（环境与资源保护法学专业论文）黑龙江省国有林区体制改革的法律思考.pdf

摘要 捅要 人与自然的平衡发展是构建和谐社会的重要内容，其中，森林资源是人类赖以生存 的重要资源。黑龙江省是中国的林业大省，黑龙江林区在生态环境建设、木材生产和国 土保安中发挥着重要作用。当前我国进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化 建设的新的发展阶段，正在努力开创生产发展、生活富裕和生态文明的文明社会。但目 f j 黑龙江国有林区行政体制、经营体制及法治建设等方面存在种种弊端，如政企不分、 政令不一，政府职能转变缓慢，计划经济色彩浓厚，产权关系模糊，等等。使得改革开 放滞后，生态建设迟缓，人民生活水平提高缓慢；行政人员和林区群众法律观念不强， 有法不依、执法不严现象严重。因此，必须加快黑龙江国有林区改革的进行。这场改革 要以生态建设为中心，建立适应社会主义市场经济和符合林业特点要求的行政体制及经 营体制。要转变林区政府的管理职能和管理方式，完善林业行政管理决策机制，深化行 政审批制度改革，为产业发展提供必要的外部条件。要完善林业分类经营管理体制改 革，实行林业产权制度改革、林场所经营体制改革，并推进配套改革，大力发展非公有 制林业经济。市场经济也是法治经济，为了使改革顺利进行，必须加强法治建设，打造 法治政府。林业的历史性转变和改革，也必然带来一系列深刻的矛盾和利益冲突。为了 使林区的改革顺利进行，必须将林业改革的全过程都纳入法治轨道。要大力加强立法工 作，全面推进依法行政，依法治林，并建立行政执法责任制等相关制度，加强执法监督 和责任追究。在改革中，通过法治教育和法治宣传的手段，使干部群众素质得到普遍提 高。 关键词黑龙江；国有林区；体制改革：法治建设 ， ， 东北林业人学顷j ：学位论文 a b s t r a c t b a l a n c e so ft h eh u m a na n dt h en a t u r a l c o n s t r u c t i n ga h a 册o n i o u ss o c i e t y a m o n gt h i s ， d e v e l o p m e n ta r et h ei m p o n a n tc o n t e n t so f t h ef o r e s tr e s o u r c e sa r et h ei m p o r t a n tr e s o u r c e s w el i v eb y h e i l o n 西i a n gp r o v i n c ei so n eo ft h ef o r e s t sp r o v i n c e si nc h i n a ，t h eh e i l o n 舀i a n g f o r e s tr e g i o np l a y st h ev i t a lr o l ei nt h ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n tc o n s t m c t i o n ，t h et i m b e r p r o d u c t i o na n dt h en a t i o n a lt e r r i t o r ys e c u r i t y c u r r e n t l yo u rc o u n t r ye n t e r s t h er e c e n t d e v e l o p m e n ts t a g eo fb u i l d i n gt h ew e l l - o f ! fs o c i e t yi na na l l - r o u n dw a y ，a n ds p e e d i n gu pt h e a d v a n c e ds o c i a l i s mm o d e m i z a t i o n ，w ew i l le n h a n c et h ec i v i l i z a t i o ns o c i e t yw i t ht h eg r o w t ho f p r o d u c t i o n ，a na m u e n tl i f ea n das o u n de c o s y s t e m b u ta tp r e s e n th e i l o n 萄i a n gs t a t e o w n e d f o r e s tr e g i o nh a sa l ls o n so fm a l p r a c t i c e so na d m i n i s t r a t i o ns y s t e m ，m a n a g e m e n ts y s t e ma n d r e s t r u c t u r i n gb yl a w s u c ha sw i t h o u tac l e a rl i n eb e t w e e nt h ef u n c t i o n so ft h eg o v e m m e n ta n d e n t e r p r i s e s ，g o v e m m e n t so r d e r sn o ti d e n t i c a l ，t h es l o wt r a n s f o 册a t i o no f t h eg o v e m m e n t f l l n c t i o n s ，p l a n n e de c o n o m yc o l o rt h i c k ， t h ef u z z yr e l a t i o n s h i pb e t w e e no w n e r s h i pa n d o p e r a t i o n sa n ds oo n ，a ut h i sr e s t r i c t st h er e f b ma n d0 p e np o l i c y ，t h ee c o l o g y c o n s t l l j c t i o na n d t h ei m p r o v e m e n to ft h es t a n d a r do fl i v i n g ；t h ea d m i n i s t r a t i v ep e r s o n n e la n dt h ec o m m o n p e o p l ei nt h ef o r e s tr e g i o ns h o wt h e i rw e a kv i e wo nl a w d on o ta b i d eb yt h el a w d on o te n f o r c e t h el a ws t r i c t l y 7 r h e r e f o r e ，t h eh e i l o n 裔i a n gs t a t e - o w n e df o r e s tr e g i o nm u s ts p e e du pr e f o 肌 7 i h i sr e f o r mm u s tt a k et h ee c o l o g yc o n s t l l l c t i o na st h ec e n t e r ，e s t a b l i s h e sa d m i n i s t r a t i v es y s t e m a n dt h em a n a g e m e n ts y s t e ma d a p t i n gt ot h es o c i a l i s te c o n o m ym a r k e ta n dc o n f b m l i n gt ot h e f o r e s t r yc h a r a c t e “s t i c t h i sr e f o mm u s tt r a n s f o r mt h ew a yo fg o v e m m e n ta n dt h ef u n c t i o n0 f m a n a g e m e n ti n t h ef o r e s t r e g i o n ，p e r i e c t t h ed e c i s i o n m a k i n gm e c h a n i s mi n f o r e s t r y a d m i n i s t r a t i o n ，a n dd e e p e na d m i n i s t r a t i o ne x a m i n a t i o na n da p p m v a ls y s t e mt op r o v i d et h e e s s e n t i a le x t e r n a lc o n d i t i o nf o r t h ei n d u s t r i a ld e v e l o p m e n t w em u s tc o n s u m m a t et h er e f b mo f t h ef o r e s t r yc l a s s i f i c a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e m ，i m p l e m e n tt h er e f o r mo ft h ef o r e s t r yp r o p e n y s y s t e ma n dt h ef o r e s tm a n a g e m e n t ，a d v a n c et h en e c e s s a r yr e l a t i v er e g u l a t i o n s ，a n d d e v e l o p t h en o n p u b l i co w n e r s h i pf o r e s t r ye c o n o m ys y s t e mv i g o r o u s l y t h em a r k e te c o n o m ya l s oi s t h ee c o n o m y9 0 v e m e db y1 a w ，i no r d e r t oc a h yo nt h er e f o 册s m o o t h l y ；t h eg o v e m m e n tb y l a wm u s tb es t r e n g t h e n e dt oe n h a n c et h ec o n s t n l c t i o n f o r e s t r yh i s t o “c a lt r a n s f b 硼a t i o na n d r e f o r m ，a l s ob r i n g sas e r i e so fp r o f o u n dc o n t r a d i c t i o n sb e t w e e nt h el o s sa n dt h eb e n e f i t i n e v i t a b l y i no r d e rt oc a r r yo nt h er e f o r mi nt h ef o r e s tr e g i o ns m o o t h ly ，t h ee n t i r ep r o c e s so f r e f o r mm u s tb eb r o u g h ti n t ol i n ew i t ht h e9 0 v e m m e n tb yl a w t h eg o v e m m e n tm u s ts t r e n g t h e n t h e i e g i s l a t i o nv i g o r o u s iy p e r f o r m i t so f f i c i a ld u t i e s a c c o r d i n gt ol a w ， a d v a n c et h e c o m p r e h e n s i v ea d m i n i s t r a t i o n ，g o v e mt h e f o r e s t l e g a l ly e s t a b l i s hr e l a t i v ea d m i n i s t 阳t i o n s y s t e ma n ds l r e n g t h e nt h es u r v e i l l a n c ea n dt h er e s p o n s i b i l i t ys y s t e m ， ， a b s t r a c t i ni h er e f b 咖，l h r o u g ht h ee d u c a t i o no fl a wa n dt h ep r o p a g a n d a ，i te n a b l e st oo b t a i nt h e q u a l i t yo ft h ec o m m o np e o p l ea n dt h ec a d r e s 1 【e y w o r d sh e i l o n 舀i a n g ；s t a t e - o w n e df o r e s tr e g i o n ；r e s t m c t u r i n g ；r e s t r u c t u r i n gb yl a w 1 绪论 1 绪论 1 1 引言 森林是陆地生态系统的主体，是人类生存与发展的重要条件，在生态环境建设、木 材生产和国土保安中发挥着重要作用。发达的林业，是国家富足，民族繁荣的象征，也 是社会文明的重要标志。地处东北边陲的黑龙江省是中国的林业大省，拥有最大的国有 林区，包括大小兴安岭、张广才岭、完达山脉等众多山系的森林，它们既是北御西伯利 亚寒流、西防黄沙进犯、保护东北平原农业和内蒙古大草原牧业的天然屏障：又是松花 江、黑龙江等五大水系的发源、涵养之地；在国民经济和社会发展中占有重要的战略地 位。黑龙江国有林区包括伊春、大兴安岭和省森工总局三个下辖林管局，施业面积约占 全省面积的l 4 ，林业产业大军7 l 万人。 黑龙江省也是全国最大木材生产基地。建国以来，计划经济体制下的黑龙江省国有 林区一直肩负着为国家飞快发展的各种指标打基础、输送资源的重要任务。在过去的几 十年里，由于国家经济建设处于原始积累阶段，经济社会发展对林业的第一需求就是木 材，这就决定了林业必须把木材生产放在首位。半个世纪以来，黑龙江国有林区主要担 负木材生产任务，累计为国家提供了5 亿多m 3 木材，木材年产量约占中国十分之一，上 缴利税1 1 7 亿元，曾为新中国的开发建设，支援全国改革开放做出巨大贡献【l j 。 在计划经济体制下，黑龙江省国有林区长年重采伐、轻育林，严重透支了森林资源 和企业财力。由于资金上国家重取轻予，因而国有林区逐渐陷入了资源危困之中。二十 多年来，森工系统的广大干部群众为了战胜危困、走出困境，加快改革、拼搏奋斗，可 以说做出了较大贡献。但总体来看，危困还是没有得到根本的缓解。伊春市是我国最大 的森林工业基地。在其下属的1 6 个林业局当中，已经有1 2 个林业局无木可采。木材产 量的减少，更加剧了林区经济危困的现状。 进入二十一世纪，林业建设也踏入了一个新的征程。我国的林业建设目前正处于由 传统林业向现代林业转变、“治理与破坏相持”的关键时期。林区的建设和发展承担着生 态建设和林产品供给的双重使命。只注重经济效益，不注重环境保护，使我国环境保护 形势十分严峻，我国近2 0 多年来出现了发达国家上百年工业化过程中出现的问题。育林 与采伐量的不平衡，削弱了林区的生态功能，造成大量水土流失等现象。沙化的严重， 也使得沙尘暴由此入侵。由于森林质量的下降，防护效能的降低，各种自然灾害频繁发 生。黑龙江省省内黑二e 区每年流失o 5 1 c m 的表层，仅松嫩平原坡耕地就流失表土 ：j 0 0 0 3 5 0 0 m ，h 。生态的破坏和环境的污染危害人们身体健康，造成巨大经济损失，也 影响了社会的稳定。未来经济的发展、人口的增加，资源消耗继续增长，使环境保护面 临压力越来越大。摄近，中斟工程院重大咨询项目“东北地区有关水土资源配置、生态 与环境保护和可持续发展的若二1 二战略问题研究”报告显示，我国东北地区的生态环境状 东北林业大学硕士学位论文 况已到达临界状态，如不及时“刹车”，将严重影响其可持续发展。报告显示，东北地区 生态环境面临的主要问题有：部分工农业资源濒临衰竭；可采森林资源枯竭，森林生态 功能严重衰退；草地资源由于过度放牧和滥垦退化、沙化、盐碱化：耕地开发已经饱 和，有的地方过度开发，珍贵的黑土资源侵蚀严重；水质污染严重，松花江、辽河的干 支流和部分湖泊水库污染严重，影响到城市居民集中饮用水源质量；一些资源型城市， 由于不合理的开采方式和治理滞后，诱发了一系列矿山环境问题，并有逐年加剧的趋势 等。由此可见，改善黑龙江省的生态环境，保护东北地区亿万人民赖以生存的天然屏 障，任务艰巨。黑龙江林业不仅对维护黑龙江省的生态平衡、改善农业生产和人民生活 环境有着不可替代的作用，而且事关整个东北地区的生态安全。由于黑龙江生态环境状 况逐渐到达临界状态，使社会对林业的主要需求也逐渐发生了重大变化：由木材产量的 需求而转变为生态需求，即防止水土流失、治理土地沙化和涵养水源、保护环境等更高 层次上的需求。这已成为第一位的需求。近年来国家实施生态林业工程，从2 0 0 4 年开 始，黑龙江省国有林区木材产量调减幅度较大，预计到2 0 1 0 年基本上实现全部封山育 林。 人们已经认识到牺牲资源破坏生态环境的代价，追求可持续发展成为全球人的共同 追求。以生态建设为主的可持续发展战略，要求走生产发展、生活富裕、生态良好的文 明发展道路。实现经济发展与人口、资源、环境的协调发展：生态效益、社会效益和经 济效益的协调发展；实现人与自然的和谐相处；促进林区经济社会的全面进步。按照可 持续发展战略和“在生态建设中，应该赋予林业以首要地位”的共识，黑龙江省国有林 区必须走以生态建设为主的可持续发展道路，把生态建设放在林区建设的首位。大力加 强天保工程，抓好野生动植物保护、湿地保护、水源保护等重点工作，真正实现林业由 以木材生产为主向以生态建设为主的战略转移。全面建设林区小康社会，实现林区的跨 越式发展，把国有林区这个弱势产业作为扶持的重点，增加对生态建设的投入，这就需 要乘振兴东北老工业基地之机，尽快进行黑龙江国有林区的全面体制改革，促使黑龙江 国有林区实现经济转型，做到依法行政，最终达到国有林区生活水平的提高。 特别指出的是本文所谈的黑龙江国有林区体制改革，仅包括行政体制和经营体制方 面的改革。 1 2 国内外研究现状、 笔者尚未查到国外关于国有林区体制改革的法律方面问题的专项研究。国内的一些 专家学者专著中已有论述，如周生贤中国林业自q 历史性转变，王兆君国有森林资源 资产运营研究等等的一些论述国有林区相关问题的论文。关于国有林区的法治建设， 虽无专著，但有数量较多的论文进行论述了不同的观点。不少专著和专论的作者亲身参 与林业改革和建设或参与林业法制建设和理论研究，他们或以全国森林资源普查事实、 数字为依据；或以国家林业局受理的案件为依据；或以新闻媒体披蠡的种种现象为依 据，都提出了国有林区改革和发展的诸多建议和思考。论及不足，有的结合实际较少， l 绪论 有的宏观论述较多，有的人云办云，有的观点略显陈旧，各持己见，众说纷云。 黑龙江省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要提出了建设大、小兴安岭 重要生态功能区和生态经济区的任务：“以建立完备的森林生态体系为目标，继续实施天 然林保护工程，加快森林资源的恢复和发展。各类生态环境建设资金要重点向该地区倾 斜。完善森林资源管护经营承包责任制，加快民有林发展步伐，进一步调整营林结构， 搞好伊春市国有林权制度改革试点。加强生态和资源保护区建设，搞好无人区管护。” “十一五”规划纲要为黑龙江省国有林区提出了发展的方向和目标。要完成“十一五” 规划纲要的目标，必须毫不动摇地进行改革。 笔者综合众家观点，以法律独特视角观察身边生活环境，以自身见闻组织材料，走 访深入林区内部，根据国家有关方面政策方针、理论，联系目前林区现状，撰写本课 题。 1 3 课题的主要内容 本课题主要以中共中央国务院关于加快林业发展的决定为指导，以改革为动 力，以法律为保障，以着力推进国有林区体制改革和生态环境建设为目标，将国有林区 的体制改革和法治建设结合在一起进行深入研究，力争拿出可操作性的实施方案。在理 论和实践的结合上探索黑龙江国有林区改革发展的方向、依法治林的路径。笔者以“身 在其中”的视角以自己的故乡伊春国有林区为例，认真进行社会调查，把资源的保护 与改革发展紧密联系起来，把林区建设纳入法律轨道中，依据这种理念提出了黑龙江国 有林区的体制改革和法治建设的方案，旨在为家乡国有林区乃至全省国有林业的发展献 计献策，贡献出自己的一份绵薄之力。 2 黑龙江国有林区体制改革的迫切性 2 1 黑龙江国有林区体制存在的问题 2 1 1 黑龙江国有林区现行行政体制及弊端 黑龙江国有林区的行政特点具有“以林为主，因林服务”的特点。作为我国开发建 设最早的老森林工业基地，黑龙江省国有林区行政体制一直是实行多种管理方式，形成 行政多元化格局，这种局面就造成了多年“政企合一、政令不一”的体制问题。政企不 分是指一个政府挂两块牌子，其政府的管理职能与国有企业的经营管理职能是合二为一 的，企业是政府的附属物。由于企业没有生产经营自主权和自身独立的利益，使企业的 生产经营积极性受到很大限制。政令不一，是指由于多头领导而形成的政出多门现象。 长期以来，在国有林区内部，行使主要管理职能的部门就有多个，如黑龙江省林业 厅和省森工总局并立。此后又因地域的特殊性而建立了大兴安岭地区行政公署与大兴安 岭林业集团公司政企合一的管理体制，其下辖3 县、4 区、1 0 个林业局等。这种“政企 合一”的形式全国闻名。在计划经济年代，这样的管理体制引领着国有林区的进步与发 展，虽然木材产量提高，但林区工作人员亦增多。改革开放以后，尤其是实行市场经济 体制以来，黑龙江省国有林区这种特殊的管理形式已不适应，其原因有多重。其一，国 有林区森林资源资产，尤其是竞争性资产有效运营的前提条件是承担国有森林资源资产 运营的企业要成为独立的市场经营主体。政企合一的管理形式，束缚企业发展，给企业 增添了负累。黑龙江国有林区下属的以林木资源为第一经营主体的各种类型企业有上百 家，其中森工总局就是其中最大的一个国有企业。森工总局不仅肩负着重要的经营任 务，还要注重各种管理职能的行使。在某些方面存在“自做自检”的问题自己的经 营行为耍自己的行政行为批准。这使国有林区在木材采伐量的批准等方面存在不少破 格、不合理现象，造成资源的严重破坏。其二，由于企业负担不少政府行为，像办社 会，造成企业经费透支，利润为负数。因为在政企合一的特殊管理情况之下，森工企业 在以资源为经营资本的同时，又在荒凉之地搞开发，自办社会，自成体系，其文教、卫 生、商粮、政法“五脏”俱全，队伍庞大，支出巨大。企业的销售利润大部分被社会吃 掉了，企业难免严重亏损。这种政企不分的不良循环，使得国有林区的人民生活状况得 不到发展，个别地区群众的生活仍然处于低水平。 由于黑龙江省国有林区的管理一直由中央政府及省内多家部门协管，体制上的政企 合一，还引发了管理上的几多问题：一是冗员太多，管理成本高：二是离退休职工太 多，给国有林区增加了巨大的经济包袱；三是国企高额负债，有很多企业已达到资不抵 债。 在林区内部，体制改革的口号喊了几十年，可现在仍呈原地踏步状态。虽在形式上 有些转变，但实际还是换汤不换药，林区职工生活危困依旧。由于长期违背林业自然规 2 黑龙? 有林区体, v j 改革的迫切件 律和经济规律，重采轻育、重取轻予的历史积累，上世纪八十年代后期，全省森工陷入 了f “重的森林资源危机和企业经济危困的现实。 1 9 9 3 年2 月2 2 日，国家林业部j 下式下达关于在东北、内蒙古国有林区森工企业 全面推行林木生产商品化改革的意见，理顺了国有森林资源财产所有权的关系，使森林 资源所有权与经营权在适当分离的条件下，对森林资源实行有偿采伐，对营林成果实行 有偿转让。1 9 9 6 年以来，以中国龙江森林工业集团挂牌运营为标志，开始改革森工管理 体制，在黑龙江省国有林区大胆探索推行股份制、股份合作制、联合、租赁、出售、承 包经营等多种形式的改革。新形式的管理和经营机构的出现，形成了现在这样的管理体 制上仍然政企不分的特殊形式。例如，在黑龙江省省林业厅和龙江森工集团内部均设有 森林公安部门。森林资源管理现状条块分割，职责不明，管理体制混淆、政令不一。行 政部门多是“一身二任”，既是经营者又是管理者；既是执法者，又是被监督者。改变这 种行政体制，只能期待着新一轮的改革。 2 1 2 黑龙江国有林区现行经营体制及弊端 在经营体制方面，黑龙江国有林区仍停留在单一性的经济结构发展模式上。计划经 济色彩浓，没有完全把国有林区全部资源当作经营对象来抓，这是制约国有林区发展的 根本性体制性障碍，可谓是春风难渡玉门关。 在所有制结构上，国有国营、国有经济仍然占据着重要地位。正因为国有国营，所 以越营越亏；官办官管，越管越死。在所有制形式上重国有、公营，轻民有、私营，发 展非国有制经济，步履维艰。政策导向失误，产权没有清晰界定，责任归属不明确，经 营易产生纠纷，这些都是导致各项职能瘫痪的原因吼 产权关系模糊是经营体制转变的一大障碍。森林资源归国家所有，企业既代表国家 管理森林资源，又对其具有支配使用权，结果使森林资源产权主体虚置。企业对森林资 源只管使用，不管维护，造成过量采伐、乱砍滥伐，使森林资源遭到严重破坏。在伊春 某林区，每年发生的涉林案件占诉讼案件总数的有余。该林区检察院2 0 0 4 年受理的案 件1 0 1 起，涉林案件2 6 起，数目惊人。改革开放以来，黑龙江国有森工企业实行了租 赁、承包和股份制经营，取得了一定成效。但这些主要是调整国家与企业阃纵向关系和 利润分配，涉及资本权利分配不多，基本上是一种不含产权转让的制度。出现了财产人 人做主人，又人人不负责的局面。企业仍然是政府的附属物，没有成为真正独立的法 人。政府作为企业惟一或大部分的投资者，不是以出资额为限负有限责任，而是负无限 责任，致使一批亏损企业成为国家年复年补贴下去的包袱。 黑龙江固有林区现行经营体制的突出问题还表现在下面四个方而。一是国有经营体 制下，职t 存在责任心差，不管公家事的个人心理态度，使得育林没有集体意识。二是 经营方法老套，传统产业多，新兴产业少，经济效益当然也随之下降。三是现行经营体 制还是以森林为t 要资源，超耗资源问题没能从根奉上得到解决。四是产权没有明晰， 使| j 权也混乱，造成资源的可持续利用性急速f 滑。这些问题都源于计划经济体制的遗 东北林业大学硕士学位论文 害，形成了黑龙江省国有林区经营体制的沉重包袱和障碍，加大了国有林区改革的成 本，延缓了体制改革的进程。黑龙江森工集团2 0 0 1 年在销售利润中木材销售所占的比重 为6 9 2 0 ，林产工业和木材综合利用所创利润只占2 0 1 3 ，而林业发达国家的林产工业 利润已占9 0 左右。黑龙江省人造板与木材产量的比例为1 ：7 5 ，而日本是1 ：7 ，美国 是1 ：l l 【4 j 。这些都说明国有森林资源工业的产业结构不合理。 2 1 3 黑龙江国有林区体制问题内在矛盾分析 我国在过去3 0 年的计划经济体制下，政府是万能政府。经济是政府主导型经济。改 革开放以后在向市场经济转型中，逐步将企业推向了市场。但是一些企业并没有真正进 入市场，仍习惯于沿用行政审批的手段来配置资源。政府机构偏大、人员臃肿、职能偏 宽，对微观经济干预偏多。审批经济色彩偏重，形成了“僧多粥少”的局面。企业在政 府的管制下在某程度上难以成为真正的市场经济主体。政府规模过于庞大，必然会造成 政府管理中权力失控、职能失调、行为失范等问题，官僚主义和效率低下也司空见惯。 其结果是政府形象受损和信任危机普遍存在。以精简机构为主要内容的行政改革建国以 来从未停止过，但也从未走出“精简膨胀再精简再膨胀”循环的怪圈。 黑龙江国有林区企业正是在这种条件下成长起来的国有大型资源类企业。近年来， 企业改革虽取得了较大成就，但在行政体制一肩双职的情况下，国有企业很难突破层层 束缚而发展。政府作为国有资源的运营主体，往往忘记自己是财产的所有者，潜意识中 把自己的宏观管理者身份突出出来，习惯性地用宏观管理的行政手段来干预林业经济的 运行；往往忽视经济手段的运用，特别是忽视对国有林区资产所有者为发挥生态和社会 效益所付出的代价给予应有的补偿；这使得国有森林资源运营的微观目标( 企业盈利能 力、竞争能力和扩大现有生产能力) 被淡化。而作为行政主体的政府本身，降低了工作 效力，忽视了自身的作用例。 对于国有森林资源类企业来讲，其经营目标是国有森林资源资产权益的最大化f6 1 。 然而，当行为目标发生冲突时，政府行为目标往往挤压国有林所有者( 或经营者) 的目 标。而作为国有林微观经营主体的企业被赋予了过多的义务，这就产生了企业和政府行 为问的矛盾。为了保证政府目标的实现，政府机构以上级主管部门身份干预企业经营， 企业行为的短期化与资产所有者追求的持续经营形成一对矛盾，这矛盾发展取决于双 方的妥协。、 国有森林资源主管部门既负责行业管理，又直接负责一部分企业即国有企业的经营 管理：既是“裁判”，又为“参赛者”。这不但造成了同行业中的不同性质的企业难以进 行平等竞争，又使国有林区企业无法自我约束。要完成企业要效益，行政要管理的宏观 目标举步维艰，致使国有森林资源无节制消耗，出现森林资源危困、林区人民生活艰辛 等局面。 2 2 黑龙江国有林区现行法治建设存在的问题 林区法治建设包括林业立法、执法、司法、守法、法律监督等多方面内容。由于目 2 黑龙江国有林区体制改革的迫切性 前黑龙江国有林区体制的不协调，使黑龙江国有林区现行法治建设存在诸多问题：执法 难度大、效果差。政策难以落实到位；有法不依、执法不，”、违法不究现象严重；行政 管理、行政执法中职能越位、职能交叉和职能瘫痪等现象严重存在；法律人才缺乏，行 政执法力量总体薄弱，以及环境、生态、资源方面的法律法规具有独特内涵，人们自觉 守法的意识差，使依法治林困难重重。这些问题主要是： 2 2 1 地域闭塞、文化落后影响法律效力 我国林区社会大多远离现代化城市，点多、线长、面广，交通不便，条件较为艰 苦，致使其政治、经济、文化发展相对滞后。林区社会和林业企业长期以来习惯沿袭旧 的传统的生产方式、生活方式及管理模式。国有林区的改革改变了i e t 的体制和经营方 式，人们很不适应。加之经济危困，仍有不少人把手伸向森林资源。上述原因使有法不 依、执法不严、违法不究，甚至执法犯罪、徇私枉法等行为屡查屡犯、屡禁不止。2 0 0 4 年龙江专员办对黑龙江林业系统的六大森工企业三个县、两个国营农场共1 1 单位的林 政执法情况进行了检查。检查发现个别单位无视资源现状，为单纯取材而编制虚假设 计：在伐区质量管理上，存在串树种采伐、采留不均、伐根超高、越界采伐、山场丢件 子、采伐珍贵树种黄菠萝、山槐和采集紫杉枝条等现象。在执行采伐许可证制度上，出 现了无证采伐、少批多采、超计划采伐现象。在木材凭证运输制度执行上，被检查的1 1 个单位中有2 个单位是铁路，办证率仅达5 0 ；有3 个单位在4 5 以下，有2 个单位的公 路办证率在6 0 9 6 以下，最低的办证率仅达到1 4 。在林权林地管理上，仍然存在少批多 占、未批先占、破坏植被、私用小煤窑、改变林地用途等现象【7 l 。无证、超证、超计划 采伐问题，另据调查，2 0 0 4 年饶河县在未经任何审批的情况下，无证采伐天然林1 3 0 多 公顷，造成震惊全国的毁林大案。2 0 0 5 年国家林业局对嫩江县进行采伐限额检查时发 现，被检查的2 4 个小班中有7 个小班存在超强度、“拔大毛”采伐问题。2 0 0 5 年庆安大 面积毁林j 1 ：垦林业用地近7 0 公顷，造成呼兰河上游生态环境的破坏。 文化和教育的落后，使得一部分林区群众对某些法律问题认识模糊。如林木树种红 松的种子，俗称松塔，本是国家财产，是森林资源一部分。多年来群众都认为松塔同其 他野生的菜一样，可以随便采集，并可作为发家的门路，从不把这件采摘的事和盗窃犯 罪相联系。黑龙江省某林业局通过几件打松塔案件后，打击了这种盗窃行为，部分林区 群众才对松塔有了正确认识。 2 2 2 林业立法滞后、法律制度不完善、政篆不配套 2 0 0 0 年3 月1 5 日颁布的立法法进一步明确了我国立法体制与权限划分。近年 来地方立法权力较为完备，但同其他方面立法相比，就特殊地域资源而立法的法律、法 规并4 i 完善。我国现有特殊地域资源法律法规仍是在出现资源大量损耗后，经多方面调 查研究，花费大量时问而后出台的。这种法律法规往往滞后，立法过程中民主性和科学 性不够。充分发扬民主，注重科学，是提高林业立法质量和保障法律实施的重要途径。 林业的有些法律法舰，在立法过程巾，前期准备调研不够深入，对立法的必要性、预期 东北林业大学硕士学位论文 效果和实施成本效益缺少足够的分析、评估和论证；在起草阶段征求意见时，没有充分 听取各方当事人和利害关系人意见，公开征求社会各界意见和立法听证、立法论证等制 度尚未全面建立和推开；在法律法规审查阶段，对法律原则、制度设计、行政权力的制 约监督和财产权益保护等问题考虑较少，对管理体制、保障行政权力、审批许可制度、 处罚措施等考虑较多，有些法律法规在实施过程中难以达到预期的效果。因而，这种在 立法权力集中和消息闭塞性条件下、问题发生后才出台的相应法律法规，具有“时不得 用”的特点，往往只能治标，并不治本，无法真正从根本上解决地方实际出现的问题。 这些法律往往过多地关注强化政府权力的行使，而如何对其实施有效监督与控制则考虑 较少。法律地位和权益保护不平等，立法重国有经济，轻集体经济，忽略非公有制经济 和市场经济条件下的物质利益。法律咨询和诉讼服务远离林区和林业，造成的实质不公 平或非正义现实发生，都在一定程度上影响了林业的发展。如现行林业法律法规和政策 与非公有制林业经济的实际就不相适宜，国家对林木实行限额采伐，林业经营者对栽种 的林木没有自主处置权；在山场转让、林木抵押等方面缺乏明确的法律和政策规定；对 非公有制林业中的公益林部分缺乏必要的补偿机制。另一方面，有的地方存在政策不落 实现象，一些政策性投入和贷款难以到达经营者手中，有的随意撕毁合同，损害经营者 利益。社会转轨时期，法律治理和政府管制出现重叠部分，执法不严，特别是对涉林案 件打击不到位，都导致国有林区法制建设和经济发展不相适应。 2 2 3 林业行政执法“越位”、。缺位”，执法权分散 行政管理体制上的缺陷，致使行政管理、行政执法中“越位”、“缺位”现象较为严 重。职能交叉，职能重叠，相互依赖现象到处可见。如执法机关设置上就比较混乱。由 于政府职能未得到合理界定，政府的执法权力分散到政府的各部门。如林业局设有资源 林政科，林业公安局设有森林保护科，职能基本相同；黑龙江省林业厅设有森林公安 处，黑龙江省森工总局设有森林公安局，两个机构虽名称不同，但职能基本雷同。目 前，还基本上形成了这样一种现象，每出台一部有关林业的法规或规章，就确定一个林 业行政执法机构，如木材检查站、森林公安、林政稽查大队等。甚至林业部门自管的机 构都依法或授权享有林业行政执法权，造成林业行政执法权的不适当分散，执法权限和 范围不明，执法依据不统一，存在以罚代收、以罚代刑的现象。部门之间执法冲突比较 严重，出现权力交叉，职能重叠，多人执政、多人执法的局面。各执法机关又缺乏相互 协调，各自为政。相对混乱的执法部门也就不能准确的按照相应法律、法规保护地区资 源，存在相互依赖，不能各负其责现象，这是林区体制反映在执法、司法体系的最基本 问题。法律的实旌与实现不仅需要一定的社会环境和政治、经济、文化等方面的客观条 件，同时，作为法律实施的主观要素和法律机制软件部分，无论是在法律适用的技术 上、还是在其质量保障方面，都是至关重要的。现代法治的一个基本要求就是法律的独 立与自治，这种要求除了需要在权力配置方面最大限度地保障立法的民主与司法独立， 在规范体系中保障法律的普遍性与至上性，在执法与法律适用中保障程序的正当性等条 1 ，- “f l _ ，i 2 黑龙江国有林区体托j 改革的迫切件 件之外，还应当保证由一个专门的职业集团负责法律的运作。他们的理念、法律意识、 技能和职业道德是保证法律的独立性、自治性与连续性的基本条件。这些在国有林区基 本没有达到。例如，执法监督机制发挥作用不强，显得软弱无力。我国已形成了国家权 力机关监督、上级行政机关对下级行政机关监督、司法监督及社会舆论监督等呈网格状 的监督机制，但这些监督机制缺乏整合力度，有的形同虚设，没有发挥监督作用。行政 权力和行政责任脱钩，错案追究制度一般不执行；如果执行，也只追究普通工作人员责 任，并不追究领导责任。 另外，林业行政执法中还存在着一些趋利化倾向。法律、法规对罚缴分离有明确规 定，但一些林业行政执法机构和人员以经费严重不足，地方财政基本不能足额拨给执法 所需行政经费为由，或为了谋取部门利益甚至个人私利根本做不到“收支两条线”。有的 地方林业行政执法经费不纳入财政预算之中，甚至把林业行政执法行为与林业执法机构 的经费丌支、人员福利等自身利益相挂钩，这样势必要造成一些地方的林业行政执法不 公、违法执法等状况。有的执法机构和人员不使用财政部门统一印制的罚没收据，截留 罚没款为部门所用，从而出现自己处罚、自己收款、自己支配的一条龙现象。 2 2 4 国有林区法律专项人才缺乏 林业行政执法种类多、任务重，从资源保护、造林培育，到采伐利用、森林更新j 覆盖了林业生产、经营的全过程。在社会转轨、企业改制、改革中，国有林区遇到的经 济领域犯罪问题也较多，如乱砍滥伐，侵吞、私分、挪用国家资产，贪污贿赂等，情况 十分复杂。国有林区法律工作人员虽多，但受教育水平不高。法律知识全面的专业人才 又不愿意到艰苦的林区工作。林场及基层单位的经营者更是缺少多方面法律知识。据统 计，全国现有林业执法工作人员中高中文化程度以下的占4 4 【8 】。据笔者调查，伊春市某 林业局，从2 0 0 4 年至2 0 0 5 年年底，全区林业总人口数8 万人，从事行政工作总人数为 3 6 9 4 人，从事执法工作的就有8 9 6 人，占行政总人数的2 4 2 6 。其中行政执法( 如资源 林政局等) 人员1 6 0 人，在所有从事执法工作的8 9 6 人当中，大中专以上毕业生只有3 2 人，占总执法人数的3 5 7 ，不足总人数的十分之一【9 】。这些数字以点代面的证明了在黑 龙江省国有林区执法人员的素质情况远不能适应林业跨越式发展的需要。因此，执法行 为存在诸多漏洞在所难免。例如，林业局法院审判环节上存在量刑不均衡的情况。尤其 对涉林资源类案件的审理，量刑不均衡较为常见，并没有准确审判依据。2 0 0 4 年伊春市 某林业局法院分别审理了李某某、毕某某、张某某3 起盗伐林木案，这三起案件，三名 被告人作案的时间、手段、情节相同，盗伐数量分别是6 米、7 米、8 米，法院量刑时， 李某某、张某某被判处有期徒刑六个月，并处罚余1 千元，毕某某却被判处有期徒刑一 年，缓刷一年，并处罚金l 万元。同是一类案件，三人量刑却如此不同。在资源类案件 中，量刑不等、依据不明、量刑不均衡问题明显。从2 0 0 2 年调查全国各级法院审结的林 业行政案件来看林业主管部门诉败率高达3 4 4 【1 0 i 。这个数字从一个侧面反映出林业行 政执法水平较低、执法人员素质较差、执法效果不理想的现实。 “一 l 东北林业大学硕士学位论文 执法队伍不确定，流动性大，也是当前林区执法中较突出的问题。特别是一些基层 单位，由于受行政编制限制，执法人员多是事业编制或是聘用人员，造成执法队伍变动 性大，人员素质参差不齐，执法力量薄弱。另外林业法治建设还存在着林业行政执法权 配置不合理问题。第五次全国资源调查结果表明，目前我国森林公安机构6 千多个，森 林公安干警5 万多人，依法设立的木材检查站2 干多个，基层林业工作站3 万7 千个； 全国各类林业行政执法人员2 0 多万人，形成了包括资源林政、森林公检法、植物检疫等 在内的较为完备的林业行政执法队伍。但这些人员有相当一部分分布在地区级林业行政 机构，基层直接办案人员数量不足6 0 9 6 ，就全国平均水平而言，执法人员仍严重短缺 i n l 。 2 2 5 人们自觉遵守环境法意识薄弱 调整人与人关系的法律法规直接涉及人与人之间的关系，对人与自然环境关系的调 整则不同，这种调整间接涉及到人与人之间的关系，因而遵守环境方面的法律法规更依 赖于自觉而不是权利人的压力，因此环境守法意识的增强更难。我国实行公有制，自然 资源权利主体抽象，人与自然关系被定位为劳动者与劳动对象的经济关系而不是法律关 系，因此环境守法的社会基础更为薄弱。加之我国环保实行行政主导，权力相对集中， 行政自由裁量权大，徇私枉法现象严重，使得环保方面法律法规的遵守和执行难度都增 大许多“”。如有一些林区职工利用自己承包山林的便利，偷盗自己生产的木材。司法机 关在处理这类案件时，定性问题上有分歧。定盗窃罪不具备秘密窃取的手段；定职务侵 占，其身份和委托保管的权利和义务不清，有时金额一般都达不到侵占罪的立案标准。 这样就存在打击不到位的现象，使破坏资源行为屡屡发生，屡禁不止。 2 3 本章小结 现代林业是以可持续发展理论为指导、以生态环境建设为重点、以产业化发展为动 力、以全社会共同参与和支持为前提，通过推进全球交流、合作与新科技革命，实现林 业资源、环境与产业协调发展、生态、经济和社会效益高度统一的林业。 综上所述，黑龙江国有林区生态建设历史欠账多，建设水平低；产业结构调整步伐 不快、资源利用水平低、建设水平总体滞后；林业经营机制不活、经营粗放、生产经营 成本过高；过时的政策束缚发展，经济包袱沉重；法制观念陈旧、执法能力不强、执法 机构职能不清，有法不依、违法不究现象严重。黑龙江国有林区体制已不能适应瓷源现 状，而资源又直接影响到黑龙江省发展。凡此种种，都使国有林区期待着一场大规模、 多方位的改革。笔者正是基于这