒塌、交通中断，危及人们的生命安全。目前，全国地下水降落 漏斗( 主要分布在城市) 已达1 8 0 多个，总面积约1 9 万平方公里。 最后，不合理的地下水开采还引发海水入侵。由于大幅度开采地下水，导 致近海地区含水层中原来保有淡水的空间被海水侵入而使地下水水质恶化。辽 宁、河北、山东、广西、海南等沿海地区发生的海水入侵，已经呈现由点状向 面状发展趋势，造成了群众饮水困难，土地盐渍化，影响生产，威胁城市生态 安全。 从以上对于水资源供需矛盾以及地下水资源整体环境恶化的分析中，我们 亟需对地下水资源开发利用行为予以规范，同时对于地下水资源环境的恶化进 行治理和保护，这些工作需要一套系统的规则予以规范。 9 我国地下水资源可持续利用法律制度评价 3 我国地下水资源可持续利用法律制度评价 可持续发展战略作为我国社会和经济发展所坚持的一项长期战略，其内涵 涉及了自然、经济、社会和科技等多个方面。水资源管理中所要解决的问题即 是如何实现水资源的持续利用问题。诚然，正是在人类对地球资源无序开发且 受到大自然无情惩罚之后，可持续发展理念这才得到广泛的重视，对于地下水 资源的利用亦是如此。长期以来，在“地下水资源是廉价的且无穷尽的 这样 一种错误思想的支配下，人们对于地下水资源的开发和使用基本上处于一种无 序、不科学的状态，由此造成的浪费更是触目惊心，直至今日，“廉价不可竭 的思想还支配着一些人作出一些祸及子孙后代的事情。 保护地下水资源j 最根本的问题就是通过保持水需求与水保护的平衡从而 实现水资源的持续利用。由于曾经对于资源的价值一致的失明，资源的属性更 没有得到好好认识，从某种程度上讲，正是错误的发展思想导致了种种资源性 危机的产生。而今，面临危机，除了运用各种手段对地下水资源予以保护之外， 我们更应该审视一下在使用地下水资源时，曾经亦或是现在是否依然未摆脱那 种原始的索取方式? 而作为调整地下水资源开发利用的必要手段之一的法律机 制，是否能够实现地下水资源的持续利用? 截至目前，针对水资源的利用和保护，我国已经颁布了环境保护法、水 污染防治法、水法和水土保持法等等一系列法律法规，形成了相对全 面的法规体系，为地下水资源保护提供了基本的法律依据。水法、 水污染防 治法、水土保持法和矿产资源法对于地下水资源的持续利用大致安排 了如下有关管理措施和法律制度：地下水资源管理体制、地下水取水许可制度 和生活饮用水地下水源保护区制度，这些制度或措施在地下水资源的持续利用 中起到怎样的作用? 它们存在着怎样的缺失? 我们需要对此一一分析。 3 1 地下水资源管理体制 解决一国之水的问题首先要研究其水资源管理体制，而且地下水资源保护 亦是地下水资源管理的应有内容。我国地下水资源管理体制属于水资源管理体 制的一部分。现行的水资源管理主要实行了以区域管理为主，流域管理为辅的 l o 我国地下水资源可持续利用法律制度评价 综合管理方式。5 1 地下水资源管理亦不例外，但是由于地下水资源的自身特点， 更多时候体现为区域管理。我国的地下水资源管理体制主要是由水利部等水行 政主管部门统一领导下进行管理。对于地下水资源管理的规定散见于我国水 法和水污染防治法等法律法规中。 3 1 1 地下水资源管理的内容 根据：水法，我国的地下水资源管理中，所遵循的原则是在开发利用地下 水资源中，节约用水，提高水资源的利用效率，保护地下水资源，从而使地下 水资源得到持续利用。简言之，也即是实现地下水资源的可持续利用。这体现 了我国地下水资源保护的理念。地下水资源管理的目标有二，地下水水资源的 合理开发和地下水水质的保护。围绕这两个目标，地下水资源管理可以概括为 以下几个方面：( 1 ) 地下水资源综合评价与规划的管理；( 2 ) 水质控制与保护 管理：( 3 ) 地下水超采区管理。 3 1 2 地下水资源管理体制存在的突出问题 首先，组织体系的无序。 地下水资源管理体制的组织体系包括中央和地方两级。1 9 9 8 年我国对国务 院各行政主管部门进行了调整和改革。其中，水法确定了地下水资源的权属 问题：地下水归国家所有。水法、水污染防治法和城市地下水开发利用 保护管理规定等法律法规规定了我国对地下水资源保护和开发利用拥有管理 权的机构包括水利、城建、国土资源、环保等部门。这些部门分别对地下水资 源的管理承担各自的职责，目前的地下水资源管理工作主要由水利部门承担。 此外，根据国务院发布的相关文件和规定以及其它部门所出台的法规，国土资 源部门、地质矿产行政部门和城建部门也拥有一定范围的管理地下水资源的权 利。 如此庞大的管理部门群，且由于缺乏协调，这种多部门共同对地下水资源 进行的管理，造成了大量的权力交叉与重叠，更多时候权力被架空，共管等于 不管。这种状况对地下水资源的保护和合理开发利用极为不利。 举例来讲，在矿泉水、地下热水管理问题上，正是由于法律法规对矿泉水、 地下热水行政管理的内容表达不完全一致，从而使得国土资源部、水利部和一 些地方管理部门对关于矿泉水、地下热水管理的部门职责分工中的有关表述存 我国地下水资源可持续利用法律制度评价 在不同的理解，产生争议。鉴于上述原因，1 9 9 8 年1 2 月1 6 日，中央机构编制 委员会办公室下发了关于矿泉水地热水管理职责分工问题的通知，m 1 该通知 对相关主管部门在矿泉水地热水上的管理权限、企事业单位对于矿泉水和地热 水的使用权限及其相关内容都一一进行了界定。然而，时至今日，我国关于勘 探、开采矿泉水和地下热水的管理问题仍未得到很好的解决。 其次，管理职权的混乱。 从立法层面来看，国家一级，各部门对于水资源的管理分别在各自的范围 内进行了立法，在这样一种前提下形成了现行的地下水资源管理体制，虽然各 个法律都对管理体制作出了规定，确立了相应的地下水资源主管部门和协管部 门，但所有法律实际上是由各主管部门分别起草然后报全国人大常委会通过的， 立法时各部门闭门研究，互相没有沟通，严重缺乏综合平衡，立法时间有先有 后，更缺乏全盘考虑。而这样不加沟通也不协调的立法活动对行政部门的影响 是显而易见。，首先，部门保护主义盛行，各部门的管理职权都由自己规定，他 们难免从自身利益出发来考虑问题，从而忽视整体利益，造成权力设置的重复 或空白，只有分工没有协作，既不能充分发挥各部门在地下水资源管理中的优 势，又不能形成整体效益；反而因为各部门的权力竞争造成对地下水资源管理 的整体利益、长远利益的损害。h 1 例如，建设部在1 9 9 3 年颁布的 城市地下水 开发利用保护管理规定中确立了城市中开发利用地下水资源的的管理职能由 建设部负责；而原地质矿产部门依据 矿产资源法的相关规定，对地下水资 源勘察亦有_ 定范围的管理职权。在整个地下水资源管理中，这样的冲突现象 比比皆是，组织体系的缺乏协调与职权的不确定和混乱严重阻碍了地下水资源 的保护工作的开展。 3 2 地下水取水许可制度 3 2 1 立法规定 所谓取水许可制度，是指依法确定的规定取水活动的申请、审核、批准、 废止、撤销等内容以及在此活动过程中形成的各种关系，具有一定法律后果的 一系列准则以及这些准则所形成的行为机制与结构的运作方式。哺1 取水许可制 度的核心是取水许可行为，取水许可制度的法理分析即对取水许可行为的法理 分析。根据我国现行关于地下水取水的规定，在我国除法定少量取水和法定免 1 2 我国地下水资源可持续利用法律制度评价 予申请取水许可证外，一切地下取水行为都必须申请取得取水许可证，并按规 定进行。 l j 取水许可和水资源费征收管理条例 ( - 2 0 0 6 4 1 5 ) 1 3 我国地下水资源可持续利用法律制度评价 根据水法及相关法规的规定，在我国，以下取水行为可以免于申请取 水许可证：农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的 水的；家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的；为保障矿井等地下 工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取( 排) 水的；为消除对公共安全或 者公共利益的危害临时应急取水的；为农业抗旱和维护生态与环境必须临时应 急取水的。国务院水行政主管部门负责取水许可的组织与实施。根据水法 所规定的总量控制制度，每年度地下水取水量不得超过本行政区域年度计划可 开采总量，并且应当符合取水许可的其他相关要求；在地下水超采区，应当严 格控制地下水开采，不得扩大取水。需要取用城市规划区内地下水的，应当经 城市建设部门审核同意并签署意见后再交由水行政部门予以审批，水行政主管 部门可以授权其他有权部门进行审批。 3 2 2 城乡鬣二元一结构的不平等 由于我国的具体国情，广大农村地区的生活用水主要来自于地下水供应， 因此在取水许可这一问题上对城市和农村的立法态度是不同的。对于农村地下 水取水，立法者显而易见是放任的，1 而对于城市地区的地下取水是较为严格的。 但是笔者以为目前的地下水取水许可制度仍有完善的空间。 首先，对于城市地区的地下取水行为尤其是深层地下水取水的许可，应当 采取更加严格的措施进行限制。