（诉讼法学专业论文）论民事公益诉讼制度及其构建.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s l i i i l1 11 11 11 1 1 1 1 111 111l y 18 9 8 12 7 华中师范大学学位论文原创性声明和使周授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名： 弓如 日期印l i 竹月1 日 学位论文版权使用授权书 学位论文作者完全了解华中师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：研 究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属华中师范大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许学位论文被查阅和借阅； 学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以允许采用影印、缩印或其它复制手 段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后遵守此规定) 保密论文注释：本学位论文属于保密，在年解密后适用本授权书。 非保密论文注释：本学位论文不属于保密范围，适用本授权书。 作者签名：8 伺导师签名：z 兰竺竺卫= 二竺! 尘 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库 中全文发布，并可按“章程 中的 规定享受相关权益。回童途塞逞銮蜃澄蜃! 旦坐生i 旦二垒；旦三生筮查! 导师糖名嘞 帆伽- 眇月7 目 、，f 扫明 印子岁 午 名 p 戳彬 者期 作日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 摘要 笔者在阅读了大量关于民事公益诉讼的文章后，深刻意识到随着经济的高速发 展，随着人民民主法制意识的增强，我国现阶段已经具备了建立民事公益诉讼制度 的土壤。在论文中主要从建立民事公益诉讼制度的可行性与必要性两方面来进行具 体的阐述：它是维护国家利益和社会公共利益的客观需要，它是对我国法律文化的继 承与发展，它是完善我国诉讼制度的必然要求，它是国际交流的现实需要。公益诉讼 最大的特点就是当事人提起诉讼的目的是为了维护公共利益，“非直接利害关系人 可以为了维护公共利益而以自己的名义提起诉讼，成为合格的诉讼主体，这无疑是 突破了传统的诉讼理念，扩大了当事人适格的范围，实现了对公共利益的有效保护。 由于我国自古以来就是“以和为贵 的传统思想以及“各人自扫门前雪，莫管他人 瓦上霜”的利己主义，对公益诉讼的认识相对滞后，在制度上得不到保障，人们也 会瞻前顾后，所以在程序上给予保障显得尤为重要，这就是本文所要解决的关键问 题。本文将重点阐述程序保障的激励机制，如原告的诉讼费用的解决，如何防止滥 诉，如何进行事前防御机制，如何进行事后补救制度，如何借鉴域外公益诉讼制度， 保护我国公共利益，构建我国公益诉讼制度就成了我们有待解决的问题。笔者着重 阐述了民事公益诉讼的受案范围和建立有效的程序保障机制，对公益诉讼制度提出 了完善建议。 本文以综合分析法、比较分析法入手，对民事公益诉讼制度的内涵进行了透析， 阐释了公益诉讼制度在世界各国立法与实践的现实状态，论述了公益诉讼对传统诉 讼理论的挑战，并就如何构建我国公益诉讼制度提出了自己的看法，其中重点论述 了我国民事公益诉讼制度提起主体的扩张以及受案范围、民事公益诉讼的程序保障 等相关问题。 关键词：公益诉讼；当事人适格；诉讼主体；激励机制 a b s t r a c t ir e a dal o to fa r t i c l e so np u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n , t h ed e e p l ya w a r eo f t h er a p i d e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，w i t ht h ea w a r e n e s so fp e o p l e sd e m o c r a t i cl e g a ls y s t e m ，c h i n a h a sh a da tt h i ss t a g et oe s t a b l i s hac i v i lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns o i l a n dd e v e l o p m e n t ( c ) i ti st oi m p r o v et h el i t i g a t i o ns y s t e mi nc h i n aan e c e s s a r yr e q u i r e m e n t ( d ) i t i st h er e a l i t y o fi n t e m a t i o n a lc o m m u n i c a t i o nn e e d s ；t h eg r e a t e s tf e a t u r eo fp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ni s l i t i g a t i o nt h ep a r t i e sf o rt h ep u r p o s eo fs a f e g u a r d i n gt h ep u b l i ci n t e r e s t , ”n o n d i r e c t l y i n t e r e s t e dp a r t y ”c a l li no r d e rt os a f e g u a r dp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ni nt h e i ro w n n a m e ，t h e s u b j e c to fp r o c e e d i n g st ob e c o m eq u a l i f i e d ，t h i si sb r e a k i n g t h et r a d i t i o n a la c t i o nc o n c e p t ， e x p a n d e dt h es c o p eo fp r o p e rp a r t yt o a c h i e v ee f f e c t i v ep r o t e c t i o no fp u b l i ci n t e r e s t a c t i o nc o n c e p t ，e x p a n d e dt h es c o p eo fp r o p e rp a r t yt oa c h i e v ee f f e c t i v ep r o t e c t i o no f p u b l i ci n t e r e s t c h i n as i n c ea n c i e n tt i m e sa st h e ”p r e c i o u s ”a n dt h et r a d i t i o n a lt h i n k i n g ，a n d ”e a c h m i n d i n gi n c o m e sf o rt a xo nt h ec r e a mt i l e ”s e l f - i n t e r e s t ，p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ni n t h e u n d e r s t a n d i n go f t h er e l a t i v el a gi nt h es y s t e mc a nn o tb eg u a r a n t e e d ，p e o p l ew i l ll o o k a h e a da r l db e h i n d ，s oi nt h ep r o c e d u r a ls a f e g u a r d si sp a r t i c u l a r l yi m p o r t a n tg i v e n t h a tt h i s i st h ek e vp r o b l e mt ob es o l v e d ，t h i sp a p e rf o c u s e so nt h ep r o c e d u r a ls a f e g u a r d so ft h e i n c e n t i v em e c h a n i s m s ，s u c ha sr e s o l u t i o no fp l a i n t i f f sl i t i g a t i o nc o s t s ，h o wt op r e v e n t a b u s ec o m p l a i n t s ，a n dh o wd e f e n s em e c h a n i s mi na d v a n c e ，h o wr e m e d i a ls y s t e m ，h o w t o d r a we x t r a - t e r r i t o r i a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n , a n d t o p r o t e c tt h ep u b l i c i n t e r e s tt o c o n s t r u c to fp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o nh a sb e c o m eo u rp r o b l e m st ob es o l v e d t h ea u t h o r f o c u s e so nt h ec i v i lc a s eo fp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o nb y t h es c o p eo fp r o c e d u r a l s a f e g u a r d sa n de s t a b l i s ha l le f f e c t i v em e c h a n i s mf o rp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e mh a s b e e ni m p r o v e d i nt h i sp a p e r , c o m p r e h e n s i v ea n a l y s i s ，c o m p a r a t i v ea n a l y s i s s t a r to fc i v i lp u b l i c i n t e r e s tl i t i g a t i o nc o n n o t a t i o nd i a l y s i s ，e x p l a i n st h ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e m i nt h e 、o r l dt h er e a l i t yo f s t a t el e g i s l a t i o na n dp r a c t i c e ，d i s c u s s e st h et h e o r yo fp u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o no nt h ec h a l l e n g e so f t r a d i t i o n a ll i t i g a t i o n ，a n dt o l i t i g a t i o n i nc h i n ap u tf o r w a r di t so w nv i e w s ，w h i c h h h o wt ob u i l dap u b l i ci n t e r e s t f o c u s e so nap u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o nf i l e di nc i v i le x p a n s i o na n dt h em a i ns c o p eo f a c c e p t i n gc a s e s ，c i v i lp r o c e d u r a l s a f e g u a r d sp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o na n d o t h e rr e l a t e di s s u e s k e y w o r d s ：p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n ；p r o p e rp a r t y ；l i t i g a t i o ns u b j e c t ；p r o c e d u r a l s a f e g u a r d so ft h ei n c e n t i v em e c h a n i s m i i i 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 摘要” 目录 a b s t r a c t 引言” i i 一 民事公益诉讼制度的界定6 ( 一) 民事公益诉讼制度的历史沿革6 ( - - ) 民事公益诉讼制度的内涵7 ( 三) 民事公益诉讼制度的基本特征8 二 民事公益诉讼制度的比较法考察 ( 一) 大陆法系的民事公益诉讼制度考察9 ( 二) 英美法系的民事公益诉讼制度考察1 0 三构建我国民事公益诉讼制度的必要性与可行性 1 2 ( 一) 构建我国民事公益诉讼制度的必要性1 2 ( 二) 构建我国民事公益诉讼制度的可行性1 4 四构建与完善我国民事公益诉讼制度的建议与对策1 6 ( 一) 明确我国民事公益诉讼制度的提起主体1 6 ( 二) 界定我国民事公益诉讼的受案范围2 0 ( 三) 加强我国民事公益诉讼制度的程序保障机制2 2 ( 四) 民事公益诉讼的司法适用2 7 结语 参考文献 ”3 2 攻读学位期间发表的学术论文 后记 3 3 3 6 3 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 引言 在当今经济飞速发展的时代，我国在政治、经济、文化、外交等各方面都取得 了可喜的成就，但在发展的背后由于现有法制的不完善、政策监管不力，地方保护 主义的盛行，为谋求经济发展置环境、民生于不顾。近十年来我国的国有资产年均 以5 的速度快速流失：酸雨、温室效应、臭氧层破坏和严重的水土流失所产生的 环境问题更是让人瞠目结舌，已严重影响到社会经济的协调发展，侵害到社会的公 共利益，影响到社会现代化的进程。若要解决这些问题，我们不妨借鉴国外现在比 较成熟的公益诉讼制度，在中国建立一个符合现阶段国情的、长效的、符合法治要 求的全新的诉讼制度一民事公益诉讼制度，来建设社会主义法治国家，维护社会、 国家和集体的利益。 公益诉讼顾名思义就是为维护公共利益而提起的诉讼，起源于罗马法，2 0 世纪 中叶在美国得到成熟与发展，现在已渗透到世界其他各个国家和地区。每一项制度 的产生都有其特定的历史和文化背景，民事公益诉讼制度在中国现有的环境下呼之 欲出。在现代化的建设进程中，为保护公共利益提起诉讼的案例不胜枚举，但往往 由于公益诉讼制度的缺失，法院审判于法无据而败走麦城。随着我国建设社会主义 法治国家“依法治国方略”的提出，法治化进程的加快，人们法律意识的增强，建 立民事公益诉讼制度保护公共利益显得十分必要和必须。世界其他国家和地区在保 护公共利益上所建立的民事公益诉讼制度各具特色，我们可以“取人之长，补己之 短 通过分析和比较他们的共性与差异、长处与不足，来建立与完善我国的民事公 益诉讼制度，推进我国法治化建设的进程。 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 民事公益诉讼制度的界定 ( 一) 民事公益诉讼制度的历史沿革 一个社会文明程度的高低以及法治状况的好坏并不是体现在冲突的有无，而是 在于解决纠纷的方式与能力。在人类社会的初期，人们往往依靠私力救济来解决纠 纷。在古巴比伦汉穆拉比法典中曾这样记载，自由民在特定情形下有权实行私 力救济，实行以眼还眼、以牙还牙的法则，以血亲复仇和同态复仇为主要救济的手 段。在日耳曼国家复仇盛行并且发展了一定规则，此后逐渐被赔偿金所取代。随着 经济的发展，人类文明的进步，社会公共控制力以及控制手段的不断增强与完善， 人们不再用带有报复性质的手段来解决社会冲突，诉讼便成为了定纷止争、解决社 会纠纷、化解社会矛盾的最普遍最正当文明的方式。从古代社会粗俗的裁判方式到 今天强调程序正当的的审判方式，诉讼成为了当今人们解决纠纷的主要手段，以秩 序和程序化的途径解决社会冲突便成为了现代法治的重要标志。在我国的司法实践 中出现了大量的公益诉讼案件，然而我国法制体系中尚没有这方面的具体规定，所 以公益诉讼案件能获得胜诉几乎是风毛麟角。 公益诉讼制度古已有之，最早可追溯到古罗马法。古罗马法学家在程式诉讼上 就开始划分公益诉讼和私益诉讼，周楠先生在编著罗马法一书时曾指出公益诉 讼是保护公共利益的诉讼，市民都可以提起；私益诉讼是保护个人利益的诉讼只有 利害关系人才可以提起；在公益诉讼中又分为市民法公诉和大法官公诉，市民法诉 讼中规定起诉者可以得到一定的奖金，被告所付的罚金归国库；而大法官公诉则规 定被告所付罚金归起诉者所有，若人数众多，则由法官选择其中一人作为原告。由 于当时没有专门的起诉机关，在实务中一般由私人提起公益诉讼，他们是共同体利 益的代表。在罗马法之后，法国1 8 0 6 年在民事诉讼法和法院组织法规定 检察机关可以为了维护公共秩序提起公益诉讼，由于社会发展程度和人们的认识水 平有限，公共利益损害问题还不是很突出，在实践中处于保守状态。1 9 世纪的英国 则明确规定只有自己的合法权益受到侵犯或者财产受到损害才有资格到法院进行 起诉。2 0 世纪以前的美国，则规定只有当事人的法定权利受到侵害才具有起诉资格。 2 0 世纪以后，随着资本主义经济的高速发展，出现了诸如环境污染、垄断、消费者 权益保护等等关乎公共利益的纠纷，使得原有的诉讼制度满足不了社会发展的需 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 要，直接利害关系原告的诉讼资格被打破，公益诉讼在现代社会得到复兴。美国则 是当代社会公益诉讼制度最发达的国家，尤其是2 0 世纪6 0 年代以来关于有色人种、 未成年人、环境、消费者、女性等诸多关乎公共利益的诉讼活动得到展开。在环境 保护法中公益诉讼已经形成了一套完备的制度，其清洁水法就是典型。在德国、 法国、日本则明确规定了检察官可以为维护国家利益和社会公共利益对特定的公益 案件有权以当事人的身份提起诉讼；德国在宪法诉讼中则规定了本国国民只要认为 该国法律违反了宪法精神都有权向法院提起诉讼，请求法院宣布其无效。 ( 二) 民事公益诉讼制度的内涵 “p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n 在国外被译为“公益诉讼”。在我国司法实务中公益 诉讼的案件也频频出现，但是在我国很长时间却没有关于这一法律术语的具体解释 与统一认识。在9 0 年代初期，我国学术界有学者首先提出了经济公益诉讼的概念， 将经济公益诉讼看作是经济法领域维护国家经济利益的工具，并主张建立专门的经 济诉讼程序维护公共利益和国家利益；也有部分学者提出公益诉讼实质是一种特殊 的行政诉讼；还有部分学者认为公益诉讼就是我国的检察机关提起的民事诉讼，他 们认为公益诉讼包含刑事、民事、行政诉讼三大领域，由于现有法律仅规定检察院 在国家利益和公共利益受到损害时可以提起附带民事诉讼，即刑事公益诉讼已经建 立，而民事、行政公益诉讼则有待建立与完善。那么，到底什么是公益诉讼，现阶 段学术界与实务界还没有达成共识。有学者认为民事公益诉讼就是为了维护国家和 社会公共利益而提起的诉讼，其提起主体是国家机关即检察院。甚至还有学者以突 破现有法律的规定，创新型的提出是与自己没有直接利害关系。就诉讼针对的行为 是损害社会公共利益与国家利益而非直接损害原告的利益。面对众多学者的观点， 笔者认为颜运秋教授对民事公益诉讼的定义从一分为二的角度进行定义最为科学。 颜教授根据提起主体的不同分为狭义和广义的公益诉讼，狭义的公益诉讼是指国家 以其名义对侵害社会、集体、国家公共利益的行为而提起的诉讼；广义的公益诉讼 是指除了国家机关以国家名义提起的公益诉讼以外，还包括任何组织与个人以自己 的名义提起的公益诉讼。在论公益诉讼对传统诉讼的挑战一文中，颜运秋教 授这样界定民事公益诉讼：是指在民事活动中，国家专门机关、社会组织或者公民 对违反民事法律，侵害国家利益、社会公共利益或者对国家利益、社会公益能够利 蹶运秋；公益诉讼理念研究【m 】。北京：中国检察出版社，2 0 0 3 7 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 益造成潜在威胁，根据法律规定依法向人民法院起诉，通过诉讼程序以维护国家利 益和社会公共利益的诉讼活动。笔者比较认同这种观点，完整而具体，科学而缜密。 ( 三) 民事公益诉讼制度的基本特征 根据颜运秋教授对民事公益诉讼概念的科学界定，笔者经过分析比较研究民事 公益诉讼与传统的民事、刑事、行政诉讼有较大的不同，主要体现在以下几个方面： 第一，民事公益诉讼提起主体的多元化。传统的民事、行政诉讼都明确规定提起诉 讼的主体都必须是与案件有直接利害关系的人，刑事诉讼法则规定提起诉讼的主体 是国家机关，因此这种传统的诉讼体制对对案件的受害人和行政相对人是极为有用 的，他们直接涉及到自己的私益。但是面对国家利益、面对社会公共利益受到损害， 若人们选择视而不见，那么个人利益也必然受到损害。因为国家、社会与个人的关 系就是整体与部分的关系，二者是相互依存紧密联系的，互为前提而存在，整体以 部分为存在条件，整体是部分组合的整体，两者在逻辑上是相互蕴含的。侵犯国家 利益、社会利益，必然有个人利益受到损害的情况发生，俨如“覆巢之下，安有完 卵”的道理。所以，在民事公益诉讼中，由于国家专门机关、社会组织或者公民均 可以提起公益诉讼，对于诉讼主体的扩张，对原告资格的扩大，使人们的法律意识 不断增强，使社会资源得到优化配置，使大众利益得到保护，这与传统的私益诉讼 相比，是一个突出的特点；第二，民事公益诉讼的直接目的是为了保护国家和社会 的公共利益，主持社会正义，追求整个社会的公平公正，而私益诉讼的直接目的则 是为了保护个体的合法利益；第三，既判力的延展性，民事公益诉讼中法院已经做 出的判决不仅对已经参与诉讼的当事人有约束力，对案外所有与公共利益有关的主 体都有约束力；第四，从原被告双方的力量对比来看，地位悬殊，被告往往是经济 实力雄厚的强大组织，比如铁路运输企业，保险公司、航空公司、邮电局等等，若 仅仅只是个人提起取证或举证往往心有余而力不足，民事公益诉讼扩大了原告资格 包括国家专门机关和社会组织，使得力量对比有所缩小，有利于保护弱势群体的共 同利益、国家利益、社会公共利益；第五，民事公益诉讼不仅保护已经造成的事实 损害，而且保护潜在的可能造成的损害，比如环境污染案件，一旦造成实际损害则 会引起巨大的损失，再去亡羊补牢则为时已晚，所以民事公益诉讼鼓励人们及早提 起诉讼，更好的保护社会公共利益。 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 二 民事公益诉讼制度的比较法考察 ( 一) 大陆法系的民事公益诉讼制度考察 公益诉讼源于古罗马法，对大陆法系国家的团体诉讼产生了深远的影响。德国 比较著名的是“团体诉讼”，它是指将有共同利害关系的当事人在提起诉讼时将其 诉讼权利“信托 给具有公益性质的社会集团，再由该主体提起诉讼，其既判力对 被告和该团体的成员均有法律效力。团体诉讼在性质上属于诉讼信托，它由法律授 权将诉权赋予特定的团体，该团体对某一涉及国家和社会公共利益的事项有不受次 数限制，可以重复行使的诉讼权利，被授权的团体以自己的名义起诉，解决群体性 纠纷。在德国团体诉讼最有名的是反不正当竞争法，其功能主要在于消费者团体可 以提起诉讼震摄被告使之自觉地遵守法律。德国的团体诉讼一般被认为是确认之诉 或者变更之诉，使诉讼原告无权行使损害赔偿请求权。法国的公益诉讼主要表现在 消费者和环境的保护上，它源于经济公益，对于直接或者间接损害消费者利益的行 为直接向法院提起私益诉讼。对于环境保护，任何团体均得直接或者间接参与环境 保护，对国家行政机关的不法行为、环境污染监测、监督管理方面的失职行为，任 何环保团体均有权向行政法院提起要求确认、撤销或者采取管制措施的行政诉讼。 由于是涉及大多数人的公共利益所以也是公益诉讼的一种。意大利也有关于团体诉 讼的制度，它是一种用来保障那些超个人的利益或者能够达到范围很广的利益的一 种特殊的公益诉讼。起初只适用在不正当竞争法中，后来扩大到劳动法，而后又适 用在环境法中。发展到现在，私人或者公共决策者的行为已经不能再以团体和社会 组织没有诉权为由而不予受理。在日本，公益诉讼又被称之为民众诉讼，它是以与 自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼，包括与公职选举有关的诉讼、与直接 选举有关的诉讼、居民诉讼、居民投票诉讼、最高法院法官的国民审查诉讼。在日 本的民众诉讼中原告可以是纳税人，也可以是普通的选举人或者其他公众之一。在 9 0 年代，日本开始了一场以纳税人为原告要求公开交费开支的诉讼。基于纳税人有 权了解政府如何支出公费的情况，他们可以依据地方政府情报法，向法院提起诉讼 要求告知县政府公开相关开支。 9 ( 二) 英美法系的民事公益诉讼制度考察 在论及英美法系的公益诉讼时，首先让人想到的是诉讼爆炸的美国公益诉讼制 度。它不仅是现代公益诉讼的创始国，更是适用公益诉讼审理案件，范围最为广泛 的国家。早在1 8 6 3 年林肯总统就颁布了反欺骗政府法以此来遏制南方的私人 企业，保护北方的联邦军，在1 9 8 6 年里根总统签署了新的反欺骗政府法规定 任何公民或者公司在发现有人欺骗美国政府，索取钱财后都有权以美国政府的名义 控告违法的一方并在胜诉后分享一部分罚金。不仅保护了国家和社会的公共利益， 也惩罚败诉的被告，被告将要被处以三倍于实际损失的罚金，而个人也可以从罚金 中获得一定的奖励，激励公民提起公益诉讼。为了禁止垄断保护竞争，维护广大消 费者的利益，美国国会在1 8 9 0 年通过了谢尔曼反托拉斯法案，该法明文规定对 于违反反托拉斯法令的公司，司法部门、联邦政府、团体与个人都可以提起诉讼， 它禁止企业间横向联合进行限制竞争行为和垄断、企业兼并行为，有违此法的企业 将被处以三倍的损害赔偿，而当以国家的名义起诉时国家也可以获得赔偿。在1 9 1 4 年的克莱顿法中增加了诉讼主体，使得原告由单纯的经营者和消费者或者州司 法长官扩大到任何组织与个人，在法院经过审查后可以立即签发禁止令，防止损失 的发生与扩大，这在我国的诉讼法上也是空白，所以建立我国的民事公益诉讼可以 借鉴他山之石，来完善我国的立法。不仅美国以上三部法值得我们学习与借鉴，美 国的清洁水法对于环境的保护措施更是值得移植与引进。工业化时代的到来， 机械、化肥、农药的大量使用，环境遭到极具破坏与污染：温室效应、臭氧层遭到 破坏、酸雨、淡水危机、大量的水土流失使得环境日益危机四伏，环境的污染与破 坏不仅仅关系到单独的个体利益，更关系到集体和国家的利益。在美国的清洁水 法中规定允许公民或者各州对任何被指控为违反清洁水法的人提起诉讼，并 规定公民在提起诉讼前两个月要将起诉通知书通告联邦环保局、违法行为所在州和 违法者本人。规定两个月的通告期给联邦环保局一个采取补救措施的机会，节约诉 讼资源。同时美国还实行与公民诉讼密切相关的排放监测报告制度和颁布“重要违 法行为 的标准，提醒环境污染者注意自己排污的界限，防止违法行为的发生。美 国的环境法可谓是完备而严密，公民提起诉讼有法可依，有证据可以举，有标准可 以查。我国应将其纳入民事公益诉讼的受案范围，完善环境法制，推动环境管理。 在英国私人是没有提起诉讼的权力的，一般由检察官代表公众利益提起诉讼，制止 公共性的不当行为。但当私人和公众的直接利益已经或者可能受到损害时，私人要 求检察官行使起诉权而遭到拒绝时私人可以以自己的名义提起公益诉讼，在美国这 1 0 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 被称之为检举人诉讼。检察官在此案的诉讼中是名义上的原告，享有督促施行的督 促权，但是若检察官败诉则诉讼费用由私人个人承担，这种制度在英国颇受欢迎。 在英国还有一套纳税人制度值得我们借鉴，它是以公法诉讼的名义保护私人权利， 而被告往往是地方政府机构，在纳税人对地方的财政支出产生合理怀疑时，可以以 检察长的名义提起诉讼。同时英国的行政法还规定，检察长可以代表国王制止一切 违法行为，并可以代表公共利益主动请求对行政行为进行司法审查，在私人无权提 起公益诉讼时检察长可以以原告身份提起诉讼，公民则被列为告发人。在英国，对 于环境的保护，国家加强了对环境公害诉讼的干预，建立了公共卫生监察员代表公 众进行环境公共卫生群体诉讼的制度。英国法也赋予部分机关比如平等委员会及其 特别公职人员的诉讼权利，来维护国家和社会的公共利益。印度在公益诉讼方面则 有自己的特色，司法能动主义不仅像英国一样对政府的行政行为进行司法审查，像 美国一样对立法机关的行为进行立法审查，同时对自己国家的宪法修正案进行司法 审查，它是民主制度中司法程序的重要特征。像印度这样的发展中国家，司法能动 主义使得司法机关必须在法律公正和社会正义面前有所作为，法官有责任为创造和 塑造公正的社会而公正行事。印度的最高法院制定了一套规范权力制度主张政府不 可以独断专行，必须要按照公共利益行事，否则会被宣布无效。其最高法院为使广 大人民群众的基本人权得到保障还制定了公众利益诉讼富有革新精神的策略，因此 当今的印度最高法院被认为是“被压迫者和困难者最后求助的场合”。因此，现在 印度发展起来的公众利益诉讼模式是为社会地位低下的阶层在政治经济方面“寻求 回旋活动地位的。它涉及的是为社会地位低下的人寻求眼前的以及长远利益的解 决方法。它还企图保证国家的活动要履行它所赖以存在和行使职能的法律义务。不 论是美国法中的反欺骗政府法、谢尔曼反托拉斯法案、克莱顿法、清洁水 法，还是英国的检察官代表公众利益进行诉讼，亦或者是印度的司法审查制度都 有值得我们学习的地方，在建立我国民事公益诉讼时应进行借鉴和移植。 颜运秋：公益诉讼理念研究【m 】。北京：中国检察出版社，2 0 0 3 第1 4 4 页。 硕士学位论文 m a s t e r st 1 - 1 e s i s 三构建我国民事公益诉讼制度的必要性与可行性 ( 一) 构建我国民事公益诉讼制度的必要性 在发达国家，公益诉讼早已不是什么热门话题，关于公益诉讼的具体制度设计 已相当成熟与完善。 随着我国经济的迅猛发展，我国民间提起公益诉讼正方兴未艾，关于公益诉讼 的新闻也屡屡见诸各大报纸。社会的不断发展，改革的不断深入，国家利益、社会 公共利益受到损害的行为不断发生：比如日益严重的国有资产流失，外资的引进使 得不法外商利用中外合资的机会侵吞我国国有资产，外商利用闲置、以次充好、低 价高报的设备作高价出资；部分地方政府实行保护主义，通过与官商勾结大大降低 国有资产回收率，导致大量的国有资产白白流失。为杜绝国有资产的大量流失，有 必要建立完善而行之有效的国有资产法律保护体系，依法治理，规范国有资产的占 有、使用、收益、处分。赋予人民在国家利益受到损害时的起诉权，使国家利益在 私权领域得到解决，回归物权的本来面目，用公益诉讼制度来保护和救济国家财产 是必须的。随着工业化时代的到来，机械、化肥、农药的大量使用，环境遭到极具 破坏与污染：温室效应、臭氧层遭到破坏、酸雨、淡水危机、大量的水土流失使得 环境日益危机四伏，大大损害了国家和社会的公共利益。据中国政法大学2 0 0 2 年 出版的环境纠纷处理的理论与实践一文统计，1 9 9 7 年的环境纠纷案件为1 3 万 到1 9 9 8 年竟然迅速增长到1 8 万件，2 0 0 0 年则超过了3 0 万件。环境的污染与破坏 不仅仅关系到单独的个体利益，更关系到集体国家的利益。在广东潮阳一个叫做贵 屿的小镇上当地人回收旧电脑用最原始的方法且不加任何防护措施回收加工旧电 脑，大量剧毒酸液直接被排放到河里，导致当地所有的水源都不能被饮用，人们的 身体受到极大的损伤，最终使得没有人征兵体检合格。在大量的损害国家利益、社 会公共利益的案件面前，由于我们国人厌诉及“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜 的利己主义思想的影响，面对已经或将要造成的损害现在也没有行之有效的法律救 济机制。越来越严重的国家利益与社会公共利益受到损害，使得我们不得不对我国 现行的公益保护法律制度进行重新审视与反思，而建立民事公益诉讼制度更是显得 尤为必要。行政与刑事手段在维护国家利益与社会利益时只能承担其行政与刑事责 任，而侵权人的民事责任却得不到追究，所以在公益面前，我们不得不设计合理规 1 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 范的民事公益诉讼制度，用民事手段来维护国家和社会利益。 在现行民事诉讼法中明文规定提起诉讼的主体必须是与案件有直接利害关 系的个人、组织与社会团体，对非直接利害关系人面对国家利益、社会公共利益受 到损害而无权起诉，国家法律对其保护出现了盲区，而司法的被动性决定了人民法 院在面对国家和社会利益受到损害而无人起诉时显得无能为力。这一立法缺陷，在 一定程度上助长了民事主体利用民事活动侵害国家利益或社会公共利益的行为。同 时行政执法也只能解决行政机关职能范围以内的国家利益与社会利益受到不法侵 害，而对于未授权的行政管理部门管理的国家利益与社会利益则处于无人监管的状 态。行政管理部门无权直接干预民事经济活动，无权宣告非法的民事行为无效或者 解除民事非法行为，当损害国家和社会利益的行为以民事法律关系出现时，行政机 关也难以插手。行政机关是政府的代表，他们往往关心的是地方政府利益其次才是 国家利益，出于地方保护主义也常常会出现优先考虑地方政府利益而置国家和社会 利益于不顾，国有资产流失就是典型的例子。所以，仅仅完善行政执法体制难以全 方位的解决民事经济活动中出现的损害国家利益和社会利益行为的民事责任的承 担。其次，在行为人的行为违反刑事法律时可以处以刑罚但是却不能解决行为人的 民事责任，也难以使受到损害的国家利益和社会利益得到补救，因此在国家利益和 社会利益受到损害时必须进行刑事处罚，民事赔偿或者补偿。 由于现有的法律程序使得侵害国家利益、社会公益的行为得不到有效制止，受 损害的国家利益、社会利益得不到有效救济，对现有法律的缺陷进行填补成为了必 要，而最为有效的方式就是对公益诉讼进行完善的立法。在民事诉讼目的论中关于 民事诉讼的目的解释有多种学说，维护私法秩序说、私权保护说、程序保障说、利 益保障说以及纠纷解决说，但这些都是维护私法领域的目的。公益诉讼保护的则是 国家和社会利益，突破了保护私人利益，民事司法开始由私权领域的保护走向国家 和公共利益的保护，开始重视保护群体性的受害者，使之得到法律救济。所以，民 事诉讼的目的应由只保护私权扩展到公共利益的保护。我国是注重人民主权的国 家，建立民事公益诉讼，扩大民事诉讼主体资格，是社会主义民主在诉讼领域的具 体体现。当任何组织与个人都可以根据法律的授权，代表国家或者集体起诉民事违 法行为，保护国家和社会公共利益，维护社会经济发展秩序，作为国家的主人，管 理国家事务。制止损害国家利益、社会利益的违法行为，即成为了人民的权利，又 成为了人民的义务。民事公益诉讼制度给人们广泛而真实的参与国家事务的管理提 供了一条现实的途径。所以说民事公益诉讼体现了社会主义的民主原则，体现了主 权在民的宪法精神，使得民主在诉讼中制度化、法律化。从民主的角度来建立民事 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 公益诉讼制度是主权在民原则的体现，人民通过直接起诉侵害国家利益、社会利益 的违法行为，将这种行为交由人民法院审判，由人民法院依法作出判决，制裁违法 行为，从而尽到公民和社会组织维护宪法尊严，保证宪法实施的职责。民事公益诉 讼制度使人民管理国家事务的权利得到了司法保障。司法保障的稳定性与规范性， 可以防止人民主权的失效，防止人民主权的滥用。 我国提出了建设社会主义法制国家，建设和谐社会，使法律在国家和社会生活 的各个方面得到普遍的切实的遵循。而要实现这个目标，程序问题显得非常重要。 制裁违法行为必须经过正当的法律程序，其结果才被认为是合乎正义的。用完善的 民事公益诉讼制度实现良法之治。在社会主义法制建设的过程中，要求能够做到有 法可依，有法必依，执法必严，违法必究。而面对大量国有资产的流失，环境的污 染与破坏，由于受到民事诉讼法诉讼提起主体的制约，对于违法行为由于没有 规范的法律而使口号成为一纸空文。由于民事公益诉讼赋予任何公民都有行使起诉 的权利，部分抱有侥幸心理的违法者此时也难以逃脱周围群众的眼睛。这种警戒与 震慑作用有效地促使大多数人依法办事，自觉守法。通过建立民事公益诉讼制度不 仅使人们依法办事，更重要的是为维护国家利益，社会利益提供了强有力的保障。 英国有句谚语：“无救济即无权利权利与救济相生相伴，没有救济权利便成为空 中楼阁。在我们提倡法治的国家里，在国家利益、社会利益受到损害时可以诉求于 司法救济也应是法治的应有之义。建立民事公益诉讼，赋予人民公益诉权，使人民 通过行使诉权保护国家和社会的公共利益通过司法途径得以实现，实现法制统一， 推进依法治国，提高法律效率，维护社会正义。 ( 二) 构建我国民事公益诉讼制度的可行性 民事公益诉讼制度的可行性可以从实践与理论两个方面来进行阐述。近年来， 公益诉讼案件不断发生，公益诉讼可谓方兴未艾，从黄金荣诉北京铁路局侵犯消费 者知情权案到河北律师乔占祥诉铁道部春运涨价案，从北京律师李刚诉全国牙防组 案到天津律师李芳平诉天津中铁电气化勘测设计院乙肝就业歧视案，从北大法学院 三教授及其研究生为原告诉松花江流域污染及恢复生态平衡案到河南农民葛锐为 三角钱入厕费告郑州铁路分局案等等不胜枚举，不管结局如何，不论身份不同，从 教授到学生，从律师到农民都举起了为维护公益的大旗，足以说明我国公民的法治 意识日益增强，为维护国家利益和社会利益，实现法治国家已是人心所向大势所趋， 同时一系列的公益案件的所带来的影响为建立民事公益诉讼制度提供了宝贵的经 1 4 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 验和现实的土壤。 从理论层面进行分析，民事公益诉讼具有事前预防、事中矫正、事后惩罚的功 能。对于传统型的诉讼必须是以发生了一定的损害事实为前提，公益诉讼则根据日 常生活经验和科学合理的判断会侵害国家和社会的潜在可能为前提，因为有些违法 行为所造成的后果将是难以弥补的，比如环境污染所带来的后果将是难以弥补和无 法逆转的，而民事公益诉讼却可以将这种违法行为扼杀在萌芽状态。正如前文中所 论述的国有资产流失案，部分地方政府实行保护主义，通过与官商勾结大大降低国 有资产回收率，导致大量的国有资产白自流失，这是国家机关不依法履行职责的表 现，而民事公益诉讼赋予公民可以依法对违反国家和社会公共利益违法行为进行起 诉，由人民法院进行审判，制止违法行为，有效保证公权力的正确行使。其次，民 事公益诉讼还有其方便、经济、安全的价值。它将不确定的人民主权转化为实实在 在的民主权利，通过诉讼使民主权利易于安全行使，它通过立法使官治走向民治， 不仅可以提起诉讼，甚至可以得到定的奖励，在制度上为公民提供保障利国利民， 解决了国家公益事业的不经济性。一旦提起公益诉讼，司法审查程序就会自动展开， 不必经过特别的审批，方便快捷，同时一旦诉讼程序开始，被告的行为就会被社会 所知道，其打击报复的心理也会得到束缚与制约。综上所述，不论在实践中还是在 理论上，究其价值分析，在我国建立民事民事公益诉讼是完全可行且利民利国。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 四构建与完善我国民事公益诉讼制度的建议与对策 ( 一) 明确我国民事公益诉讼制度的提起主体 关于民事公益诉讼制度的提起主体，以笔者之见应以社会团体、集团、公民个 人和检察机关为主。 团体诉讼起源于德国，在西欧等国家已经普及，它是一种处理群体性纠纷的诉 讼制度，是当大多数人利益受到侵犯时而设置的一种特别的司法救济制度。团体诉 讼在德国法中是指有权利能力的公益团体，给予团体法人自己的实体权利，依照法 律规定，得就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为请求法院命令该他人终止 或撤回其行为的特别诉讼制度。它不仅解决了传统诉讼中有限主体无法容纳群体争 议中的众多当事人，而且避免了诉讼代表人获得诉权的众多诉讼技术难题，同时也 缓和了诉讼代表人诉权获得与传统诉权理论中的冲突。但各国的实际情况是不同 的，根据马克思“具体问题具体分析 原理，我国在借鉴德国的经验时，要有所取 舍，在其大框架下进行构建。对于团体诉讼在适用范围上，我们应借鉴德国的经验， 在实体法中具体规定提起公益诉讼的条件以及范围。如果不加选择的赋予团体诉 讼原告资格，可能会损害公共利益甚至导致诉讼的膨胀。所以应对提起公益诉讼的 团体进行必要的限制：比如法定的权益受到损害，具有权利能力且诉讼目的属于该 团体的章程，必须具有进行诉讼的经济承受能力和