（环境与资源保护法学专业论文）环境知情权法律制度研究.pdf

西安建筑科技大学硕士学位论文 环境知情权法律制度研究 专业：环境与资源保护法学 硕士生：周郴保 导师：杨航征副教授 捅姜 环境知情权是社会公众依法享有知悉、获取环境信息的自由和权利，它不仅 是环境权的派生权利，而且也是知情权在环境保护领域的民主行政体现。对于环 境知情权的主体一社会公众而言，环境知情权应包括知悉环境信息的自由、获取 环境信息的权利、获得帮助的权利和获得救济的权利等四个方面的内容。环境信 息作为环境知情权的客体，应包括宏观和微观两个层面的信息。 环境知情权的产生具有一定的经济基础和社会基础，并体现了秩序、公平、 正义、自由和效益等重要法律价值。同时，环境知情权对于社会公众的生命、健 康权以及财产权的保护和环境公共利益的维护也具有极其重要的影响和作用：它 有助于社会公众采取预警机制与防范性措施，有利于社会公众减少正在进行的环 境污染事故的侵害，有助于社会公众在遭受环境污染侵害后救济权利的实现，也 有利于社会公众监督排污者的排污行为，还有利于政府部门提高环境决策的科学 性，并能有利于社会公众监督环保行政部门正确行使权力。 对于环境知情权，国际社会也给予了普遍的重视，而且国外的一些发达国家 在其国内法中予以了明确的规定，这对我国构建环境知情权法律制度有一定的借 鉴意义。在我国现行的法律制度中，只是在宪法、环境保护基本法、环境保护单 行法以及其他的一些行政法规或程序法中对于环境知情权有散见和零星的规定。 同时，我国目前还存在政府保障公众环境知情权责任不明确、环境信息的单向公 开形式难以有效保障公众环境知情权、环境知情权与公众参与制度衔接不紧密、 企业及其产品环境信息公开不充分等方面的缺陷和不足。针对我国的实际情况， 本文从构建我国环境知情权法律制度的可行性出发，从实体性和程序性两个法律 制度层面提出了明确规定社会公众的环境知情权，制定环境信息公开法，建立环 境信息披露制度，并与公众参与环境保护制度紧密相结合等方面的框架性思考。 关键词：环境知情权环境权法律制度 西安建筑科技大学硕士学位论文 t h er e s e a r c ho nt h ee n v i r o n m e n t a lr i g h tt o k n o wi nl e g a ls y s t e m m a j o r ： s c i e n c eo fe n v i r o n m e n ta n dr e s o u r c e sp r o t e c t i o nl a w n a m e ：z h o nc h e n b a o d i r e c t o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o r y a n g h a n g z h e n g a b s t r a c t t h ee n v i r o n m e n t a lr i g h tt ok n o wi sak i n do fr i g h ta n df r e e d o m ，w h i c hi s g e n e r a t e db yl a w , t 1 1 a tt h ep u b l i cc a nk n o wa n dg e ti n f o r m a t i o na b o u tt h e i rl i v i n g e n v i r o n m e n t i t sn o to n l yad e r i v e dr i g h to fp e o p l e se n v i r o n m e n t a lr i g h t ，b u ta l s oa r e f l e c t i o no f d e m o c r a t i ca d m i n i s t r a t i o no ft h er i g h tt ok n o wi nt h ef i e l do f e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n a st ot h ep u b l i c ，t h es u b j e c te n j o y i n gt h ee n v i r o n m e n t a l r i g h tt ok n o w ，t h ee n v i r o n m e n t a lr i g h tt ok n o ws h o u l di n c l u d ef o u rm a i na s p e c t s ：t h e f r e e d o mo fk n o w i n ge n v i r o n m e n t a li n f o r m a t i o n ，t h er i g h to fa c q u i r i n ge n v i r o n m e n t a l i n f o r m a t i o n t h er i g h to fg a i n i n gh e l p sa n dt h er i g h to fg e r i n gr e m e d i e s a n d e n v i r o n m e n t a li n f o r m a t i o n ，a st h es u b j e c to ft h ee n v i r o n m e n t a lr i g h tt ok n o w , s h o u l d i n c l u d ei n f o r m a t i o nb o t hm a c r o s c o p i c a l l ya n dm i c r o s c o p i c a l l y t h ee n v i r o n m e n t a lr i g h tt ok n o wi sa r i g h tt h a tb a s e do nt h ee n v i r o n m e n t a lr i g h t a n dt h er i g h tt ok n o w i ta l s oh a sc e r t a i ne c o n o m i ca n ds o c i a lb a s e sa n dr e f l e c ts o m e i m p o r t a n tl e g a lv a l u e s ，s u c ha so r d e qf a i r , j u s t i c e ，丘e e d o ma n db e n e f i t m e a n w h i l e ，i t h a sag r e a ti n f l u e n c ea n de f f e c to nt h ep r o t e c t i o no fp u b l i ci n t e r e s t s ，a sw e l la sp r i v a t e i n t e r e s t s ，s u c ha st h er i g h to fl i f e ，h e a l t ha n dp r o p e r t y ：i tf a c i l i t a t e st h ep u b l i ct ot a k e e a r l yw a r n i n gm e c h a n i s ma n dt ot a k ep r e c a u t i o nm e a s u r e s ，t or e d u c et h ed a m a g e b r o u g h ta b o u tb yt h eo n g o i n ge n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o na c c i d e n t ，t or e a l i z et h e i rr i g h tt o g e tl e g a lr e m e d i e sa f t e rb e i n gd a m a g e di nt h ee n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o na c c i d e n t ，t o s u p e r v i s et h eb e h a v i o r o ft h ep o l l u t e r , i ta l s oh e l p st h eg o v e m m e n tt om a k e e n v i r o n m e n t a ld e c i s i o nm o r es c i e n t i f i c a l l ya n dh e l p st h ep u b l i ct os u p e r v i s ew h e t h e r t h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v eo r g a n sa r ee x e r c i s i n gp o w e rc o r r e c t l yo rn o t r e g a r d i n gt h ee n v i r o n m e n tr i g h tt ok n o w , t h ei n t e r n a t i o n a ls o c i e t yh a sa l s ol a i da u n i v e r s a le m p h a s i so ni t ，m o r e o v e rs o m ed e v e l o p e dc o u n t r i e sh a v es t i p u l a t e di tc l e a r l y i nt h e i rn a t i o n a ll a w t h e s el e g i s l a t i o ne x p e r i e n c ec a na l s os e r v ea sm o d e l si no u r c o n s t r u c t i n gt h el a ws y s t e mo ft h ee n v i r o n m e n tr i g h tt ok n o wi no u rc o u n t r y b u ti n 西安建筑科技大学硕士学位论文 o u rp r e s e n tl e g a ls y s t e m ，t h ee n v i r o n m e n t a lr i g h tt ok n o wc a r lo n l yb es e e ns e e sh e r e a n dt h e r ef r a g m e n t a l l yi nt h ec o n s t i t u t i o n ，t h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nf u n d a m e n t a l l a w , t h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ns i n g l el a w , s o m ea d m i n i s t r a t i v er u l e sa n dr e g u l a t i o n s a n dt h ep r o c e d u r a ll a w m e a n w h i l e ，t h e r ea r es o m eo t h e rd e f e c t sa n ds h o r t c o m i n g s ， s u c ha sa nu n c l e a rr e s p o n s i b i l i t yt h a tt h eg o v e m m e n ti sh a v i n gn o wi np r o t e c t i n gt h e p u b l i c sr i g h t t ok n o w , t h ef o r mo fu n i d i r e c t i o n a l p u b l i c a t i o no fe n v i r o n m e n t a l i n f o r m a t i o nc a n tp r o t e c tt h ep u b l i c se n v i r o n m e n t a lr i g h tt ok n o we f f e c t i v e l y , t h e e n v i r o n m e n t a lr i g h tt ok n o wa n dt h ep u b l i c sp a r t i c i p a t i o ns y s t e mc a nn o tb el i n k e d r i g i d l ya n dt h en o tc o m p l e t e l yo p e n e di n f o r m a t i o na b o u tb o t hc o m p a n i e sa n dt h e i r p r o d u c t s i nv i e w o fo u rc o u n t r y s a c t u a ls i t u a t i o n t h i sa r t i c l eb e g i n sw i t l lt h e f e a s i b i l i t yo fo u rc o u n t r y se n v i r o n m e n t a lr i g h tt ok n o w , a n dp r o p o s e st h ep u b l i c s e n v i r o n m e n t a lr i g h tt ok n o we x p l i c i t l yf r o mt h ea s p e c to fs u b s t a n c ea n dp r o c e d u r e ，a n d p r o p o s e st h ee s t a b l i s h i n go ft h el a wo ft h ep u b l i c a t i o no ft h ee n v i r o n m e n t a l i n f o r m a t i o n ，a n d t of o r mt h e s y s t e mo fd i s c l o s i n ge n v i r o n m e n t a li n f o r m a t i o n ， m o r e o v e r , t h ep u b l i c sp a r t i c i p a t i o ni np r o t e c t i n gt h ee n v i r o n m e n ta n dp r o p o s e ss o m e p o n d e r so f 血e i rf r a m e w o r k s k e yw o r d s ：t h ee n v i r o n m e n t a lr i g h tt ok n o w , t h ee n v i r o n m e n t a lr i g h t ，t h el e g a ls y s t e m 声明 本人郑重声明我所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含本人或其他 人在其它单位已申请学位或为其它用途使用过的成果。与我一同工作的同 志对本研究所做的所有贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了致谢。 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任。 论文作者签名： 聊易 关于论文使用授权的说明 日期：卅“ 本人完全了解西安建筑科技大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或者其它复制手段保存论文。 ( 保密的论文在论文解密后应遵守此规定) 论文作者签名：冈唧哆 导师签名：眵面乞钆日期：溺们川自 西安建筑科技大学硕士学位论文 1 绪论 1 1 论文的选题背景及研究意义 2 0 0 3 年1 2 月2 3 日2 1 时5 5 分，由四川石油管理局川东钻探公司承钻的位于 开县境内的罗家1 6 h 井，在起钻过程中发生天然气井喷失控，从井内喷出的大量 含有高浓度硫化氢的天然气四处弥漫、扩散，导致2 4 3 人因硫化氢中毒死亡、2 1 4 2 人因硫化氢中毒住院治疗、6 5 0 0 0 人被紧急疏散安置，直接经济损失达6 4 3 2 3 l 万元的严重后果。在这次严重的环境污染事故中，有两个方面的事实引起了人们 的特别注意：其一，生活在川东北气矿罗家1 6 h 井周围的居民对于其生活的周围 环境信息一无所知。与其他地区的油气田相比，四川气田的天然气中普遍含有硫 化氢。关于这些环境信息，无论是从事天然气开采的四川石油管理局川东钻探公 司，还是当地的环境保护主管部门，从来就没有告知生活在气井周围的居民。其 二，当发生井喷事故导致周围空气环境被有毒气体硫化氢严重污染时，采气公司 在发生井喷后长达一个多小时的时间里未及时向当地县政府报告。由于污染信息 未及时披露给周围几平方公里范围的群众，虽然经过多方全力抢险救援，还是给 群众的生命和财产带来了极大的损害。 2 0 0 5 年1 1 月1 3 日，吉林省境内中石油吉化公司双苯厂胺苯车间发生爆炸， 百吨苯类污染物流入松花江，并悄悄向下游流动。虽然环保部门次日即测出水体 苯超标1 0 8 倍，但并没有将此信息公布，直到爆炸案发生5 天后( 1 1 月1 8 日) ， 吉林省政府办公厅和环保局才把产生污染的信息通报给黑龙江省政府和环保局。 通报送达后第3 天( 1 1 月2 1 日) ，哈尔滨市政府一日连发了两个原因完全不同 的停水公告，第一份公告称“对市区市政供水管网设施进行全面检修并l 瞄时停止 供水，时间约为4 天，恢复供水时间另行公告”，第二份公告称“因吉化爆炸事 件，预测近期有可能受到上游来水的污染，市区市政供水管网将临时停止供水”。 在事实真相公布出来之前，哈尔滨市出现了市民纷纷出逃、抢水、抢食物的恐慌 现象，后来随着停水真相的公布和外地桶装饮用水源源不断地进入哈尔滨，恐慌 气氛才渐渐在市民中平息。1 1 月2 3 日，国家环保总局有关负责人通报说，受中 国石油吉林石化公司爆炸事故影响，松花江发生重大水污染事件；同日，黑龙江 省政府向媒体通报污染实情，吉林省副省长也对哈尔滨市民表示“慰问和深深的 歉意”。这时距污染发生已经1 0 天，而此前松花江流域的人民和全国公众还一直 蒙在鼓里。 在上述两次事故中，如果在事故发生前，可能会受到污染威胁的社会公众能 被告知有关情况，他们就完全可以采取相应的预防和防范措施，以减少污染发生 西安建筑科技大学硕士学位论文2 后的损失。同样，在环境污染事故发生后，如果周围可能会受到污染危害的公众 能够及时地知悉污染情况，无论是人身的损害还是财产的损失也都将大大减少。 而事实上，相关部门在此方面的工作却未能及时到位，使受到影响的社会公众损 失很大。在对这些事故进行处理的过程中，也引起了人们的反思：作为社会公众， 他们有没有权利知道事情的真相，如果有这项权利，那么社会公众又该如何实现 这项权利。这项权利在环境问题研究领域中所指的就是社会公众的环境知情权。 对于我们这个发展中的大国，经济发展速度较快，随之而产生的环境问题也 十分突出。对于这些环境问题，作为社会公众而言，他们是否享有环境知情权， 环境知情权具体包括哪些内容，确立和保障公众的环境知情权有多大价值，要确 立和保障公众环境知情权又应该从哪些方面切入，尤其在法律制度层面上，又应 该如何进行突破，这些都是值得研究的问题。这也正是本论文研究环境知情权问 题的目的和意义所在。 1 2 国内外研究现状 对环境知情权问题，在国内主要有三类比较有代表性的研究，一类是侧重于 从知情权的角度对环境知情权进行研究，主要学者有陈焱光、纪建文以及刘杰等， 在对知情权的深入研究过程中，他们将环境知情权作为知情权的一项重要内容而 加以阐释，并提出了建立政府信息公开法等方面的制度设想；另一类则是侧重于 从环境权的角度开展研究，主要有以吕忠梅教授为代表的一批学者，他们在对环 境权进行深入研究过程中，提出环境知情权是实现环境权的一项重要前提和基础， 同时也是环境权本身的重要内容；第三类研究则从公民环境知情权的角度切入， 认为建立和保障公民环境知情权，对于实现公民基本人权，以及顺应世界环境法 律问题研究潮流都具有十分重要的意义，以马燕为代表的学者就倾向于此种观点。 另外，对于环境知情权权利主体的认识，以马燕为代表的学者们认为环境知情权 的权利主体为公民。对于环境知情权的义务主体认识，苏州大学的朱谦则认为企 业不应成为环境知情权的义务主体。 对于环境知情权，国外的研究已经比较成熟和深入，并且在法律制度层面上 也已经实现得比较充分，以美国和英国学者为代表的研究者，现在主要注重法律 制度在实现公众环境知情权过程中所遇到的新情况和新问题，包括对跨越国界的 一些环境问题的具体处理，以及非政府组织在维护和实现公众环境知情权方面所 发挥的作用等问题。 1 3 论文的逻辑结构及其研究方法 本论文主要包括五个部分，第一部分为绪论，介绍了论文选题的背景及其目 西安建筑科技大学硕士学位论文 的和意义，同时还包括目前国内外学者对环境知情权问题的研究状况。第二部分 为环境知情权的基本问题，对环境知情权的基本内涵、构成要素以及环境知情权 的性质进行阐述，其中对于环境知情权主体的深入阐述和对客体的分类阐述是本 文的重要创新之处。第三部分为环境知情权的相关理论分析，对环境知情权的产 生基础、法律价值以及环境知情权的作用及功能进行了比较详尽的分析，这是本 文着力进行深入挖掘的部分。第四部分为国外环境知情权法律制度的借鉴研究， 并分别从国际社会和各国国内法两个层面对环境知情权的有关问题进行了比较集 中的概括阐述。第五部分为我国环境知情权法律制度的构建，对我国现行的关于 环境知情权的法律制度进行了梳理，对我国环境知情权中存在的不足分别从理论 和实践两个层面进行了分析，并对构建我国环境知情权法律制度的可行性进行了 分析，提出构建我国环境知情权法律制度的框架性思考，包括在宪法和环境保护 法中规定环境知情权、制定环境信息公开法、建立突发事件环境信息披露制度等 内容，并与公众参与环境保护制度相结合，这也是本文的主要创新之处。第六部 分为结论部分，对前述内容进行了总结和概括，并且指出了论文研究中的创新之 处和不足之处，同时也提出了环境知情权不仅仅需要在理论上深入研究，而且也 需要在实践中着力突破。 研究方法，本论文主要集中对环境知情权理论的深入研究，尽可能地挖掘与 环境知情权相关的深层次问题，采用综合分析法和实证分析法对环境知情权从不 同的角度和层面上进行切入，并辅以比较研究方法，对国外的相关法律制度予以 借鉴，同时提出构建我国环境知情权法律制度的框架性思考。 西安建筑科技大学硕士学位论文 4 2 环境知情权的基本问题 2 1 环境知情权的基本内涵 关于对环境知情权的认识，有很多不同的看法，其中比较有代表性的认识主 要有以下几种：中国经贸新词词典中将其定义为“公民和社会组织收集、知晓和 了解与环境问题和环境政策相关的信息和权利”，吕忠梅教授认为“环境知情权是 国民对本国乃至世界的环境状况，国家的环境管理状况以及自身的环境状况等有 关信息获得的权利”，1 苏州大学的朱谦认为“环境知情权是公众享有的获知各种 环境信息的权利”2 ，中国政法大学的马燕教授认为“环境知情权是社会成员依法 获取、知悉环境信息的权利”3 。 笔者认为，环境知情权是社会公众依法享有的知悉、获取环境信息的自由和 权利。之所以对环境知情权有此种认识，笔者以为，环境知情权首先应包括环境 知情的自由和环境知情的权利两个层面的内容。其中，环境知情的自由是社会公 众根据法律规定，不受妨碍地获得环境信息的自由，社会公众不需要积极行为即 可以实现，是一项消极型权利；而环境知情的权利则是指社会公众根据法律规定， 请求获得环境信息的权利，是社会公众积极行为的结果，是一项积极性权利。同 时，环境知情权的主要内容也应包括两个基本方面：一是社会公众对现行与环境保 护有关的环境信息在宏观层面的知情，包括对与环境有关的法律法规以及政府的 有关环境政策和政府宏观发展规划等基本情况的了解和掌握，对拟制定的有关法 律法规及政策和规划可能对环境造成影响的认识和了解，对所处国家、地区、区 域环境状况资料的了解等。二是公众对与自身环境权益密切相关的环境信息在微 观层面的知情，包括公众对在其所在区域从事各种危害或可能危害环境的开发建 设活动的了解，对各种生产经营活动可能对周边环境造成不利影响及其预防对策 资料的掌握等。 2 2 环境知情权的构成要素 2 2 1 环境知情权的主体 在环境知情权的研究过程中，对于其主体的认识，除有少数人士认为环境知 情权的主体是公民，大部分学者都比较趋向于社会公众，而且认为社会公众应包 1 吕忠梅再论公民环境权法学研究，2 0 0 0 年第6 期第1 3 6 页。 ：朱谦环境知情权的缺失与补救法学2 0 0 5 年第6 期第6 1 页。 3 马燕、焦跃辉论环境知情权 当代法学，2 0 0 3 年第9 期第2 0 页。 西安建筑科技大学硕士学位论文 5 括公民、法人和其他组织。但笔者认为，社会公众应包括“自然人、法人和其他 组织”，而非“公民、法人和其他组织”。之所以用“自然人”置换“公民”，主要 是因为：第一，自然人与法人和其他组织是相互对应的一组概念，较之以“公民” 会显得更加准确，尤其是在市场经济日益发达的社会环境中，这也比较符合在市 场经济条件下民法最应有所作为的要求，在民法中，与法人和其他组织相对应的 是“自然人”而非“公民”；第二，采用“自然人”而非“公民”概念，这也是有 现实考虑的。虽然我们都承认，公民应该享有环境知情权，而且公民也是社会公 众的重要构成主体，但是作为公民本身而言，它是指具有一国国籍的自然人，其 包括的范围要较自然人狭窄，而且在现实生活中，随着全球化进程的加快，人们 相互之间的交往更加频繁，生活在内国的外国人和无国籍的人已很常见，这一部 分人，他们作为社会的存在个体，从人权的角度上来讲，也是完全可以并应该享 有环境知情权的。作为自然人而言，它包括内国公民、外国公民以及无国籍人， 其恰好可以弥补公民概念在环境知情权中的外延不足。同时，作为公民概念而言， 又往往容易使人产生对公民的政治权利的认定问题。而在环境知情权领域，不论 其是否享有政治权利，也不论其是否年满1 8 周岁，是否具备完全民事行为能力， 它都应该享有作为一个自然人而享有的权利。在沈阳市公众参与环境保护办法 第2 条中规定：“本办法所称公众，是指具有完全行为能力的自然人、法人和其 他组织”，这实际上等于剥夺了无民事行为能力人和限制民事行为能力人的环境 知情权，也是不够科学的。因为作为不具备完全民事行为能力的自然人，他们完 全可以由其法定代理人来代为行使环境知情权。而作为立法层面而言，我们绝不 能剥夺其权利的享有，尤其在人们越来越重视权利平等保护的现今社会。 对于法人和其他组织而言，他们能有效地克服自然人的个体性强、力量分散 且相对薄弱等缺陷，在权利的享有和行使过程中显得更为充分。在环境知情权领 域，法人和其他组织也正是基于其环境知情权的享有来获取充分的环境信息，从 而有效地调整自己的行为。在法人和其他组织中，需要说明的是环保组织，尤其 是大量的n g o 组织，他们有的是法人组织，有的是非法人组织。在环境保护运动 过程中，不论是在国内还是在国际社会上都发挥着不可替代的作用。在国际上， 环保组织的数量之多、影响之大，几乎使世界范围内每一个人都能感觉到它的存 在、听到它的声音，如今最有代表性的组织有“绿色和平组织”等一些著名的环 保组织。而且几乎所有的工业发达国家都有许多非政府环境保护组织，许多重大 的环境保护运动和环境保护工作，都离不开非政府环境保护组织的参与，他们己 经成为衡量一个国家环境保护事业兴旺发达程度的标志再e 国也在根据市场经济、 环境保护发展的需要，积极稳妥地建立和发展民间环保组织。为了保证民间环保 组织的健康发展和正常活动，各级国家机关和政府部门除了依法承认和保障民间 环保组织的法律地位、合法权利和利益外，各级国家机关和政府部门还应该支持 西安建筑科技大学硕士学位论文 6 民间环保组织依法开展活动，为他们依法开展活动创造条件、提供方便，向民间 环保组织提供必要的信息、情报，对他们增加透明度，吸收他们参加有关环境与 发展事务的公众听证会等。因此，笔者认为，将社会公众的包含主体界定为“自 然人、法人和其他组织”是比较合适的。 在法律关系中常常会涉及到权利主体和义务主体等问题，权利主体是在法律 关系中享有权利的人，义务主体则是在法律关系中负有义务的人。在环境知情权 领域中，也涉及到权利主体和义务主体的问题，环境知情权的权利主体是社会公 众，而保障社会公众享有和实现环境知情权的义务主体则主要指掌握环境信息的 国家机关和企业。 作为掌握环境信息的国家机关，既包括国家立法机关、行政机关，也包括司 法机关。国家立法机关的主要任务是行使立法权，制定和修改法律法规等。在环 境知情权领域，则主要是制定和修改与环境有关的法律法规。作为行政机关而言， 则主要是制定和修改与环境有关的政策和规划，执行环境事务处理权，既包括收 集、公布环境信息，也包括对污染环境的个人和单位进行处理等，具体的部门一 般是环保行政部门。对于行政机关，这里需要说明的是作为掌握环境信息的行政 机关，其中还包括经由法律法规授权或受行政机关委托而行使行政权力的组织， 因为他们在搜集、掌握环境信息方面与行政机关并没有实质性的区别。司法机关 则主要是在司法层面上，处理与环境有关的事务，但由于受其主要职权所限，其 所能掌握的环境信息有限，一般不将其作为环境知情权义务主体的重点关注对象。 另外，这里需要说明的一点是，在环境问题领域，涉及问题最多、最经常的国家 机关是国家行政机关，因此很多学者在研究环境问题的过程中，也常出现用国家 行政机关代指国家机关的情况。 在国外，掌握环境信息的机构主要是指环境公共当局。环境公共当局不仅包 括政府专门的环境监督管理机构，而且还包括其他依法定职权拥有相关环境信息 的机构及其他承担公共环境行政职能的非政府组织等。例如美国，根据美国的信 息自由法规定，环境知情权的义务主体就不仅仅局限于美国联邦环保局，它还 包括总统行政办公室、内阁各部、军事部门、政府公司、政府控股公司、独立管 制机构以及行政部门设立的其他公共部门。美国法院对“机关”所采用的是一种 功能性定义标准，即仅仅履行咨询与协助职能的部门不属于机关。除此之外，其 他的部门则属于机关。例如，美国法院认定环境质量委员会( 总统行政办公室内的 一个部门) 属于信息法所调整的范围，因为其职能超出了咨询与协助，具有调查、 评价与建议职能。4 另外，欧盟奥胡斯公约第2 条对“公共当局”的界定非常 细致，它几乎囊括了所有拥有公共环境信息的部门或个人，这在公共行政社会化 4 参见王曦美国环境法概论武汉武汉大学出版社，1 9 9 2 年版第2 0 6 页。 西安建筑科技大学硕士学位论文 的今天具有较强的现实意义，而且对今后我国确立环境知情权具有一定的借鉴意 义。3 对于企业而言，是否应要求其承担提供环境信息的义务，国内学者也有不同 的意见。其中苏州大学的朱谦，则主张企业不应承担提供环境信息的义务。他认 为：第一，信息的公开都需要成本。如果要求所有的企业将其排污信息向社会公 布将大大加重企业的经济负担；第二，对于某一点源排污的企业而言，其排污情 况的信息并非全社会公众都特别关心，由于某一企业的排污行为所影响的范围有 限，一般情形下，总是其附近或周围的社区公众很关心其排污情况；第三，根据 各国现有的环境立法，大多规定排污单位要向当地环保部门进行排污申报登记。而 且，环境保护部门还可以通过现场检查、环境监测制度等方式主动收集排污企事 业单位的环境信息。因此，对于企事业单位的排污信息，当地的环境保护部门一 般都已拥有，只要环境保护部门承担环境信息的公开义务，环境知情权人可以通 过环境行政的公开而获得其需要的某一企业的环境信息。6 但笔者认为，企业作为 生产、经营活动的主体，是环境污染和环境破坏的主要制造者，他们不仅拥有产 品、服务质量的信息，而且拥有与之相关的环境信息，如果企业不公开环境信息， 社会公众便无从知道他们所消费的产品和接受的服务是否对人体健康有害，更无 从知道企业所从事的开发经营活动是否会对我们赖以生存的环境造成损害。作为 企业，盈利是他们的主要或者唯一的目的，他们更有可能倾向于掩盖自己破坏环 境的行为，闭口不谈由于自己的恶意作为、不作为或者疏忽所造成的环境损失。 因此，企业应该承担公开环境信息的义务，而且世界上大多数国家还专门针对企 业规定了其他一系列的义务，如“三同时”制度( 污染防治设施与主体工程同时 设计、同时旖工、同时投入使用) 、环境影响评价制度、集中处理制度、收费制度 等。另外，国家环保总局于2 0 0 3 年9 月2 2 日发布了关于企业环境信息公开的 公告( 环发 2 0 0 3 1 5 6 号) ，在第二部分就专门规定了企业必须公开的信息，可 见对于这些环境信息的公开，企业是有义务的。所以笔者认为，在我国，企业应 该成为环境知情权的义务主体。 2 2 2 环境知情权的客体 法律关系中的客体是法律关系主体的权利和义务所指向的共同对象，又称为 权利客体和义务客体，而在每个法律关系中，权利客体和义务客体又是重合的， 具有一致性。7 作为环境知情权而言，权利主体和义务主体所共同指向的对象应是 环境信息，即环境知情权的客体就是环境信息。 环境信息作为环境知情权的客体，既包括宏观层面的环境信息，也包括微观 5 参见朱谦论环境知情权的价值基础政法论丛，2 0 0 4 年第1 0 期第2 7 页。 6 参见朱谦环境知情权的缺失与补救从开县井喷事故切入法学，2 0 0 5 年第6 期第6 5 页。 7 张文显法理学北京法律出版社，1 9 9 7 年版第1 6 6 页。 西安建筑科技大学硕士学位论文8 层面的环境信息。许多研究环境知情权的学者都十分关注微观层面的环境信息， 而忽视了宏观层面的环境信息。笔者认为宏观层面上的环境信息，主要是指与环 境有关的法律法规以及政府的有关环境政策和政府宏观发展规划的基本情况，还 包括社会公众所处的国家、地区、区域环境状况的资料等。而作为微观层面的环 境信息则主要是企业从事各种危害或可能危害环境的开发建设活动的情况，还包 括企业在生产经营活动过程中可能对周边环境造成的不利影响等信息。 对于环境信息，国外的一些法律制度中也有相关的规定。在1 9 9 8 年6 月“欧 洲环境”第四次部长会议通过的关于在环境事物中获取信息、公众参与决策和 获取司法救济的公约( 又称奥胡斯公约) 中规定，“环境信息”，是指任何以 书面、视听、口头、电子或其他形式存在的关于下列事项之状况的信息：空气和气 候、水、土壤、景观和天然地，包括转基因组织在内的生物多样性及其组分等环 境要素以及这些环境要素问的相互作用；影响或可能影响上述环境要素的物质、 能量、噪声和辐射等因素，包括行政措施、环境协议、政策、立法、计划和规划 在内的活动或措施，以及环境决策中采用的“费用一效益”等经济分析及假设； 受到或可能受到上述环境要素状况之影响，或者上述的因素、活动或措施通过这 些环境要素产生影响的人类健康和安全、人类生存条件、文化地和建筑结构。8 该 公约从宏观和微观两个层面都对环境信息进行了规定，具有较强的概括性和合理 性。 对于宏观层面的环境信息，在我国除了已经公布了一些与环境有关的法律法 规以及政府的有关环境政策和政府宏观发展规划基本情况之外，也已经开始公布 公众所处的地区和区域环境信息矗e 国从1 9 9 9 年6 月5 日起开始发布城市空气质 量周报，截止2 0 0 0 年6 月5 日，全国已有4 2 个城市发布空气质量日报，在2 0 0 1 年6 月5 日，已经有4 7 个重点城市发布空气质量预报，现在的城市覆盖面也越来 越广。自从2 0 0 1 年3 月1 日以来，中央气象台开始预报沙尘暴；自2 0 0 1 年2 月 开始，中国环境监测总站开始每月发布淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池的 水质量环境公报，并对包括长江、黄河、珠江在内的全国主要流域的重点断面发 布水质量周报。9 对于微观层面的环境信息，国家环保总局发布了关于企业环境信息公开的 公告，并在第二部分规定了企业必须公开的环境信息，其中所指的环境信息就是 微观层面的环境信息。同时，在规定中要求企业公开的环境信息内容必须如实准 确，有关数据应有三年持续性，它包括( 1 ) 企业环境保护方针；( 2 ) 污染物排放 总量即：a 废水总量和废水中主要污染物排放量；b 废气排放总量和废气中主要 污染物排放量；c 固体废物产生量、处置量；( 3 ) 企业环境污染治理：a 企业主 8 参见李艳芳公众参与环境影响评价制度研究) 北京冲国人民大学出版社，2 0 0 4 年版第2 5 8 页。 9 参见周卫环境知情权制度刍议中国环境报2 0 0 3 年8 月3 0 日。 西安建筑科技大学硕士学位论文 9 要污染治理工程投资；b 污染物排放是否达到国家或地方规定的排放标准：c 污 染物排放是否符合国家规定的排放总量指标；d 固体废物处置用量；e 危险废物 安全处置量；( 4 ) 环保守法：a 环境违法行为记录；b 行政处罚决定的文件；c 是否发生过污染事故以及事故造成的损失；d 有无环境信访案件：e 环境管理； ( 5 ) 环境管理：a 依法应当缴纳排污费金额；b 实际缴纳排污费金额；c 是否依 法进行排污申报；d 是否依法申领排污许可证：e 排污口整治是否符合规范化要 求；f 主要排污口是否按规定安装了主要污染物自动监测装置，其运行是否正常； g 污染防治设施正常运转率；h “三同时”执行率。第三部分则是企业自愿公开 的环境信息，有：( 1 ) 企业资源消耗，包括能源总消耗量和单位产品能源消耗量， 新水取用总量和单位产品新水消耗量，工业用水重复利用率，原材料消耗量，包 装材料消耗量：( 2 ) 企业污染物排放强度( 指生产单位产品或单位产值的主要污染 物排放量) ，包括烟尘、粉尘、二氧化硫、二氧化碳等大气污染物和化学需氧量、 氨氮、重金属等水污染物；( 3 ) 企业环境的关注程度：( 4 ) 下一年度的环境保护 目标；( 5 ) 当年致力于社区环境改善的主要活动；( 6 ) 获得的环境保护荣誉；( 7 ) 减少污染物排放并提高资源利用率的自觉行动和实际效果；( 8 ) 对全球气候变暖、 臭氧层消耗、生物多样性减少、酸雨和富营养化等方面的潜在环境影响。这些规 定使环境信息的内容相对比较具体，也便于操作和执行，同时也有利于避免因环 境信息内容不清而导致的推诿或塞责等问题。 2 2 3 环境知情权的内容 对于环境知情权所包含的内容，依据对环境知情权基本内涵的理解，笔者认 为环境知情权应包括知悉环境信息的自由、获取环境信息的权利、获得帮助的权 利和获得救济的权利四个方面的内容。 ( 1 ) 知悉环境信息的自由。“知”和“悉”分别应理解为“知道”和“熟悉” 的意思，要做到“知道”和“熟悉”宏观和微观两方面的环境信息，其中很大一 部分要依赖于义务主体主动地公布环境信息。权利主体在正常情况下，即在日常 的生产、生活过程中就可以得到这些环境信息，不需要为此而专门去做一些特别 的努力，也就是说权利主体通过新闻媒体、国家机关的公报、汇编、国家机关主 动告知等方式被动地得到环境信息，对于社会公众而言，这是一项消极型的权利。 ( 2 ) 获取环境信息的权利。对于社会公众而言，这是一项积极型的权利。通 过法律的规定，确立权利主体获取环境信息的权利，以保证权利主体可以采取积 极行为，从而充分知悉各项环境信息。对于社会公众而言，实现获取环境信息权 利的主要途径是采用申请的方式。在我国现行的法律法规中，对于权利主体采取 申请的方式来获取环境信息，并没有给予太多的重视，只是在一些行政性法律中有 一些概括性的规定，如行政复议法第2 3 条第2 款规定：“申请人、第三人可 西安建筑科技大学硕士学位论文 1 0 以查阅被申请人提供的书面答复，做出具体行政行为的证据、依据和其他相关资 料。”而在国外的立法中，对于权利主体申请获取环境信息给予了高度重视，权利 主体申请时应该遵循的程序条件，义务机关在收到申请时应该遵循的时间、程序、 收费、救济等方面都规定得非常细致。如美国情报自由法中就规定：“每一机 关在收到要求提供记录的申请时，必须对任何人迅速提供他所需的记录。但公众 的申请必须：( a ) 合理地说明所需要的记录：( b ) 符合机关公布的法规中规定的时 间、地点、费用和应当遵循的程序。” ( 3 ) 获得帮助的权利。在现代国家的立法中，大部分国家都确认了权利主体 在向国家机关或企业申请了解有关资料的过程中，国家机关或企业应该将所拥有 的环境情报、信息按照一定的体例编排好，为权利主体提供尽可能的帮助和便利 条件，尤其是权利主体在参与国家机关的环境管理活动或向其申请了解有关环境 资料时，国家机关应该向权利主体提供必要的帮助，以确保权利主体环境知情权 的充分实现。 ( 4 ) 获得救济的权利。有权利必有救济，当遭遇到权利被侵害的情况时，权 利主体应该享有救济的权利。在环境问题领域，当公众的环境知情权受到损害时， 社会公众应该可以诉请救济。在环境问题上诉诸司法、获得救济的权利成为环境 知情权实现的最后的法律保障。公众的环境知情权受到有关国家机关的不当处理 时，社会公众也有权诉诸法院或其他独立的、公正的机构( 采取行政复议的办法) ， 国家也应为这一权利的实现提供程序保证。特别是公众获得有关信息的要求被置 之不理，被错误地全部或者部分拒绝提供、回答不当，以及遭到其他一切不合乎 法律规定的处理或对待时，法律和制度必须保证这个问题是可以获得救济的。 2 3 环境知情权的性质 环境知情权作为社会公众依法享有的知悉、获取环境信息的自由和权利，既 是环境权的重要内容