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抽象行政行为典型案例篇一：山东省高级人民法院发布十大行政典型案例山东省高级人民法院发布十大行政典型案例 2015年12月29日，山东省高级人民法院官方微信“山东高法”发布2015年第四季度全省十大典型行政案例，王某某与日照市文化市场综合执法局文化市场综合执法行政强制案、日照汇丰电子有限公司诉日照市知识产权局行政处理决定案上榜。 案例1、杨某某诉山东省人民政府规范性文件审查告知案 上诉人(原审原告)：杨某某 被上诉人(原审被告)：山东省人民政府 【案情】 杨某某于2015年5月5日向济南市中级人民法院起诉称，济南市人民政府征收土地公告(济征公告 201460号)涉及杨某某及配偶的房屋拆迁补偿，杨某某认为该公告依据的鲁价费发2008178号关于济南等三市调整征地地面附着物和青苗补偿标准的批复(以下简称178号批复)违法，于2014年2月25日依据山东省行政程序规定第五十五条的规定向山东省人民政府法制办公室提出审查申请。山东省人民政府法制办公室于2014年4月1日作出鲁府法备告字20142号规范性文件审查结果告知书，确认178号批复合法有效。杨某某认为山东省人民政府法制办公室的审查行为认定事实不清，处理结果错误，故起诉山东省人民政府，请求依法判决撤销鲁府法备告字20142号规范性文件审查结果告知书。 【裁判】 山东省高级人民法院经审理认为，行政相对人对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件，即行政法理论上所称的抽象行政行为。抽象行政行为未被纳入行政诉讼受案范围，其主要理由是抽象行政行为一般情况下不会直接侵害公民、法人或者其他组织的合法权益，它需要通过行政行为的转化才会影响行政相对人的权益。因此，依据现行法律规定，行政相对人如认为行政机关的行政行为所依据的行政规范性文件不合法，可以在对行政行为申请行政复议时，一并向行政复议机关提出对该规范性文件的审查申请，也可以在对行政行为提起诉讼时，一并请求对该规范性文件进行审查，而不能直接针对行政规范性文件提起行政复议或者行政诉讼。本案中，杨某某向人民政府法制机构申请审查的178号批复即是行政机关制定的具有普遍约束力的行政规范性文件。山东省行政程序规定第五十五条规定，“公民、法人和其他组织认为规范性文件违法的，可以向制定机关或者本级人民政府法制机构提出书面审查申请。接到申请的制定机关或者政府法制机构应当受理，并自收到申请之日起60日内作出处理；情况复杂，不能在规定期限内处理完毕的，经审查机关负责人批准，可以适当延长，但是延长期限最多不超过30日。处理结果应当书面告知申请人。”行政相对人认为规范性文件违法，有权向制定机关或者人民政府法制机构提出书面审查申请，接到申请的制定机关或者政府法制机构应当受理，并依法作出处理。但由于规范性文件不属于行政复议和行政诉讼的受案范围，规范性文件制定机关或者政府法制机构针对规范性文件的审查处理行为同样也不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。综上，山东省人民政府对规范性文件的审查处理行为不属于行政诉讼的受案范围，杨某某以规范性文件及山东省人民政府对规范性文件的审查结果对其权利义务产生实际影响为由，直接向人民法院提起诉讼，系对法律的误解，理由不能成立，不予支持，故裁定驳回杨某某的起诉。 【评析】 本案是涉及对规范性文件的审查行为提起诉讼的典型案例。公民、法人或者其他组织认为规范性文件违法的，可以向制定机关或者本级人民政府法制机构提出书面审查申请，也可以在对行政行为提起行政复议或者行政诉讼时，一并请求对作出该行政行为所依据的规章以下规范性文件进行审查，但仅对规范性文件提起行政诉讼的，不属于人民法院受案范围。本案中，杨某某向山东省人民政府法制办公室提出书面审查申请，符合相关法律规定，但杨某某对规范性文章的审查结果有异议直接提起行政诉讼，属于对规范性 文件起诉的范畴，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 案例2、济南南郊宾馆汽车修理厂诉济南市人民政府不予受理行政复议案 上诉人(原审原告)：济南南郊宾馆汽车修理厂 被上诉人(原审被告)：济南市人民政府 【案情】 济南南郊宾馆汽车修理厂(以下简称汽修厂)向济南市劳动能力鉴定委员会(以下简称劳动能力鉴定委员会)提出关于刘某某劳动能力复查鉴定的申请，劳动能力鉴定委员会作出济劳鉴字(2015)12号不予受理通知，汽修厂不服，向济南市人民政府申请行政复议，济南市人民政府于2015年1月28日作出济政复不受字(2015)25号不予受理行政复议申请决定，认为汽修厂以劳动能力鉴定委员会未受理其提出的关于刘某某劳动能力复查鉴定申请为由提出的行政复议申请，不符合行政复议受理相关规定，根据中华人民共和国行政复议法第十七条之规定，决定不予受理。汽修厂不服，以复议机关济南市人民政府为被告提起行政诉讼。 【裁判】 山东省高级人民法院经审理认为，劳动能力鉴定委员会作出的不予受理劳动能力复查鉴定申请行为应当属于行政复议的受理范围。工伤保险条例规定，职工发生工伤，经治疗伤情相对稳定后存在残疾、影响劳动能力的，应当进行劳动能力鉴定。劳动能力鉴定由用人单位、工伤职工或者其近亲属向设区的市级劳动能力鉴定委员会提出申请。工伤职工劳动能力鉴定管理办法规定，设区的市级劳动能力鉴定委员会负责本辖区内的劳动能力初次鉴定、复查鉴定。本案中，汽修厂向市劳鉴委提出的即是关于劳动能力复查鉴定的申请。济南市人民政府主张劳动能力鉴定委员会是技术鉴定机构并无明确的法律依据。劳动能力鉴定委员会虽然不是国家行政机关，但具有法定劳动能力鉴定职能，属于行政法规授权的组织，具有通说意义上的行政主体资格。劳动能力鉴定委员会依据行政法规的授权，对行政相对人申请的劳动能力鉴定或者复查鉴定是否受理，是对行政相对人的申请是否符合法定受理条件的审查和处理行为，并不属于技术性结论。有权力必有救济是行政法的基本原则，工伤保险条例虽然没有明确列举针对劳动能力鉴定委员会的行为可以提起复议和诉讼，但并不等于劳动能力鉴定委员会作出的所有行为均不属于行政复议和行政诉讼的范围。工伤职工劳动能力鉴定管理办法对申请劳动能力鉴定应当提交的材料以及劳动能力鉴定委员会对申请人提交的材料进行审核的职责作出了明确规定，劳动能力鉴定委员会应当依法进行审核并决定是否受理。劳动能力鉴定委员会对行政相对人的申请作出的不予受理行为，是依据行政法规的授权履行法定职责的行为，对行政相对人的权利义务产生实际影响，行政相对人不服的，理应纳入行政复议和行政诉讼的范围，否则不符合立法目的和权利救济原则。故判决撤销济南市人民政府济政复不受字(2015)25号不予受理行政复议申请决定，判令济南市人民政府于判决生效之日起六十日内重新作出行政复议决定。 【评析】 本案是涉及对劳动能力鉴定相关行为申请行政复议的典型案例。工伤保险条例等法律法规对职工劳动能力鉴定的组织机构、鉴定程序有明确规定，但对于针对劳动能力鉴定委员会的行为能否申请行政复议未有明确规定。本案中，被告以没有明确法律规定为由，驳回了行政相对人对不予受理劳动能力复查鉴定申请行为提出的复议申请。而法院根据行政复议法的立法目的及权利救济原则，认为劳动能力鉴定委员会虽然不是国家行政机关，但具有法定劳动能力鉴定职能，属于行政法规授权的组织，其对行政相对人的申请作出的不予受理行为，是依据行政法规的授权履行法定职责的行为，对行政相对人的权利义务产生实际影响，行政相对人不服的，理应纳入行政复议和行政诉讼的范围。法院的裁判彰显了行政审判对公民、法人或者其他组织行政复议权的保护，体现了法院对行政机关复议行为的依法监督。 案例3、占某某诉广饶县住房和城乡规划建设局房屋征收补偿行政协议案 原告：占某某 被告：广饶县住房和城乡规划建设局 【案情】 因广饶县孙武路以东傅家路以北化肥厂片区改造工程需要，广饶县住房和城乡规划建设局(以下简称住建局)需拆除占某某位于孙武路东侧范围内的房屋附属设施。双方于2013年9月20日签订了征收补偿协议书，约定：甲方住建局需拆除乙方占某某所有的装饰装修等附属物；补偿形式为一次性货币补偿，补偿金额为人民币70160元。2013年9月20日，住建局将占某某房屋装饰装修等附属物拆除，但至今未按照约定支付占某某征收补偿款。 【裁判】 广饶县人民法院经审理认为，涉案征收补偿协议系住建局为实现其行政管理目标，在法定职责范围内与占某某协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属有效协议，对双方均具有法律约束力。在订立、履行征收补偿协议过程中，住建局作为行政机关，虽然享有单方面的行政优益权，但该优益权应当进行必要的限制。占某某依约履行义务后，住建局应依约向占某某支付征收补偿款，故判令住建局继续履行协议，于判决生效后十日内向占某某支付征收补偿款70160元。 【评析】 本案是涉及行政协议的典型案例。行政协议是指行政机关为维护公共利益、实现行政管理目标与相对人之间经过协商一致达成的协议。行政协议对各方当事人的权利义务具有约束力，各方当事人均应按协议约定的内容履行权利义务，非因公共利益需要或国家法律政策发生重大调整，行政机关不得行使行政优益权单方变更、解除合同。本案中，被告在没有合理事由的情况下，违反行政协议约定，未按期支付占某某征收补偿款，存在违约行为，占某某作为行政相对人可以提起行政诉讼要求行政机关履行行政协议约定的内容。新修订的中华人民共和国行政诉讼法将行政协议纳入了行政诉讼的受案范围，体现了法院对行政机关履行行政协议行为的依法监督。 案例4、王某某与日照市文化市场综合执法局文化市场综合执法行政强制案 上诉人(原审原告)：王某某 被上诉人(原审被告)：日照市文化市场综合执法局 【案情】 2012年10月23日，日照市文化市场综合执法局(以下简称市文化执法局)执法人员对王某某经营的新城电子通讯超市进行检查时，发现王某某经营的场所内摆放有卫星电视地面接收设施及配件，有的正在使用，有的正在出售。执法人员经过初步询问调查，认为王某某涉嫌非法销售、安装、使用卫星电视地面接收设施，随即对涉案物品：卫星天线3面，卫星接收机3台，高频头5个作为证据予以先行登记保存，保存于市文化执法局，并当场出具现场检查笔录和证据先行登记保存清单交付王某某。证据先行登记保存清单除列明登记保存的物品外，还载明：“因涉嫌销售卫星电视接收设施一案，根据中华人民共和国行政处罚法第三十七条第二款的规定，决定自2012年10月23日起至2012年11月2日止，对你(单位)的下列证据予以先行登记”。同日，市文化执法局对王某某涉嫌非法销售、安装、使用卫星电视地面接收设施的案件制作(日)文案立字2012第078号立案审批表、(日)文保审字2012第078号证据先行登记保存审批表、涉案物品处理审批表等手续。同年10月24日，市文化执法局将现场检查笔录、证据先行登记保存清单及先行登记保存的物品一并移送日照市工商行政管理局，日照市工商行政管理局于同日接收。王某某提起行政诉讼，请求依法确认市文化执法局的扣押强制行为违法，并要求返还扣押物品。 【裁判】 日照市中级人民法院经审理认为，市文化执法局的主要职责之一是组织全市治理文化市场专项行动，负责查处擅自安装和使用卫星电视广播地面接收设施的行为，故其有权组织对涉嫌非法销售、安装、使用卫星电视广播地面接收设施的场所进行现场检查，对检查中发现的涉案证据有权进行证据先行登记保存，因此，市文化执法局具备行政执法主体资格。市文化执法局对涉案物品作为证据予以先行登记保存，并根 据中华人民共和国行政处罚法第三十七条第二款之规定当场制作证据先行登记保存清单交付王某某，市文化执法局该行为系其在执法过程中为防止证据损毁而采取的一种取证手段，其最终目的系为后续的行政处罚提供证据保障，其只是行政处罚这一具体行政行为中的一个环节，不构成独立的具体行政行为，不具有可诉性，故裁定驳回王某某的起诉。 【评析】 本案是涉及行政相对人起诉行政机关在行政执法中的过程性行为的典型案例。行政机关在行政执法中实施的过程性行为不是独立的行政行为，而是行政行为中的一个环节，本身并不对行政相对人的权利、义务产生实际影响，对行政相对人产生实际影响的是行政机关最终作出的行政处罚等具体行政行为。本案中，行政相对人认为行政机关实施的是行政强制行为，系对法律的误解，其对行政机关作出的证据先行登记保存行为提起行政诉讼，属于起诉时机上的不成熟，不符合行政诉讼的受理条件。 案例5、王某某诉安丘市公安局治安行政处罚案 上诉人(原审原告)：王某某 被上诉人(原审被告)：安丘市公安局 原审第三人：栾某某、付某某、胡某某 【案情】 2014年1月7日19时许，因广场舞噪音问题，王某某酒后与栾某某等人发生争执， 期间王某某上前摔打胡某某的电动车并打了栾某某的左耳朵一拳，后王某某到付某某的诊所内摔坏诊所办公桌上一个计算器。2014年1月7日安丘市公安局接到栾某某报案后立即立案，2月6日呈请延长办案期限一个月。2014年2月24日鉴定机构出具栾某某伤情为轻微伤的鉴定意见书，安丘市公安局分别于2月27日、3月6日向王某某、栾某某送达该鉴定意见书。2014年8月12日安丘市公安局作出安公(汶)行罚决字201400068号行政处罚决定书，决定对王某某处以行政拘留十二日、罚款五百元的行政处罚。12月19日安丘市公安局向王某某送达该处罚决定书。王某某不服，向法院提起行政诉讼。 【裁判】 安丘市人民法院经审理认为，寻衅滋事是指行为人在公共场所无事生非，起哄捣乱，无理取闹，无故殴打他人，任意毁损公私财物，横行霸道，破坏公关秩序等行为。王某某涉案行为已构成寻衅滋事。治安管理处罚法第九十九条规定“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。”安丘市公安局于2014年1月7日受理本案，2014年2月6日呈请延长办案期限一个月，2014年2月24日进行法医鉴定， 2014年2月27日向王某某送达鉴定意见书，2014年3月6日向第三人栾某某送达鉴定意见书，扣除鉴定的时间，安丘市公安局于2014年8月12日作出处罚决定书已超过该条规定的办案期限，属于程序违法。安丘市公安局于2014年8月12日作出行政处罚决定书，至2014年12月19日向王某某送达，已超过送达期限的规定，属于程序违法。涉案行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，对王某某的处罚适当，并未增加王某某的额外负担、损害王某某的合法权利，如撤销该处罚决定有损行政法治秩序，故判决确认安丘市公安局程序违法，但不撤销该行政处罚决定书。 【评析】 本案是涉及行政行为程序轻微违法应如何裁判的典型案例。行政审判兼具解决行政争议与监督行政机关依法行政的功能。行政行为程序违法一般应当予以撤销，但行政程序轻微违法并不当然导致行政行为无效或被撤销，而应根据行政行为实体结果的正当性、程序的独立价值、行政相对人的权益受损程度、程序目的等因素予以综合裁量。新修订的中华人民共和国行政诉讼法规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：?(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”据此，本案中被告的行政行为虽然存在程序轻微违法，但该违法行为对行政相对人的实体权利未产生影响，法院根据案件事实综合裁量，作出确认该行政行为程序违法，但不撤销行政行为的判决，既有 利于督促行政机关依法定程序行使权力，又实质性解决了本案争议，同时还兼顾了行政效率原则，避免形成累诉。 案例6、张庆某诉平阴县公安局行政不作为案 原告：张庆某 被告：平阴县公安局 第三人：张立某 【案情】 2014年8月11日，张庆某驾驶其所有的鲁AWA875号车拉载其岳母赵某某去张立某处调解家庭纠纷。因家庭纠纷未能调解达成一致，张立某将张庆某的车辆扣留并将该车轮卸掉两个。张庆某此后便多次打电话报警或通过12345热线报警，平阴县公安局接到报警后遂派员前往警情发生地，对案情进行了解，后告知张庆某，案件属家庭矛盾纠纷，可以通过向人民法院提起诉讼的方式解决纠纷，但未就第三人扣留张庆某车辆并将两个车轮卸掉的行为性质作出认定及处理。张庆某不服，向法院提起诉讼。 【裁判】 平阴县人民法院经审理认为，平阴县公安局负有“维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益”的法定职责。本案中，张立某强行扣留张庆某车辆的行为，侵犯了张庆某的财产权。张庆某无力制止不法行为的侵害，只能求助于公安机关，而通过法律化解矛盾，是健康、有序的社会解决纠纷的基本手段。本案张庆某的岳父母家与张立某家之间存在家庭纠纷，张庆某与张立某并无家庭纠纷存在，平阴县公安局以该纠纷属家庭矛盾纠纷不予处理，属认定事实不清。张立某的行为扰乱了张庆某正常的生产、生活秩序，具有明显的社会危害性，违反了治安管理处罚法的规定。平阴县公安局以张庆某与张立某之间存在家庭纠纷为由，对张立某的扣车行为不作处理，实际上是鼓励张立某通过私力救济的方式解决矛盾。因此，平阴县公安局对张立某的扣车行为不作处理，属于不履行保护公民财产权法定职责的不作为行为，故判决平阴县公安局于本判决生效后，在法定期限内依法对张庆某的报案作出处理。 【评析】 本案是涉及行政机关行政不作为的典型案例。行政不作为与乱作为都是行政行为违法的具体表现。公安机关负有保护公民、法人或者其他组织人身权、财产权的法定职责，无正当理由拒不履行法定职责即属违法。本案中，原告的合法财产权益受到他人非法侵犯，属于公安机关的职责范围，公安机关在接到报警后，应当依法对原告的报案作出处理，及时履行保护公民财产权的法定职责，以制止违法行为，避免行政相对人财产损失的扩大，而不能以当事人之间存在民事纠纷为由拒绝履行相关法定职责。 案例7、日照汇丰电子有限公司诉日照市知识产权局行政处理决定案 上诉人(原审原告)：日照汇丰电子有限公司 被上诉人(原审被告)：日照市知识产权局 被上诉人(原审第三人)：日照旭日电子有限公司 【案情】 日照旭日电子有限公司(以下简称旭日公司)享有涉案的“一种框架带及用于生产石英谐振器基座支架片加工焊接方法”发明专利独占实施许可权。旭日公司发现日照汇丰电子有限公司(以下简称汇丰公司)有实施侵犯上述专利权行为，于2011年5月向日照市知识产权局(以下简称日照知产局)提出申请，请求处理该专利权侵权纠纷。日照知产局立案审理后，认定被控方法与涉案专利权技术方案等同，落入该专利权保护范围，遂作出日知法处字20127号专利纠纷处理决定，责令汇丰公司立即停止侵权行为，即不得为生产经营目的使用涉案发明专利方法以及使用、许诺销售、销售依照该专利方法直接获得的产品。汇丰公司对该决定不服，向法院提起行政诉讼。 【裁判】篇二：抽象行政行为可诉案例 案例： 刘工超诉北京市环保局抽象行政行为案 案情 原告刘工超于1998年2月购买了一台化油器捷达轿车。1998年12月，他为了响应北京市人民政府治理汽车尾气污染、改善大气质量的号召，自费安装了韩国生产的“马哥马一3000尾气净化器。经检测，其尾气排放明显低于北京市技术监督局发布的DBlI044-1999汽油双怠速污染物排放标准(以下简称044标准)。但北京市环保局、市交通局、公安交通管理局联合发布关于对具备治理条件的轻型小客车执行新的尾气排放标准的通告(513通告)规定：1995年1月1日以后领取牌照的桑塔纳、富康、捷达等小客车必须安装电控补气和三元催化器，经验收达标并取得绿色环保标志后，方准予年检。显然，原告私车如未安装通告指定的产品，无论采取何种尾气治理措施、无论治理是否达标，市环保局都不予尾气复检， 也不准许参加年检。也不准许参加年检。 自1998年8月起，原告就上述通告相关规定的合法性，向北京市环保局提出 质疑，并多次与其联系参加当年年检事宜。该办答复：不安装电控补气和三元催化 器就不能年检。原告不服，于同年12月24日依法申请行政复议。国家环保总局子 2000年2月对本案作出行政复议决定后，原告对其有关内容仍不服，故向法院起诉。 关于被告发布通告的合法性，被告辩称，北京市人民政府关于发布本市第二阶段控制大气污染措施的通告(京政发C19998号)明确要求，“对1995年以后领取牌照并具备治理条件的轻型轿车进行治理。安装电喷或电控补气加三元催化转 换装置并达到新的排放标准的，发给?绿色环境标志?；未进行治理或不能达到新 的排放标准的，到2000年一律不予年检。”被告市环保局根据市政府通告的要求， 发布具体检测程序，认定有资格进行机动车排放检测的检测厂。因此，被告依照市政府规章行事，其合法性无可置疑。 被告指出国家环保总局、科技部、国家机械局关于发布(机动车排放污染技术政策)的通知(环发11999134号)文件：“在用车排放检测方法及要求应该与新车排放标准相对应。除采用的怠速法或自由加速法控制外，对安装了闭环控制和三元催化净化系统，达到更加严格的排放标准的车辆，应采取双怠速法控制，并逐步以简易工况法(如ASM加速模拟工况)法代替。”“有排放性能耐久性要求的车型，在规定的耐久性期限内，应以工况法排放检测结果作为是否达标的最终判定依据。”“针对要改造的车型，必须进行系统的匹配研究和一定规模的改造示范，并经整车工况法检测确可达到明显的有效性或更严格的排放标准，经国家环境行政主 管部门会同有关部门进行技术认证后，方可由该车型的原生产厂或其指定的代表，进行一定规模的推广改造。”因此，市环保局与有关部门联合发文与国家有关汽车排污技术改造规范性文件是一致的，因而是合法有效的。同时被告指出该通告不针对特定对象，而且能够反复适用，是具有普遍约束力的抽象行政行为。依照行政 诉讼法第12条规定，原告该请求没有法律根据。 分析： 抽象行政行为是行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件 的行为。上至国务院，下至乡政府，各级行政机关都有权依据宪法和组织法实施抽象行政行为。 抽象行政行为有三个方面的特征：(1)抽象行政行为是针对不特定对象作出的。这是区别具体行政行为的重要特征。(2)抽象行政行为能反复适用，而具体行政行为则只能适用一次。 (3)抽象行政行为通常表现为具有普遍约束力的规范性文件。 抽象行政行为还具有其他一些特征。从效力的时间性看，抽象行政行为只对将来的行为有约束力，具体行政行为则只对相对人过去的行为有约束力；从效力的溯及力上看，抽象行政行为被撤销后，不溯及既往。而具体行政行为被撤销后，自始无效。 在本案中，由于“513通告”是针对所有1995年1月1日以后领取牌证的桑塔纳、富康、捷达等化油器小客车的车主和使用者，显然行为的对象是不特定的。而且， “513通告”是可以反复适用的行为，无论什么人，购买几辆车，都必须按照上述标准执行。所以，在这个案件中，原告要求法院审查的是行政机关制定发布具有普遍约束力文件的抽象行政行为，不是具体行政行为。 在我国现行体制下，对抽象行政行为的监督主要是通过非诉讼方式进行的。首先是人大和上级行政机关的监督。根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章；?县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和各级人民政府的不适当的决定、命令。其次是备案审查、法规清理监督。国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案，国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题，从而加以纠正。有些省、自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件上报备案。此外，国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。第三，行政复议中对抽象行政行为的审查。中华人民共和国行政复议法(以下简称行政复议法)第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申；请：(1)国务院部门的规定； (2)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；(3)乡、镇人民政府的规定。”可见可以进行行政复议的仅仅是部门规章以下的抽象行政行为，其范围是有限的。而且作为行政系统内层级监督的行政复议制；度，是整个行政管理制度的一个组成部分，它必须遵循“下级服从上级、地方服从中央”的工作原则，这种上下级的关系是很难在行政复议中做到公正、公平的，正如鲁迅先生所说“要想拔着自己的头发离开地球，但不可能”。 从实际情况来看，目前其他的监督机制很难有效发挥作用。随着抽象行政行为的数量越来越多，违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。为了有效监督抽象行政行为，及时解决抽象行政行为引发的各类争议，有必要将抽象行政行为尽快纳入行政诉讼的范围。这既是抽象行政行为本身的性质决定的，也是改变抽象行政行为违法现状，贯彻依法行政原则的需要。因为： 第一，抽象行政行为的危害性更严重。抽象行政行为是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性，加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。从这个意义上讲，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力。 第二，是由抽象行政行为的现实存在性所决定的。由于行政诉讼法排除了对抽象行政行为的诉讼监督，其他监督机制又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。政府通过制定“红头文件”的方式来剥夺、限制行政相对人的人身权、财产权，从而达到为私利、部门利益之违法目的。 第三，是司法监督的需要。从我国司法机关的性质看，司法对行政的监督应当是全面监督。司法机关是裁决所有法律争议的国家机关，由于抽象行政行为同样可能导致争议，所以，法院裁决抽象行政行为引发的争议是实施司法职能的必然结果，也是解决此类争议的必要途径。现行行政诉讼法禁止对抽象行政行为提起诉讼，事实上只能放纵违法和不当的抽象行政行为，只能增加受到侵害的当事人纠正违法抽象行政行为的成本，因为要求所有人在适用了抽象行政行为并且等到损害结果发生后再通过行政诉讼的方式寻求救济是不公平的，因为在很多情况下，具体行政行为是根据抽象行政行为作出的。正如美国公益诉讼团体主任大卫弗拉德克所说：如果法不良，同时又不让公民起诉这一不良之法，那么就要逼着公民先去违法，如此才能去起诉政府依据该法而实施的行为，这种做法就如同?逼良为娼”?（2）。 第四，是诉讼经济的要求。对具体行政行为进行救济只能是个别的，无法改变违法抽象行政行为对普遍人的侵害事实。所以，只有将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围，并且赋予法院撤销、确认违法抽象行政行为的权力，才能从根本上扭转抽象行政行为违法，损害大众利益的混乱局面，才能维护法制统一，保障相对人的合法权益。 最后，是WTO及我国加入议定书的相关规定的要求。WTO以及我国加人的议定书对抽象行政行为的司法审查进行了相关的规定，如朋艮务贸易总协定第28 条定义中规定：“一成员的任何措施，无论是以法律、法规、规则、程序决定、行 政行为的形式还是以任何其他的形式”； 第6条第2款(A)项规定：“每个成员应 维持或按照实际可能，尽快地建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序，在受影响的服务提供者的请求下，对影响服务贸易的行政决定作出迅速审查，并在请求被证 明合理时给予适当的补救。”也就是说政府在作出影响服务贸易的抽象行政行为时， 应当接受司法审查。其他如反倾销协定以及补贴与反补贴措施协定等也有相似的规定。根据我国在加入议定书中所作的司法最终审查原则的承诺，因此我国行政诉讼 受案范围理应将相关协定中规定的对影响贸易的抽象行政行为纳入进来。 就本案来说，根据现行行政诉讼法第12条关于对行政机关抽象行政行为 不可诉的规定，法院不能直接审查“513通告”的合法性。但是，如果法院不审查 此类行为的合法性，就难以解决原被告之间的实质性争议。因为；第一，由于被告 发布的通告已经为原告等汽车用户设定了十分明确的法律义务，也就是所有1995 年以后购买的特定类型的车辆必须到生产厂家指定的地方安装电控补气和三元净化器，经验收达标取得绿色环保标志后，方可获准年检。第二，该通告同时规定了不执行上述义务的法律责任。如果该通告适用范围内的相对人不履行该义务，那么就， 无法通过汽车的年检，而不经过年检的车辆在路上行驶，将受到交通管理部门的处 罚。第三，该通告已经对原告的财产权利产生实质性损害。对原告来说，尽管他为 了达到“513通告”关于减少尾气的要求采取了必要的治理方式，自费安装了1 200 多元的韩国产的马哥马一3000,气净化器，尾气排放明显低于“双怠速标准?地方标准限值，达到北京市机动车年检执行的尾气检测标准，但由于未执行“513通告”中关于所指的车型必须到“各汽车制造厂家认定的特约维修站”安装电控补气和三元净化器的规定，所以无法通过汽车年检， “513通告”成为限制其使用交通 I具、影响其财产权利的行政行为。由此可见，法院不能对抽象行政行为进行审查的处理方式既不符合行政诉讼法监督行政机关依法行使职权，保障公民、法人或者；其他组织合法权益的诉讼目的，也难以解决已经发生的行政争议。?但是由于存在现行法律的障碍，法院未对被告的抽象行政行为进行审查，本案以原告败诉告终。 此外，对抽象行政行为的诉讼监督具有可行性。首先，作为解决行政争议的行政机关内部程序，行政复议制度的实践为审查抽象行政行为积累了经验，为今后诉讼审查抽象行政行为奠定了基础；其次，国外对抽象行政行为的司法审查制度为我们提供了有益的经验。根据美国联邦行政程序法第704条规定，法院不仅审查法律规定的可审查的行政行为，而且审查没有其他充分救济的行政机关的最终行为。救济以及相应的拒绝不作为等各种行为的一部分和全部。所以，在美国，规章是法院有权审查的一种行政行为之一。通过1967年的ABBOTT LABORATORIES VGARDNER一案，最高法院确立了对尚未开始实施的规章进行审查的两项标准，即该规章是适于审查的；如果法院不予审查，将给申请审查的相对人造成于利结果；该案涉及联邦食品药品委员会发布的一个规章，该规章要求所有药品生产厂家都必须在其产品包装上标明药品的既定名称，否则将要受到民事和刑事处罚。而在查之前法律并没有作如此要求，药品生产厂家认为该规章违法，向法院提出司法审查的要求。最高法院认为该规章属于法院可以审查的范围。因为尽管该规章尚未具体适用于该厂家，但厂家如果不遵守该规章，就会受到处罚，而要按照规章的要求制造药品，就会遭受一定的财产损失。所以，这一规章符合最高法院确定的两项标准。在法国等大陆法国家，法院同样有权对抽象行政行为进行审查。 在我国确立抽象行政行为为行政诉讼的受案范围将是立法上的一个重大突破。茁制定具体内容时，我们认为以下几个方面值得立法者斟酌： 1被诉的抽象行政行为的范围。从我国的法制现状及法规、规章在执法过程中所起的作用看，将所有抽象行政行为纳入诉讼范围不太现实。权衡现行体制下抽象行政行为对行政管理发挥的作用及存在的问题两方面关系，我们认为将纳入行政诉讼范围的抽象行政行为界定为规章以下的规范性文件为宜。 ， 2为防止滥用诉权，要严格规定起诉的条件。每项抽象行政行为都是针对一定范围的人做出的，只有可能受到该抽象行政行为影响的人才是抽象行政行为相对人。因此，在确定起诉主体资格时，不能随意扩大抽象行政行为相对人的范围，而应当严格以该抽象行政行为直接作用的对象为相对人的范围。此外，相对人提起诉讼，必须以合法权利受到影响为前提条件，抽象行政行为不同于具体行政行为，它是对未来发生法律效力的行为，做出之后并不立即对相对人产生直接的法律效力但在将来某一时间可能发生效力。因此，不能以相对人权利已经受到不利影响为条件而应当以相对人权利可能受到影响为前提。 ”?3法院的管辖制度应作一定的调整。由于抽象行政行为可以分为不同的层次，所以，法院的管辖制度也应作相应的调整，尽可能使所有抽象行政行为都能得到客观公正的审查，为此，有必要提高抽象行为的法院管辖级别。 4.法院半裁裁判的效力问题.法院对抽象行为的审查,通