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两南大学硕十学位论文 摘要 城乡结合部土地建设流转社会影响研究 人文地理学专业硕士研究生：叶宋铃 指导教师：王力教授 摘要 随着工业化、城市化的快速推进，农村、城市和城乡结合部的人地关系发生了显著变化。 在农村，由于劳动力向城市转移，人地矛盾从整体上发生了缓和，所需解决的主要问题是如 何进行产业化经营；对于城市内部，由于城市土地的集约化改造及郊区土地建设流转为城市 土地，实际的人地矛盾也相对得以改善：对于城乡结合部，由于土地在国家“征用”下的建 设流转速度远远快于其人口的城镇化，人地矛盾日益突出。“三无”农民增多，集体。上访” 事件不断，已成为构建社会主义和谐社会的一大隐患。因此，对城乡结合部土地建设流转的 社会影响进行分析研究，具有一定的现实意义和实用价值。 本文以北碚区城乡结合部土地建设流转为切入点，采取问卷调查和社区走访相结合的方 式，对国家“征用”下的土地建设流转后的失地农民进行了调查，探讨了土地建设流转后对 他们生产生活的影响。结合前人的研究成果，对土地建设流转涉及的相关利益主体进行了分 析。并就城乡结合部士地建设流转存在的问题提出了相应的对策和措施。 论文由六个部分组成： 第一部分：绪论 介绍了选题背景和意义，国内外研究进展，研究内容、思路和方法。 第二部分：相关概念和理论 通过对土地流转的分析，理解土地建设流转是权利流转和功能流转的复合体，尤其是土 地功能漉转是土地收盏和利益冲突的来源。并对相关的理论基础进行了阐述。 第三部分：相关区域人地关系演变及土地流转现状对比分析 通过对乡村、城镇及城乡结合部人地关系演变及土地流转现状进行对比分析，明确研究 的重点区域所在。并进行了实例分析。 第四部分：当前城乡结合部土地建设流转对相关利益主体的影响分析 通过对相关利益主体的影响分析得出土地建设流转影响最大的为失地农民，因而也成 为重点关注和研究的部分。 第五部分：对策与建议 从失地对农民生活影响和对士地科学管理的角度提出了相应的对策和措施。 第六部分：结语 总结全文，并对今后工作进一步作了展望。 关键词：城乡结合部土地建设流转社会影响城市化 西南大学硕十学位论文摘要 as t u d yo nt h es o c i a li n f l u e n c eo ft h et r a n s a c t i o nf r o mt h e a g r i c u l t u r a ll a n dt oc o n s t r u c t i o nl a n di nu r b a n - r u r a li n t e g r a t i o na r e l l h u m a ng e o g r a p h yp o s t g r a d u a t e ：y es o n gl i n g t u t o t ：p r o f w a n g l i a b s t r a c t w i t ht h ef a s td e v e l o p m e n to ft h ei n d u s t r i a i i z a t i o na n du r b a n i z a t i o n , t h el a b o r f o r e ea n dt h el a n df l o wt ot h er u r a la r e a sw i t ha n b a l a n c e ds p e e d ，a c c o r d i n g l yt h em a n - l a n dr e l a t i o n s h i ph a su n d e r g o n ear e m a r k a b l ec h a n g ei nm f a la n du r b a na r e a sa sw e l l a su r b a n - r u r a ii n t e g r a t i o na r e a s i nr u r a la r e a s ，a sar e s u l to ft h es h i f to ft h el a b o rf o r c e t ot h eu r b a na r e a s t h em a n - l a n dc o n f l i c th a sb e e na l l e v i a t e d n 圮m a i nq u e s t i 鲫t ob e s o l v e di sh o wt oc a r r y outp r o d u c t i o ni n a l ea n di n d u s t r i a l i z a t i o nm a n a g e m e n ta n d t h i sc o n f l i c th a sa l s ob e e na l l e v i a t e di nu r b a na r e a s ，d u et ot h ei n t e n s i v er e b u i l d i n go f t h ec i t yl a n da n dt h et r a n s a c t i o nf r o mt h es u b u r b a ni a n dt oc i t yc o n s t r u c t i o nl a n d h o w e v e r , b e c a u s et h ec o m p u l s o r yt r a n s a c t i o nf r o ma g r i c u l t u r a ll a n dt oc o n s t r u c t i o n l a n dg r o w sf a s t e rt h a nt h ep o p u l a t i o nu r b a n i z a t i o n ，t h i sc o n f l i c ta r ei n t e n s i 母i n gi n u r b a n - r u r a li n t e g r a t i o na r e a , g , w h i c hr e s u l t si n 1 0 t so fs o c i a lp r o b l e m ss u c ha st h e i n c r e a s i n ga m o u n to ff a r m e r s 耐t h o ml i v i n gg u a r a n t e ea n dt h ef r e q u e n c yo ft h e c o l l e c t i v e a p p e a l sf o rh e l p “，s u c hp h e n o m e n o ni sa g a i n s tt h eg r a i no ft h es c i e n t i f i c i d e a sa b o u tf u l f i l l m e n to fs c i e n t i f i cv i e wo fd e v e l o p m e n ta n dc o n s t r u c t i o no ft h e h a r m o m o 吣s o c i a i i s ts o c i e t y i ti sn e c e s s a r ya n di m p e r a t i v et oc a l t yo u tar e s e a r c ho n t h es o e i a l i n f l u e n e eo f t h et r a n s a g t i o nf r o ma g r i c u l t u r a l 】a n dt oc o n s t r u c t i o nl a n d 融t h e s i sw o u l du s et h et r a n s a c t i o nf r o ma g r i c u l t u r a ll a n dt oc o n s t r u c t i o nl a n di n t h er u r a l u r b a ni n t e g r a t i o na r e ao fb e ib e i 勰ac a s es t u d y 砸st h e s i sw o u l df i r s t i n v e s t i g a t et h ef a n t l e r sl o s i n gl a n d su n d e rt h es t a t er e q u i s i t i o ni nh e i b e it h r o u g h q u e s t i o n n a i r ea n dc o m m u n i t yi n t e r v i e w , a n d , t h e np r o b e si n t oh o wt h et r a n s a c t i o n i n f l u e n e e st h e i rl i v e s b a s e do nf o r m e rr e s c a r c l lt h i st h e s i sw o u l df u r t h e ra n a l y z et h e r e l a t e dh e n e f i e i a l p a r t y t h a tt h et r a n s a c t i o n i n v o l v e s ，a n db r i n gf o r w a r dt h e c o r r e s p o n d i n gs o l u t i o n sa n dm e a s u r e st ot h ep r o b l e me x i s t i n gi nt h et r a n s a c t i o n t l l i st h e s i sc o n s i s t so f s i xp a r t s ： p a r to n e ：t h ei n t r o d u c t i o n t h i s 廿l e s i ss t a r t sw i t h 锄i n t r o d u c t i o nt h a t 刚i e w st h er e s e a r c hs i t u a t i o nb o t ha th o m ea n d a b r o a d ，a n dt h ee x i s t i n gp r o b l e m si nt h es t u d y o nt h i sb a c k g r o u n d , t h ea u t h o rp r o p o s e st h e r e s e a r c hp e r s p e c t i v ea n da r g u m e n t p a r tt w o ：r e l a t e dc o n c e p t sa n dt h e o r y t i l i sp a r tf i r s tg i v ead e t a i l e da n a l y s i so f t h ec , o n c e p t “l a n dt r a n s a c t i o n a n dd 0 m t o u tt h a tt h et r a n s a c t i o nf r o mt h ea g r i c u l t u r a li a n dt oc o n s t r u c t i o nl a n di n v o l v e st w o i e v e l s t h et r a n s a c t i o ni nt h el e v e lo fp o w e ra n dt h et r a n s p o r ti nl e v e lo ff u n c t i o n , a n d t h et r a n s a c t i o ni nl e v e lo ff u n c t i o ni st h er o o to ft h ec o n f l i c t si nt e r m so fl a n di n c o m e s a n dp r o f i t s ，a n dt h e ng i v eab r i e f i n t r o d u c t i o no f t h er e l a t e dt h e o r y p a r tt h r e e ：1 r i 圮c o m p a r i s o na m o n gr e l a t e dr e g i o i l si nt e r m so f t h ec h a n g eo f l i 西南大学硕十学位论文摘要 h u m a n 1 a n dr e l a t i o na n dt h es i t u a t i o no fl a n dt r a n s a c t i o n t h r o u g ht h ec o m p a r i s o na m o n gt h er u r a l ，u r b a na n dr u r a l u r b a ni n t e g r a t i o na r e a s i nt e r m so ft h ec h a n g eo fh u m a n - l a n dr e l a t i o na n dt h es i t u a t i o no fl a n dt r a n s a c t i o n , t h i s p a r ts e t st h ek e yr e g i o n a sac a s es t u d ya n dc a r r i e so u tt h es t u d y p a r tf o u r ：t h ea n a l y s i so ft h ei n f l u e n c eo ft h et r a n s a c t i o nf r o mt h ea g r i c u l t u r a l l a n dt oc o n s t r u c t i o ni a n di nu r b a n - r u r a li n t e g r a t i o na r e ao nr e l a t e db e n e f i c i a ip a r t y b ya n a l y z i n gt h ee f f e c to nt h er e l a t e db e n e f i c i a lp a r t i e s ，t h i sp a r tm a k e sa c o n c l u s i o nt h a tt h ef a r m e r sl o s i n gt h e i rl a n d si sm o s t l ya f f e c t e db yt h et r a n s a c t i o n , a n d a c c o r d i n g l yt h i st h e s i sw o u l df o c u so nt h ei n f l u e n c eo f t r a n s a c t i o no nt h e i rl i v e s p a r tf i v e ：s o l u t i o na n ds u g g e s t i o n t l l i sp a r tp u tf o r w a r d sc e r t a i nc o r r e s p o n d i n gs o l u t i o n sa n dm e t h o d st ot h e p r o b l e me x i s t i n gi nt h ep r o c e s so f t r a n s a c t i o n p a r ts i x ：c o n c l u s i o n t 1 1 i sp a r tg i v e sas u n g n a r yo ft h ew h o l et h e s i sa n dr a i s ec e r t a i np r o b l e m sn e e d i n g f u r t h e rr e s e a r c h k e yw o r d s ：u r b a n - r u r a li n t e g r a t i o nt a l - e a l a n dt r a n s a c t i o n s o c i e t yi n n u e n g eu r b a n i z a t i o n i l l 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西南大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者：l 计象亏令签字日期：加1 年驴月以日 i 7 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解西南大学有关保留、使用学位论文的规 定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允 许论文被查阅和借阅。本人授权西南大学研究生院可以将学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书，本论文：囱不保密， 口保密期限至年月止) 。 学位论文作者鲐、冲荦绘 签字日期：如印年月以日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 导师签名：多彩 签字日期：厶矿1 年垆月加。 电话： 邮编： 西南大学硕十学位论文绪论 1 绪论 1 1 选题背景及研究意义 中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要中明确提出：要从社 会主义现代化建设全局出发，统筹城乡区域发展，坚持把解决好“三农”问题作为重中之 重，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设，促进城镇化健康发展。 “1 规划将城市的发展和新农村的建设紧密联系起来，为城乡协调发展指明了方向。城镇 化已成为我国经济社会发展的必然选择，城镇化的一个显著特征就是人口向城镇集聚引起 的城镇建设用地的扩张。我国土地管理法第八条规定：“城市市区的土地属于国家所 有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅 基地和自留地、自留山，属于农民集体所有“1 。因此，在我国城镇空间规模的扩张必然要 通过农村集体土地向城市国有土地建设流转才能实现。而在流转尤其是土地建设流转过程 中不可避免要产生土地所有权、使用权的流转及土地功能流转。在土地的建设流转过程中， 不可避免地对农村、城市及结合部人地关系产生影响。在“三农”问题中，必须采取有效 措施，转移农村剩余劳动力，使留守在农村从事农业生产的农民有更多土地进行规模性生 产经营，要切实把城镇化引导农民进城过程和农业经营规模逐步扩大过程紧密结合起来， 才能进一步提高农产品商品率和我国农业的竞争力，才能稳定农村、真正提高农民收入。 与此同时，城镇的发展也需要劳动力和土地要素向城镇转移，由于转移的速度、空间和时 间的不同步，使城镇和农村的人地关系发生了相应变化。在农村，人口的城镇化和务工流 动人口的增加，使远郊农村实际农业劳动人口人均土地面积有所扩大，人地关系出现不平 衡而引起土地流转；在城镇内部，人口急剧增加，土地的稀缺导致土地利用更加集约，一 方面，地价的上涨使得土地资源在城镇不同部门不同行业间流转，以获得最佳效益，另一 方面，通过源源不断将城乡结合部( 近郊农村) 农用土地流转为城镇建设用地来缓解存在 的人地矛盾。近郊农村从位置上来看处于城乡结合部；从景观来看，兼有城市和乡村的双 重特点，一方面，城市就在眼前，另一方面，还是农村的生产生活方式。在城乡结合部， 土地的建设流转远远快于人口的城镇化，“要地不管人”的土地征用制度使城郊人地矛盾日 趋突出，“三无”农民日趋增多，“上访”事件不断。据中国科学院调查，2 0 0 3 年以来，土 地权益纠纷已成为现在群众集体上访的第一位原因。己成为影响社会稳定的一大隐患。因 此，城镇化进程中的土地流转，尤其是城乡结合部的土地建设流转在成为影响和调节农村 土地流转和城市内部土地流转的“安全阀”的同时，“安全阀”自身的安全也应引起足够的 重视。 西南大学硕+ 学位论文绪论 党中央在十六届四中全会上明确提出构建社会主义和谐社会，是在认真分析我国经济 社会发展的阶段性特征的基础上提出来的。在社会主义经济建设过程中，城镇化引起的城 乡结合部土地建设流转利益分配问题成为政府、集体经济组织和农民争端的导火线。对于 政府来说，土地是宏观调控的重要手段，是重要的资产，在一些地方已成为财政收入的重 要来源；对于土地开发商来说，土地资源是他们发财致富的平台；对于集体经济组织来说， 土地所有权是集体经济组织存在的基础和标志；对于农民来说，土地意味不可缺少的生产 资料，同时也是他们最基本、最重要的生活保障。然而，在土地建设流转过程中，政府与 集体经济组织之间，政府与农民之间，集体经济组织与农民之间，乃至中央政府和地方政 府之间，围绕土地建设流转利益分配产生了不同层面的诸多矛盾。对城镇化进程中城乡结 合部的土地建设流转问题及其带来的社会影响进行研究有一定的理论和实际意义。由于土 地建设流转涉及到的内容多，涉及到土地所有权、使用权、经营权和功能( 用途) 的流转； 其对象则涉及到政府、集体经济组织、农民、用地单位和中介组织。同时，土地建设流转 的速度和规模受经济社会发展、体制、政策的影响也较大。因此，应把城乡结合部的土地 建设流转问题放到经济社会发展战略这个大背景中，把乡村和城镇作为一个统一整体来研 究，层层深入，寻找主要矛盾所在，分析问题的根源，尽量减小城乡结合部土地建设流转 带来的社会负面影响。谋求人地和社会的和谐。 1 2 国内外研究综述 1 2 1 国内研究 土地流转按其作用和性质不同，可划分为土地权利的流转和土地功能的流转。对于法 学者来说，关注更多的是土地权利的流转，包括所有权和使用权的流转嘲。有人对土地流 转的内涵和结构进行了划分和整理( 见图1 ) 对于土地的功能流转包括农用地内部的土地流 转，农用地与建设用地之间的流转，建设用地内部的土地流转，未利用地与农用地之间的 流转，未利用地与建设用地之间的流转等等。由于农用地、建设用地在类型上还可以进一 步划分，因而流转的方式可进一步细化。对于一个具体的土地流转来看，往往有三种情况， 是土地权利的流转，二是土地功能的流转，三是既有土地功能流转又有土地权利流转。 城乡结合部土地建设流转就属于第三种类型，因而也成为研究的重点和难点。从目前的土 地流转研究来看，就土地流转的某一方面的研究已有一定的基础，具体研究的内容也多种 多样。有研究农用地内部流转的，如章辉美通过对新中国成立5 5 年以来中国农村土地制度 发生的四次变迁进行分析，探求如何促进土地流转的制度建设“1 。杨一介博士从民法的角度 论述了行政管制对农民土地承包经营权的侵蚀，从法理角度论证了必须对农民土地流转权 2 土地权厂土地所有权流呵所有权互换等厂转包 利流转一 交通用地布局 水利用地布局 土地利用总体规划实施措施拟定 图7 土地利用总体规划内容 f i 9 7 t h ec o l l e c t i v i t yp l a n n i n gc o n t e n t so f l a n du s i n g ( 资料来源：蒙吉军：土地评价与管理2 0 0 5 ) 5 2 理顺土地各项权利的关系，合理分配土地建设流转收益 在土地建设流转过程中，由于产权不清而引起的流转收益分配问题成为土地流转的急 需解决的问题。“2 1 对于产权，吴宣恭认为：“就是财产权利，是指人们( 财产主体) 围绕或通 过财产( 客体) 而形成的一组或一束排他性权利，反映了人与人之间的经济利益关系。”土地 两南大学硕十学伊论文城乡结合部十地建设流转社会影响研究 经济学家周诚也认为：“产权”无非是“财产”权利的简称，是与“人身权利”相对称的一 个法律概念。现代产权理论则认为：“产权不是指人与物之间的关系，而是指由于物的存在 及关于它们的使用所引起的人与人之间相互认可的行为关系。”对于土地产权，一般认为， 是以土地所有权为基础的、存在于土地这种财产的一切利益的总和。在城乡结合部农用地 的建设流转过程中，存在着国家、集体经济组织和拥有土地使用权的农民之间的利益分配 问题，归根到底还是对于土地的产权问题。按照现代产权理论，完备的私有产权固然包括 对相关资源的所有各种权利的排他性拥有，但是在现实生活中，任何权利又都不是无限度 的，都要受到一定的限制和约束。而且，产权主体对某项资源所拥有的产权也并非是必须 完备无缺的，往往可以只拥有构成完备产权的一系列权利中的某些方面，但是私有产权所 受到的各种限制或权利组合中出现的缺失，都应当得到清晰的界定，这才符合现代产权理 论的要求。 根据这一理论以及我国土地权利分配现状来对我国城乡结合部农用地的产权进行剖 析，根据中华人民共和国土地管理法第八条的规定：“城市市区的土地属于国家所有， 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，宅基地 和自留地、自留山，属于农民集体所有。”从中可以看出，城郊土地的所有权属于农民集体 所有从法律上没有争议，然而，如同众多学者所指出的那样，农民集体土地缺乏组织依托 和保护，农民集体所有导致土地产权虚置，农村集体所有制作为上个世纪集体化运动的产 物，当时的农村土地实行的是“三级所有，队为基础”，在当时的社会背景下，是一种较为 合理的选择。随着家庭联产承包责任制的实施，集体经济组织已被弱化和虚设。加之经济 的快速发展，城市化的推进，国家征地权的实施，不难看出，原来的集体所有权被家庭承 包使用权和国家征地权弱化。因此，很多激进观点认为必须实行土地私有化，让农民家庭 拥有完全的私有产权，但问题是，实行土地私有后能否长期带来农业生产效益的提高? 农 村土地私有后。将导致农村新的贫富分化如何解决。况且由于土地资源的稀缺性使建立公 平、公开竞争的土地市场十分困难。笔者认为：土地所有权的私有化与社会化大生产的趋 势不符，也不利于国家的统一管理和宏观调控，比较可行的是在现有的制度下对土地权利 股份化，具体的做法将土地权利按农民的土地使用权、集体经济组织的所有权和国家对集 体农用的终极所有权产权化。国家只需通过总体规划和用途管制对土地建设流转进行审批， 在原有用途下，农用地可进行转让、抵押、出租等，收益由土地承包人获得，当土地由农 用地流转为建设用地时，则涉及到土地的发展权，所谓土地发展权，是指对土地在利用上 进行再发展的权利，包括空间建筑权和土地开发权。旧1 土地发展权是从土地所有权中分离 出来的一种物权，是指所有权人将自己拥有的土地变更现有用途而获利的权利。”为了 西南大学硕十学位论文 城乡结合部土地建设流转秆会影响研究 说明土地发展权，先看土地的价格，土地的价格是由土地的预期收益决定，假设年地租纯 收益为r ，贴现率为i ，使用年限为n ，则n 年的土地价格p 为：p = r ( 1 + i ) 4 在i 和n 一定的情况下，土地的价格取决于土地的年净收益，而土地的年收益由于土地的用途不同 而不同，一般来说，建设用地的收益高于农用地，商业用地高于工业用地，因此，土地的 用途决定了土地的价格。现行的用途管制制度使这种土地功能流转受到限制，从而降低了 农民集体土地的价格。如果没有这种限制，则土地的价格将随着市场的供求而波动，农民 集体的土地资产的价值通过用途的转变得以最大限度的实现。 对于土地发展权的归属，不外乎有两种观点：一种观点认为发展权归国家，农地开发者 必须向国家购买农地发展权才能开发土地：另一种认为农地发展权归农地所有者，国家向 农地购买发展权，两种情况都不符合我国国情，难以兼顾效率和公平。实际上，如果没有土 地用途管制，农地所有者拥有自主处置农地所有权的权利。并且不受政府征地行为的强制 性干预，在土地建设用地的价格远远高于农业用地的情况下，农地所有会自主选择改变农 地用途，增加建设用地的市场供给，农用地供给相应减少，那么建设用地和农用地的市场 价格将通过市场均衡而趋于一致，此时土地发展权收益也会趋于零。但是在实践中政府的 行政控制权和土地征用权都严格限制了土地的用途。为了保证粮食安全，保护农耕地，政 府通过对农地所有权的最终处置权使农地所有权人不能自主改变农地用途，只能通过同家 征用使农地从集体所有变为国家所有，这是农地所有权流转的唯一途径。”1 因此，土地的 发展权是集体所有权和政府管制和农民维持农地用途共同作用的结果。因此，结合中国目 前的实际，比较妥善的方法是将土地的发展权产权化，收益股份化，在国家、集体经济组 织和土地承保者之间按一定比例进行分割，充分保障土地承包者的利益，兼顾了国家和集 体利益。对于国家的土地建设流转收益，主要用于基础设施建设和土地开发整理，集体经 济组织的收益主要用于解决集体经济组织成员的就业、社会保障和福利；土地承包经营人 的土地建设流转收益，根据承包经营人的不同情况分别采取不同的方式发放到个人手中。 作为生产经营发展资金。 5 3 完善当前土地征用制度，制定合理的土地补偿标准 在土地建设流转过程中，除集体内部土地建设流转外，绝大部分是通过国家征用这种方 式来完成的，这对于规范土地建设流转秩序，促进经济平稳较快发展有着重要作用。当然， 也有人认为，随着工业化和城市化的进一步发展，通过征用而进行的土地建设流转也出现 了很多问题。一是征地权泛化，“滥用”征地权现象普遍，涉及到土地建设流转就动用了国 家征用权。在征用和出让方面的“双轨制”使城市土地流转难以形成统一的土地市场， 两南大学硕十学位论文城乡结合部十地建设流转 十会影响研究 使土地腐败有了制度上的温床。( 见表8 ) 使政府奔忙于为用地单位进行征地。二是补偿标 准不合理，尤其是标准偏低，严重侵犯了农民的利益。土地管理法规定征地补偿包括耕 地补偿费、安置补偿费，以及地上附着物和青苗补偿费。这些规定是计划经济色彩的“相 当补偿”原则。过低的补偿费往往只够失地农民几年的生活之用。三是安最措施不完善， 就业困难，社会保障缺失，影响到失地农民的生活。呻1 四是不按法定程序征地，拖欠、载 表8 中国城市土地流转示意图 f i 9 8 t h el a n dt r a n s f e rs k e t c hm a po f c i t yi nc h i n a 留、挪用侵犯了农民的利益。呻1 针对上述情况，笔者认为，必须进一步规范政府行为，使 政府对土地建设流转的管理工作从主要繁杂的征地中解脱出来，把主要工作转向土地利用 规划管理，用途管制和年度计划管理，做好土地的登记管理工作。对城乡结合部实行土地 持证管理，对土地位置、面积、性状、用途、现使用权人进行登记造册，颁发相应的产权 证，明确土地的产权。通过产权证来进行发展权管理。在土地建设流转过程中，对于土地 原用途的流转，国家不干预，由流转方按市场规则进行。涉及到土地的功能流转主要 是建设流转，必须在符合土地相关规划的前提下，并由政府进行用途调整登记、确认，并 交纳土地用途变更费，承认其变更产权，对不经土地主管部门许可私自调整土地用途的， 法律上不承认其变更产权，责令恢复原用途或按新用途与原用途的市场价格差加倍补偿处 罚。对于今后的土地征用，不管是公益性用地还是经营性用地，一律通过市场价格流转， 政府通过经营性土地用途变更的收益来补偿和平衡公益性土地征用补偿支出。实行同地同 价，这样也可以减少因相邻地块不同建设用途补偿标准不同而引起农民的不满。在情理上 也能行得通，因为对于农民来说，失去的都是同为生存发展基础的土地。从农地转为建设 用地的地价收益，在国家、集体经济组织和土地承包使用人之间如何分配，在现有法令条 两南大学硕十学位论文城乡结合部十地建设流转丰十会影响研究 文中没有找到量化指标。在土地管理法中涉及新增建设用地的有偿使用费，按3 0 上 缴中央财政，7 0 留给有关地方人民政府，都专门用于耕地开发，没有集体经济组织和农 民的收益。据浙江省的一项调查表明，征地收益分配的格局大致是：地方政府获得2 0 一 3 0 ，村级组织获得2 5 - - 3 0 ，企业获得4 0 - - 5 0 ，农民仅获得5 一1 0 。严重侵 害了农民的利益，影响了失地农民的生活和社会稳定。因此，必须对不合理的分配格局进 行调整。由于国家把土地作为宏观调控的重要手段，在基础设拖建设投资方面发挥了不可 替代的作用，加之拥有土地的终极所有权，理所当然地要获得土地发展权收益的一部分。 集体经济组织作为土地的实际拥有者，获得的土地发展权收益，用于失地农民的公共福利， 用于失地农民的社会保障。农民获得的发展权产权收益是因为我国长期的城乡二元结构使 城乡居民在发展程度上存在较大差异，这部分收益用于失地进城农民的发展补助。因此， 补偿标准的计算不能仅从当前土地用途进行计算，还应把土地的发展权产权收益算进去， 从社会公平的角度，把农民从农村进入城市后在发展上的差距弥补上，才能让他们有一个 公平的发展平台。 5 4 进一步丰富和完善对失地农民的安置办法 随着计划经济向市场经济的转变，城乡结合部土地建设流转后的失地农民不可能按计 划经济时期的招工安置，失地农民因失去最基本的生活保障和就业机会而成为社会弱势群 体。呻1 因此，做好失地农民的安置工作，事关党和国家的形象，事关经济发展和社会稳定。 政府部门应采取多种措施，切实做好失地农民安置工作。 5 4 1 把就业培训纳入城市利用总体规划之中 在计划经济时代，失地农民基本上通过招工的方式解决，随着用工制度的改革，为了 节约成本，基本上采用的是一次性的“货币安置”。然而，这种安置对失地农民的后期生活 产生了很大影响。目前，一个城市劳动力的平均受教育年限是1 2 2 年，一个农村劳动力的 平均受教育年限是7 7 年，两者差距为4 5 年。培训的任务十分艰巨，为了农民失地重新 就业，十分有必要为农民提供就业培训，使他们学会一技之长，适应由原来的招工安置向 市场安置方向的转变。此外，以往的就业培训一般安排在征地后进行，农民在失地后也失去 了收入来源，往往急于找一份工作来养家糊口而不能集中精力参加培训，从而也影响了就业 能力，今后政府应在土地利用总体规划出台的同时，做好未来失地农民的职业考虑和培训。 尤其要利用征地前的农闲时间，实施培训计划。政府积极组织，以社会上各类培训机构和 学校为依托，对于不同农民根据其年龄、性别、文化程度、兴趣爱好，选择具有社会需求， 。桑晴：t 2 0 0 2 年；中国人口与劳动问题报告，社会科学文献出版社2 0 0 2 年版 2 8 西南大学硕十学付论文城乡结合部十地建设流转社会影响研究 同时适合农民自身条件的培训知识。真正做到以用促学，学以致用。使即将因征地失去生 活来源的农民提前掌握一技之长，具备及时就业的能力。 5 4 2 以优惠的政策促进失地农民就业 纵观发达国家的城市化，可以看出，工业化是其主要的动力。结合我国国情。必须坚 持以工业化带动城市化。通过加快第三产业的发展来促进就业。m 1 失地农民进城，从第一 产业转向第二、三产业，在专业技能上比城镇居民更处于劣势。政府要像关心城镇下岗职 工一样关心失地进城农民，要让他们享受下岗职工同样的优惠政策，对失地迸城农民进行 就业指导，及时提供有效就业信息，尤其在建筑、服装、餐饮、运输、家政服务、城市环 卫、城市绿化等方面的就业。充分发挥社区这一重要就业渠道，据有关专家统计，发达国 家的社会就业份额为2 0 一3 0 ，发展中国家一般为1 2 一1 8 ，我国只有3 9 ，即使按 发展中国家的最低水平，把我国的社区就业份额提高到1 2 ，大约就可以增加2 0 0 0 万个就 业岗位。1 可见社区就业的潜力巨大。在努力帮助就业的同时应鼓励他们自主创业，在税 收方面进行减免，加强对失地农民自谋生路的扶持力度。 对于长期从事和热爱农业生产，文化素质、技能、和观念不可能短期得到转变的中老 年农民，可转包外围农村进城务工家庭的土地，由于城郊农民经历了城市农业发展的阶段， t 更了解市场的需求和动态，一般列有敏锐地发展农业商品化的思路。呻1 要充分利用其长期 从事城郊农业的技术优势，带动周边农业生产的结构调查和技能提高。 留地安置作为一种安置办法，在很多地区流行开来。浙江省在浙江省人民政府关于 加强和改进土地征用工作的通知规定：积极提倡按一定比例留地安置被征地农民。各级 规划部门要搞好被征地农村留地的规划。划定的安置留地由农民自建自用的，按农村集体 用地性质处置；土地所有权转为国有的，收益全额归集体经济组织所有，市、县政府给予 免收出让收入和配套费用的扶持。烟台市区土地征购补偿安置暂行规定也规定，可按不 超过征用土地总量1 0 划出土地，土地使用权留给土地被征用的集体经济组织，用于解决 群众的生产和生活。 这也体现了土地发展权产权在国家、集体经济组织和承包经营人之间 的比例分配。 5 4 3 将失地农民纳入到社会保障体系中 城市化和工业化过程中，城乡结合部因土地建设流转而失地的农民在现行的单一的货 币安置且补偿标准较低的情况下，加之农民自身的科学文化素质和劳动技能相对于城市居 民较低，其生产生活方式转化为市民的生产生活方式需要较长的适应过程。原来长期生产 。王克强中国农村集体士地资产化运作与社会保障机制建设研究上海财经大学出版社2 0 0 5 2 9 两南大学硕+ 学侍论文 城乡结合部十地建设流转丰十会影响研究 生活的土地在他4 f j , t = l , 目中的就是重要的生活保障。离开了土地对于他们来说就意味着极大 的社会风险。相对于城市居民的养老、医疗、最低生活保障和农村的土地保障来说，更有 必要解决失地农民的社会保障问题。在城乡一体化的大背景下，有必要把失地农民首先纳 入到社会保障之中。由于我国还处于社会主义初级阶段，经济发展水平还较低的情况下， 失地农民的社会保障基金初期还要从土地收益中提取。政府、集体、个人共同承担，在当 前最主要的就是解决养老、医疗和最低生活保障。养老保险。 建立养老保险，对象为1 8 周岁以上的因征地而失去承包经营权的农民，重点是达到养 老年龄的失地农民( 男6 0 周岁以上，女5 5 周岁以上) 。如昆明对失地农民的基本养老保险 就执行个人缴费、集体补助和政府补贴的原则。1 9 9 8 年1 2 月3 1 日以前全部失地的个人参 保和集体补助缴纳当期缴纳标准的6 0 、政府补贴4 0 。1 9 9 9 年1 月1 日后失地的个人和集 体缴纳当期标准的7 0 ，政府补贴3 0 ，年龄不同缴费年限不同。失地农民养老保险参保人 缴费年限与其年龄有着直接关系，分为3 个标准。男6 0 周岁、女5 5 周岁及以下的人员参 保，最低缴费年限为1 5 年；男6 0 周岁、女5 5 周岁以上至男7 0 周岁、女6 5 周岁人员参保， 最低缴费年限以1 5 年计，每增加1 周岁减缴1 年；男7 0 周岁、女6 5 周岁以上人员参保， 最低缴费年限为5 年。 达到养老年龄后可以领取养老金一直到终生。这一做法值得提倡。 建立医疗保险，在全国将要实行新的农村合作医疗的背景下，失的农民的医疗保险理 应建立起来，在当前情况下，先期三年可用集体建设流转收益向保险公司投保。后期以个人、 政府共同筹资的方式，每人每年2 0 元，政府配套8 0 元，建立起以住院大病统筹为主的医 保制度，报销比例为医疗费的8 0 ，报销总额原则控制在5 0 0 5 0 0 0 0 元。在操作过程中， 根据当地经济社会发展实际作相应调整。 建立最低生活保障，具体做法是：根据维持最起码的生活标准设立一条最低生活保障 线，当失地农民收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时，有权利得到国家和社会 按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助。具体对象为因缺少劳动力的低收 入家庭；因灾难、病残致贫和无劳动能力、无生活来源老年人和未成年人。如浙江省2 0 0 1 年正式实施的浙江省最低生活保障办法规定了“城乡一体化”的最低生活保障制度。 家庭人均收低于其户籍县市最低生活标准的居民均有从当地政府获得基本物质生活补助的 权利。这为建设最低生活保障提供了制度上的借鉴。旧1 对于保障金的发放必须张榜公开，接 受群众监督。同时要加强对具体工作人员的培训和管理，培养工作人员的事业心和责任感， 让急需低保的人及时得到帮助。 。新化列云南频道( h t t p ：w w