（经济法学专业论文）中央政府投资的法律规范.pdf

内容摘要 内容摘要 随着社会主义市场经济体制的健全、完善及政府职能的转变，中央政 府投资因其自身的特殊性而广受关注：但更因现行投资法律和体制存在诸 多问题，导致中央政府投资不科学、不民主、效益低下而广受民众责怨。 在世界金融危机大环境下，为化解危机，国务院公布了高达4 万亿元人民 币的“救经济 投资措施。这样，探究中央政府投资的法律规范问题既具 有理论意义，也具有很重要的现实意义。笔者在法学、经济学、公共管理 学等多学科基础上，主要运用系统研究方法和比较研究方法包括微观 比较和宏观比较，对中央政府投资主要问题作了多学科视角的系统比较探 究，以期抛砖引玉。 全文包括引言和结语在内，共有七部分。 文章第一章，首先对中央政府投资的有关概念作了明确界定，并在公 共产品理论与公共财政理论、公共选择理论和宏观调控法理论的基础上， 重点论述市场失灵与政府失灵问题，提出中央政府投资存在的合理性与受 法律规范的必要性。同时，该部分重点论述了文章所要解决的政府投资立 法问题与政府投资体制方面所存在的主要问题。 文章第二章，紧跟第一章中所提出的政府投资立法问题，在论述政府 投资立法价值取向和立法原则基础上，探究性地提出了解决政府投资立法 问题的建议。 文章第三章，针对第一章提出的政府投资体制方面所存在的中央政府 投资范围问题作了探究，在分析相关理论的一般性界定和确定原则的基础 上，借鉴域外有关经验，明确中央政府投资职责后，确定了中央政府的投 资范围。 文章第四章，针对第一章提出的政府投资体制方面所存在的中央政府 投资决策问题作了探究，在借鉴域外经验的基础上，提出了符合我国国体 和政体的解决中央政府投资决策问题的建议。 文章第五章，针对第一章提出的政府投资体制方面所存在的中央政府 投资监督和责任机制问题作了探究，在借鉴域外经验的基础上，提出了完 善我国中央政府投资监督和责任机制的意见。 关键词：政府投资；投资体制；法律规范 a b s t r a c t w i t ht h ei m p r o v e m e n to fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ya n dt r a n s f o r m a t i o no f g o v e r n m e n t s r o l e s ，c e n t r a lg o v e r n m e n ti n v e s t m e n th a sg a i n e de x t e n s i v e a t t e n t i o nf o ri t so w nc h a r a c t e r i s t i c s b u ti th a sa l s ob e e nc r i t i c i z e df o rb e i n g u n s c i e n t i f i c ，u n d e m o c r a t i ca n dl o w - e f f i c i e n tr e s u l t e df r o mp r o b l e m se x i s t i n gi n t h ec u r r e n ti n v e s t m e n ts y s t e ma n dl e g i s l a t i o n u n d e rt h ew o r l df i n a n c i a lc r i s i s c i r c u m s t a n c e s ，t h es t a t ec o u n c i li s s u e da l le c o n o m i cb a i l o u to f4t r i l l i o ny u a n t oe n dt h ec r i s i s t h u st h er e s e a r c hi n t o l e g i s l a t i o no nc e n t r a lg o v e r n m e n t i n v e s t m e n th a sn o to n l yt h e o r e t i c a lv a l u e sb u ta l s oa ni n s p i r a t i o nt op r a c t i c o a i m e d 缸c a s t i n gs o m el i g h to nt h i s r e s e a r c hs u b j e c ta n ds t a r t i n gm o r e e x c h a n g e so fv a l u a b l ev i e w s ，t h ea u t h o re x p l o r e st h em a j o rp r o b l e m so f g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tf r o maw i d ev a r i e t yo fs u b j e c t s ，s u c ha sl a w , e c o n o m i c s a n dp u b l i cm a n a g e m e n t , a n da d o p t sas y s t e m a t i ca n dc o m p a r a t i v em e t h o d , i n c l u d i n gm a c r o - c o m p a r i s o na n dm i c r o - c o m p a r i s o n t h ew h o l et e x ti sc o m p r i s e do f7p a r t si n c l u d i n gi n t r o d u c t i o na n d c o n c l u s i o n s t h ef i r s tc h a p t e rm a k e sc l e a rd e f i n i t i o n sr e l a t e dt oc e n t r a lg o v e r n m e n t i n v e s t m e n ta n dm a i n l yd e a l sw i mt h ep r o b l e m so fm a r k e tf a i l u r ea n d g o v e r n m e n tf a i l u r e , b a s e do nt h e o r i e so fp u b f i cg o o d s , p u b f i cf i n a n c ea n d p u b l i cc h o i c ea sw e l la sm a c r o c c o n o m i cr e g u l a t i o nl a wt h e o r y i tj u s t i f i e st h e e x i s t e n c eo fc e n t r a lg o v e r n m e n ti n v e s t m e n ta n dd e m o n s t r a t e si t sn e c e s s i t yt o b er e g u l a t e db yl a w t h i sp a r ta l s oe x a m i n e sp r o b l e m st h i st h e s i ss e e k st os o l v e , , w h i c he x i s ti n t h eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n ts y s t e ma n d l e g i s l a t i o n t h es e c o n dc h a p t e r , f o l l o w i n gp r o b l e m so fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n t l e g i s l a t i o nb r o u g h tu pi nt h ep r e v i o u sc h a p t e r , p u t sf o r w a r dp r o p o s a l sf o rt h o s e p r o b l e m s t oa n f f w e rt h eq u e s t i o no nt h es c o p eo fc e n t r a lg o v e r n m e n ti n v e s t m e n t r a i s e di n t h ef i r s tc h a p t e r , t h et h i r dc h a p t e ra b s o r b so v a l s e a sr e l a t e de x p e r i e n c e s a n dd e f i n e sd u t i e sa n dr e s p o n s i b i l i t i e so fc e n t r a lg o v c t n m e n ta n dt h e n , d e f i n e s 中央政府投资的法律规范 t h es c o p eo fc e n t r a lg o v 茁n m e n t n v e s t m c n t , b a s e do na n a l y s i so fg e n e r a l d e f i r f i t i o n sa n dp r i n c i p l e so f r c l a t e x it h c o d c s b a s e do nl e s s o n sf r o mo v e r s e a s ，c h a p t e r4m a k e sp r o p o s a l sw h i c ha r ei n a c c o r d a n c ew i t hc h i n a sn a t i o n a la n dp o l i t i c a ls y s t e m st os o l v ep r o b l e m si n d e c i s i o n - m a k i n gs y s t e mb r o u g h tf o r w a r di nt h ef i r s tc h a p t e r t h el a s tc h a p t e rb r i n g su ps o m es u g g e s t i o n st oi m p r o v es u p e r v i s i o na n d r e s p o n s i b i l i t ys y s t e m so f c e n t r a lg o v 锄m 既ti n v e s t m e n ti n r e s p o n s e t o p r o b l e m se x i s t i n gi nt h es y s t e m sa f t e rb o r r o w i n gr e l a t e de x p e r i e n c e sf r o m f 0 而印c o u n t r i e s k e yw o r d s ：g o v e r n m e n ti n v e s t m e n t ；i n v e s t m c m ts y s t e m ；l e g a lr u l e s 厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考其他个人或集体已经发表的研究成果，均 在文中以适当方式明确标明，并符合法律规范和厦门大学研究生学 术活动规范( 试行) 。 另外，该学位论文为() 课题( 组) 的研究成果，获得( 资助，在( ) 课题( 组) 经费或实验室的 ) 实验室完成。( 请在以上括号内填写课 题或课题组负责人或实验室名称，未有此项声明内容的，可以不作特 别声明。) 声明人( 签名) ： 年咿月t 娟 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送交 学位论文( 包括纸质版和电子版) ，允许学位论文进入厦门大学图书 馆及其数据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入全国 博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和 摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于： () 1 经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文， 于年 月日解密，解密后适用上述授权。 2 不保密，适用上述授权。 ( 请在以上相应括号内打“刀或填上相应内容。保密学位论文 应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门大学保密 委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认 为公开学位论文，均适用上述授权。) 声明入( 签名) ： 年中月。妇 引言 引言 改革开放近3 0 年来，我国投资领域打破了传统计划经济体制下高 度集中的模式，发生了重大而深刻的变化，政府单一投资主体的模式已 被打破，初步实现了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样 化、项目建设市场化的新投资格局，各类投资活动不断得到规范。经济 体制转变前，中央政府投资曾经一度是我国唯一的投资形式；经济体制 转为市场经济体制后，虽然投资主体多元化，但中央政府投资仍是一种 重要的投资形式，且其地位是其他投资形式所不可取代的，其作用也是 其他投资形式所不具备的，特别是其对宏观经济的调控作用。因此，中 央政府投资日益受到关注与重视。在世界金融危机的大环境下，为了化 解金融危机，渡过经济艰难时期，国务院于2 0 0 8 年1 1 月公布了1 0 项 以扩大投资为主，在未来两年内投入4 万亿的“救经济 措施，o 这也再 一次开启了以政府投资拉动经济增长的大门。中央政府投资成为了金融危机 下解决失业等问题和促进经济增长的重要方式。但由于当前我国中央政府投 资体制的诸多不完善与制约因素，中央政府的经济调控、引导作用未能得到 充分发挥，而且“非理性 投资问题日益严重，如投资决策不科学、投资规 模膨胀、投资结构不合理和投资效益低下等问题明显。在当前加大、加快中 央政府投资的情况下，投资决策程序问题也十分突出，已经引起人们的高度 关注。留在这种情况下，我们亟须解决以下问题：以何种理论为指导才能解 决中央政府这一重要的投资主体在市场经济中的定位问题? 如何健全、完善 中央政府投资的决策程序? 如何确立中央政府投资的范围才能解决中央政 回新华网国务院出台扩大内需十措施确定4 万亿元投资计划【e b o l h t i p ：堋m n s i 衄砌吐舭0 0 8 l 1 0 9 ，1 9 2 1 5 4 8 4 7 9 1 s l m n l 2 0 0 8 - 11 - 0 9 2 0 0 8 年l1 月11 日，国家发改委紧急召开会议安排四季度新增1 0 0 0 亿元投资工作由于国务院要求必须 在明年两会前落实到项目上，在余下的l l o 天里，争分夺秒地投资。成了各级政府的要务。与此同时，对于 4 万亿投资计划，地方企业也是纷纷闻风而动，带着项目来北京寻求支持，希望能从这份投资计划中分一杯 羹。嚣记者观察，近日国家发改委门前人头攒动，从早上8 点到l l 点半，进出发改委的人起码有2 0 0 位以上这样的场景，无疑给人亦喜亦忧之感喜的是：在短短不到一个星期之内，4 万亿投资计划便迅速 从纸面走向实际，从中央到地方，均“闻风而动”、速度空前。这或许表明，此前国务院会议。扩大投资出手 要快，出拳要重”要求，已得到真切地贯彻。而隐隐之中担忧的又是，此一人们其实并不陌生的。人头攒动” 场面，是否潜伏暗藏着某种投资效率质量上的风险、隐患? 比如，一直以来我们十分熟悉的“跑部钱进”式 争项目、跑审批活动中，常常不可避免的一些问题投资效率低下、“跑冒滴漏”等投资浪费严重，乃至滋 生各种饕餮盛宴”式的投资腐败。 参见：张贵峰4 万亿投资计划求快亦要求好f e b o u h t t p t h e o r y p e o p l e e o m c n g b 4 9 1 5 4 4 9 1 5 5 8 3 3 3 9 8 4 h t m l ，2 0 0 8 1 1 1 3 1 中央政府投资的法律规范 府投资的“缺位和“越位 问题? 中央政府与地方政府之间的投资职责如 何划分才能解决两者的“错位”问题? 如何确定中央政府投资的法律责任? 等等。解决好中央政府投资过程中出现的这些问题，是我国有效实现投资宏 观调控、促进经济平稳较快发展的关键之一。而本质上，只有依靠法律法规 等制度建设，这些问题才能得到切实可靠的解决而不致反复、折腾。 在我国，投资号称促进经济发展的“三架马车 之一，由此可见其重 要性。我国经济学界对金融投资和固定资产投资等都作了较广泛而深入的研 究，并取得了一定的成果。但是，由于我国投资法律制度极其不完善，而很 多投资问题都是因投资法律制度缺失而引致的，可是我国法学界特别是 与投资法律密切相关的经济法学界一对投资问题的研究或言对投资的法 学角度研究却明显的不足，这也许是我国经济法学理论不完善的地方之一。 研究我国中央政府投资问题，特别是从法学角度对中央政府投资各主要 方面进行探讨研究，并提出相应的化解策略，对我国中央政府投资宏观调控 作用充分有效的发挥具有重大的现实意义，对投资法理论研究的深入和完善 也具有一定的意义。中央政府投资很多的是具有战略性意义的投资，对其进 行规范，并提供法律保障而将其纳入法治轨道是具有重要意义的。时代呼唤 着与社会主义市场经济相适应的投资法律作为投资和经济发展的保障。 2 第一章中央政府投资概念、一般理论及存在的主要问题 第一章中央政府投资概念、一般理论及存在的主要问题 本文为了使论述在一定范围内展开而不致偏题，首先需要对中央政府 投资的有关概念作出界定，明确有关概念的内涵与外延。这是一项基础而 重要的工作。同时，本文为了保证论述的合理性、可靠性和针对性，需要 为论题的展开提供一定的理论基础，并提出所要分析、阐述的中央政府投 资所存在的问题。因此，本章首先从概念入手；并在概念的基础上，引用 公共产品理论与公共财政理论、公共选择理论和宏观调控法学等相关理 论，重点论述了市场失灵与政府失灵问题，提出中央政府投资存在的合理 性与受法律规范的必要性。与此同时，本章重点分析了文章所要解决的政 府投资立法问题与政府投资体制方面所存在的主要问题。 第一节中央政府投资概念 一、中央政府投资有关概念的界定 在投资经济学上，投资一般是指经济主体为获取经济效益而垫付货币 或其他资源于某些事业的经济活动。回投资也就是为了取得未来收益，而 将各种形式积累的资源用于产品或劳务生产。从社会的再生产过程看，投 资也就是不断地将货币资本转化为各种生产性要素的过程。投资是投资 经济学的一个基础概念，由于研究内容的侧重点不同，本文不对投资概念 的不同涵义作进一步的探究。 在投资学上，依投资资金筹集和运用形式的不同，可将投资分为直接 投资和间接投资；依所投资的产品性质不同，可将投资分为竞争性投资、 基础性投资和公益性投资；依投资所形成的资产形态不同，可将投资分为 固定资产投资和流动资产投资：依投资主体的不同，可将投资分为政府投 资、厂商投资和社会团体投资。不同的分类标准可以得出不同类型的投资 形态，本文的“中央政府投资是从投资主体方面来区分界定的，但不同 。苗迎春财政投资管理口叼北京：中国物价出版社，2 0 0 3 7 1 。杨文进投资经济学( 第二版) m j 北京：中国财政经济出版社，2 0 0 4 7 3 中央政府投资的法律规范 类型的投资形态在本质上又会有交叉。 至今，国内外对政府投资概念都没有权威、公认的界定。而对政府投 资概念作一番探究，作出合适的定义，并上升到法律的高度，这对规范中 央政府投资是很有必要的。按照政府投资外延的大小，可以将政府投资分 为广义的包括以政府和国有企业为投资主体的政府投资，和狭义的仅包括 以政府为投资主体的政府投资。对狭义的政府投资，理论界和实务界一 般从资金来源角度进行界定，一般认为政府投资是指政府使用政府性资金 所进行的投资。政府性资金包括财政预算内资金、发行债券所筹集的资金、 国外政府赠款以及以国家财政担保的国内外金融组织的贷款等。圆国务院 于2 0 0 4 年7 月1 6 日颁布的国务院关于投资体制改革的决定等法规 和各地方政府颁布的政府投资管理办法均在此意义上界定政府投资。为了 契合本文的研究，本文使用狭义上的政府投资概念。但由于研究的侧重点 不同，本文在吸收学者已有成果的基础上，对政府投资做了新的界定。纵 观经济学和法学的理论研究，笔者认为，狭义的政府投资是指政府为实现 一定的经济效益和社会效益，依法将政府性资金进行投资，以满足社会公 共需求的经济行为。而本文所探究的中央政府投资则指，中央政府为实现 一定的社会效益和宏观经济效益，依法将中央政府性资金进行投资，以满 足社会公共需要的经济行为。本文所探讨的中央政府投资是一种面向基础 性建设和公益性建设的投资，是一种直接投资，也是一种固定资产投资。 二、政府投资与非政府投资关系及中央政府投资与地方政府投资关系 ( 一) 政府投资与非政府投资的关系 非政府投资主要指厂商投资和社会团体投资，政府投资与非政府投资 的区别是明显的。首先，在投资动因上，非政府投资具有明显的趋利性， 追求微观经济利益的最大化：而政府投资则主要受社会动因支配，追求社 会效益、生态效益和经济效益的最大化。这决定了政府投资的范围需要法 律法规的明确规范，以避免政府与民争利或在竞争性领域形成垄断而损害 。张长春，主编政府投资的管理体制一一总体框架、近期改革重点与促进措施【m 】北京：中国计划出版社， 2 0 0 5 2 。丁茂战，主编我国政府投资治理制度改变研究【m 】| 匕京：中国经济出版社，2 0 0 6 5 4 第一章中央政府投资概念、一般理论及存在的主要问题 民众利益与阻碍市场经济体制的完善。其次，在投资资金上，非政府投资 使用的是私有资金，而政府投资使用的是政府性资金，是一种公共性资金； 这就要求对政府投资在法律上做严格的规范、约束，以防止政府投资的浪 费与无效而损害纳税人的权益。再次，在投资项目上，由于非政府投资追 求的是利润，所以其投资的项目大都是竞争性领域，具有短期性、营利性、 资金需求量小等特点；而政府投资投向的主要是基础性建设和公益性建 设，一般都是大规模的工程，具有长期性、战略性、全局性、资金投入量 巨大等特点。这决定了需要法律法规对政府投资的决策、执行、监督和责 任承担等有明确的规范，以保证政府投资的民主性、科学性和质量、效益。 ( 二) 中央政府投资与地方政府投资的关系 由于政府投资主体的不同，政府投资分为中央政府投资和地方政府投 资。中央政府与地方政府在公共行政层级上、所管辖的地域范围等方面有 差别，两者在投资资金来源上不尽相同，如中央政府投资资金来源主要为 中央税收、各种建设基金、中央政府的市场融资等，而地方政府不具备市 场融资权，投资资金来源主要为通过分税制取得的税收、地方税、通过土 地处理权取得的收入、有限的不规范的基金收入等。两者在投资职能上 也有较大的区别，政府投资虽都提供公共产品，但中央政府投资还是中央 政府调控宏观经济的重要工具之一，这是地方政府投资所不具备的。但是， 同为政府投资，两者在本质上又是相通的，如作为公共行政都必须体现公 共性，在投资决策上体现民主化与科学化，都必须建立有效的内外部监督 机制等。所以，对中央政府投资法律规范问题的研究很大程度上可以为规 范地方政府投资所参照，本文不对地方政府投资的问题做探究。 另外需要说明、阐释的是，在我国现代法律制度和法学理论研究中， “法律一有广义和狭义之分，广义的“法律一泛指法的整体，包括宪法、 法律、行政法规、地方性法规等在内的一切规范性法律文件；狭义的“法 律一特指拥有立法权的国家机关依照立法程序制定的规范性文件，为了避 免造成混乱，学者们有时把广义的“法律一称为“法一。国本文“中央政府 。张长春，主编政府投资的管理体制一一总体框架、近期改革重点与促进措施【m 】北京：中国计划出版社， 2 0 0 5 2 。张文显，主编法理学【m 】北京：高等教育出版社，北京大学出版社，1 9 9 9 4 4 张文显法哲学范畴研究( 修订版) 【m 】北京：中国政法大学出版社，2 0 0 1 2 4 5 中央政府投资的法律规范 投资的法律规范”的“法律 使用广义上的“法律”界定，而不仅仅包括 全国人大及其常委会制定的基本法律和基本法律之外的法律。 第二节中央政府投资与相关学科理论 一、中央政府投资与公共产品理论和公共财政理论 公共产品理论是政府经济学的核心理论之一。所谓公共产品，是指 那些在消费上具有非竞争性和非排他性的产品和服务。公共产品一般分 为纯公共产品和准公共产品。由于公共产品具有非竞争性和非排他性，使 得公共产品的消费具有不可分性，也就是说它不可能被界定产权，从而也 就不可能为市场竞争提供财产权性的条件。人们消费公共产品时大都是搭 便车者，不付成本即可受益，且增加一个人对产品的消费不减少其他人对 该产品的消费，也就是边际消费者的边际成本为零。这就决定了追求利润 最大化的理性生产者是不可能自愿提供这种产品的，市场机制在配置这种 产品时也发挥不了作用。市场无法有效供给公共产品，这就产生了市场失 灵问题，政府由此有了介入经济生活的必要，为全社会提供公共产品，满 足人们的公共需求。而且，“政府在解决公共物品所产生的问题方面有着 重要的优势。它们有强制公民为公共物品收费的权力”。圆而当代西方公共 财政理论认为，财政存在的必要性在于公共产品的市场供给不足，市场无 法解决其自身失灵问题，如“外部效应 问题、经济的周期性波动、收入 分配不公问题、供求双方信息不对称等；社会经济的运行应当以市场调节 为主，只是在市场难以调节或者调节不好的领域，才需要政府进行适应性 调节，对市场进行干预。公共产品理论和公共财政理论都为政府适当涉足 经济领域提供了理论支持，“市场可能失败的论调广泛地被认为是为政治 和政府干预作辩护的证据 。 而政府投资正是政府调节经济的一种重要方 式，是国家直接参与投资经营的方式。政府投资可以弥补市场调节不足， 。郭小聪政府经济学【m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 5 1 7 1 9 美】c v 布朗，p m 杰克逊公共部门经济学( 第四版 【m 】张鑫译，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 0 1 3 2 ，1 4 2 9 【美】詹姆斯m 布坎南自由、市场和国家：2 0 世纪8 0 年代的政治经济学【m 】吴良健等译，北京：北京经 济学院出版社，1 9 8 8 1 3 。漆多俊经济法基础理论( 第三版) 【m 】武汉：武汉大学出版社，2 0 0 3 2 1 6 第一章中央政府投资概念、一般理论及存在的主要问题 解决公共产品供给问题，促进经济增长，提高社会福利等，中央政府投资 更可以调控宏观经济。中央政府投资行为是一种有效的调节经济的方式， 有利于解决市场失灵所带来的一些问题，具有存在合理性。 二、中央政府投资与公共选择理论 公共选择学派兴起于2 0 世纪4 0 年代末5 0 年代初，此时的美国正是 凯恩斯主义在经济学界横扫千军、称王称霸之时。公共选择是指非市场的 集体选择，亦即政府选择。公共选择理论的宗旨是要把市场制度中的人类 行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析轨道，即经济人模式，从而修 正传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷。公共选择理论的 基本行为假定是：人是关心个人利益的，是理性的，并且是效用最大化的 追逐者，即每个人都是理性经济人。公共选择理论家基于这个出发点，首 先分析了政府组织的行为。他们认为政府组织与官僚并不像人们以前所认 为的那样是充满公益心的，相反他们和常人没有什么区别，都是个人效用 最大化的理性经济人，追逐自己的私利；组成政府的官僚“不会因为承担 公共责任而自然产生任何道德优势，他们既不比常人更坏，也不比常人更 好，他们同样会犯错误 。他们首先追求个人利益和机构利益，然后才会 照顾公众的利益。一般来说，政府官员就像任何其他人一样并非是受到公 共利益的驱动，而是受到他们自身利益的驱动。由此，公共选择理论提出 了“政府失灵 的中心命题。政府失灵是指政府行动不能增进效率或政府 把收入再分配给那些不应当获得这种收入的人。圆萨缪尔森给政府失灵下 的定义是：“当国家行动不能改善经济效率或当政府把收入再分配给不恰 当的人时，政府失灵就产生了。一 政府失灵主要表现为公共政策失误，官 僚机构提供公共产品的低效和浪费，内部性与政府扩张，寻租及腐败等。 中央政府投资行为作为一种实现国家社会经济职能、调控宏观经济的 重要方式，其实施主体也是由“理性经济人 所组成的相关政府部门，政 府失灵问题同样存在于中央政府投资过程中。换言之，中央政府投资领域 西张国庆，主编行政管理学概论【m 】北京：北京大学出版社，2 0 0 0 9 3 。方福前公共选择理论【m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 0 1 9 7 。p a s a m u e l s o n & w d n o r d h a u s e c o n o m i c s , 1 3 也f _ 加l i t i o b m n e wy o r k ：m c c n - a w - f i i l lb o o kc o m p a n y , 1 9 8 9 7 6 9 7 中央政府投资的法律规范 存在问题也就是政府失灵的一种表现。没有完善的法律制度等制约机制对 实施政府投资行为的“理性经济人 实行有效地约束，这是中央政府投资 和地方政府投资领域政府失灵的本质原因。政府投资的约束机制既包括对 由“理性经济人”所组成的政府内部约束机制，还包括外部的监督约束机 制。约束机制存在的主要意义就是对政府投资行为主体可能产生的“经济 人”行为进行制约以使投资行为能够符合国家和社会整体利益。而政府 投资的法律规范则是政府投资约束机制中最核心、最重要的部分。公共选 择学者强调立宪改革，注重宪法、法律和制度建设尤其是公共决策规则 的改革，这有合理性。市场经济是法治经济，现代社会是法治社会。市 场经济秩序的确立、运行必须靠制度来保证，政府调节经济的决策和管理 活动也必须靠法律制度来进行规范。所以，中央政府投资必须要有完善的 法律规范，以避免中央政府投资失灵而导致国家资金的浪费、投资的低效 益或无效益等。 公共产品理论和公共财政理论等经济学理论所论述的市场失灵问题， 为国家适当参与经济活动、适当调节经济提供了现代经济学理论基础，而 中央政府投资行为作为国家参与经济活动、调节经济的一种重要方式，也 是以公共产品理论和公共财政理论为理论基础的。但公共选择理论所提出 的政府失灵，则要求通过法律等制度建设对国家、政府行为进行限制，中 央政府投资行为亦理所当然地应受到法律规范。综上，公共产品理论、公 共财政理论和公共选择理论为中央政府投资存在的合理性和受法律规范 的必要性提供了经济学理论基础。于是，中央政府投资法律规范也就成为 一种理论与现实需要。 三、中央政府投资与宏观调控法 根据现代法学理论，法学界大都以调整对象和调整方法为标准来划 分部门法。当前法学界，特别是经济法学界，不管是以漆多俊教授为代 表的“国家调节说，以杨紫煊教授为代表的“国家协调论 ，以李昌麒 。丁茂战，主编我国政府投资治理制度改变研究【m 】北京：中国经济出版社，2 0 0 6 1 0 0 。陈振明，主编公共管理学一种不同于传统行政学的研究途径( 第二版) 【m 】北京：中国人民大学出版 社，2 0 0 3 2 2 4 8 第一章中央政府投资概念、一般理论及存在的主要问题 教授为代表的“国家干预论一，还是以朱崇实教授为代表的“国家参与论 等，都将调整包括政府投资在内的各种投资活动所产生的社会经济关系 的法律规范总称为投资法，纳入经济法的范畴；且大都将其归入宏观 调控法的体系内。 宏观经济调控，是我国经济体制改革中出现的一个概念，是指国家为 实现宏观经济的总量平衡和经济结构的优化，保证经济持续、稳定、协调 发展，而对国民经济总体活动所进行的调节和控制。 党的“十六大 已 经明确把促进经济增长、增加就业、稳定物价、保持国际收支平衡作为宏 观调控的主要目标。而中央政府投资作为一种宏观调控的方式，其自身就 具有促进经济增长、提供就业和稳定物价等作用，它对国家实现宏观调控 目标具有重要作用。我国中央政府在当前恶劣经济形势下加大中央政府 投资，就是希望通过中央政府投资来推动经济发展，解决严峻的就业问 题及稳定物价而避免通货膨胀。中央政府投资是国家的一种宏观经济行 为。而经济法学界一般认为，宏观经济法是指调整国家为确保国民经济 的正常运行，调节和控制宏观经济过程中发生的社会经济关系的法律规 范的总称。 所以，将调整中央政府投资的法律规范纳入宏观调控法体 系内，是理所当然的。本文对中央政府投资法律规范的探究，建立在经 济法学者已有成果之上，即亦是在宏观调控法的范畴内展开对中央政府投 资的法律规范探究的。 第三节当前中央政府投资所存在的主要问题 政府投资通过公正有效地向社会提供公共产品，通过适时调整投资方 向和灵活选用投入方式对非政府投资实施有效的引导和调控，在落实科学 发展观和完善社会主义市场经济体制，以及发挥政府资源配置功能、调控 哪漆多俊经济法基础理论( 第三舨) 嗍武汉：武汉大学出版社，2 0 0 3 2 1 杨紫煊，主编经济法【m 】北京：北京大学出版社，高等教育出版社，1 9 9 9 2 6 6 ，2 9 3 3 李昌麒，主编经济法学( 修订版) 【m 】| 匕京：中国政法大学出版社，2 0 0 2 4 3 9 4 5 3 朱崇实。主编经济法( 第三版) 【m 】厦门：厦门大学出版社。2 0 0 7 1 6 - - 1 7 张守文，主编经济法学【m 】北京：北京大学出版社，2 0 0 6 1 2 9 卢炯星，主编宏观经济法【m 】厦门：厦门大学出版社，2 0 0 5 3 3 7 - - 3 8 6 刘定华，肖海军等宏观调控法律制度研究【m 】| 匕京：人民法院出版社，2 0 0 2 2 3 5 - - 2 5 5 卢炯星，主编宏观经济法【m 】厦门：厦门大学出版社，2 0 0 5 8 西同上，第1 5 页。 9 中央政府投资的法律规范 功能和分配功能中发挥着重要作用。但由于政府投资法律的不完善和政 府投资管理体制方面所存在的缺陷，政府投资的科学性、民主性、法治性 和效益性等都明显的存在不足，中央政府投资亦不可避免地存在着这些问 题，有待不断的完善。 一、政府投资立法方面存在的问题 随着经济体制改革和法制建设的发展，我国政府投资法也在逐步建立 和完善，但距建立完善的政府投资法律体系的目标则尚有很大差距。前文 已述，没有完善的法律制度等制约机制对实施政府投资行为的“理性经济 人”实行有效地约束，这是中央政府投资和地方政府投资领域政府失灵的 本质原因。法律制度的不完善也是中央政府投资存在问题的带有根本性的 原因，其存在的问题主要表现在：一是缺乏政府投资基本法。我国至今尚 没有制定一部有关政府投资的综合性基本法律，甚至连一部综合性的行政 法规都没有，调整政府投资关系的法律规定分散在预算法、农业法 和国务院有关投资的规定等相关的部门法律法规中，导致政府投资法制系 统性、科学性不强，法律的协调性不够。二是立法层次不高。我国有关政 府投资活动的主要规定是由国家有关部门制定的规章，权威性不高，法 律规范冲突难以避免。三是存在立法空白。有一些政府投资关系特别是 有关投资权限、投资规模、投资范围、投资程序、投资责任等政府投资 体制问题没有明确的法律规定，采用较多的是政策调整方式，法制化程 度不高。 2 0 0 4 年国务院颁布的国务院关于投资体制改革的决定，对 政府投资的范围、项目决策机制、资金管理、审批、项目管理等进行了规 定，这对推进政府投资的健康发展具有重要意义。针对我国政府投资立法 的现状与存在的问题，我们必须进一步加强和改进政府投资立法，建立与 社会主义市场经济要求相适应的政府投资法律制度，以更好地运用法律来 引导、规范和保障政府投资行为和政府投资管理活动，完善投资体系，维 护国家和社会公共利益。这也是本文在后面所要详细论述的，以求对此问 。张长春，主编政府投资的管理体制一一总体框架、近期改革重点与促进措施【m 】| 匕京；中国计划出版社， 2 0 0 5 1 8 。施正文关于我国政府投资法制建设几个问题的探讨阴国家行政学院学报，2 0 0 5 ( 1 ) ：5 2 1 0 第一章中央政府投资概念、一般理论及存在的主要问题 题提出有针对性的解决建议。 二、政府投资管理体制方面存在的问题 政府投资的管理一直是国家和各界人士关心的问题，在国务院颁布的 国务院关于投资体制改革的决定中，再一次把政府投资的改革作为投 资体制改革的重点之一。该决定中提出了“完善政府投资体制，规范政府 投资行为 和“加强和改进投资的监督管理 两大部分改革内容，提出将 通过合理界定投资范围，健全投资项目决策机制，规范投资资金管理，简 化和规范投资项目的审批程序，加强投资项目管理，引入市场机制等方面 对政府投资加以规范。这意味着政府已经意识到：应对政府投资行为进行 规范和约束，实行“谁投资，谁受益，谁承担风险力的原则，在国家宏 观调控下更好地发挥市场机制对经济活动的调节作用，确立企业投资主 体地位，规范政府投资行为。严格贯彻执行这些规定，对于完善政府投 资功能，提高政府投资的效率和效益，减少和杜绝政府投资活动中出现 贪污、受贿等腐败现象，防止资金浪费和流失等，都将起到重要的促进 作用。但由于政治体制改革滞后及经济体制转型等原因， 第十条，“国家为了公共利益的需要，可以依 照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，第十三条，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规 定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。 土地管理法第二条，“国家为公共利益的需要，可以 依法对集体所有的土地实行征用”第五十八条，。有下列情形之一的，可以收回国有土地使用权：( 一) 为公共利益需要使用土地的”； 1 7 中央政府投资的法律规范 协调宏观与微观的经济利益，追求经济、社会长远的、综合的宏观经济效 益，有别于非政府投资主要考虑获取微观的直接经济利益。政府投资在范 围的确定上恪守公共性原则，其投资领域必须是为全社会共同享用的公共 性、外溢性、基础性领域，包括基础设施、基础产业、高新技术产业等。 此外，由于基础性项且往往是本行业的骨干项目，是为整个社会生产过程 提供“共同生产条件”、构成国民经济赖以运行的物质基础。因此，政府 投资的方向和结构必然对全社会的投资具有示范性和引导性，可以凝聚和 融通其他各种投资，此即由其公共性而引导。 在政府投资活动中，政府投资调控行为及其相关的投资行为是否规范 与合理，是投资取得效益的关键。政府投资项目一般都是事关全社会公共 利益、为社会各界广泛关注的公共项目，为了保障公众利益，建设廉洁、 高效政府，提高政府投资项目的效益，政府投资行为不仅要符合市场经济 规律，兼顾社会效益和经济效益的统一，而且要严格依法办事，建立和健 全各项管理制度，使各种科学有效的经济和行政手段都依法得到实行和强 化。 综上，由于政府投资的资金性质、投资范围、投资目标等天然具有公 共利益性、社会性，所以，中央政府投资立法需要由全国人大及其常委会 或国务院来进行，避免部门主导立法而陷入部门、行业保护以致损害了整 体经济的发展；规范政府投资的法律法规必然应符合政府投资的本质属性， 应以公共利益为价值取向，这也是作为投资主体的政府的职能所要求的。 二、政府投资立法原则 对于法律原则( 包括立法、执法、司法和其他法律活动原则) ，许多法 学家都作了著名的论断。麦考密克指出：“原则表达了详细的法律规则和具 体的法律制度的基本目的，因为，人们把原则看作使这些基本目的始终如 一、紧密一切、深入人心，从而使其完全理性化的东西。一有学者认为， “法律原则是规则和价值观念的会合点 ，圆我国张文显教授认为，“基本原 国【英】彼得斯坦，约翰香德西方社会的法律价值 m 】王献平译，北京：中国人民公安大学出版社，1 9 9 0 3 1 5 。n m a c c ( 肋i c l 【& o w d n b e 啊a ni n s t i t u i o n a lt h e o r yo f l a w - n e w 懒t ol e g a lp o s i t i v i s m m n e wy o r k ：e d r e i d e lp u b l i s h i n gc o m p a n y , 1 9 8 6 7 3 第二章加强和完善政府投资立法 则体现法的本质和根本价值，是整个法律活动的指导思想和出发点 。布 莱克法律辞典对法律原则的解释是：法律的基础性真理或原理，为其他规 则提供基础性或本源的综合性规则或原理，是法律行为、法律程序、法律 决定的决定性规则。圆 笔者认为，布莱克法律辞典对法律原则的定义比较合理，本文在法 律行为或法律决定的决定性规则意义上使用法律原则。原则本身具有重 要的意义，特别是对法律活动而言，“原则指导和协调全部社会关系或某 一领域的社会关系的法律调整机制， 原则“是整个法律活动的指导思 想和出发点”。回“原则具有较宽的覆盖面，稳定性强，具有宏观上的 指导性，在较大的范围和较长的过程中对人们的行为有方向性指导作 用。 可见，原则对法律的制定具有重要的指导作用。因此，政府投资 立法必须有一定的原则作指导，以保证政府投资法律规范的科学、合理性。 笔者认为，为政府投资目标和职能的实现，结合我国政府投资的实际和立 法的客观要求，政府投资立法除了应遵循法治、民主、科学等一般立法原 则外，还应根据政府投资的特殊性确立以下原则： ( 一) 为政府职能服务原则 政府投资属于公共经济