（经济法学专业论文）电力行业市场化法律问题研究.pdf

摘要 2 0 多年的经济体制改革，使中国竞争性产业打破了高度集中的计划 经济体制，正向社会主义市场经济体制迅速过渡。而在具有自然垄断性 质的产业中，电力行业则处于低效率运行状态。据有关资料显示，电力 产业集中了中国1 6 的国有资产( 约8 0 0 0 亿元) ，每年电力产业固定资 产投资占全国固定资产投资的1 6 ，一些年份超过1 8 ，然而1 9 9 9 年 电力产业仅向中央财政上缴8 6 亿元，资金利润率只有2 3 。而此后每 年的财政上缴也仅仅在8 0 亿元左右，如2 0 0 1 年为9 6 亿元。目前，我国 的电力行业一方面依靠国家赋予的经营垄断权获得垄断利润，行业内部 收入和消费畸高；另一方面又往往很难真正顾及消费者权益，甚至损害 消费者利益，如国家计委对电力价格进行检查，竟查出违法金额2 7 4 亿 元，远远超出电信行业。 电力行业作为一个国家基础性、支柱性、战略性产业，世界各国都 通过法律、经济和行政手段进行管理和控制，以确保资源的有效配置和 市场的公平竞争。基于此，发达国家相继进行了市场化为导向的电力行 业改革，改革在一定程度上推进了电力行业的改善和发展，为我国电力 行业改革提供了许多可资借鉴的宝贵经验。我国亦一直努力探讨电力行 业市场化改革的有效途径。 当前，在我国理论界对于电力行业市场化模式的研究尚显不足，特别 是在市场化模式的研究上尚无形成统一的定论；实践中，电力法等法 律法规的滞后性导致电力行业存在市场失灵、分工不清等现象。因此， 如何解决电力行业市场化改革过程中存在的种种问题，为电力行业健康 有序发展营造良好的制度环境己刻不容缓。 文章由四个部分组成： 第一部分为电力行业现状分析，主要从电力行业内涵界定入手，简 要分析了我国电力行业的特点和历史发展，阐述了电力行业市场化竞争 的一般理论及改革的目标、原则和思路。 第二部分为电力企业市场化法律问题，该部分重点论述了英国、美 国等各国电力企业市场化改革的实践和市场化模式选择，提出了我国电 力企业市场化模式的选择。 第三部分为从英美等国的政府监管法律问题入手，对比英美等国政 府对电力行业的监管，提出我国电力行业市场化改革的政府监管问题。 第四部分为我国电力行业市场化法律的完善，提出了电力法、反 不正当竞争法和价格法的修改与完善。 本文采取理论分析、实证研究、利益结构分析和比较研究的方法， 通过对电力行业市场化模式的理论分析，对国内外电力行业市场化法律 实践进行了实证考察，对电力行业改革过程中存在的矛盾冲突进行了利 益上的解读，剖析了电力行业市场化相关法律问题，以完善我国电力行 业的市场化模式，为我国电力行业市场化改革提供法律保障。 关键词：电力行业；市场化；电力法；价格法；反不正当竞争法 a b s t r a c t m o r et h a n2 0y e a r s r e f o r m a t i o no fe c o n o m i cs t r u c t u r e ，t h es y s t e mo f p l a n n e d - e c o n o m yw h a tw a sh i g h l yc o n c e n t r a t e dh a db e e nd e s t r o y e d , i t m a k e sc h i n e s ec o m p e t i t i v ei n d u s t r i e st oi n t e r i mt ot h em a r k e ts y s t e mo f s o c i a l i s m h o w e v e r , t h ee l e c t r i cp o w e rt r a d ei sw o r k i n gi nav e r yl o w e f f i c i e n c yd u r i n gt h ei n d u s t r i e sw h i c hh a v en a t u r a lm o n o l o g u ec h a r a c t e r i ti s s h o w e dt h a t1 1 6s t a t e - o w n e dp r o p e r t yi sc o n c e n t r a t e do ne l e c t r i cp o w e r t r a d e ( a b o u t8 0 0b i l l i o n s ) ，e v e r yy e a r , t h ei n v e s t m e n to ff i x e da s s e t si ne l e c t r i c p o w e rt r a d ea r e1 6 o ft h e s et ot h ew h o l ec o u n t r y , s o m ey e a r sm o r et h a n 1 8 b u ti n1 9 9 9 ，t h ep a r to ft h ep r o f i t st u r n e do v e rt ot h es t a t eo n l y8 6 b i l l i o n s ，f o re x a m p l e ，9 6b i l l i o n si n2 0 0 1 n o w , i no n eh a n d , t h ee l e c t r i c p o w e rt r a d eg e t st h em o n o l o g u ef r o mt h eg o v e r n m e n t , s oi tm a k e st h e i r r e g u l a ri n c o m e ；i nt h eo t h e rh a n d , t h ep r o f i t so fc o n s u m e rc a n tb ep r o t e c t e d i nd e e d , e v e nb ed e s t r o y e d a sab a s i c 、p r i n c i p l e 、s t r a t e g i cp a r t , e v e r yg o v e r n m e n ti nt h ew o d d m a k e st h el a wt oc o n t r o lt h ee l e c t r i cp o w e rt r a d ei no r d e rt om a k es u r et h e r e s o u r c e sc a nb ed i v i d e de f f e c t i v e l y s o ，t h ed e v e l o p e dc o u n t r i e sa r ed o i n g t h er e f o r mo fe l e c t r i cp o w e rt r a d eo n eb yo n e ，i ta l s om a k e st h i sp a r tt o i m p r o v ea n dg i v et h ee x p e r i e n c et ot h er e f o r m a t i o n o u rs t a t ea l w a y st r i e si t s b e s tt oi n q u i r ei n t ot h ew a yt ot h er e f o r m a t i o n i no u rd a i l yt h e o r yp a r t ，e l e c t r i cp o w e rt r a d em a r k e t i z a t i o n sp a t t e r ni s i n s u f f i c i e n t ，e s p e c i a l l yi nt h er e s e a r c ho nm a r k e t i z a t i o n sp a t t e r n ；i np r a c t i c e ， e l e c t r i cp o w e rl a wi ss ol a g g e dt h a tt h em a r k e tc a nn o tb ec o n t r o l l e db yt h e g o v e r n m e n t , a n d a tt h es 锄et i m e ，i ta l s oc a l l tb ed i v i d e dc l e a r l y t h e r e f o r e ， h o wt oi n v o l v et h ep r o b l e m sd u r i n gt h er e f o r m a t i o no fe l e c t r i cp o w e rt r a d e m a r k e t i z a t i o nh a sb e e nt h em o s ti m p o r t a n tt 1 1 j n g t h i st h e s i sc a nb ed i v i d e di n t of o u rp a r t s ： t h ef h - s t c h a p t e r i st h ea n a l y s i so fe l e c t r i cp o w e rt r a d e s p r e s e n t s i t u a t i o n i ts t a r t sw i t ht h ec o n n o t a t i o n ，a n dt h e n ，g i v e st h ea i m 、p r i n c i p l ea n d f u n d a m e n t a lm e n t a l i t yt or e f o r m a t i o no f e l e c t r i cp o w e rt r a d e sm a r k e t i z a t i o n t h es e c o n dc h a p t e ri st h el e g a lp r o b l e m st oe l e c t r i cp o w e rt r a d e sb o d y i tc e n t e r so nb r i t i s ha n da m e r i c a np a t t e r no fe l e c t r i c p o w e rt r a d e s m a r k e t i z a t i o n , a n dg i v e st h es e l e c t i o no fp a t t e r nt oo u rc o u n t r y se l e c t r i c p o w e r t r a d e sm a r k e t i z a t i o n t h et h i r dc h a p t e ri s s t a r t i n gw i t ht h es u p e r v i s i o no fr e s p o n s i b l e i n s t i t u t i o no fb r i t i s ha n da m e r i c a ne l e c t r i c a lm a r k e t d u r i n gc o m p a r ew i t l l t h e s et w oc o u n t r i e s ，g i v e st h es u p e r v i s i o no fr e s p o n s i b l ei n s t i t u t i o no fo u r c o u n t r y se l e c t r i c a lm a r k e t t h ef o r t hc h a p t e ri st h ea c c o m p l i s h m e n tt ol e g a ls y s t e mo fe l e c t r i c p o w e r t r a d e sm a r k e t i z a t i o n ，d u r i n gt h ea n a l y s i s ，g i v e st h ea c c o m p l i s h m e n tt o t h ea n t i - u n e t h i c a lc o m p e t i t i o nl a w 、e l e c t r i cp o w e rl a wa n dp r i c el a w m yt h e s i su s e st h ew a yo ft h e o r ya n a l y s i s 、r e f l i t yr e s e a r c h 、p r o f i t a n a l y s i s 、c o m p a r e dr e s e a r c ht oa n a l y z i n gt h et h e o r yo ft h ep a t t e r no fe l e c t r i c p o w e r t r a d e sm a r k e t i z a t i o n , a n da n a l y z e st h ep r a c t i c e st ol a wo fa b r o a da n d d o m e s t i ci no r d e rt oa c c o m p l i s h0 1 2 1 l e g a ls y s t e mo fe l e c t r i cp o w e rt r a d e s m a r k e t i z a t i o n ，g i v e s t h e p r o t e c t i o n t oo u re l e c t r i c p o w e r t r a d e s m a r k e t i z a t i o n k e yw o r d s ：e l e c t r i cp o w e rt r a d e ；m a r k e t i z a t i o n ；t h ee l e c t r i cp o w e rl a w ；t h e p r i c el a w ；t h ea n t i - u n e t h i c a lc o m p e t i t i o nl a w 承诺书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导 下独立完成的，学位论文的知识产权属于山西大学。如 果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论文相关 的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的文献 资料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发 表或撰写过的成果。 学位论寮作者( 签章) ：。熔 2 0 0 7 年s - 月。日 一、 引言 引言 电力行业是一个基础性、支柱性、战略性产业，在当前国民经济和社会发展中 具有十分重要的地位，并将在未来发挥愈来愈重要的作用。长期以来，电力行业被 认为是自然垄断行业，这一特性决定了各国一般对电力行业采取垄断经营模式。鉴 于垄断经营存在着负面效应，需要对电力行业进行必要的改革，亦即打破垄断，向 市场化发展。 目前，在电力行业领域，已有越来越多的国家和地区在打破电力垄断经营，逐 步开放市场、引入竞争。英美等国在此方面的改革已经取得了一些成功经验，亚洲 国家电力行业从整体上也正经历由垄断走向竞争的重大变迁，亦有不错的成绩。 新中国成立5 0 多年来，电力行业经历了一条艰难曲折的发展道路。改革开放以 来，电力行业已经发生了翻天覆地的变化。回顾过去与前瞻未来，巨大的成就与诸 多的问题相伴、重大的机遇与严峻的挑战并存。当前，对电力行业改革框架的建立， 也正处于一个十分关键的历史时刻和重大的转折关头。我国电力行业没有亦步亦趋 追逐世界发达国家放松管制、完全竞争的电力改革潮流，而是较多她根据我国电力 行业的实际发展情况，采取了较为审慎的改革态度和稳步发展的市场化改革。 毋庸置疑，当前电力行业发展迅速，国家电力行业致力于从。一体化”垄断经 营体制，转向以市场为导向的“厂网分开、竞价上两、国家监督”体制，然而目前， 电力上网价格混乱，独立电厂在“竞”价上网中无法与国家直属电厂竞争，相当多 的独立电厂有电不能上网，开工严重不足，挫伤了各投资方的积极性；各大区电网 互相独立，大区域内电网发展不平衡，农民电价负担严重。这些问题的存在，为电 力行业的有序发展埋下了隐患给未来电力行业的健康发展蒙上了阴影。因此，在 我国电力行业市场化改革过程中，如何建立有效的竞争机制，为电力行业的持续快 速发展营造一个良好的制度环境，是当前面临的迫切任务。 本文从电力行业及其市场化的历史发展出发，分析国外市场化改革的方式方法， 力图从理论与实践的结合上，解读和剖析电力行业的市场化问题，进而提出对我国 电力行业市场化法律制度的构建思想，为国内电力行业市场化改革尽自己的绵薄之 力。 电力行业市场化法律问题研究 一、电力行业市场化的理论与现状 ( 一) 电力行业的内涵界定及特点 1 、电力行业的内涵界定 目前，关于电力行业这一概念，尚未发现有明确之阐释。依据现代汉语词典注 释，电力是指用来做功的电能，常指做动力用的电，也用来表示电量。o 在网络电子 词典中电力的概念同现代汉语词典。行业在现代汉语词典的解释为工商业中的类 别；泛指职业。 网络电子词典中为职业。工业、商业的类别，语义同现代汉语词典。 根据电力与行业的字面词义，电力行业即指以电能为核心的工商业类别。根据辞海 解释，电力工业是指生产、运输和分配电能的工业部门。通常可分为火力发电、水 利发电、原子能发电等。特点是电能的生产和消费过程，是在同一时间内进行的， 不能贮存固从含义来看，其涵盖范围小于电力行业这一概念。 从广义来讲，电力行业涵盖的主体包含电力行业管理者、行业内企业及消费者。 从狭义来讲，仅指行业管理者及行业内企业。行业内企业包括发电、输电、配电、 售电及附属的设计、水电施工等企业单位。 2 、电力行业的特点 时至今日，电力行业已经发展成为一个具有相当规模的基础产业，电力行业具 有一定的经济特征：产品的不可存储性：需求的必需性；存在大量沉淀资本；在某 些业务领域存在自然垄断性；产业组织具有复杂的垂直结构等。 在电力行业的经济特征中，最重要的是如何认定电力行业的性质。电力行业的 基本性质是电力行业的基点，涉及到电力行业的市场格局、发展方向、市场化的程 度等许多基本理论和实践问题。关于电力行业性质的讨论，学术界各抒己见，即电 力行业是一个自然垄断行业抑或为一般竞争性行业。各种观点莫衷一是。 传统上，电力行业被归入自然垄断行业。所谓自然垄断，就是一个企业能够以 低于两个或者更多的企业的成本向整个市场供给一种物品或者劳务而产生的垄断。 自然垄断具有以下特征：( 1 ) 独占性，为了实现规模经济和避免重复建设，一般是独 家经营；( 2 ) 公益性，自然垄断行业提供公共产品和公共服务，满足社会的公众利益； ( 3 ) 企业目标与公共目标冲突性，企业的目标是追求利润最大化，要维持较高的价格， 但公益性又要求以较低的价格和较好的质量服务于公众；( 4 ) 企业地位的支配性，企 。现代汉语词典中田社会科学院语言研究所上海：商务印书馆1 9 8 4 + 2 4 5 ow w w ? j h c o i a o 现代汉语词典中国社会科学院语言研究所上海：商务印书馆1 9 8 4 4 4 3 。辞海上海辞书书版社1 9 8 9 年版缩印奉 2 电力行业市场化的理论与现状 业具有垄断优势，消费者对其没有选择性。 电力行业之所以被纳入自然垄断领域，是因为传统的经济学理论认为其表征与 自然垄断的性质相吻合。首先，电力行业中过多企业的进入可能导致传送网络和其 它设施的高成本的重复投资，不能适应规模经济的要求；其次，电力行业投资规模 大、周期长、固定资本沉淀性。大、难以转用其他方面，而且过多私人资本控制可能 损害国家和公众利益；最后，资源的稀缺性也是不得不限制企业数量的重要原因。 然而，随着科技的发展，一些学者对电力行业的自然垄断性进行了审视，并对 此提出了置疑，认为随着技术发展和市场扩大，电力企业竞争关系可以形成。这是 因为：第一，市场需求的增长可以减少乃至消灭规模经济；第二，任何行业的技术 都不是一成不变的，随着科学和技术的发展，技术革命使自然垄断的状态在事实上 成为不可能；第三，人们过去是从合理配置资源的目的出发，承认某些行业的自然 垄断地位。然而，实践证明，任何垄断行业都是以高成本、低效率以及在技术革新 方面的因循守旧和保守主义为特点的。垄断企业为了取得最大的垄断利润，常常将 价格提到大大高于成本的水平，从而使部分社会收入不合理地从消费者手中转移到 自己的手中。此外，垄断企业为了维护垄断高价，还往往降低生产数量，减少对市 场的供给，从而导致社会资源配置的严重扭曲。由此可见，电力行业垄断的状态要 走向终结，这对其自然垄断的性质也是一种否定。 从另一个方面来看，我国的电力行业垄断是行政权力与市场力量结合而形成的 特殊垄断，政府及其所属行政部门作为行为主体运用行政权力限制市场准入r 在一 个市场只允许一家或少数几家企业垄断经营。由主管行政部门主导立法，确定本部 门主管行业垄断的合法性，如行政审批制度，市场准入制度等。主要特征有；一是 国有独资或者国家绝对控股；二是由政府直接经营，并负责企业的人力资源管理、 分配和经营等方面的事宜；三是由政府直接控制，即经过行政审批的垄断市场力量 来源合法化；四是垄断企业既是纳税人，又向政府上缴利润；五是企业之间的竞争 是一种低效率的市场竞争。“。( p 1 8 5 1 9 5 ) 因此，要认识到电力行业固有的自然垄断性和特殊的行政垄断性，紧紧抓住技 术的飞速发展所带来的巨大变革，对电力行业的性质做具体区分。根据不同电力企 业的自然垄断性程度，区别出强自然垄断企业、弱自然垄断企业和竞争性企业，这 是实现电力行业市场化的基础和依据。 。沉淀性：经济学上有沉诧成本( s u n kc o s t ) - - ( 1 2 ，指没有重新选择机会的投 赋开支因电力行业在设鲁和基础骨藏方面需要最曩量奎 的投资固定资本一旦形成折旧需要一个长期的过程，并且设鲁和基础设奠很难转用于其他用途- 这些资本沉淀在此产业中报毫再 抽回所以在电力市场中原有的经济要素很难退出厥育幔地而单肆的私人资本也很难介入t 这就必嚣形虚垄断 电力行业市场化法律问题研究 ( 二) 电力行业的市场竞争理论 对电力行业实行市场化改革源于经济学中对自然垄断的研究。有些行业随着企 业生产规模的扩大和范围的扩展，单位成本递减，从而实现效益增加。这些行业具 有向规模经济、范围经济发展的内在趋势。这种并非法律和政府原因，而是由于自 然因素和产业本身特点形成的垄断就称为自然垄断。自然垄断性行业的发展与垄断 经营之间存在着紧密联系的技术经济因素。具体说来，第一，自然垄断性行业的生 产需要庞大的固定资本，实行垄断经营，生产规模就大，客户就多，单位成本就小， 就能得到规模经济效益。第二，自然垄断性行业的企业进行联合生产经营要比企业 单独生产经营的成本低，从而获得生产与分配的纵向统一利益和对多种用户提供多 种服务的复合供给利益，即获得范围经济效益。第三，自然垄断性行业生产需要的 设备投资巨大，折旧时间长，同时这些设备很难转移作为其他用途，所以，固定成 本有很大的沉淀性。这三个方面的技术经济因素决定了自然垄断行业的发展必然要 求实行垄断经营，垄断经营使得其它生产者难以参与此类生产要素的市场供给，自 然地限制或阻止了其它生产者的进入，形成市场垄断，这样就维护了自然垄断行业 的垄断地位及其垄断优势。”。( p 6 4 ) 随着现代科学技术的飞速发展，以前属于自然垄断的行业，现在已经不能再归 于此类，或者生产销售的某个环节并不属于自然垄断，应该对竞争者开放。在这种 情况下，继续实行垄断经营反而成为阻碍竞争的力量和无效率的保护伞。特别是对 那些过去属于垄断的领域，现在应当列入竞争的行业，如果在立法中仍然将其作为 反垄断法的例外，就有可能使这些领域缺乏竞争而贻误迅速发展的良机。”1 ( p 7 7 ) 同时，作为国民经济的一个部分，像电力、电信、铁路、民航、天然气这些提供基 础设施的，在经济运行中处在异乎寻常重要地位的行业，如果它们游离于市场经济 之外，市场经济肯定是不完整的，不可能正常、更不可能高效运转。一定意义上说， 只能是“半个市场经济”。崎1 ( p 2 7 ) 这时就需要实行行业解制。具体解制的办法因行 业而异，但有几点需要注意：一是要认清该行业的哪一部分应该解制；二是对解制 的部分要引入足够多的竞争者，并有相应的市场监督机制：三是解制的时机要把握 好，要对当时的市场供需情况及其发展趋势认真研究。长期以来，传统的经济学理 论认为，电力是公共产品，电力行业是公用事业和网络性产业，具有自然垄断性的 特点，各国的电力行业过去无一例外地实行发、输、配、售垂直“一体化”的市场 结构。随着现代科技和经济理论的发展，特别是电力新技术的发展和网络开放理论 研究的突破，使具有自然垄断性的输、配电业务和非自然垄断性的发、售电业务在 4 电力行业市场化的理论与现状 分开经营条件下，完全能够保证电力生产、供应的安全稳定运行。将发电、输电、 配电、售电分成四个独立的业务，在发电和售电环节打破垄断，引入竞争机制，适 当放松政府管制，制定市场规则和市场交易制度，建立竞争型电力市场，使其充分 竞争；而输电和配电环节作为自然垄断领域，实行垄断经营，政府实施更为有效的 管制，从而使其在政府严密监管下规范运作。”。( p 6 5 ) 最后，我们必须清醒地认识到竞争是一把双刃剑，适度有效的竞争将促进市场 的发展，而过度恶性的竞争只会给市场带来灾难性后果。”( p 1 4 3 ) 如何在电力行业 市场化改革的过程中，充分发挥竞争的作用，同时防止竞争带来的不利后果，也是 改革过程中应当注意的问题。 ( 三) 我国电力行业的发展历程及现状 1 、我国电力行业的历史发展进程 自建国以来，我国的电力体制经历了从高度垄断到逐步开放的过程。当前，人 们所作的种种理论和实践上的探索，目的也是为了使我国电力行业得到更好的发展。 了解我国电力行业的发展演变过程，将有助于对电力行业改革的思考。 从新中国成立到1 9 7 8 年的3 0 年中，我国电力行业虽然遇到了许多困难，但其 生产能力仍然增长了3 0 倍。 在这3 0 年中，电力行业一直实行高度集中的计划管理。电力企业的建设和生产 活动，由政府部门直接指挥；各级干部由政府部门直接指派；财政实施“收支两条 线”管理，办电靠政府财政拨款，管理开支也由财政部门核定拨付：设备材料纳入 国家统一生产和调拨。虽然管电的政府部门由燃料工业部开始到电力行业部、水利 电力部、能源部的几分几合以及中央和地方分工的几收几放，但管理体制的基本 框架没有根本改变。在当时的情况下，高度集中的计划管理体制是符合实际的。 进入8 0 年代以后，原有管理体制严重束缚了电力行业生产力。最初表现出来的 尖锐矛盾是电力的财政管理，特别是投资管理体制的束缚。在此情况下，1 9 8 5 年， 国务院批转的关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定，把集资办电政策推 行为全国的电厂建设的投资政策，形成了多家办电、多渠道投资办电厂的新格局。 从而加速了电源建设，为缓解缺电局面开辟了广阔的道路，同时也揭开了我国电力 行业的第一轮改革的序幕。 1 9 8 5 年在电力行业的第一轮改革中，主要采取了两项改革措施：一是实行以“电 厂大家办，电网国家管”为方针的集资办电政策，其目的是吸引社会资金投资兴办 电力行业市场化法律问题研究 发电厂。为了创造必要的投资激励机制，对原有的不计成本的电价形成机制进行了 改革，对新建电厂实行。还本付息”电价二是为了调动地方政府的积极性，实行 以省为经营实体，中央政府逐步放松对电力行业的进入管制和价格管制，同时对地 方政府适当放权，形成以中央政府和多个部委为主的各级地方政府共同管理的模式。 这些改革措旌极大地推动了电力行业的迅速发展，每年以新增1 0 0 0 万千瓦的速度递 增，到1 9 9 5 年全国电力装机容量突破2 亿千瓦，全国性电力短缺的矛盾基本得到解 决。1 9 9 3 年1 月，华北、东北、华东、华中、西北五大电力集团成立，在政企分开 方面迈出了重要一步。 国务院于1 9 9 6 年1 2 月7 日发出的关于组建国家电力公司的通知揭开了电 力行业第二轮改革的序幕。这次改革开始涉及电力行业的深层次矛盾。首先是实行 政企分开，标志性的事件是国家电力公司宣告成立，在国家电力公司与电力部双轨 运行一年后，1 9 9 8 年撤销电力部，组建国家经贸委电力司，原电力部拥有的行政管 理职能移交国家经贸委，在中央层面实现电力行业的政企分开，中央有关部委收回 电力项目审批权和电价定价权。至此，国家电力公司不再具有行政管理的政府职能， 仅仅是一个生产厂商。但是国家电力公司依然保持着垂直垄断的格局，从电力行业 体制性矛盾的角度看，原“政企合一”下的垄断体制的“双重矛盾”基本集中于行 业垄断这一主要矛盾。国家电力公司拥有全国4 6 的发电资产和9 0 的输电资产，2 0 0 0 年国家电力公司首次跻身世界企业5 0 0 强，名列第8 3 位。但这种格局没有维持多年， 随着新的电力改革方案的出台，这种垄断趋势很快被打破。 2 0 0 2 年，国务院出台电力体制改革方案，根据方案要求，我国电力体制将实 行“厂网分开”，重组发电和电网企业；实行竞价上网，建立电力市场运行规则和政 府监管体系，初步建立竞争、开放的区域电力市场，实行新的电价机制；制定发电 排放的环境折价标准，形成激励发展清洁电源的新机制；开展发电企业向大用户直 接供电的试点工作，改变电网企业独家购买电力的格局；继续推进农村电力管理体 制的改革。 按照“厂网分开，竞价上网，打破垄断，引入竞争”的原则，此次电力体制改 革的总体目标是：打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优 化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞 争、开放有序、健康发展的电力市场体系。理顺电价机制是电力体制改革的核心内 容，新的电价体系划分为上网电价，输、配电价和终端销售电价首先在发电环节 引入竞争机制。对于仍处于垄断经营地位的电网公司的输、配电价，要在严格的效 6 电力行业市场化的理论与现状 率原则、成本约束和激励机制的条件下，由政府确定定价原则，最终形成比较科学、 合理的销售电价。 2 0 0 6 年1 2 月5 日，国务院办公厅转发国资委关于推进国有资本调整和国有企 业重组指导意见的通知的出台，又迸一步明确了电力行业的改革方向。通知指 出：推进国有资本向重要行业和关键领域集中，增强国有经济控制力，发挥主导作 用。重要行业和关键领域主要包括：涉及国家安全的行业，重大基础设施和重要矿 产资源，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要 骨干企业。有关部门要抓紧研究确定具体的行业和领域，出台相应的产业和企业目 录。鼓励非公有制企业通过并购和控股、参股等多种形式，参与国有企业的改组改 制改造。对需要由国有资本控股的企业，要区别不同情况实行绝对控股和相对控股； 对不属于重要行业和关键领域的国有资本，按照有进有退、合理流动的原则，实行 依法转让，防止国有资产流失。对国有资产转让收益，应严格按照国家有关政策规 定进行使用和管理。 2 、我国电力行业的现状分析 ( 1 ) 我国电力行业市场化改革的成就 目前，经过2 0 年的努力，电力行业的改革与发展相互交织，大分拆、大重组、 全国性缺电、电源建设跑马圈地。电力行业迎来了空前的历史性发展机遇，在强劲 的发展势头面前，电力行业市场化呈现出以下特点： 第一、发电资产重组，实现了产权关系上的厂网分开。厂网分开在发电环节激 发了竞争的活力，其作用是不可低估的。尽管还没有完全开展竞价上网，但是，每 家发电企业都呈现了明显的竞争意识，激发了投资电源建设的积极性。面对强劲的 电力需求和激烈的市场竞争，五家发电集团公司都已经提出了明确的战略思路和发 展方向，建立、健全了组织体系，积极寻找有效途径，抓紧进行重组、改制、规范 公司治理结构，强化内部管理，最大限度地降低成本。同时，以上市公司为龙头， 优化资本结构，开展资本运营，表现出蓬勃兴旺的发展势头，发电环节的竞争压力 已经显现。 第二、通过电网资产重组，确立了区域电网公司的主体地位。在2 0 0 2 年组建国 家电网公司和中国南方电网公司的基础上，2 0 0 3 年，由国家电网公司控股，组建了 五家区域电网公司。区域电网公司是独立的法人实体，今后的发展方向是产权主体 多元化的有限责任公司和股份有限公司。除西藏外，原来像广东、海南、内蒙等由 地方管理的电网资产，要全部进入到区域或者南方电网公司。或者说，电网公司的 7 电力行业市场化法律问题研究 重组，从体制上打破“省为实体”的组织形式，为建立区域电力市场，促进跨省联 网，实现西电东送，在更大范围内为实现电力资源的优化配置创造了条件。 第三、采取不同方式，在中央层面实现了主辅分离。根据先主后辅、先上后下、 先易后难的重组原则，先在中央管理层面，将原有国家电力公司直属的四个比较大 的规划设计、水电旄工等辅业单位直接改组为四个辅业集团公司。除国家电网公司 保留必要的电力科研机构外，其余辅业单位或分别划入发电集团公司，由国家电网 公司；或由一家发电集团公司控股，组建有限责任公司。通过重组改制，呈现了良 好的发展势头。 第四、电力改革促进了宏观改革措旖的配套推进。电力行业改革不单纯是电力 行业的改革，深化电力行业改革旨在建立电力市场体系。电力改革也使社会普遍服 务问题提到了议事日程。在建立电力市场体系的过程中，不仅要打破垄断、鼓励竞 争，同时也要落实社会普遍服务义务，深化农村电力改革，研究切实可行的政策措 施。 ( 2 ) 我国电力行业市场化存在的主要缺陷及成因 二滩电站事件始末 1 9 9 9 年1 2 月1 0 日，中国最大的水电站，位于攀枝花的二滩水电站全部建成， 3 3 0 万千瓦机组1 2 月4 日全部并网发电，该电站利用了世界银行9 8 亿美元贷款， 是由意大利、德国和中国的公司历经8 年共同建造完工的。 但是，二滩电站建成后，却面临“卖电难”的市场困境。二滩水电站的年发电 能力是1 7 0 亿千瓦时，但实际供电量仅9 0 亿千瓦时，实际发售电量仅占可发电量的 4 0 。假设一度电成本为0 2 元，二滩一年可以“放”掉十几亿人民币。 电卖不掉，是因为电网能力有限，不能将“西电东送”。于是，二潍电站的股东 四川省投资公司向西方学习，在电站下面建了一个高耗能企业黄磷厂，将电能 转化为产品，效益显著。但是，因为他们用二滩电站的电不到0 2 元千瓦时，仅为 电网供电价的1 3 ，最终他们被判为非法：违反了电力法。 之所以出现成本低廉的水电被放掉，成本很高的火电厂还在与二滩竞争的怪事， 原因在于火电厂为电力部门下属单位。二滩电站是由国家担保贷款，国家承担还款 责任，而与电力部门无关。因此，二滩出现发电不足的情况，不是技术层次原因， 而是垄断在作祟。( p 2 6 ) 电力行业存在的主要缺陷及成因 通过二潍电站事件，可以看出，在我国电力行业改革过程中，繁荣的背后是一 l 电力行业市场化的理论与现状 股股暗流，而这股暗流使得整个电力行业市场化的过程充满了艰辛高度的行业垄 断和内部保护严重阻碍了电力市场的真正形成 第一、政企不分，国家电力公司及随后的国家电网公司仍然具有相当强的行政 职能。在电力行业体制改革过程中，国家电力公司及国家电网不是完全意义上的企 业，实际上是一个拥有电力行政职能、行业职能和企业职能的巨无霸。地方上，即 使把电力行政管理职能移交给地方经贸委，由于省一级电力行业协会的缺位和政府 职能的宏观性，地方政府也无法完全替代电力专业管理部门的职能。 第二、独家办网，输电和配电市场依然由电力部门垄断。在发电市场基本敞开 的情况下，输电和配电市场的垄断，缺乏有力的电力监管。挫伤了投资电网者的积 极性，二滩事件恰恰是这一问题的集中体现。在此情况下，电厂配套和用户集资建 设的电网被电力部门长期占用，并强迫电厂投资方和电力用户接受不合理的并网条 件和供电费用，违背了市场经营机制。 第三、网厂不分，垄断电厂独占优势地位。目前，电力公司所进行的“网厂分 开”只能说是电力公司系统以外的分开，在其系统内部并没有分开。部属电厂从原 来的发电车间改造成为独立的发电公司，虽然从表面上分开了，但由于其仍然是电 力公司的全资或控股子公司，仍然同由电力公司独家控制的电网存在着密切的资产 纽带关系，本质上并没有分开。从理论上讲，只要电力公司集电厂产权和电网调度 权于一身，电力公司全资或控股的电厂在同电力系统外的其他电厂的竞争上，无疑 将处于有利地位，有可能利用垄断地位进行不公平竞争，损害其他电厂的利益。 另外，主辅分离的表面下亦存在独占垄断，进行桶体运行，侵害其他电力主体 和用户的利益。 ( 四) 电力行业市场化改革的目标、原则与基本思路 电力行业的市场化改革，就是要通过在行业内打破垄断，引入竞争，放松管制， 让企业直接面对市场，融入竞争环境，成为自主经营、自负盈亏的市场主体，从而 提高整个行业参与市场竞争的能力。在条件成熟的情况下，在弱自然垄断企业和竞 争性企业中可以逐步引入民间资本，实现民营化。但是，应该引起注意的是，现阶 段，电力行业的市场化改革并不是要实行全盘私有化，国有企业通过改革，改组、 改造同样能够面对市场，参与市场竞争；私有企业如果是独家垄断，同样能够通过 权力寻租等非市场手段借助行政力量限制竞争、牟取高额垄断利润。同时，电力行 业的市场化改革并不是要消灭垄断，而是要在垄断性行业引入竞争，剔除行政性垄 9 电力行业市场化法律问题研究 断，使部分企业发展成为竞争性企业。对于通过市场竞争初步形成的经济性垄断竞 争行业，则可以通过反垄断法的相关内容进行规制，规范其发展。这样就可以 提高我国电力行业市场集中度，能够促进主导企业做大做强，逐渐成为支撑民族产 业发展的。航空母舰”。“( p 6 2 1 ) 1 、电力行业加快市场化改革的紧迫性 电力行业的市场化改革涉及到利益格局的大调整、运行机制的大转换和管理体 制的大转变，改革的难度较大。主要表现在：首先，电力行业的市场化改革是政府 的一次自我改革。一方面，电力行业的市场化改革是对相关政府部门的职能、权力、 利益的调整，是对原有体制中颇具根基、盘根错节的行政化、官本位权力机制的一 种否定；另一方面这一改革又必须由政府来推动。这种自我否定、自我改革，事关 相关产业的利益集团，为保持既得利益。它们必将通过各种途径( 包括寻租) 制造 改革阻力。其次，电力行业自身特性将增加改革复杂性。作为基础领域的垄断性行 业，电力行业具有一定的自然垄断性，改革需要量体裁衣；同时由于涉及公益性， 改革需要循序渐进。然而，加快市场化改革进程，优化垄断性行业的产业组织结构， 又是势在必行。 ( 1 ) 完善社会主义市场经济体制的需要。党的“十六大”报告指出，完善社会主 义市场经济体制，需要“推进垄断性行业改革，积极引入竞争机制。”党的十六届三 中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定提出，“加 快推进和完善垄断性行业改革。对垄断性行业要放宽市场准入，引入竞争机制。有 条件的企业要积极推行投资主体多元化。继续推进和完善电信、电力、民航等行业 的改革重组，加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分 开、政事分开。对自然垄断行业要进行有效监管”。一方面，电力行业己经不适应市 场经济体制要求，改革的滞后成为阻碍行业发展的重要因素；另一方面，加快行业 市场化改革，形成适应市场经济发展要求的现代企业制度和现代监管体制，是市场 经济体制改革的重要组成部分。 ( 2 ) 应对加入w t o 挑战的需要。加入w t o 后，电力行业同电信、民航，铁路等其 他公用事业一起必须根据加入w t o 的承诺，在有限的过渡期内逐步实现对外开放， 迎接外资和外企进入，参与国际市场竞争。而这些领域正是国有资本长期垄断经营， 产业规模较大，但效率不高，。国际竞争力不强的行业。如果不加快垄断性行业市场 。相对于国内非垄断行业而言，垄断行业的企业规模较大，但是，与发达国家同类产业相比较，中国垄断行业不 但规模较小、实力弱，而且在企业管理水平、现在企业制度建设，参与竞争的能力等方面差距较大 1 0 电力行业市场化的理论与现状 化改革步伐，引入竞争，优化产业组织结构，提高产业竞争力，可能导致的结果是： 一方面，电力行业面对国际大公司的迸入和竞争将不堪一击，国家产业安全受到威 胁：另一方面，可能造成这种局面：外资或外企进入中国市场不是来参与竞争。而 是直接分享垄断利润，攫取消费者利益。 ( 3 ) 垄断性行业自身发展的需要。从世界垄断性行业发展潮流来看，垄断性行业 市场化改革是大势所趋。2 0 世纪8 0 年代以来，世界各国都开始垄断性行业的市场化、 自由化改革浪潮。2 0 世纪8 0 年代初，英国以电信产业为开端，相继对电力、煤气和 自来水供应、铁路运输等垄断性行业进行了以私有化、自由化为主要特征的市场化 改革，并对政府管制体制进行了相应改革。通过十多年的改革，英国垄断性行业的 市场结构得到优化，经营效率明显提高，竞争能力显著增强。由于美国垄断性行业 发展初期就是以私有化为主，对垄断性行业的市场化改革主要体现在放松管制上。 特别是2 0 世纪9 0 年代以来，美国反垄断与规制政策取向发生明显变化，着眼于提 高本国产业国际竞争力，美国对大企业之间的“强强联合”放松了控制，对反垄断 行为的判断也由过去侧重静态效率转变为侧重制度效率和动态效率。因而，2 0 世纪 9 0 年代以来，美国市场结构出现了新的集中趋势，寡头垄断市场结构得到加强。当 前乃至今后较长一段时期内，电力等行业仍然是投资回报率较高的领域，但是，这 一发展机遇期并不是很长，需要加快市场化改革步伐，优化产业组织结构，才能抓 住这一机遇，实现行业的良性发展。 2 、我国电力行业市场化改革的目标 中国近3 0 年改革开放的历程表明，市场竞争是推动经济发展的巨大动力，也是 解决体制性障碍的最有效的办法。2 0 世纪8 0 年代以来西方发达国家电力行业改革的 经验也告诉我们，在规范监管的同时，在垄断性行业引入竞争，可以提